Pubblicato il 02/02/2026

N. 00016/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00155/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 155 del 2025, proposto da
GPI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B89E8CE3F3, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Vinti, Dario Capotorto e Rosamaria Lo Grasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- Dolomiti Energia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Todarello, Giuseppe Fuda e Riccardo Rogliani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- Dolomiti Energia Holding S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Fuda, Fabio Todarello e Riccardo Rogliani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di Dolomiti Ambiente S.r.l.; Società Elettrica Trentina per la distribuzione di energia elettrica S.p.A. - Set Distribuzione S.p.A.; Novareti S.p.A.; tutte non costituite in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum
Federazione Impiegati e Operai Metallurgici del Trentino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Laura Bianchi, Alberto Ghidoni, Giordano Stella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- di tutti gli atti, nessuno escluso, della procedura per l’affidamento della “gestione Servizi di Contact Center Inbound dei Clienti a prevalente base territoriale trentina” con CIG: B89E8CE3F3 (come rettificato con i chiarimenti resi il 14/10/2025) tra cui, in particolare: - dell’avviso n. 650335-2025 - Gara – “Servizi di operatore telefonico – Servizi di Contact Center dei Clienti a prevalente base territoriale trentina OJ S 190/2025 03/10/2025 - Avviso sull'esistenza di un sistema di qualificazione – Procedura Servizi di Contact Center Inbound dei Clienti a prevalente base territoriale trentina - Identificativo della procedura: 876b7e8d-0287-475c-8b64-25f146556bf7 - Avviso o bando precedente: 250208-2025 - Identificativo interno: Rfq_3376”;

- dell’invito alla negoziazione di cui alla PEC trasmessa a GPI S.p.A. il 30/9/2025, ore 14.13, avente ad oggetto l’“Invito alla negoziazione RDO - Richiesta di offerta, Codice rfq_3376 sul sito Portale Fornitori Gruppo Dolomiti Energia”;

- della richiesta di offerta, RDO rfq_3376 del 30/9/2025 avente ad oggetto “Servizi Contact Center Inbound dei Clienti a prevalente base territoriale trentina Codice Bando di Gara: tender_3513: Servizi di Contact Center Inbound dei Clienti a prevalente base territoriale trentina”;

- del “Summary rfq_3376 – Servizi Contact center inbound a Clienti a prevalente base territoriale trentina” e, in particolare, degli artt. 1.1.1, 1.1.2, 1.1.4, 2.3.1, 3.3.2;

- del documento intitolato “Answer to_rfq_3376 modulo risposta off line”;

- delle Norme Tecniche “per Gestione Servizi di Contact Center Inbound dei Clienti a prevalente base territoriale trentina” e, in particolare, dell’art. 1.6 e dell’art. 1.7 e delle altre clausole della disciplina di gara ove si prevede che i servizi siano “dedicati inizialmente alla gestione del Cliente Residenziale (domestico) nell’ambito della fornitura di energia elettrica nel mercato libero e gas naturale e successivamente alla gestione del Cliente Residenziale (domestico) nell’ambito della fornitura di energia elettrica nel mercato di maggior tutela, dei Clienti del servizio idrico e del servizio rifiuti e del servizio di credito per gli ambiti energia elettrica, gas naturale, servizi idrico” (art. 1.6), prevendendo che “L’avvicendamento degli ambiti oggetto dell’incarico come indicato al punto 1.6 avverrà entro e non oltre il primo anno di fornitura” (art. 1.7), nonchè dell’art. 2.5, inerente i volumi previsti, e dell’art 7 sulla remunerazione;

- del Diagramma del processo del servizio Gara 1;

- dell’Elenco del personale del gestore uscente-Clausola sociale;

- dei Criteri di valutazione delle offerte;

- del Template di Offerta tecnica;

- dello Schema di offerta economica;

- della bozza di Contratto e, in particolare, della clausola contenuta negli art. 6.6 e 6.7, ove si stabilisce che “I prezzi indicati nell’Offerta sono fissi ed invariabili per tutta la durata del Contratto, anche in deroga al disposto dell’art. 1664, comma 1, del Codice Civile, nonché nelle ipotesi di riduzione dell’entità di prestazioni o per prestazioni supplementari commissionate in corso d’opera, come definito all’art. 6.4.”, e nell’art. 4.7 che prevede l’estensione del contratto, a parità di condizioni, per gli anni secondo e terzo;

- degli allegati e dei modelli della gara tra cui, segnatamente, dell’allegato sub A GDE_Istruzioni operative per la presentazione telematica dell’offerta, degli allegati sub B (Dichiarazioni integrative al DGUE e Manuale DGUE_operatore economico), dell’allegato sub E - dichiarazione di idoneità tecnico professionale e dell’allegato Modello 3 di idoneità tecnico professionale art. 26, dell’allegato sub M (testo di PB e W) e del modello per la nomina ex art. 28 GDPR_EU-EEA, tutti resi accessibili il 30/9/2025;

- dei chiarimenti resi in gara, tra cui quelli forniti in risposta alle richieste del 3/10/2025 ore 20.11, del 3/10/2025 ore 20.15, del 6/10/2025 ore 17.08, del 6/10/2025 ore 17.10, del 8/10/2025 ore 17.32, del 9/10/2025 ore 10.10, del 13/10/2025 ore 15.32, del 13/10/2025 ore 15.34, del 13/10/2025 ore 15.51, del 14/10/2025 ore 10.07, del 14/10/2025 ore 12.26, del 15/10/2025 ore 10.48, del 16/10/2025 ore 8.36, del 16/10/2025 ore 8.37;

