Pubblicato il 20/12/2023

N. 01457/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00578/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 578 del 2023, proposto da -OMISSIS-, in qualità di legale rappresentante della IF s.r.l., con sede legale in Bari, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Nardelli con studio in Bari, viale Quinto Ennio n. 33, ivi elettivamente domiciliato,

contro

U.T.G. - Prefettura di Bari, in persona del Prefetto p. t., rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Bari, alla via Melo, n. 97;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

dei seguenti atti: a) il decreto prefettizio n. 41023 del 21 marzo 2023 (proc. n. 78060/2022/ SPA/Area 1 O.P.), notificato in data 23 marzo 2023, con cui il Prefetto di Bari, nei confronti del ricorrente, ha “ fatto divieto di esercitare le attività di autorimessa di veicoli e noleggio veicoli senza conducente ”; b) la nota n. 83831 del 14 settembre 2022 della Questura di Bari, trasmessa in pari data alla prefata Prefettura, con la quale è stato espresso, nei confronti del ricorrente, parere contrario allo svolgimento dell’attività di noleggio senza conducente e di autorimessa, in ragione delle pregresse condotte penali riportate dal ricorrente, le quali inciderebbero sfavorevolmente sul giudizio di affidabilità, in ossequio al combinato disposto della normativa, ex D.P.R. n. 480/2001 e D.P.R. n. 481/2001; c) ogni ulteriore atto antecedente, consequenziale, connesso e comunque presupposto, ai provvedimenti impugnati, nonché ogni altro verbale, parere, proposta, valutazione ed atto richiamato in quelli impugnati o ad essi connessi, ancorché non conosciuti, comunque lesivi dei diritti del ricorrente; nonché per l’accertamento, ex art. 19 e 21-nonies L. n. 241/90, del consolidamento per silentium dei titoli abilitativi richiesti dal ricorrente afferenti la segnalazione di inizio dell’attività di autorimessa di veicoli e la segnalazione di inizio dell’attività di noleggio veicoli senza conducente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2023, il dott. Orazio Ciliberti e uditi l'avv. Pietro Miceli, su delega dell'avv. Giovanni Nardelli, per la ricorrente, e l'Avvocato dello Stato Guido Operamolla, per la difesa erariale;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I - Il ricorrente, amministratore e legale rappresentante della-OMISSIS-, con sede legale in Bari, via -OMISSIS-, avente a oggetto sociale molteplici attività, prefissatosi di estenderle al noleggio di veicoli senza conducente e avvio di autorimessa, in data 06.05.2022 inviava al Comune di Bari la S.C.I.A. prot. n. 142034, per l’avvio di autorimessa di veicoli e la S.C.I.A. prot. n. 142047, per il noleggio veicoli senza conducente.

A distanza di dieci mesi dalla presentazione al Comune di Bari delle predette pratiche, in data 23 marzo 2023, con nota prot. 41023 del 21.3.2023, la Prefettura della Provincia di Bari - sulla scorta dei controlli eseguiti dagli organi della Questura di Bari nel corso di un ampio arco temporale e in considerazione di pregresse condotte penalmente rilevanti - comunicava al ricorrente il decreto diretto “ a vietare le attività di noleggio veicoli senza conducente e di invio dell’attività di autorimessa ”.

Avverso il predetto provvedimento insorge il ricorrente, con il ricorso notificato e depositato il 12.05.2023, per impugnare gli atti in epigrafe indicati e per chiedere l’accertamento, ex art. 19 e 21-nonies L. n. 241/90, del consolidamento per silentium dei titoli abilitativi richiesti afferenti la segnalazione di inizio dell’attività di autorimessa di veicoli e la segnalazione di inizio dell’attività di noleggio veicoli senza conducente.

