Pubblicato il 13/03/2023

N. 01613/2023 REG.PROV.COLL.

N. 03029/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3029 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marcello Fortunato, Dario Gioia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Consoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

a – del provvedimento prot. n. -OMISSIS-, con il quale la Regione Campania ha disposto l'annullamento di ben 21 corsi di formazione professionali per O.S.S. (sanzione S4) nonché la revoca dell'accreditamento con divieto di svolgere attività formative per 5 anni (sanzione S8);

b – ove e per quanto occorra, della nota prot. n. -OMISSIS-, con la quale è stato comunicato l'avvio del procedimento finalizzato all'applicazione delle sanzioni S4 e S8 di cui al D.D. n. -OMISSIS- e notificati i verbali del 05 e 06.04.2022;

c – dei verbali di accertamento in loco del 05.04.2022 e di accertamento da remoto del 06.04.2022;

d - del “manuale delle operazioni di vigilanza e controllo sulle attività autofinanziate”, approvato con D.D. n.-OMISSIS-;

e – ove e per quanto occorra, del “Manuale operativo per la formazione professionale autofinanziata: gestione delle attività formative mediante il supporto della piattaforma SI Monitoraggio”, approvato con il D.D. n. -OMISSIS-

f – del provvedimento di cui alla nota nota pec del 21.04.2022, recante l'annullamento di una seduta di esame;

g - di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2023 il dott. Luca Cestaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

FATTO

1.1. La parte ricorrente,-OMISSIS-, impugna il provvedimento prot. n. -OMISSIS-, con il quale la Regione Campania ha disposto l’annullamento di ben 21 corsi di formazione professionali per O.S.S. (sanzione S4) organizzati dalla ricorrente, nonché la revoca dell’accreditamento con divieto di svolgere attività formative per 5 anni (sanzione S8).

1.2. Il provvedimento si basa su alcune irregolarità nello svolgimento dei corsi per cui la ricorrente beneficia dell’accreditamento regionale.

Una prima irregolarità scaturiva dal controllo del percorso formativo per operatore socio sanitario cod. SI -OMISSIS-. In esito al controllo effettuato ‘in loco’ in data 5.4.2022, si verificava che il soggetto ospitante lo stage (in seguito, anche: tirocinio), -OMISSIS-, non esisteva all’indirizzo indicato in via -OMISSIS-. La sede dello stage risultava chiusa nonostante che i discenti risultassero presenti sulla piattaforma regionale SI. Inoltre, non risultavano caricate in piattaforma né la convenzione per lo stage né la polizza assicurativa nei confronti dei terzi.

Queste ultime irregolarità documentali erano verificate anche a carico di altri 21 corsi.

Il provvedimento dà atto di come la parte ricorrente abbia controdedotto rilevando la presenza dei discenti presso altre sedi, definite operative, della -OMISSIS- e che, comunque, lo stage fosse stato sospeso per un sospetto caso di COVID. La Regione, in merito, osserva che solo all’esito del controllo presso l’indicata sede operativa, gli operatori hanno fatto presente la causa di sospensione del tirocinio e che, comunque, sino alle ore 13.04, ossia un momento ben successivo al controllo, i discenti risultavano “presenti” in piattaforma. Il Manuale operativo, peraltro, impone di comunicare eventuali variazioni non oltre trenta minuti dall’inizio delle attività formative.

Le violazioni di tipo documentale, poi, imputate dalla parte ricorrente alla prassi di caricare i relativi documenti dopo l’inizio delle attività, non sono scusabili in quanto, da un lato, il manuale impone il preventivo caricamento di tali documenti e, dall’altro, neppure per cinque corsi già iniziati tali documenti risultano ritualmente caricati.

1.3. La parte affida il gravame a numerose censure di violazione di legge ed eccesso di potere di seguito esposte.

I) La prima censura si appunta su aspetti riconducibili al travisamento del fatto e all’eccesso di severità nel valutare le pretese infrazioni.

Ia) In primo luogo, infatti, l’erronea indicazione dell’indirizzo è dipesa dalla circostanza che la -OMISSIS-(soggetto ospitante il tirocinio), in data 14.04.2021, ha modificato la propria sede legale, in origine a -OMISSIS-, da via -OMISSIS-. Le sedi dello stage, invece, sono in -OMISSIS- E ciò, come da visura C.C.I.A.A. che riporta dette unità locali.

È, inoltre, pacifico che la cooperativa in questione sia un ente impegnato nel rendere servizi socio sanitari e che, tanto la convenzione quanto la polizza assicurativa, sebbene non caricate in piattaforma, siano state stipulate in precedenza.

La mancata indicazione della sede legale aggiornata e della sede operativa, si risolve in un errore formale che non ha impedito l’attività di controllo in quanto la Regione ha impiegato pochi minuti per rinvenire l’effettiva sede operativa. Inoltre, i controlli avrebbero potuto essere reiterati, trattandosi di corsi che prevedono un rilevantissimo numero di ore di tirocinio (1000).