- della determina a contrarre, ove adottata, non conosciuta;

- degli atti anche non cogniti con cui si è stimata la base d’asta senza stimare ed esplicitare il costo della manodopera a base d’asta;

- del disciplinare di gara, ove adottato, non conosciuto;

- del bando di gara, ove adottato, non conosciuto;

- della lettera di invito, ove adottata, non conosciuta;

- di ogni altro atto, documento, allegato, comunicazione attinente alla procedura di selezione del fornitore in questione, anche non conosciuto;

- di tutti gli atti, verbali, determine, delibere, provvedimenti, comunicazioni attinenti alla procedura di selezione del fornitore non conosciuti, e quelli che dovessero intervenire nelle more del giudizio;

- di ogni altro atto o provvedimento ai predetti antecedente, connesso, conseguente o successivo, anche se allo stato non conosciuto;

- dell’aggiudicazione/assegnazione/affidamento dell’appalto ove intervenga nelle more del giudizio;

- del contratto di appalto, ove stipulato;

nonché

per l’annullamento integrale della procedura selettiva e per la declaratoria di nullità, invalidità e inefficacia del contrato di appalto, ove stipulato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Dolomiti Energia S.p.A. e di Dolomiti Energia Holding S.p.A.;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum della Federazione Impiegati e Operai Metallurgici del Trentino;

Vista la documentazione depositata da Dolomiti Energia S.p.A. e dalla parte ricorrente;

Viste le memorie depositate dalle parti costituite;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice all’udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il consigliere MA LA, e uditi i difensori delle parti costituite, presenti come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

A. – Con il ricorso in esame, notificato il 29 ottobre 2025 e depositato il 10 novembre, la società GPI S.p.A. – gestore uscente dei servizi in interesse – ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, di indizione della procedura per l’acquisizione dei “Servizi Contact Center Inbound dei Clienti a prevalente base territoriale trentina Codice Bando di Gara: tender_3513”, da affidare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per un valore presunto massimo del servizio pari a € 4.375.683 oltre IVA.

Espone, al riguardo, che:

- il 30 settembre 2025 Dolomiti Energia S.p.a. ha trasmesso alla predetta una Richiesta di Offerta (RDO), da inviare entro il 27 ottobre 2025, per l’acquisizione dei servizi su indicati, indicando, quale durata prevista del contratto, un anno prorogabile di 12 mesi e ulteriori 12 mesi, alle stesse condizioni contrattuali e per insindacabile decisione del committente;

- la committente – dopo avere indicato le attività svolte – ha chiarito che il contratto ha ad oggetto “ la gestione dei servizi di seguito elencati, dedicati inizialmente alla gestione del Cliente Residenziale (domestico) nell’ambito della fornitura di energia elettrica nel mercato libero e gas naturale e successivamente alla gestione del Cliente Residenziale (domestico) nell’ambito della fornitura di energia elettrica nel mercato di maggior tutela, dei Clienti del servizio idrico e del servizio rifiuti e del servizio di credito per gli ambiti energia elettrica, gas naturale, servizi idrico e rifiuti ed in particolare:

a) servizi inbound sincroni (gestione da parte del Fornitore di richieste di assistenza in ingresso telefoniche/chat/whatsapp/app);

b) servizi inbound asincroni (gestione da parte del Fornitore di richieste di assistenza pervenute in forma scritta);

c) servizi outbound (su uno o più dei canali sopra citati); d) servizi del tipo “Service to Sales ”;

- parallelamente all’indizione di detta procedura (Bando 1- base trentina), Dolomiti Energia ha indetto il 1° ottobre 2025 una procedura speculare avente ad oggetto i “Servizi di Contact Center Inbound a prevalente attività nel settore energia elettrica e gas naturale”, indicando nelle “Norme tecniche” di tale seconda procedura le attività oggetto di gara, le quali risultano speculari rispetto a quelle oggetto della presente vicenda contenziosa; prevedendo, in sintesi, le stesse attività da erogarsi in due ambiti distinti nel primo anno di fornitura, con uno scambio di tali ambiti a partire dal secondo anno;

- in base ai volumi preventivati dal committente, l’aggiudicatario del Bando 1 – obbligato ad assumere oltre 50 addetti – a partire dal secondo anno dovrebbe affrontare una riduzione di volumi e ricavi, tale da rendere insostenibile il servizio;

- in tale contesto la committente ha previsto una Clausola Sociale con la quale ha chiesto all’operatore economico l’impegno ad acquisire il personale del gestore uscente, composto da 50 addetti.

Tutto ciò premesso ed esposto, la ricorrente – assumendo del tutto antieconomica la partecipazione alla gara, a causa anche dell’incapienza della base d’asta – si duole degli atti di indizione della procedura, asseritamente indetta in violazione delle garanzie volte alla selezione di un’offerta seria, attendibile e congrua.