Deduce le seguenti censure di diritto: 1) violazione artt. 27 e 97 della Costituzione; violazione e falsa applicazione degli artt. 3 del D.P.R. n. 480/2001 e 2 del D.P.R. n. 481/2001; violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 92 e 132 del T.U.L.P.S.; violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7, 19 e 21-nonies della legge n. 241/1990; violazione del principio di ragionevolezza, logicità, correttezza, imparzialità, uguaglianza e proporzionalità; eccesso di potere per disparità di trattamento, irragionevolezza, arbitrarietà e illogicità dell’azione amministrativa; travisamento e ingiustizia manifesta; 2) declaratoria d’accertamento del consolidamento dei titoli abilitativi richiesti dal ricorrente, cioè della segnalazione di inizio dell’attività di autorimessa di veicoli e della segnalazione di inizio dell’attività di noleggio veicoli senza conducente; 3) in via istruttoria, ai sensi dell’art. 46 c.p.a., deposito di atti e documenti richiamati nel decreto prefettizio impugnato e, in mancanza, ai sensi dell’art. 65 c.p.a., ordine di esibizione.

Si costituisce l’Amministrazione intimata, deposita la documentazione d’ufficio e deduce, anche con successiva memoria, l’infondatezza del ricorso, chiedendone la reiezione.

Con ulteriori memorie, il ricorrente replica, ribadendo e precisando le proprie deduzioni e conclusioni.

Con ordinanza collegiale n. 229 del 14.06.2023, questa Sezione respinge la domanda cautelare del ricorrente.

All’udienza pubblica del 5 dicembre 2023, la causa è riservata per la decisione.

II – Il ricorso è fondato.

III – Occorre considerare, in primo luogo, l’art. 3 del D.P.R. n. 480/2001, ai sensi del quale: “ Il comune trasmette, entro cinque giorni, copia della denuncia di inizio dell'attività al prefetto. Il prefetto, entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione, può sospendere o vietare l'esercizio dell'attività nei casi previsti dall'articolo 11, comma 2, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, per motivate esigenze di pubblica sicurezza e, in ogni caso e anche successivamente a tale termine, per sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza ”.

L’art. 3 del D.P.R. n. 480 del 2001 contempla, dunque, due ipotesi: 1) nel primo caso (intervento del Prefetto nel termine di giorni sessanta dalla comunicazione della DIA da parte del Comune), il divieto può essere disposto per motivate esigenze di pubblica sicurezza, nei casi di cui all’art. 11, secondo comma, del T.u.l.p.s. di cui al Regio Decreto n. 773/1931; 2) nel secondo caso (intervento del Prefetto oltre il termine di giorni sessanta) il divieto può essere disposto per “ sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza ”.

Pertanto, come risulta dalla lettura complessiva del primo comma dell’art. 3 del D.P.R. n. 480/2001, il richiamo ai “ casi previsti ” dall’art. 11, comma 2, del R.D. n. 773 del 1991 – il quale prevede che le autorizzazioni di polizia possano essere negate a chi ha riportato condanna per taluni specifici reati ovvero nei confronti di chi difetta del requisito della buona condotta – è riferito all’esercizio del potere prefettizio che si esplichi entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione.

La seconda parte dell’art. 3, primo comma, del D.P.R. n. 480/2001 prevede invece che il prefetto possa esercitare il suo potere, per sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza, “ in ogni caso ”, anche successivamente al termine dei sessanta giorni.