Ib) In secondo luogo, quanto all’accertato caso di COVID nella data del controllo, la ricorrente rileva che: il caso ha riguardato un dipendente della cooperativa ed è stato comunicato ai discenti solo la mattina del 5 aprile di talchè è corretto il comportamento della ricorrente che prima ha inserito le presenze salvo poi, a fine giornata, inserire ‘zero ore’ (e, quindi, l’assenza) del tirocinio. Tanto è documentato mediante:

a - dichiarazione resa dalla -OMISSIS- in data 05.04.2022: " che a seguito di un riscontro di un’operatrice positiva al Covid-19, la struttura non può ospitare fino al 11.04.2022 i tirocinanti OS e OSs ";

b - dichiarazione resa da alcuni tirocinanti: " il giorno 05/04/2022 si sono recati presso la -OMISSIS- alle ore 07:50 circa per effettuare il tirocinio formativo ed hanno confermato la loro presenza. Circa dieci minuti dopo, nel mentre stavano indossando la divisa ed i presidi necessari, sono stati invitati dal Tutor ad allontanarsi immediatamente dalla struttura poichè una collaboratrice della Cooperativa era risultata positiva al Codiv-19 e, di conseguenza, era altamente necessario allontanare tutti dal complesso arrestando all’istante tutte le attività per poi dover effettuare lo screening immediato degli addetti ".

II) Quanto, poi, alle irregolarità documentali, innanzitutto, si contesta che si tratti di violazioni reiterate, poiché constatate sia in loco sia da remoto: è evidente che si tratta di un’unica violazione constatata con diverse modalità. Nel merito, la prassi è sempre consistita nel caricare tali documenti, versati in atti e antecedenti la data di inizio del tirocinio, solo dopo la fase di formazione teorica in quanto si tratta di polizze nominative che non avrebbe senso caricare prima di conoscere l’identità effettiva dei partecipanti.

Quanto ai corsi già iniziati, per due di essi, è stata prodotta la polizza stipulata tempestivamente, mentre, per altri tre, si è rilevato che i corsi siano stati sospesi dalle strutture ospitanti dopo poche lezioni a causa del COVID.

III) Si contesta, poi, la gravità delle sanzioni applicate in ragione della considerazione relativa alla "... continuità, sotto plurimi corsi, per differenti fattispecie omissive, per continuità temporale delle irregolarità rilevate ", tale da " configurare una reiterazione ”; la reiterazione, infatti, giustifica l’applicazione delle gravissime sanzioni che si sostanziano nell’espunzione dal mercato della ricorrente per la revoca di ben 21 corsi e, poi, dell’accreditamento (sanzioni S4 ed S8). Tuttavia, rileva la parte ricorrente, le irregolarità documentali sono ricomprese nell’ipotesi sanzionatoria S3, che non rileva rispetto alla sanzione della revoca dell’accreditamento (S8).

Tutte le irregolarità contestate possono, quindi, essere sanzionate mediante la sanzione S3, di minore severità.

La sanzione, comunque, è del tutto sproporzionata in quanto le stesse linee guida della Regione Campania prevedono che alle aziende impegnate nella formazione siano sottoposte a un sistema di “rating” che, tuttavia, non è mai stato attuato dall’Ente. La totale decurtazione del punteggio di rating per alcune singole sanzioni si palesa oltremodo irragionevole e sproporzionata. In mancanza dell’attuazione del sistema del rating, peraltro, non è possibile applicare la sanzione più grave in luogo di quelle più lievi (S1-S7).

Parimenti sproporzionata è l’applicazione della sanzione S8 nella misura massima di ben 5 anni (è graduabile tra due e cinque anni).

IV) Da ultimo, la parte ricorrente contesta la stessa legittimità del Manuale operativo che, nel prevedere le sanzioni, non ha implementato - come sarebbe stato richiesto - il criterio della proporzionalità delle sanzioni, scaturente, appunto, dall’applicazione del sistema del rating, previsto dalla presupposta delibera di G.R. n. 294 del 15.05.2018, (" Linee guida per la formazione professionale autofinanziata - rilascio delle autorizzazioni, gestione delle attività, esami finali, monitoraggio e vigilanza in fase di erogazione ").

In particolare, l'art. 15, comma 6 delle Linee guida prevede che: " L’accertamento di inadempienze o di irregolarità nell'attuazione e nella gestione dei corsi potrà dare luogo a:

a) prescrizioni con indicazione dei termini di regolarizzazione (per le inadempienze / irregolarità sanabili);

b) irrogazione di sanzioni graduate, a seconda della gravità e della presenza o meno di reiterazione (per le inadempienze / irregolarità non sanate o non sanabili) in termini di:

b.1) annullamento di singole ore e/o di giornate di attività;

b.2) annullamento della edizione corsuale;

b.3) revoca dell'edizione corsuale;

b.4) revoca dell'autorizzazione e/o dell'accreditamento;

c) irrogazione di sanzioni accessorie graduate, a seconda della gravità e della presenza o meno di reiterazione, in termini di decurtazione del “punteggio di rating” ai fini del mantenimento del requisito dell'accreditamento ".

