Pubblicato il 28/05/2025

N. 10264/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06082/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6082 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Interventi Costruttivi Residenziali Agevolati S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Cigliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

per:

quanto al ricorso introduttivo,

l'annullamento:

- della nota prot. n. 405630 del 7.5.2020 della Regione Lazio, Direzione Regionale per le Politiche Abitative e la pianificazione territoriale, paesistica e urbanistica, area edilizia residenziale agevolata, avente ad oggetto “Richiesta della rideterminazione della localizzazione – ai sensi della L.R. n- 7/2018 art. 80 comma 3 – dell'intervento di edilizia agevolata convenzionata di cui alla DGR n. 355/2004 dal Comune di Anzio al Comune di Roma e segnatamente nel PdZ “C28 Cecchignola Nod bis, per subentro all'impresa di Costruzione Arch. Paolo RA srl. (riscontro note 8.2.2019 e 22.11.2019 assunte agli atti della Regione rispettivamente l'8.2.2019 con prot. n. 105623 e 25.11.2019 con prot. n. 950112)”;

- di ogni atto presupposto, antecedente, conseguente e, comunque, connesso alla nota prot. n. 405630 del 7.5.2020 della Regione Lazio, Direzione Regionale per le Politiche Abitative e la pianificazione territoriale, paesistica e urbanistica, area edilizia residenziale agevolata;

nonché la declaratoria del diritto della ricorrente all'emissione di atto autorizzativo funzionale alla rideterminazione della localizzazione (in base all’art. 80, comma 3, della L.R. 7/2018) dell'intervento di edilizia agevolata convenzionata, ai sensi del D.G.R.L. n. 355 del 30.4.2004 (anche in diritto di superficie anziché in diritto di proprietà), dal Comune di Anzio al Comune di Roma e segnatamente nel PdZ “C28 Cecchignola Nord bis”, per subentro all'impresa di costruzioni Arch. Paolo RA s.r.l.;

quanto ai motivi aggiunti depositati in data 15.12.2020,

l’annullamento:

- della deliberazione n. 2/2020 del Commissario ad acta del 18.9.2020 avente ad oggetto “Sostituzione della Soc. Impresa di Costruzioni Arch. Paolo RA s.r.l. con la Società Costruzioni CO.GE.MA a r.l., dell’assegnazione in diritto di superficie sul comparto A parte del Piano di Zona C28 Cecchignola Nord bis per la realizzazione di un intervento di edilizia residenziale pubblica, pari a mc. 7783, assistita da contributo regionale di cui al Bando ex Deliberazione Giunta Regione Lazio n. 355/2004. Autorizzazione alle stipule della Convenzione ex art. 35 della L. 865/1971 e s.m.i. PdZ Cecchignola Nord bis e conferma delle assegnazioni di cui alla D.G.C. n. 282/13 e Deliberazione Commissariale n. 9 del 13.6.2018”;

di ogni atto presupposto, antecedente, conseguente e, comunque, connesso a tale deliberazione;

nonché la declaratoria del diritto della ricorrente all'emissione di atto autorizzativo funzionale alla rideterminazione della localizzazione (in base all’art. 80, comma 3, della L.R. 7/2018) dell'intervento di edilizia agevolata convenzionata, ai sensi del D.G.R.L. n. 355 del 30.4.2004 (anche in diritto di superficie anziché in diritto di proprietà), dal Comune di Anzio al Comune di Roma e segnatamente nel PdZ “C28 Cecchignola Nord bis”, per subentro all'impresa di costruzioni Arch. Paolo RA s.r.l. e conseguentemente per l’assegnazione del diritto di superficie nel Comparto A parte del PDZ C38, Cecchignola Nord Bis giusta richieste già inoltrate;

e per il risarcimento di tutti i danni subiti e subendi a causa della condotta tenuta dall’amministrazione resistente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 aprile 2025 il dott. Marcello Polimeno e preso atto delle istanze di passaggio in decisione senza discussione formulate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente (nel prosieguo denominata “ICRA” per semplicità) ha formulato ai sensi del comma 3 dell’art. 80 della L.R. 7/2018 richiesta di rideterminazione della localizzazione dell’intervento di edilizia agevolata convenzionata di cui alla DGRL n. 335/2004 dal Comune di Anzio al Comune di Roma e, in particolare, nel PdZ C28, Cecchignola Nord Bis. Tale richiesta è stata giustificata dall’ICRA in ragione del subentro all’impresa di costruzioni arch. Paolo RA s.r.l., risultata assegnataria di un comparto edilizio edificatorio nel Comune di Roma nel PdZ C28, Cecchignola Nord bis. In particolare, tale ultima impresa con missiva del 24.1.2019 ha comunicato l’impossibilità di procedere al predetto intervento e di accettare il subentro dell’ICRA nello stesso.