IV - Nella specie, la Prefettura di Bari è venuta a conoscenza della situazione relativa al ricorrente, con la nota prot. n. 83831 del 14 settembre 2022, con cui la Questura di Bari ha comunicato le seguenti circostanze riguardanti il sig. -OMISSIS-: il medesimo è stato indagato il 06.11.2015, ai sensi dell’art. 40, comma 1, del D.Lgs. n. 504/1995 concernente la disciplina delle accise ed altre imposizioni indirette; indagato il 18.11.2015, ai sensi dell’art. 515 c.p., per frode nell’esercizio del commercio; indagato il 19.11.2015, ai sensi dell’art. 515 c.p., per frode nell’esercizio del commercio; è destinatario, in data 04.07.2017, della sanzione per violazione al D.Lgs. n. 81/2008 art. 55 comma 1, in materia di sicurezza sul lavoro; è, altresì, indagato il 21.10.2019, ai sensi degli artt. 5 e 10 D.Lgs. n. 74/2000, per omessa dichiarazione e occultamento o distruzione di documenti contabili; è stato controllato più volte, anche in data 28.02.2021 a Bari, sulla pubblica via, in compagnia di un soggetto gravato da pregiudizi penali, anche con misure limitative della libertà personale, per ricettazione recidivata, furto, furto aggravato, attività di gestione rifiuti non autorizzata, violazione in materia ambientale, favoreggiamento personale in concorso.

Ciò si aggiunge a quanto emerso dalla consultazione del casellario giudiziale, dal certificato dei carichi pendenti e dal fatto che il sig. -OMISSIS- risulta convivente con un familiare gravato da un precedente di polizia, ex art. 55 D.Lgs. n. 81/2008 (sanzione per il datore di lavoro ed il dirigente) ed è stato controllato in compagnia di soggetto avente un pregiudizio per violazione amministrativa ex art. 75 D.P.R. n. 309/1990.

Il decreto impugnato, attraverso il richiamo alle menzionate condotte elencate dalla Questura, si fonda su fatti qualificabili come fattispecie penali di minor rilievo, se non proprio bagatellari, risalenti nel tempo e mai approdati a condanna penale.

Poco indicativa è, altresì, la frequentazione del ricorrente con un consumatore di stupefacenti e con un soggetto gravato di precedenti penali per reati contro il patrimonio. Non si tratta, invero, di abituali frequentazioni di ambienti malavitosi.

In epilogo all’elenco delle condotte penalmente rilevanti, enumerate dalla Questura di Bari, si legge: “ da accertamenti presso la banca dell’Ufficio Anagrafe del Comune di Bari risulta residente dal 2017 in Bari-Carbonara in via F. De Angelis n. 10 convivente con un familiare: gravato da un precedente di Polizia, art. 55 D.lgs. n. 81/2008 (sanzione per il datore di lavoro ed il Dirigente), e controllato in compagnia di soggetto avente un pregiudizio per violazione amministrativa art. 75 DPR 309/90 ”.

Tale affermazione, senza spiegare e valutare quale sarebbe in concreto l’incidenza di tale coabitazione con il pericolo di abuso della licenza, viene acriticamente posta a presidio motivazionale del provvedimento impugnato.

Né l’autorizzazione di pubblica sicurezza può essere negata a causa degli altrui pregiudizi penali, neanche quando sussista con il soggetto gravato una relazione di coabitazione: “ Una diversa motivazione, come quella contenuta nel provvedimento impugnato, fondata esclusivamente sul vincolo di parentela con un soggetto autore di determinati delitti - o comunque non in possesso del requisito della buona condotta - di cui al comma 2 dell’art. 11 del Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 733, senza il concorso di ulteriori elementi, sia pure indiziari, che accertino quantomeno un condizionamento ambientale a cui il soggetto richiedente potrebbe soggiacere, rischia di generare fattispecie di responsabilità oggettiva che, come correttamente dedotto dalla difesa della ricorrente, mal si concilia con il quadro costituzionale (art. 27 co. 1 Cost.) o con elementari regole di civiltà ” (cfr.: T.a.r. Sicilia, Palermo, sez. II, n. 724/2020). I

Da ciò emerge il difetto istruttorio e motivazionale del provvedimento impugnato.

V – Inoltre, il provvedimento interdittivo del 21.03.2023, oggetto di impugnazione, notificato al ricorrente in data 23.03.2023, è stato adottato in violazione del menzionato paradigma legale, in quanto fondato non già su esigenze di “ pubblica sicurezza sopravvenute e successive ”, bensì su vicende penali a carico del ricorrente risalenti nel tempo e, come già evidenziato, mai approdate a condanna definitiva.