Ebbene, la revoca dell’accreditamento è, ormai, prevista anche nel caso di “ contemporaneità accertata in riferimento a più di un percorso formativo / edizione corsuale nell’ambito della medesima attività di verifica ”. E, inoltre, la sanzione dell’annullamento dei corsi è comminata in relazione a un’ampia serie di irregolarità formali della documentazione (tab. in calce all’art. 5 del manuale, sanzione S4) di talchè, in combinato disposto con quanto stabilito per l’adozione della sanzione della revoca (S8) anche in caso di contemporanea violazione riferibile a più percorsi formativi, delle irregolarità documentali conducono inevitabilmente alla revoca dell’accreditamento con inevitabile pregiudizio per gli allievi.

L’art. 29 bis del regolamento regionale n. 9/2010 dispone, poi, che le sanzioni per le irregolarità relative all’attivazione del tirocinio vengano irrogate all’esito di una reiterazione nel tempo e non, invece, contemporanea.

Infine, la revoca dell’accreditamento si palesa sproporzionata nella misura in cui la ricorrente è accreditata per ben 18 tipologie di corso, mentre le irregolarità hanno riguardato solo le attività relative ai corsi per operatorie socio sanitario (OSS) e tanto consente di mettere ulteriormente in luce la sproporzionatezza della sanzione.

1.4. La Regione, con ampie argomentazioni, insiste sulla bontà del proprio operato in ragione:

- della natura sostanziale delle violazioni, relative alla mancata comunicazioni di elementi essenziali per lo svolgimento di corsi accreditati;

- della quantità delle irregolarità riscontrate;

- delle stesse modalità del controllo in loco che hanno evidenziato un maldestro tentativo di mascherare l’irregolarità essendo le assenze state inserite appena 5 minuti dopo l’inizio del controllo, mentre in precedenza risultavano tutti presenti;

- dell’assoluta necessità che la causa di sospensione fosse annotata non oltre mezz’ora dopo l’evento (art. 8 co. 10 del Manuale) e l’evento, alla luce del certificato medico, è del 4.4.2022.

La Regione, poi, rimarca che è stato già annullato un corso n. -OMISSIS- (a seguito del controllo ispettivo in loco del 24 settembre 2021 sono risultati presenti solo dieci allievi rispetto ai venti caricati sul registro delle presenze), con provvedimento prot. n. -OMISSIS-, incontestato ed inoppugnato. Non è dubitabile, quindi, che sussista il presupposto della reiterazione delle condotte.

1.5. Con ordinanza n. 1416/2022, il Collegio accoglieva l’istanza cautelare ravvisando la sproporzione delle sanzioni irrogate.

1.6. Le parti insistevano nelle proprie tesi con le proprie memorie; la causa era trattenuta in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 25.01.2023.

DIRITTO

2.1. Nel merito, occorre, innanzitutto, esaminare il manuale delle operazioni di vigilanza e controllo sulle attività di formazione autofinanziate e, in particolare, il sistema sanzionatorio definito dall’art. 5 di tale articolato, disposizione di cui il provvedimento impugnato costituisce applicazione.

Le sanzioni risultano graduate nel seguente modo (art. 5 co. 1):

“ - (P) Prescrizione di adeguamento e sanatoria dell’inadempienza nel caso di carenze non gravi con relativa tempistica (10 gg.);

- (S) Sospensione immediata delle attività nelle more della conclusione del procedimento amministrativo sanzionatorio (di cui alle voci da S1 a S5);

- (S1) Divieto di avviare per un periodo da 2 a 12 mesi edizioni corsuali per la medesima tipologia di percorso formativo oggetto di pubblicità;

- (S2) Annullamento di singole ore di attività con obbligo di ripetizione;

- (S3) Annullamento parziale dell’attività (d’Aula e/o di Stage / Tirocinio) nel caso di lievi carenze con la prescrizione in merito al tipo di irregolarità da sanare e alla tempistica da osservare con obbligo di ripetizione;

- (S4) Annullamento del corso con divieto sia di avviare ulteriori edizioni corsuali su tutto il territorio regionale per un periodo compreso tra 3 e 24 mesi in riferimento alla medesima tipologia di percorso formativo, sia di partecipare ad eventuali avvisi pubblici dell’Amministrazione regionale volti alla erogazione di finanziamenti e/o contributi per attività formative, ovvero di stipulare atti di concessione e/o convenzione per l’erogazione di finanziamenti e/o contributi per attività formative, per un periodo pari alla durata della sanzione irrogata, anche relativamente ad attività corsuali diverse da quelle sanzionate;

- (S5) Revoca del percorso formativo già caricato su SI (e annullamento delle relative spese di istruttoria) con divieto di caricamento della stessa tipologia di percorso su SI per un periodo da 2 a 12 mesi;

- (S6) Esclusione dal corso di singoli allievi irregolarmente ammessi con divieto di avviare edizioni corsuali per la stessa tipologia di percorso su tutto il territorio regionale per un periodo da 2 a 12 mesi;

- (S7) Annullamento dell’esame con sospensione immediata di tutte le attività formative dell’Agenzia (in presenza/da remoto) per sette giorni consecutivi ed obbligo di ripetizione dell’esame senza costi aggiuntivi per gli allievi.