Sempre in punto di fatto, evidenzia che la committente ha indetto tale procedura:

- senza rispettare pienamente la normativa sovranazionale, nazionale e provinciale in materia di appalti pubblici, con particolare riguardo alla mancata integrale previsione del d. lgs. n. 36/2023 e della l.p. n. 2/2016 quali basi normative;

- in assenza di garanzie che assistono le procedure ad evidenza pubblica, anche tenendo conto dell’affidamento del servizio di Contact center per il Clienti del servizio rifiuti di competenza di Dolomiti Ambiente, società facente parte dello stesso gruppo societario che svolge servizi di igiene ambientale e raccolta rifiuti per i Comuni di Trento, Rovereto e per quelli della Vallagarina, pacificamente soggetta alle regole in materia di contratti pubblici;

- per l’acquisizione di un servizio (Contact center) strumentale funzionalmente alle attività svolte dall’impresa pubblica nel settore energetico, con necessaria applicazione della normativa pubblicistica che radica la giurisdizione del G.A. ai sensi dell’art. 133, co. 1, lett. 3, n. 1, cod. proc. amm.;

- la legge di gara, tuttavia, difetterebbe di una congrua quantificazione della base d’asta che sia capiente rispetto ai costi; nonché, difetterebbe di una stima presuntiva del costo della manodopera, oltre a porsi in contrasto con i principi dell’equilibrio contrattuale con particolare riguardo alla violazione delle norme in materia di revisione prezzi.

La società istante, pertanto, assumendo come illegittima tale procedura selettiva, deduce avverso gli atti di gara le censure di:

1) ILLEGITTIMITÀ/NULLITÀ DELLA GARA PER INCAPIENZA E INADEGUATEZZA DELLA BASE D’ASTA; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI EFFICACIA, EFFICIENZA, BUONA FEDE, LEGITTIMO AFFIDAMENTO, TRASPARENZA, TUTELA DELLA CONCORRENZA, ACCESSO AL MERCATO, ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FIGURE SINTOMATICHE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, ERRORE DI FATTO, DIFETTO DI MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER INATTENDIBILITÀ DELLE VALUTAZIONI TECNICHE DI DETERMINAZIONE DELLA BASE D’ASTA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA 2014/25/UE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT.141,146,147,148,167 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 2, 3, 5, 9, 11, 14, 41 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 57 E 102 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE DELL’ART. 60 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1 E DELL’ART. 21OCTIES DELLA L. N. 241/1990; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO 9/3/2016, N. 2, ARTT. 2, 17, 32, 33 :

la base d’asta indicata sarebbe incapiente e comporterebbe l’impossibilità di presentare un’offerta economica congrua e sostenibile;

2) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 9, 60 E 120 DEL D.LGS. N. 36/2023. ILLEGITTIMITÀ/NULLITÀ DELLA GARA PER INCAPIENZA E INADEGUATEZZA DELLA BASE D’ASTA; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI EFFICACIA, EFFICIENZA, BUONA FEDE, LEGITTIMO AFFIDAMENTO, TRASPARENZA, TUTELA DELLA CONCORRENZA, ACCESSO AL MERCATO, ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FIGURE SINTOMATICHE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, ERRORE DI FATTO, DIFETTO DI MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER INATTENDIBILITÀ DELLE VALUTAZIONI TECNICHE DI DETERMINAZIONE DELLA BASE D’ASTA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA 2014/25/UE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT.141,146,147,148,167 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 2, 3, 5, 9, 11, 14, 41 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 57 E 102 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1 E DELL’ART. 21OCTIES DELLA L. N. 241/1990; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO 9/3/2016, N. 2, ARTT. 2,17, 32, 33 :

parte istante contesta l’art. 6.7 dello schema di contratto sulla invariabilità dei prezzi indicati nell’offerta, in quanto in violazione dell’art. 60, nonché degli articoli 9 e 120 del d. lgs. n. 36/2023;

3) ILLEGITTIMITÀ/NULLITÀ DELLA GARA PER INCAPIENZA E INADEGUATEZZA DELLA BASE D’ASTA; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI EFFICACIA, EFFICIENZA, BUONA FEDE, LEGITTIMO AFFIDAMENTO, TRASPARENZA, TUTELA DELLA CONCORRENZA, ACCESSO AL MERCATO, ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FIGURE SINTOMATICHE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, ERRORE DI FATTO, DIFETTO DI MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER INATTENDIBILITÀ DELLE VALUTAZIONI TECNICHE DI DETERMINAZIONE DELLA BASE D’ASTA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA 2014/25/UE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT.141,146,147,148,167 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 2, 3, 5, 9, 11, 14, 41 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 57 E 102 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE DELL’ART. 60 D.LGS. 36/2023; ILLEGITTIMITÀ/NULLITÀ DELLA GARA PER INCAPIENZA E INADEGUATEZZA DELLA BASE D’ASTA; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI EFFICACIA, EFFICIENZA, BUONA FEDE, LEGITTIMO AFFIDAMENTO, TRASPARENZA, TUTELA DELLA CONCORRENZA, ACCESSO AL MERCATO, ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FIGURE SINTOMATICHE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, ERRORE DI FATTO, DIFETTO DI MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER INATTENDIBILITÀ DELLE VALUTAZIONI TECNICHE DI DETERMINAZIONE DELLA BASE D’ASTA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA 2014/25/UE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT.141,146,147,148,167 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 2, 3, 5, 9, 11, 14, 41 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 57 E 102 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE DELL’ART. 60 D.LGS. 36/2023 :

il personale oggetto della clausola sociale sarebbe in linea solo con il carico di lavoro preventivabile per il primo anno di attività, mentre sarebbe sovrabbondante per il secondo e il terzo anno, con modalità di erogazione del servizio che renderebbero non remunerativa la commessa ledendo il principio di stabilità occupazionale;