Con nota prot. n. 405630 del 7.5.2020 la Direzione Regionale per le Politiche Abitative e la pianificazione territoriale, paesistica e urbanistica, area edilizia residenziale agevolata della Regione Lazio ha respinto tale richiesta sostenendo che il comma 3 dell’art. 80 della L.R. 7/2018 avrebbe sì consentito la rideterminazione della localizzazione in comune appartenente ad un ambito provinciale diverso e che, tuttavia, ciò non sarebbe stato possibile relativamente a Roma Capitale in ragione della previsione di cui all’art. 7 bis della L.R. 12/1999.

2. Con il ricorso introduttivo (notificato in data 6.7.2020 e depositato in data 27.7.2020) la ricorrente ha chiesto l’annullamento di tale nota e la declaratoria del diritto ad ottenere atto autorizzativo di rideterminazione della localizzazione in modo conforme alla richiesta presentata.

In particolare, con il primo motivo la ricorrente ha sostenuto che l’interpretazione seguita dalla Regione sarebbe contraria al disposto del comma 3 dell’art. 80 della L.R. 7/2018, in quanto la deroga prevista da tale disposizione non avrebbe previsto alcuna preclusione alla rideterminazione della localizzazione dell’intervento anche nell’ambito provinciale di Roma Capitale. La disposizione di cui all’art. 7 bis della L.R. 12/1999 non sarebbe più applicabile in quanto modificata dal comma 3 dell’art. 80 della L.R. 7/2018. Andrebbe applicato il criterio di risoluzione delle antinomie per cui lex posterior derogat priori .

Del resto, non si potrebbe non tener conto dell’emergenza abitativa esistente sul territorio di Roma Capitale. Da questo punto di vista l’atto impugnato sarebbe viziato sotto il profilo dell’eccesso di potere per sviamento dell’atto dalla causa tipica e per disparità di trattamento. In effetti, sarebbe irragionevole escludere l’applicazione di tale deroga con riferimento all’ambito territoriale di Roma Capitale.

La ricorrente avrebbe diritto a vedersi rideterminata la localizzazione come da richiesta presentata e la relativa attività della Regione avrebbe natura vincolata. Il rigetto della predetta richiesta sarebbe fonte di gravi danni, patrimoniali e non patrimoniali, per la ricorrente.

Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente ha affermato che la condotta tenuta dalla Regione sarebbe in contrasto con l’art. 97 Cost., con il principio di buon andamento e con i corollari dello stesso.

Infine, con il terzo motivo la ricorrente ha evidenziato che l’impugnato provvedimento si porrebbe in contrasto con il diritto all’abitazione, riconosciuto non solo dalla Costituzione, bensì anche dall’ordinamento eurounitario ed internazionale.

3. Si sono costituite la Regione Lazio e Roma Capitale ed hanno chiesto il rigetto del ricorso, pur senza inizialmente svolgere alcuna difesa.

4. Con deliberazione n. 2/2020 del 18.9.2020 il Commissario ad acta, nominato dalla Regione Lazio per provvedere agli adempimenti necessari alla completa esecuzione della sentenza n. 8328/2017 di questo Tribunale, ha deliberato:

“ a) di sostituire la “Soc. Impresa di Costruzioni Arch. Paolo RA s.r.l.” con la “Società Costruzioni COGEMA s.r.l.”, relativamente all’assegnazione in diritto di superficie di mc. 7.783,00 nel comparto A parte del PdZ C28 Cecchignola Nord Bis, la quale rientra nelle graduatorie dei soggetti ammessi a finanziamento, approvate con Deliberazioni di Giunta Regione Lazio n. 164, 165 e 166 del 20 marzo 2009 a seguito del Bando di cui alla D.G.R.L. n. 355 del 30.04.2004;

b) di autorizzare la stipula della Convenzione per la concessione del diritto di superficie tra il Commissario ad acta in sostituzione dell’Amministrazione Capitolina e l’operatore oggetto del presente provvedimento di cui al punto a), così come individuato nella tabella “A” allegata, che integra e modifica la Tabella A di cui alla Deliberazione del Commissario ad acta con i poteri della Giunta Capitolina n. 9/2018, secondo lo schema convenzionale di cui alla Deliberazione Assemblea Capitolina n. 60 del 18.09.2014, così come modificata dalla D.A.C. n. 46 del 31.08.2017 ”.

A fondamento di tale deliberazione il Commissario ad acta ha evidenziato che:

- è risultato necessario sostituire l’impresa di costruzioni arch. Paolo RA s.r.l. con altra impresa in ragione della mancanza di comunicazioni da parte della stessa quanto alla conferma di adesione al Consorzio Cecchignola Nord ed alla disponibilità alla stipula della Convenzione ex art. 35 L. 865/1971;

- “ sono pervenute al Commissario ad acta richieste di assegnazione nel PdZ C28 Cecchignola Nord bis da parte di imprese e/o cooperative rientranti nelle graduatorie di cui al bando regionale di cui alla D.G.R.L. n. 355/2004 e già localizzate con D.G.C. n. 347/2011 in vari Piani di Zona ”;

- “ in particolare sono pervenute, o direttamente al Commissario ad acta o tramite il Consorzio Cecchignola Nord, n. 5 richieste di assegnazione da parte di Cooperative Edilizie rientranti nell’elenco di cui alla DGR 164/2009 e n. 2 richieste da parte di Imprese rientranti nell’elenco di cui alla DGR 165/2009 relative al Bando regionale DGR 355/2004 per il territorio del Comune di Roma ”;

- “ è pervenuta inoltre la richiesta di assegnazione da parte della Soc. ICRA a r.l., la quale non risulta però individuata tra gli operatori beneficiari del finanziamento regionale (bando di cui alla D.G.R.L. n. 355/2004) per l’ambito territoriale del Comune di Roma di cui alle D.G.R.L. nn. 164/2009, 165/2009 e 166/2009, bensì rientra tra gli operatori beneficiari del finanziamento per l’ambito territoriale del Comune di Anzio di cui alla DGR 250/2008 ”;

- “ la Regione Lazio, Direzione Regionale per le Politiche Abitative e la Pianificazione Territoriale, Paesistica e Urbanistica – Area Edilizia Residenziale Agevolata con nota prot. 405630 del 07.05.2020 non ha accolto la richiesta di rideterminazione formulata dalla Soc. ICRA r.l. dal comune di Anzio al Comune di Roma ”;

- “ il Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica – Direzione Edilizia di Roma Capitale, con nota prot. QI 15542 del 30.01.2020 ha preso atto della rinuncia da parte della Società COGEMA Costruzioni s.r.l. di cui al prot. QI 6140 del 15.01.2020, all’assegnazione delle aree nel Piano di Zona B71 Cerquette Bis, per essere trasferita nel PdZ C28 Cecchignola Nord Bis ”;

“ pertanto, a seguito di una adeguata attività informativa si ritiene che, tra le richieste di assegnazione pervenute in sostituzione della Soc. Impresa di Costruzioni Arch. Paolo RA s.r.l., relativamente all’assegnazione di mc. 7.783,00, risulta congrua l’assegnazione alla Società COGEMA Costruzioni s.r.l., pervenuta al Consorzio in data 7.08.2017, in quanto avente pari valore di finanziamento per n. 28 alloggi concesso con la deliberazione di Giunta Regione Lazio n. 165 del 20 marzo 2009 per l’ambito territoriale del Comune di Roma relativamente al Bando di cui alla D.G.R.L. n. 355 del 30.04.2004 ”.

5. Con ricorso per motivi aggiunti (notificato in data 17.11.2020 e depositato in data 15.12.2020) la società ricorrente ha chiesto l’annullamento di tale deliberazione, la declaratoria del diritto ad ottenere atto autorizzativo di rideterminazione della localizzazione in modo conforme alla richiesta presentata e la condanna dell’amministrazione al risarcimento dei danni cagionati.