- (S8) Revoca dell’accreditamento e divieto su tutto il territorio regionale per tutti i Soggetti ricoprenti cariche utili ai fini dell’accreditamento oltre che per il Tecnico della pianificazione e realizzazione di attività formative (TAV) - dal ricoprire qualsiasi carica, anche presso altre Agenzie Formative già costituite o da costituire, per un periodo da 2 a 5 anni ”.

Il medesimo comma, inoltre, prevede che le sanzioni non devono “ nei limiti del possibile ” pregiudicare le attività didattiche e “ recare danno agli allievi frequentanti ”.

Il sistema sanzionatorio è reso ancor più esplicito dalla tabella recata in calce alla medesima disposizione, che opera una correlazione tra tipologia di violazione e sanzione.

Per quanto qui rileva, va detto che la sanzione S4 riguarda la non conformità della documentazione caricata su SI o riscontrata in sede di verifica da remoto e/o in loco riguardo ai seguenti documenti: “ Documentazione degli Allievi (Moduli iscrizione, Documenti identità, Titolo di studio, eventuali permessi di soggiorno, eventuali crediti formativi) - Project Work (PW) per laboratorio e stage e relazioni di analisi dei risultati dei project work - Report in PDF per DaD (sincrona) e FaD (asincrona) - Documento sulla suddivisione degli allievi presso le varie sedi dello stage/tirocinio - Eventuali relazioni finali del Tutor Aziendale per le attività di Stage / Tirocinio - Convenzioni Stage in PW e/o modalità sincrona e/o in presenza con Polizze assicurative per Responsabilità Civile verso Terzi - Documento informativo sulla DaD (sincrona) e FaD (asincrona) con specifica delle credenziali di accesso alla piattaforma da parte dell’Amministrazione regionale - Calendario attività didattica in presenza o in modalità DaD (sincrona) - Calendario attività didattica in modalità FaD (asincrona) - Nel caso di progetti biennali, eventuale verbale di esame intermedio per l’ammissione degli allievi alla seconda annualità - Documentazione attestante la copertura assicurativa INAIL degli allievi (eventuale apertura della P.A.T. e/o Comunicazione telematica in merito al percorso formativo e al n. di allievi partecipanti) - Eventuale autorizzazione regionale allo sforamento del periodo massimo di realizzazione di un’azione formativa - Eventuale autorizzazione regionale alla realizzazione della fase di Stage / Tirocinio al di fuori del territorio regionale; - Eventuale autorizzazione regionale all’utilizzo di laboratori esterni” .

A tanto si aggiungono, ai fini della irrogazione della sanzione S4 (annullamento del corso e interdizione dall’avviare nuove edizioni corsuali), alcune irregolarità quanto alla registrazione della presenza degli allievi alle attività didattiche e di tirocinio.

Ebbene, la reiterazione di simili irregolarità documentali o nel computo delle presenze degli allievi, comporta l’applicazione della sanzione S8 e ciò tanto nel caso in cui l’accertamento sia conseguito “ a verifiche differite succedute nell’arco di un anno ”, quanto nel caso “ di contemporaneità accertata in riferimento a più di un percorso formativo / edizione corsuale nell’ambito della medesima attività di verifica ”.

2.2. Rispetto a un sistema sanzionatorio così strutturato, assume un rilievo preliminare la quarta censura che si appunta sul difetto di gradualità del medesimo e tanto in violazione delle linee guida regionali e del regolamento regionale.

Si allude, in particolare, all’art. 29 bis del regolamento regionale n. 9/2010 che, emanato in attuazione dell’art. 54 co. 1 lett b) della l.r. n. 14/2009, disegna un sistema di sanzioni graduato in rapporto alla reiterazione nel tempo delle sanzioni.

Le irregolarità “sanabili” relative ai tirocini (art. 27 bis del medesimo regolamento) - quali, ad esempio, la violazione della convenzione o del piano formativo - danno luogo all’applicazione di sanzioni di gravità crescente in relazione al numero delle violazioni definito in determinati archi temporali e, comunque, viene applicata la sanzione dell’interdizione per un periodo predeterminato (di massimo 24 mesi).

Tale regolamento, sebbene non esattamente applicabile alla fattispecie qui in considerazione, che riguarda violazioni di tipo diverso, è correttamente richiamato dalla parte in quanto opera nella medesima materia della formazione professionale ed è attuativo della legge regionale che regola la materia (l.r. Campania n. 14/2009).