4) ILLEGITTIMITÀ/NULLITÀ DELLA GARA PER OMESSA ED ERRATA DETERMINAZIONE DELLA BASE D’ASTA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI EFFICACIA, EFFICIENZA, BUONA FEDE, LEGITTIMO AFFIDAMENTO, TRASPARENZA, TUTELA DELLA CONCORRENZA, ACCESSO AL MERCATO, ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FIGURE SINTOMATICHE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 COST.; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 141, 146, 147, 148, 167 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA 2014/25/UE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 2, 3, 5, 9, 11, 14, 41 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 57, 102, 108 E 110 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE PROVINCIALE DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO 9/3/2016, N. 2, ARTT. 2,17, 32, 33 :

la stazione appaltante avrebbe omesso di indicare nella lex specialis la stima dei costi della manodopera;

5) ILLEGITTIMITÀ/NULLITÀ DELLA GARA PER OMESSA ED ERRATA DETERMINAZIONE DELLA BASE D’ASTA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI EFFICACIA, EFFICIENZA, ECONOMICITÀ, BUONA FEDE, LEGITTIMO AFFIDAMENTO, TRASPARENZA, IMPARZIALITA’, TUTELA DELLA CONCORRENZA, ACCESSO AL MERCATO, ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FIGURE SINTOMATICHE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, L. N. 241/1990; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, CO. 243, SOTTOCOMMA 10, L. N. 232/2016 E DELL’ART. 1, CO. 10 L. N. 11/2016 IN MATERIA DI SERVIZI DI CALL CENTER; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 141, 146, 147, 148 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA 2014/25/UE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 2, 3, 5, 9, 11, 14, 41 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 57,102,108 E 110 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE PROVINCIALE DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO 9/3/2016, N. 2, ARTT. 2, 17, 32, 33 :

l’omessa indicazione dei costi della manodopera comporterebbe anche la violazione dell’art. 1, co. 243, della l. n. 232/2016, specificamente riferita all’affidamento di servizi ad operatori di call center;

6) ILLEGITTIMITÀ/NULLITÀ DELLA GARA PER ERRATA INDIVIDUAZIONE DEL PESO DA ASSEGNARE ALL’OFFERTA ECONOMICA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE PROVINCIALE DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO 9/3/2016, N. 2, ART. 17. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI EFFICACIA, EFFICIENZA, BUONA FEDE, LEGITTIMO AFFIDAMENTO, TRASPARENZA, TUTELA DELLA CONCORRENZA, ACCESSO AL MERCATO, ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FIGURE SINTOMATICHE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 COST.; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 141, 146, 147, 148, 167 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA 2014/25/UE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 2, 3, 5, 9 D.LGS. 36/2023; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 107, 108 E 110 D.LGS. 36/2023 :

la suddivisione del punteggio quale previsto – 75 punti per l’offerta tecnica; 25 punti per l’offerta economica – si porrebbe in contrasto con l’art. 17, co. 1, della l.p. n. 2/2016, che stabilisce quale peso da attribuire alla componente economica, in caso di appalti ad alta intensità di manodopera, il 15 per cento.

Ha, quindi, formulato un’istanza istruttoria, chiedendo eventualmente una Consulenza Tecnica d’Ufficio volta ad accertare l’incapienza della base d’asta e la correttezza dei calcoli esposti nella perizia di parte.

Nel merito, ha chiesto: a) in via principale, l’annullamento degli atti impugnati e, per l’effetto, dell’intera gara, previa declaratoria di inefficacia del contratto di appalto eventualmente stipulato nelle more tra il committente e l’aggiudicataria; b) in via subordinata, ove divenuto impossibile il risarcimento in forma specifica, l’accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati e il risarcimento del danno per equivalente, nella misura che sarà quantificata in corso di causa o in via equitativa, tenendo conto del mancato utile e/o dell’eventuale perdita di chance; con vittoria di spese.

B. – Si sono costituite in giudizio Dolomiti Energia S.p.A. e Dolomiti Energia Holding S.p.A..

C. – Con atto notificato il 17 dicembre 2025, depositato il giorno successivo, è intervenuta ad adiuvandum la Federazione Impiegati e Operai Metallurgici del Trentino, la quale ha depositato documentazione e – premessa la legittimazione in base agli scopi statutari di tutela delle lavoratrici e dei lavoratori del settore metalmeccanico – ha aderito al ricorso promosso dalla società istante, sostenendone l’azione.

D. – Sia la ricorrente che Dolomiti Energia S.p.a. hanno depositato documentazione.

E. – In vista della trattazione del merito le parti costituite hanno depositato memorie conclusive.

E.1. – Dolomiti Energia S.p.A. ha avversato il ricorso chiedendone il rigetto in quanto complessivamente infondato, eccependo altresì l’inammissibilità per carenza di interesse di tutte le doglianze, fatta eccezione per il primo motivo.

Con lo stesso mezzo, ha anche eccepito l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum , sia in quanto adesivo al ricorso introduttivo; sia, in quanto l’organizzazione sindacale – la quale ha agito quale soggetto portatore di un interesse collettivo – avrebbe dovuto proporre un ricorso autonomo entro i termini di legge, deducendo altresì l’inammissibilità per carenza di interesse avuto riguardo al carattere meramente ipotetico dei pregiudizi paventati.

Ha, pertanto, chiesto – previa declaratoria di inammissibilità dell’intervento – il rigetto del ricorso in quanto in parte infondato e in parte inammissibile, con vittoria di spese.