A sostegno dell’azione di annullamento la ricorrente ha affermato l’illegittimità di tale delibera in ragione della violazione del comma 3 dell’art. 80 della L.R. 7/2018 e dell’art. 97 Cost., spendendo argomenti analoghi a quelli svolti in sede di ricorso introduttivo.

Inoltre, la ricorrente ha chiesto il risarcimento dei danni che le sarebbero stati cagionati dall’amministrazione, sostenendo la presenza di tutti gli elementi necessari a configurare la responsabilità dell’amministrazione, con quantificazione del danno in via equitativa.

6. In vista dell’udienza per la trattazione del merito le parti hanno depositato memorie e documenti.

Sia la Regione che Roma Capitale hanno sostenuto che la Regione abbia correttamente interpretato il quadro normativo vigente.

In particolare, la Regione ha evidenziato come Roma Capitale sarebbe soggetta ad una disciplina legislativa differente, con impossibilità di ivi rilocalizzare interventi localizzati nei comuni della Città Metropolitana di Roma Capitale e perdurante vigenza del regime indicato dal comma 4 dell’art. 7 bis della L.R. 12/1999.

Del resto, laddove il legislatore regionale avesse voluto derogare al divieto suddetto lo stesso avrebbe espressamente incluso Roma Capitale.

Inoltre, l’abrogazione del comma 4 dell’art. 7 bis della L.R. 12/1999 da parte della disciplina successiva sarebbe espressamente esclusa dalla menzione della portata solo derogatoria contenuta nella formulazione del comma 3 dell’art. 80 della L.R. 7/2018. Ne deriva che non sarebbe applicabile in alcun modo il criterio per cui lex posterior derogat priori .

Ancora, il richiamo ai principi menzionati in ricorso non potrebbe portare a stravolgere la portata delle predette disposizioni.

Il ricorrente non avrebbe poi dimostrato che la rideterminazione della localizzazione dell’intervento non comporterebbe un aumento di spese a carico della Regione, come stabilito dal comma 3 dell’art. 80 della L.R. 7/2018.

Infine, non sussisterebbero i presupposti per l’accoglimento della domanda risarcitoria.

Roma Capitale ha poi evidenziato che si sarebbe in presenza di competenze della Regione Lazio, venendo in rilievo atti dalla stessa formati e la discrezionalità di questa, e che gli atti comunali avrebbero natura vincolata, con conseguente esclusione di spazi per postulare una responsabilità risarcitoria a carico di Roma Capitale.

La ricorrente ha poi insistito nelle deduzioni già svolte.

7. All’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4.4.2025, tenutasi da remoto mediante collegamento via TEAMS, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Tanto premesso, i ricorsi proposti sono infondati e vanno respinti.

8.1. Vanno prima di tutto di seguito riportate le disposizioni sulla cui interpretazione si sono concentrate le contrapposte tesi delle parti.

Il comma 4 dell’art. 7 bis della L.R. 12/1999 dispone:

“ Qualora non si pervenga, nei sessanta giorni, all’accordo di programma o non sia rispettato il nuovo termine per l’inizio dei lavori, la Regione, valutate le cause che hanno impedito il rispetto del termine e la permanenza dell’interesse pubblico ad eseguire i lavori programmati e finanziati, può con deliberazione della Giunta regionale su proposta dell’assessore competente in materia di edilizia residenziale pubblica, rideterminare le localizzazioni degli interventi, assegnando un nuovo termine per l’inizio dei lavori, in ogni caso non superiore a tredici mesi, decorso inutilmente il quale i relativi fondi tornano nella disponibilità della Regione. La rideterminazione della localizzazione deve avvenire in un comune appartenente allo stesso ambito provinciale della prima localizzazione, con esclusione di Roma capitale, tenendo conto dell’emergenza abitativa ”.

Il comma 3 dell’art. 80 della L.R. 7/2018 prevede poi quanto segue:

“ In deroga a quanto previsto dall'articolo 7 bis, comma 4, della l.r. 12/1999, al fine di agevolare la fruibilità dei finanziamenti in conto capitale volti a favorire la realizzazione di alloggi destinati alla prima abitazione, nei programmi di cui alla deliberazione della Giunta regionale 30 aprile 2004, n. 355 è consentita la rideterminazione della localizzazione che può avvenire, su istanza dell'operatore interessato, anche in un comune appartenente ad un ambito provinciale diverso dalla prima localizzazione, tenendo conto dell'emergenza abitativa e a condizione che non determini un aumento di spesa a carico della Regione ”.