Va sottolineato che il Manuale operativo di cui si discute è emanato (v. l’art. 1 “Premesse”) “ in attuazione delle "Linee guida per la formazione professionale Autofinanziata - rilascio delle autorizzazioni, gestione, esami finali e vigilanza in fase di erogazione" di cui alla Deliberazione di G.R. n. 294 del 15 maggio 2018, nel rispetto del regolamento n. 9 del 2010 "Regolamento di attuazione di cui alla legge regionale n. 14 del 18 novembre 2009, articolo 54, comma 1, lettera b - Disposizioni per la formazione professionale", dell'articolo 42 della legge regionale 18 novembre 2009 n. 14 ”, di talché risulta evidente - allo stesso compilatore del Manuale - la subvalenza del medesimo al regolamento in questione.

Indubbia è, poi, la diretta derivazione del Manuale dalle linee guida adottate con D.G.R. n. 294/2018, come risulta dal medesimo art. 1 appena richiamato. Le linee guida, infatti, rimandano a un provvedimento del direttore generale della DG 50-11-00 la definizione delle “ modalità operative ” per la propria attuazione (Art 1, Premesse delle linee guida) e il manuale operativo costituisce, appunto, tale provvedimento.

2.3. Non v’è dubbio, quindi, che il Manuale operativo debba rispettare le linee guida che, in tema di sanzioni, prevedono, in prima battuta, la possibilità di impartire “prescrizioni” volte alla regolarizzazione e, poi, la irrogazione di sanzioni “ graduate ” a “ seconda della gravità e della presenza o meno di reiterazione (per le inadempienze / irregolarità non sanate o non sanabili) ”.

Tra le sanzioni graduabili figurano l’annullamento di singole ore e/o di giornate, l’annullamento e la revoca della singola edizione corsuale e, poi, la revoca dell’autorizzazione e/o dell’accreditamento.

Quale sanzione accessoria è prevista la diminuzione del punteggio di rating che può incidere sul mantenimento dell’accreditamento.

Le linee guida della Giunta regionale sollecitano l’emanazione di un provvedimento nel quale le sanzioni siano graduate e tanto sia con riferimento alla gravità sia alla reiterazione.

2.4. Tale indicazione delle linee guida si sposa con il principio di proporzionalità che costituisce, in attuazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento (artt. 3 e 97 Cost.), un canone fondamentale di esercizio dell’attività amministrativa e anche del potere, in senso lato sanzionatorio, esercitato nel caso di specie.

In merito, va rammentato che, come anche di recente affermato dal Consiglio di Stato (n. 1159/2023), il principio di proporzionalità, che investe lo stesso fondamento dei provvedimenti limitativi delle sfere giuridiche del cittadino (in specie quelle di ordine fondamentale) e non solo la graduazione della sanzione, assume nell'ordinamento interno lo stesso significato che ha nell'ordinamento comunitario. Del resto, l’adeguamento dell’attività amministrativa ai principi comunitari, tra cui quello di proporzionalità, trova un’espressa conferma nella clausola di formale recezione ex art. 1, comma 1 della L. 241/90 come novellato dalla L. 15/05.

Le sanzioni amministrative che presentano una particolare afflittività devono, quindi, sempre essere proporzionate all’illecito addebitato in modo da evitare che i diritti fondamentali, anche economici, vengano sacrificati da “aggressioni sproporzionate e non giustificate” (v. da ultimo, Cons. Stato, sez. VI, sent. 2 febbraio 2023 n. 1159, cit. e l’ampia giurisprudenza ivi citata).

2.5. Ebbene, le indicazioni del Manuale non sono conformi ai principi di proporzionalità e di gradualità nella misura in cui, da un lato, includono un’ampissima serie di irregolarità, anche solo documentali, tra quelle che possono determinare l’annullamento del corso (sanzione S4) e, dall’altro, determinano la revoca dell’accreditamento sulla base anche di violazioni accertate nell’ambito di un solo accertamento e, quindi, sulla base di una reiterazione ‘contestuale’ ossia riferita a più corsi.

Difatti, ai fini dell’annullamento dei singoli corsi, non v’è alcuna possibilità di regolarizzazione la documentazione (ad esempio, mediante la modifica del calendario o l’integrazione delle polizze assicurative) mentre, quanto alla revoca dell’accreditamento, non si consente alla struttura di adottare misure idonee a evitare la reiterazione di condotte sanzionabili in futuro.

2.6. Con riferimento a tale ultimo aspetto, la nozione di reiterazione accolta dal manuale operativo appare, oltre che severa, del tutto disallineata dai principi di proporzionalità e di gradualità che – secondo la linea tracciata dall’art. 29 bis del regolamento sopra citato – impongono, al fine di irrogare la sanzione più grave, di verificare la ripetizione delle condotte nel tempo.