E.2. – Dolomiti Energia Holding S.p.A. ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, in quanto detta società è un soggetto giuridico distinto e autonomo rispetto alla stazione appaltante, la quale ha adottato tutti gli atti impugnati: ha quindi chiesto l’estromissione dal giudizio con vittoria di spese.

E.3. – Sia l’interveniente ad adiuvandum , sia la ricorrente hanno depositato memorie di replica insistendo nelle rispettive argomentazioni e conclusioni.

F. – All’udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 i difensori delle parti costituite, presenti come specificato nel verbale, hanno discusso ampiamente ribadendo le rispettive tesi. Quindi, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

A. – Viene in decisione il ricorso in esame promosso dalla società GPI S.p.A. – gestore uscente dei servizi in interesse – avverso gli atti indicati in epigrafe, di indizione della procedura per l’acquisizione dei “Servizi Contact Center Inbound dei Clienti a prevalente base territoriale trentina Codice Bando di Gara: tender_3513”, da affidare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per un valore presunto massimo del servizio pari a € 4.375.683 oltre IVA.

B. – Deve in via preliminare essere esaminata l’eccezione, ritualmente sollevata dalla difesa di Dolomiti Energia Holding S.p.A., di difetto di legittimazione passiva.

L’eccezione – alla quale, peraltro, parte ricorrente non ha replicato – è fondata.

Osserva il Collegio che nell’appalto in interesse il committente è la società Dolomiti Energia S.p.a. – soggetto giuridico autonomo e distinto da Dolomiti Energia Holding S.p.a. – la quale ha adottato tutti gli atti impugnati, e sarà parte del contratto che verrà stipulato con l’aggiudicatario.

Dolomiti Energia Holding S.p.A. pertanto – seppure eserciti un’attività di direzione e coordinamento – è estranea alla lite.

Va, quindi, dichiarato il difetto di legittimazione passiva della predetta, con conseguente estromissione dal presente giudizio.

C. – Nel merito, il ricorso non è fondato.

Rispetto allo scrutinio delle singole censure il Collegio reputa necessario fare una premessa, in relazione a quanto dedotto dalla parte ricorrente sulla mancata osservanza della disciplina nazionale in materia di procedure ad evidenza pubblica.

Su tale aspetto – al quale l’odierna istante fa riferimento nella parte in fatto – osserva innanzitutto il Collegio che la partecipazione alla gara in interesse è stata preceduta da un sistema di qualificazione dei fornitori, con pubblicazione di un apposito avviso sulle GUUE il 16 aprile 2025, ai sensi dell’art. 162 del d. lgs. n. 36/2023, cui è seguita il 30 settembre 2025 una Richiesta di Offerta (RDO) per la partecipazione a tale procedura.

Inoltre – come si evince dal documento “Summary”, relativo alle informazioni sul Bando di gara (in atti) – in tale documento vi è il costante riferimento al d. lgs. n. 36/2023, di cui la stazione appaltante ha fatto applicazione.

Deve d’altro canto rilevarsi che è proprio l’applicazione, all’appalto in oggetto, delle regole sui contratti ad evidenza pubblica che radica la giurisdizione in capo a questo Giudicante, in sede di giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 133, co. 1, lett. e), n. 1, cod. proc. amm. in base al quale sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a “procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all'applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell'aggiudicazione ed alle sanzioni alternative”.

Deve anche premettersi, sempre in via generale, che l’interesse fatto valere dalla ricorrente, la quale non ha presentato l’offerta, è quello alla caducazione della legge di gara e alla riedizione della stessa emendata dai vizi dedotti.

Invero, la predetta contesta – oltre alla presunta incapienza della base d’asta, e alla correlativa impossibilità di formulare un’offerta seria e sostenibile – anche: la mancata indicazione dei costi della manodopera; lo schema di contratto nella parte in cui si stabilisce l’invariabilità dei prezzi indicati nell’offerta, quali fissi e invariabili per tutta la durata del contratto; nonché, il criterio di aggiudicazione nella parte in cui viene indicato il punteggio massimo 25 per l’offerta economica, piuttosto che quello, pari a 15, previsto dall’art. 17, co. 1, della l.p. n. 2/2016.

Deve anche precisarsi che il contratto ha ad oggetto “ la gestione dei servizi di seguito elencati, dedicati inizialmente alla gestione del Cliente Residenziale (domestico) nell’ambito della fornitura di energia elettrica nel mercato libero e gas naturale e successivamente alla gestione del Cliente Residenziale (domestico) nell’ambito della fornitura di energia elettrica nel mercato di maggior tutela, dei Clienti del servizio idrico e del servizio rifiuti e del servizio di credito per gli ambiti energia elettrica, gas naturale, servizi idrico e rifiuti ed in particolare:

a) servizi inbound sincroni (gestione da parte del Fornitore di richieste di assistenza in ingresso telefoniche/chat/whatsapp/app);

b) servizi inbound asincroni (gestione da parte del Fornitore di richieste di assistenza pervenute in forma scritta);

c) servizi outbound (su uno o più dei canali sopra citati);

d) servizi del tipo “Service to Sales”.

Nell’ambito dei servizi inbound sincroni (a) con particolare riferimento alle richieste telefoniche costituisce oggetto di incarico anche la gestione di chiamate inerenti all’ambito di “letture, misure e consumi” per la clientela Business.