8.2. Ciò posto, colgono nel segno gli argomenti svolti dalla Regione in ordine alla legittimità degli atti impugnati in ragione della correttezza dell’interpretazione del vigente quadro normativo regionale.

In effetti, la circostanza che il comma 3 dell’art. 80 della L.R. 7/2018 si esprime espressamente nel senso della deroga a quanto previsto dal comma 4 dell’art. 7 bis della L.R. 12/1999 dimostra prima di tutto come il legislatore regionale non abbia inteso abrogare quest’ultima disciplina, bensì soltanto puntualmente derogare alla stessa.

Stante l’espressa volontà enunciata dal legislatore regionale di non abrogare la disciplina recata dal comma 4 dell’art. 7 bis della L.R. 12/1999 non risulta in alcun modo condivisibile l’interpretazione proposta dall’ICRA volta a forzare il dato letterale.

Ne deriva la necessità di comprendere la precisa portata derogatoria della disciplina recata dal comma 3 dell’art. 80 della L.R. 7/2018. A tal fine risulta necessario prima di tutto soffermarsi sulla disciplina del comma 4 dell’art. 7 bis della L.R. 12/1999

Orbene, il secondo periodo del comma 4 dell’art. 7 bis della L.R. 12/1999 contiene a ben vedere due distinte previsioni: la prima per cui “ La rideterminazione della localizzazione deve avvenire in un comune appartenente allo stesso ambito provinciale della prima localizzazione ”; la seconda per cui la rideterminazione della localizzazione non può comunque avvenire verso Roma Capitale, la quale viene espressamente esclusa dalla possibilità di rilocalizzazione da altro comune.

Così chiarita la portata del comma 4 dell’art. 7 bis della L.R. 12/1999, la lettura del comma 3 dell’art. 80 della L.R. 7/2018 non consente di addivenire all’interpretazione sostenuta dalla società ricorrente. In effetti, in quest’ultima disposizione non viene indicato in alcun modo che la rideterminazione della localizzazione possa avvenire anche verso Roma Capitale, bensì soltanto che questa si possa verificare “ anche in un comune appartenente ad un ambito provinciale diverso dalla prima localizzazione ”.

Proprio tenuto conto della scelta del legislatore regionale di derogare attraverso la nuova previsione alla disciplina in vigore risulta evidente che laddove lo stesso avesse inteso derogare ad una previsione rilevante come quella relativa all’esclusione di Roma Capitale l’avrebbe fatto espressamente.

8.3. Alla luce della corretta interpretazione da dare al quadro normativo regionale risulta evidente che la portata di tali disposizioni non può essere scalfita dal generico richiamo al principio di buon andamento ed al diritto all’abitazione menzionati dal ricorrente (non risultando peraltro chiaro per quale motivo il diritto all’abitazione, ad avviso del ricorrente, non dovrebbe esprimersi anche con riferimento a coloro che abitano in comuni diversi da Roma Capitale).

8.4. Da quanto precede deriva che la piena legittimità della nota prot. n. 405630 del 7.5.2020 (impugnata con il ricorso introduttivo) e, per l’effetto, anche della deliberazione n. 2/2020 del 18.9.2020 (impugnata con il ricorso per motivi aggiunti), non avendo il ricorrente fatto valere rispetto a quest’ultima vizi autenticamente autonomi rispetto a quelli già dedotti in sede di ricorso introduttivo.

L’infondatezza delle azioni di annullamento proposte in ragione della legittimità degli atti impugnati comporta la reiezione delle ulteriori domande di accertamento e risarcitorie proposte dalla ricorrente.

8.5. In conclusione, i ricorsi proposti vanno respinti.

9. Le spese di lite vanno compensate alla luce della peculiarità e novità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Quater), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Calogero Commandatore, Presidente FF

Marcello Polimeno, Referendario, Estensore

Pierluigi Tonnara, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marcello Polimeno	Calogero Commandatore

IL SEGRETARIO