Nel caso di specie, la Regione ha, invece, ritenuto di revocare del tutto l’accreditamento sulla base della reiterazione di condotte illecite (ossia il mancato preventivo caricamento delle convenzioni per lo stage né delle polizze assicurative), constatate nell’ambito dei controlli effettuati in un’unica giornata, ritenendo che al fine di configurare la “reiterazione” fosse sufficiente che le violazioni fossero riferibili a più corsi.

La circostanza che l’ente abbia ritenuto la vincolatezza di tale soluzione in applicazione del Manuale, ne dimostra la sproporzionatezza rispetto all’irrogazione della sanzione più grave (revoca dell’accreditamento), tale da espellere l’operatore dal mercato e da danneggiare irreparabilmente i discenti.

2.7. E l’aspetto della tutela dei discenti è parimenti da considerare in rapporto alla sanzione applicabile. La circostanza che alcune violazioni, serie ma pur sempre di natura formale e burocratica (quale, ad esempio, il mancato tempestivo caricamento della convenzione per il tirocinio o la mancata assicurazione INAIL), conducano all’annullamento del corso e persino alla revoca dell’accreditamento, non appare ragionevole nella misura in cui porta ad azzerare le attività didattiche già svolte con evidente pregiudizio degli allievi che, al più negligenti, non sono direttamente responsabili delle violazioni medesime. Il ragionamento appena effettuato, peraltro, vale a maggior ragione rispetto alla possibilità che la revoca dell’accreditamento incida su allievi di corsi diversi da quelli a cui sono riferibili le irregolarità sanzionate.

Tale aspetto è, del resto, considerato dallo stesso Manuale operativo che si propone di non pregiudicare, nei limiti del possibile, le attività didattiche e di “ non recare danno agli allievi frequentanti ”.

2.8. Concludendo sul punto, le disposizioni del Manuale operativo violano il principio di proporzionalità, nonché quello di gradualità delle sanzioni in rapporto alla reiterazione delle condotte e, con essi, le linee guida.

Tale violazione si manifesta in maniera duplice.

In primo luogo, nella misura in cui la sanzione S4 è disposta per una serie di violazioni formali che, sebbene tese a garantire la serietà dell’attività formativa e della relativa attività di controllo, in molti casi appaiono sanabili (quanto meno prima dell’inizio del tirocinio per i documenti che a essi si riferiscono) o, comunque, potrebbero essere oggetto di valutazioni differenziate. In tal senso, va precisato che non è in discussione la serietà delle violazioni enumerate nella tabella dell’art. 5, ma l’automatismo di cui alla tabella dell’art. 5 del manuale che impone una sanzione gravissima, tanto per la struttura quanto per gli allievi (S4 annullamento del corso e interdizione successiva ad avviarne altri), in rapporto a una serie di svariate violazioni documentali diverse per tipologia e gravità, senza che vi sia alcuna possibilità di regolarizzazione o, ove possibile, di dimostrare altrimenti la regolarità dell’attività svolta nonostante la “non conformità” della documentazione.

In secondo luogo, è irragionevole e sproporzionato prevedere la, sempre automatica, revoca dell’accreditamento in relazione alla reiterazione ‘contestuale’ (i.e.: accertata contemporaneamente) delle medesime violazioni rispetto a più corsi.

Anche alla luce del regolamento regionale n. 9/2010 e delle linee guida, la graduazione, in rapporto alla reiterazione, comporta necessariamente che sia concessa all’ente di formazione la possibilità di regolarizzare la propria attività dopo le prime contestazioni. Solo in tal modo, la sanzione più grave assumerebbe, come richiesto dal principio di proporzionalità, i connotati di extrema ratio in quanto connessa a violazioni che, per la loro continuità nel tempo, evidenzino la perdurante incapacità dell’operatore economico di rispettare le regole per ottenere e conservare l’accreditamento regionale.

La conclusione appena raggiunta è avvalorata dalla considerazione della posizione degli allievi che, da una simile sanzione, sarebbero pregiudicati irrimediabilmente rispetto alle attività didattiche già svolte (sul punto si rimanda alle considerazioni del precedente capo) e persino nell’ambito di corsi diversi da quelli per cui si sono verificate le irregolarità.

2.9. È bene precisare, peraltro, che tali conclusioni non sono interamente applicabili ai casi, di ben altra gravità e portata, nei quali venga accertata la fittizietà dell’attività di formazione ossia la regolarità della documentazione in rapporto, tuttavia, ad attività formative mai realmente svolte o allorchè si verifichi che gli allievi non abbiano ricevuto alcuna effettiva formazione (es. falsificazione del registro delle presenze). In simili casi - pur sempre da valutare volta per volta -, infatti, emerge la condotta dolosamente decettiva tanto dell’ente di formazione quanto degli allievi e si tratta di una condotta assai contraria all’interesse pubblico sotteso alla formazione regionale in quanto volta a inserire nel mercato del lavoro soggetti che, ad onta del titolo posseduto, sono privi della relativa competenza.