I servizi sincroni relativi al canale chat/whatsapp/app e i servizi Service to sales rientrano nell’ambito del primo periodo di incarico, avente ad oggetto la gestione del Cliente residenziale (domestico) nell’ambito della fornitura di energia elettrica nel mercato libero e gas naturale così come la gestione di chiamate inerenti all’ambito di “letture, misure e consumi” per la clientela Business ”.

C.1. – Ciò premesso e chiarito in via generale, e venendo all’esame delle singole censure, devono essere prioritariamente esaminati il primo e il quarto motivo, i quali possono essere vagliati congiuntamente per ragioni di ordine logico-giuridico.

Con il primo motivo sostiene la ricorrente che la base d’asta indicata sarebbe incapiente, e comporterebbe l’impossibilità di presentare un’offerta economica congrua e sostenibile.

Assume, in particolare, che sarebbe impossibile formulare un’offerta, in relazione ad una base d’asta indicata senza tenere conto delle modalità di esecuzione del servizio e della clausola sociale inserita nel contratto: tanto renderebbe assolutamente incapiente tale base d’asta – in quanto i costi sarebbero superiori alla stessa, indicata nella somma complessiva pari a € 4.375.683,00 oltre IVA – costringendo il concorrente a presentare un’offerta in perdita quantomeno a partire dal secondo anno di attività.

La società ricorrente lamenta inoltre, come concausa dell’incapienza della base d’asta, la presenza di una clausola sociale con cui la committente richiede ai concorrenti l’impegno di acquisire il personale del gestore uscente, con l’indicazione, quale NL applicabile, di quello del settore metalmeccanico ratione temporis vigente (o di un altro che assicuri un trattamento complessivamente equivalente) .

La predetta ha dunque preso come riferimento il periodo contrattuale non solo del primo anno dalla data di inizio dei servizi, ma dei tre anni – quale eventuale periodo complessivo massimo, in ragione della possibile proroga di 12 mesi, per due volte – ed ha ricavato un costo della manodopera complessivo di almeno € 4.671.921,02 per il triennio, che già di per sé supererebbe l’ammontare indicato come base d’asta, a cui si aggiungerebbero gli ulteriori costi della commessa.

Con il quarto motivo la ricorrente si duole della violazione dell’art. 41, co. 14, del d. lgs. n. 36/2023, in quanto la Stazione appaltante avrebbe omesso di indicare nella base d’asta, separatamente, i costi della manodopera, con conseguente specifico onere di immediata impugnazione del bando di gara che, a causa di tale carenza, avrebbe reso estremamente difficile la partecipazione.

Il primo motivo non persuade e, a tal fine, si rende necessario muovere dalla premessa di fondo su cui si incentra l’intero ricorso, secondo cui l’appalto in interesse configurerebbe, nella sostanza, una somministrazione di manodopera, che dovrebbe essere esclusivamente dedicata all’espletamento di tali servizi.

A fronte di tale prospettazione, la difesa della committente muove da un punto di vista completamente diverso, assumendo che la natura dell’appalto di servizi attiene ad un risultato calibrato sui minuti di call center e, in definitiva, sulla tempistica nella resa di un servizio, sul quale andrebbero invece dimensionati i costi della manodopera che sarà utilizzata, peraltro in maniera non necessariamente esclusiva.

In altri termini, non si tratterebbe della messa a disposizione di un numero determinato di lavoratori, ma di assicurare un determinato livello di servizio a fronte di un flusso di contatti variabile: “la gestione di un numero preventivato di pratiche di assistenza clienti” (v. memoria di Dolomiti Energia, pag. 10).

La prospettazione della Stazione Appaltante è persuasiva, per le ragioni che vanno subito ad esporsi.

Orbene, va innanzitutto osservato che la disciplina di gara non prevedeva un monte ore minimo di prestazioni, bensì un determinato quantitativo di servizi.

Come si evince dalle Norme Tecniche, la committente ha indicato i “ Volumi gestiti e previsti (indicativi) ” riferiti al 2024, distinti per canale, con distinzione per l’Ambito Mercato Libero e l’Ambito Maggior Tutela, Servizi (idrico, rifiuti e crediti): ivi sono stati indicati i minuti di chiamata e il livello percentuale di complessità (bassa, media, alta), oltre ad una previsione di evoluzione dei volumi per canale e ambito, per ognuno degli anni di durata del contratto (v. paragr. 2.5).

Presenta lo stesso contenuto lo schema di offerta economica (in atti) che gli operatori economici avrebbero dovuto compilare, in cui si fa riferimento alla tipologia di servizi, ai minuti conversati per chiamata (inbound e outbound) e al livello di complessità, indicando altresì la quantità stimata per anno e il relativo importo a base d’asta in relazione ai servizi.

Pertanto, la relativa remunerazione è prevista in relazione al numero effettivo di minuti conversati con i clienti, nonché in relazione al numero di pratiche di assistenza definite; in definitiva, in base ad un determinato quantitativo di servizi che i concorrenti dovevano impegnarsi ad assicurare.

E’ sulla base dei volumi di attività – che, peraltro, parte ricorrente non contesta nella loro obiettiva quantificazione – che la committente ha stimato i costi della manodopera.

Quest’ultima ha, altresì, evidenziato di avere calcolato il costo della manodopera partendo da un livello di inquadramento, il C2, superiore a quello normalmente applicabile all’operatore di call center, facendo presente che il costo del servizio subirà una riduzione nel triennio.