Anche la comunicazione di avvio del procedimento del 7.11.2022 risulta notificata in data 27.1.2023, quindi, oltre il termine di legge, ed è riferita a vicende pregresse, non già a situazioni di pericolosità sociale sopravvenute né a situazioni preesistenti, delle quali la Prefettura sia venuta a conoscenza in un tempo successivo rispetto alla scadenza del termine di sessanta giorni.

La Prefettura ha comunicato al ricorrente l’avvio del procedimento (con nota prefettizia n. 149113 del 7.11.2022), finalizzato al divieto di esercizio delle attività, oltre il termine di legge di sessanta giorni, allorquando il potere interdittivo risultava decaduto.

La Prefettura è poi intervenuta con l’impugnato provvedimento, menzionando circostanze già sussistenti e conosciute al momento di presentazione della SCIA, sebbene l’Amministrazione resistente avesse ricevuto dal Comune di Bari la SCIA presentata dal ricorrente già in data 13 giugno 2022.

Le misure lato sensu afflittive di carattere amministrativo di pubblica sicurezza - che trovano radice storica in epoca prerepubblicana - non possono ricevere nel vigente ordinamento costituzionale alcuna interpretazione estensiva. Tali misure, pur dettate da comprensibili esigenze di garanzia di un efficace presidio di legalità sul territorio, finiscono con l’incidere, anche in profondità, sulla libertà di iniziativa economica privata.

Le disposizioni del D.P.R. n. 480/2001, in ragione del carattere successivo dell’intervento prefettizio rispetto all’avvio dell’attività, conducono a considerare perentorio il termine di sessanta giorni per la sospensione o il divieto dell’esercizio dell’attività.

Se non si considerasse tale termine come perentorio, il divieto dell’Amministrazione finirebbe con l’incidere in qualsiasi momento su attività economiche avviate e in corso da tempo, gravando l’attività medesima di un’ombra di perdurante incertezza (cfr.: Cons. Stato, sez. I, n. 1257/2020; T.a.r. Campania Napoli, sez. V, n. 6254/2022; T.a.r. Sicilia Catania, sez. III, n. 2932/2019).

Ne consegue che il Prefetto, non avendo fatto riferimento a circostanze sopravvenute che potessero giustificare l’inibizione dell’attività per ragioni di pubblica sicurezza che prescindessero dal requisito della buona condotta, sarebbe stato tenuto semmai a intervenire in autotutela sull’autorizzazione formatasi a seguito della presentazione della SCIA e del vano decorso del termine di giorni sessanta dalla trasmissione della stessa da parte del Comune di Bari.

VI - Quanto alla proposta domanda di accertamento, con cui il deducente ha chiesto il dichiararsi dell’avvenuta cristallizzazione o del consolidamento dei titoli (cioè delle due S.c.i.a.) e del conseguente diritto all’esercizio dell’attività di autonoleggio, si evidenzia che essa non può essere accolta, stanti i limiti dell’ambito cognitivo della giurisdizione generale di legittimità che non può spingersi – se non in via incidentale, ai sensi dell’art. 8 c.p.a. – fino all’accertamento di situazioni giuridiche diverse dall’interesse legittimo (cfr.: Cons. Stato IV, 15.07.2020 n. 4570).

VII – In conclusione, il ricorso è accolto, nei sensi e limiti della motivazione. Residua in capo all’Amministrazione il potere di operare in via di autotutela, con specifico riguardo all’accertamento del requisito della buona condotta, tuttavia seguendo i canoni e le regole dell’autotutela amministrativa.

Le spese del giudizio, stante la parziale reciproca soccombenza, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei sensi della motivazione.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2023, con l'intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente, Estensore

Donatella Testini, Consigliere

Lorenzo Ieva, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Orazio Ciliberti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.