La parte ricorrente, del resto, non ha contestato il diverso provvedimento – pur versato in atti – n. -OMISSIS--OMISSIS- con cui la Regione ha annullato un diverso corso (ult. cifre del codice n. -OMISSIS-) per essersi verificata la sussistenza della registrazione in piattaforma di presenze smentite in sede di controllo.

3. Da quanto precede, deriva l’accoglimento del ricorso anche rispetto alle sanzioni irrogate che appaiono sproporzionate rispetto alla natura formale delle violazioni.

4.1. La più grave delle violazioni contestate è indubbiamente quella riferibile al corso O.S.S.S. il cui tirocinio si stava svolgendo presso la -OMISSIS- (le ultime sei cifre del numero identificativo del corso sono -OMISSIS-).

Come riportato nella parte in fatto, dal controllo effettuato ‘in loco’ in data 5.4.2022, risultava che il soggetto ospitante lo Stage, -OMISSIS-, non esisteva all’indirizzo indicato in -OMISSIS- 191 (-OMISSIS-). La sede effettiva dello stage, indicata dalla stessa parte ricorrente in una delle sedi operative della medesima cooperativa, peraltro, risultava chiusa nonostante che i discenti risultassero presenti sulla piattaforma regionale SI. Inoltre, non risultavano caricate in piattaforma né la convenzione per lo stage né la polizza assicurativa nei confronti dei terzi.

Sennonchè, la parte ricorrente ha documentato che, nella data precedente al giorno del controllo, un operatore della -OMISSIS-era risultato affetto da COVID e che questo, senza alcun coinvolgimento diretto della ricorrente né dei suoi allievi, ha determinato la sospensione delle attività di tirocinio. La ricorrente sostiene di aver operato correttamente avendo, prima, inserito le presenze per poi segnalare che erano state effettuate “zero ore” di tirocinio; inoltre, non si sarebbe potuta comunicare per tempo la circostanza in quanto la situazione è stata appurata direttamente dagli allievi che, secondo quanto da loro stessi dichiarato, si sono recati, alle 7.50 circa, presso la sede della cooperativa dove sono stati invitati ad allontanarsi in ragione della positività al Covid di una delle operatrici.

Il mancato rinvenimento dei tirocinanti così come la non tempestività della comunicazione dell’impedimento, quindi, risultano giustificate da circostanze obiettive, mentre persistono le plurime violazioni “formali”, comuni ad altri corsi, relative all’omesso caricamento della convenzione di tirocinio e della polizza assicurativa.

4.2. In merito, va precisato che la vicenda – specie con riguardo alla coincidenza temporale tra la positività al COVID di un’operatrice del soggetto ospitante e l’attività di controllo - si presenta, senz’altro, ‘sospetta’ e, tuttavia, la Regione neppure in questa sede è riuscita a dimostrare la fittizietà dell’attività di tirocinio che, nel caso di specie, risulta, invece, essere stata sospesa in relazione a un documentato impedimento. È, peraltro, evidente che la violazione di norme formali quanto, in particolare, alla non tempestività della comunicazione dell’impedimento al regolare svolgimento della lezione, da un lato, appaiono giustificate dalla circostanza che l’impedimento fosse scaturito al di fuori della sfera d’azione della ricorrente (la positività ha riguardato un’operatrice della cooperativa) e, dall’altro, non potrebbero, di per sé, comportare l’applicazione delle gravi sanzioni descritte (S4 e S8) per la loro natura di mera irregolarità.

5.1. Esclusa, quindi, la rilevanza degli esiti del controllo del 5.4.2022 nel senso di dimostrare senz’altro l’adozione di modalità fraudolente di svolgimento dello stage del corso n. …-OMISSIS-, residuano le violazioni di tipo formale commesse in quello e in altri ventuno corsi.

Esse consistono, come si è detto, nel mancato caricamento della convenzione di tirocinio e della polizza infortuni dell’INAIL.

Rispetto a tali irregolarità, la parte ha eccepito di aver sempre adottato la prassi di caricare tale documentazione nell’imminenza dell’inizio del tirocinio anche per tenere conto di eventuali defezioni nella fase didattica antecedente. È pacifico, poi, che dei corsi oggetto di contestazione, diciassette presentassero, appunto, le descritte anomalie documentali senza, tuttavia, che fossero iniziate le attività di tirocinio, mentre, per altri cinque, tra cui quello oggetto del controllo ‘in loco’, i tirocini risultavano essere iniziati (oltre al n. -OMISSIS-, i nn.-OMISSIS-).

Rispetto a quest’ultimo gruppo, composto dai corsi iniziati ma non supportati da documentazione inadeguata, per due corsi (quello oggetto del controllo in loco e il n. -OMISSIS-), la parte ha prodotto la convenzione e la polizza stipulate in date antecedenti al controllo, mentre, per altri tre, la parte ha documentato che i corsi, pur iniziati, erano stati sospesi diverse settimane prima del controllo.