Ad avviso del Collegio, pertanto, la stazione appaltante ha indicato tutti i dati della commessa, con specifico riferimento ai volumi di attività in relazione al grado di complessità e ai flussi di chiamate da gestire; rispetto a tale fabbisogno, il numero di risorse da impiegare nella gestione di tale commessa era rimesso all’organizzazione dell’offerente.

Rispetto alle esigenze della committente, quali rappresentate nella RDO e nei documenti allegati, l’offerta economica avrebbe dovuto pertanto essere formulata tenendo conto dei dati evidenziati dalla Stazione appaltante, relativi al costo al minuto effettivo per chiamata inbound e outbound, in base alla complessità della pratica gestita; e, quanto al corrispettivo base per le segnalazioni ricevute tramite mail e attività di back-office, facendo riferimento al costo al minutaggio aggiudicato in fase d’asta moltiplicato per il tempo di gestione (TMG) individuato, in base al livello di complessità (v. schema offerta economica, e paragrafi 7.3 e 7.4 delle Norme Tecniche; vedasi anche punto 7.5).

Ciò premesso e chiarito sulla non condivisibile impostazione di fondo di parte istante, deve anche osservarsi che – come fondatamente evidenziato dalla difesa della stazione appaltante, cui parte ricorrente non ha replicato – nella perizia di parte versata in atti la stima delle ore di formazione non risulta supportata dal minimo dato obiettivo, tanto che il perito di parte ha effettuato tale calcolo muovendo da una stima, non esplicitata, che gli sarebbe stata indicata dalla parte ricorrente: in base a tali (generiche) stime, il monte ore di formazione sarebbe crescente, con circa 50 ore il primo anno, 778 il secondo anno e 1786 il terzo anno.

Ne consegue un costo annuale della (sola) formazione per il 2026 di € 1.202,70, per il 2027 di € 19.412,33, per il 2027 di € 45.699,97, per un totale complessivo per il triennio pari a € 66.315,00; circostanza, che indirettamente dimostra come in base agli atti di gara fosse ben possibile stimare i costi del personale da impiegare, naturalmente tenendo conto della natura del servizio (di risultato) richiesto, consistente nella gestione di un determinato numero di pratiche di assistenza clienti, con correlativa determinazione del costo del personale in funzione del numero di ore necessarie per l’esecuzione del servizio stesso (cd. ore contrattuali: in tal senso v. Consiglio di Stato, Sez. III, 15 ottobre 2025, n. 8047; vedasi anche Consiglio di Stato, Sez. III, 2 aprile 2025, n. 2769).

Deve rilevarsi, per completezza, che la circostanza che tre operatori economici abbiano presentato l’offerta per la gara in interesse contribuisce, sul piano fattuale, a depotenziare l’assunto di parte ricorrente, circa la presunta impossibilità di confezionare un’offerta seria e un minimo remunerativa.

Rispetto all’indicata partecipazione di tre concorrenti, la ricorrente si limita ad ipotizzare diversi scenari, anche dubitando della partecipazione dei predetti a questa specifica gara: e tuttavia, stando a quanto reso noto dalla committente, per la gara in oggetto, con scadenza del termine 27 ottobre 2025, hanno presentato l’offerta tre operatori economici, menzionati nominativamente (v. memoria di Dolomiti Energia, pag. 3, punto 7 della parte in fatto).

Per quanto attiene, poi, al riferimento al cd. Bando 2 – una gara collegata a quella in contestazione, con uno scambio dell’oggetto dell’appalto entro la fine del primo anno di servizio – osserva il Collegio che tale atto generale, al quale la ricorrente ha fatto riferimento anche in sede di replica, non rientra nell’oggetto del contendere; e, in ogni caso, vengono in rilievo scelte strategiche della Stazione appaltante non sindacabili da questo Giudicante se non tradotte in specifici vizi di legittimità ritualmente sottoposti al vaglio.

Sotto tale profilo, come indirettamente confermato dalla stessa ricorrente, non è escluso che gli operatori economici del settore possano partecipare anche a tale procedura parallela, della quale negli atti di causa risultano depositate solo le Norme Tecniche.

Deve ulteriormente rilevarsi che il riferimento ad un determinato NL non è vincolante, e l’operatore economico potrebbe decidere, nell’ambito delle sue scelte aziendali, di applicare un diverso contratto collettivo, naturalmente a condizione di garantire ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante, secondo quanto disposto dall’art. 11, commi 3 e 4, del d. lgs. n. 36/2023, il quale si applica agli appalti nei settori speciali in virtù dell’espresso richiamo dell’art. 141, co. 3, lettera a), del d. lgs. n. 36/2023 all’applicazione del “Libro I, Parte I, Titolo I, eccetto l'articolo 6”.

In base a tale disposizione, inoltre, le stazioni appaltanti, prima di procedere all’aggiudicazione, “ acquisiscono la dichiarazione con la quale l'operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell'esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest'ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all'articolo 110, in conformità all'allegato I.01.6 ".