5.2. Orbene, è evidente che la parte abbia operato in maniera superficiale avendo omesso di caricare documenti richiesti per un numero rilevante di corsi, per alcuni dei quali le attività di tirocinio erano iniziate.

Tuttavia, l’avvenuto annullamento di tutti i corsi, senza alcuna distinzione tra quelli con tirocinio iniziato e quelli per cui lo stage non aveva ancora avuto inizio, dimostra ulteriormente l’assenza di gradualità e la sproporzionatezza delle sanzioni previste dal Manuale operativo; tali vizi, peraltro, risaltano rispetto alle attività didattiche svolte prima dell’inizio del tirocinio che sarebbero poste nel nulla, con grave danno per gli studenti, certo non responsabili delle mancanze della ricorrente, senza che neppure sia stata operata alcuna verifica sulla qualità delle attività di insegnamento svolte.

In merito, va ribadito che la rigida applicazione della tabella - che riconduce senz’altro alla sanzione dell’annullamento del corso una serie di violazioni, alcune di tipo eminentemente formale, assai diversificate – conduce a un risultato applicativo irragionevole e inutilmente penalizzante per gli studenti dei vari corsi.

6.1. E il risultato applicativo è ancor più irragionevole con riferimento alla revoca dell’accreditamento tout court .

Esso, infatti, si palesa sproporzionato per diversi ordini di ragioni.

In primo luogo, poiché, mutuando i vizi del Manuale operativo (v. capo 2), è applicata in relazione a violazioni accertate in un’unica occasione e, quindi, senza che sia apprezzabile una reiterazione nel tempo delle violazioni. In tal senso, il riferimento all’annullamento (non contestato) di altro corso disposto in data 11.10.2021 non appare sufficiente e tanto per la diversa natura delle violazioni che, nel caso di specie, si palesano legate alla regolarità della documentazione e non alla rilevazione delle presenze.

In secondo luogo, in quanto si tratta di violazioni di natura formale, senza che si sia data alla struttura alcuna occasione di regolarizzare la propria, pur scorretta, prassi di completare la documentazione del tirocinio solo nell’imminenza o dopo il suo inizio.

In terzo luogo, in quanto la revoca si riferisce all’intera attività della ricorrente allorchè solo una parte di essa riguarda i corsi per operatore sanitario. La ricorrente, infatti, risulta accreditata per altre numerose tipologie di corso. La revoca, evidentemente, comporterebbe l’immediata cessazione dell’attività con pregiudizio, ancora una volta, degli studenti dei relativi corsi.

Infine, poiché le sanzioni S4 (annullamento dei corsi) applicate a valle sono, a propria volta, sproporzionate per non essere state graduate con riferimento alle diverse circostanze in cui sono state commesse le violazioni (es. corsi con tirocinio iniziato oppure no). In sostanza, la irragionevolezza del sistema sanzionatorio disegnato dal manuale di vigilanza e controllo, secondo quanto si è detto al capo 2, vizia, per illegittimità derivata, anche la sanzione S8 (revoca dell’accreditamento)

6.2. Conclusivamente, il provvedimento impugnato sub ‘a’ va parimenti annullato per le ragioni anzidette.

Occorre precisare, peraltro, che l’annullamento non comporta l’irrilevanza delle violazioni in contestazione, ma si appunta sulla misura delle sanzioni applicate che risultano eccessivamente pregiudizievoli non solo per l’ente, ma anche per gli studenti.

In tal senso, va aggiunto, sarebbe auspicabile che la Regione adottasse misure di mitigazione degli effetti delle sanzioni rispetto ai discenti, se incolpevoli.

7.1. Il ricorso va, quindi, accolto quanto all’annullamento del sistema sanzionatorio disegnato dal Manuale operativo nella tabella di cui all’art. 5 con particolare riferimento:

a) all’attribuzione della sanzione S4 per un’ampia serie di violazioni di tipo documentale (l’annullamento non si riferisce alla parte relativa alle irregolarità nella registrazione delle presenze);

b) alla previsione della revoca dell’accreditamento (S8) in ragione di violazioni di tipo documentale e formale, all’esito di un singolo controllo (i.e. senza reiterazione nel tempo, successivamente al primo controllo) e senza consentire alcuna forma di regolarizzazione.

7.2. Il ricorso va, inoltre, accolto anche quanto alle sanzioni applicate alla ricorrente e tanto per le ragioni esposte ai capi che precedono.

7.3. La complessità della materia e la natura della questione inducono alla integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

-) lo accoglie;

per l’effetto

-) annulla il manuale operativo (provvedimento sub ‘d’) nelle parti indicate al capo 7.1 della motivazione;

-) annulla il provvedimento impugnato sub ‘a’ e ogni atto conseguente;

-) compensa le spese di lite;

-) ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Tomassetti, Presidente

Luca Cestaro, Consigliere, Estensore

Paola Palmarini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Cestaro	Alessandro Tomassetti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.