Su tale norma è stato rilevato che “… l'art. 3 del predetto Allegato introduce una espressa presunzione di equivalenza, l'art. 4 precisa i criteri da tenere in considerazione ai fini della verifica di equivalenza nell'ipotesi in cui l'anzidetta presunzione non possa trovare applicazione (art. 4 Allegato I.01.6 al D.Lgs. n. 36 del 2023) e, infine, l'art. 5 (rubricato "Verifica della dichiarazione di equivalenza") stabilisce che "1. Per consentire alle stazioni appaltanti ed enti concedenti di verificare la congruità dell'offerta ai sensi dell'articolo 110, gli operatori economici trasmettono la dichiarazione di equivalenza di cui all'articolo 11, comma 4, in sede di presentazione dell'offerta. 2. Prima di procedere all'affidamento o all'aggiudicazione, la stazione appaltante o l'ente concedente verifica la dichiarazione di equivalenza presentata dall'operatore economico individuato" …” (Consiglio di Stato, Sez. V, 11 settembre 2025, n. 7281).

In sostanza, la normativa nazionale chiarisce che l’aggiudicazione deve necessariamente essere preceduta – ove sia applicato un NL diverso da quello indicato dalla Stazione Appaltante – dalla verifica della dichiarazione di equivalenza, la quale assume carattere obbligatorio.

Quanto appena esposto è utile a chiarire che anche la stessa indicazione del NL applicato – per quanto divenuta un’indicazione “forte” con il nuovo Codice dei contratti – non vincola in modo assoluto l’operatore economico ad applicare tale contratto, ma naturalmente impone una tutela equivalente dei lavoratori, e si pone quale verifica necessariamente a valle della presentazione delle domande.

Con riferimento, poi, alla dedotta violazione dell’art. 41, co. 14, del d. lgs. n. 36/2023 (quarto motivo), oltre a quanto finora osservato, valga quanto segue.

Com’è noto, l’art. 41, co. 14, stabilisce che “ 14. Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale ”.

Nel caso in esame, come già chiarito, sebbene manchi una specifica indicazione del costo della manodopera, lo stesso era desumibile dalla complessiva legge di gara, come fondatamente evidenziato dalla difesa della committente.

Sul punto, non convince la ricorrente nella parte in cui, nella memoria di replica, eccepisce l’inammissibilità della quantificazione del costo della manodopera, in quanto asseritamente esplicitata solo con la memoria difensiva e, pertanto, costituente un’inammissibile integrazione postuma della motivazione.

Al fine di respingere tale rilievo va richiamata la giurisprudenza del giudice di appello, secondo cui “… non sempre i chiarimenti resi dall’amministrazione nel corso del giudizio, anche se offerti attraverso atti processuali o scritti difensivi, costituiscono un’inammissibile integrazione postuma della motivazione dell’atto, in particolare allorché, come nel caso in esame, essi risultino effettuati mediante richiamo agli atti del procedimento amministrativo e nella misura in cui i documenti dell’istruttoria svolta in quella sede offrano elementi sufficienti e univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione in concreto assunta (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. II, 7 gennaio 2025, n. 40; sez. VII, 27 febbraio 2024, n. 1903; sez. II, 29 maggio 2023, n. 5223; sez. III, 28 marzo 2023, n. 3179; sez. VI, 20 febbraio 2023, n. 1703; sez. II, 4 gennaio 2023, n. 124; sez. III, 13 luglio 2022, n. 5959) …” (Consiglio di Stato, Sez. II, 9 dicembre 2025, n. 9692; nello stesso senso, Sez. V, 23 settembre 2024, n. 7724).

Applicando tali principi al caso in esame, deve rilevarsi che – a fronte di una perizia di parte con cui l’odierna istante ha effettuato determinati conteggi, al fine di dimostrare l’incapienza della base d’asta – la stazione appaltante ha fornito in giudizio i chiarimenti necessari a spiegare per quale ragione la quantificazione di massima dei costi è avvenuta in base alle stime e allo storico dei volumi, di cui peraltro la ricorrente, in quanto gestore uscente, ben dovrebbe essere a conoscenza.

In altri termini, il dato del costo della manodopera – quale poi esplicitato dalla difesa della committente in risposta alla perizia di parte – era perfettamente desumibile dai dati, sufficienti ed univoci, rinvenienti dalla complessiva legge di gara (volumi di attività; trasformazione in minuti di chiamata, livello di complessità; NL applicabile, livello, tipo di contratto, come da Tabella allegata alla legge di gara con il personale clausola sociale; volumi stimati di lavoro in base ai dati del 2024, punto 2.5 delle Norme tecniche).

Ne consegue ad avviso del Collegio l’insussistenza della lamentata integrazione postuma della motivazione.

A quanto appena rilevato deve aggiungersi che il bando, in quanto atto generale, non necessita di una specifica e dettagliata illustrazione (in tal senso, Consiglio di Stato, Sez. III, 2 ottobre 2025, n. 7693).

Deve d’altro canto osservarsi che la stessa ricorrente, in replica al primo motivo, indirettamente ammette che – sulla base dell’elenco dei lavoratori fornito dalla stazione appaltante – l’operatore economico avrebbe potuto determinare il costo della manodopera; elenco che, dal punto di vista della committente, serviva ai concorrenti proprio per determinare i propri costi e organizzare la propria attività, tenendo conto di tutti i dati forniti e della modulazione del volume dei servizi richiesti.

Su tale punto, si rende necessaria qualche ulteriore precisazione sulla base della stessa complessiva lex specialis .

Va innanzitutto richiamato il punto 2.3 dello schema di contratto, il quale prevede che “ Il presente Contratto è stipulato in via non esclusiva. Pertanto nel corso della sua durata sia il Fornitore sia il Committente saranno liberi, rispettivamente, di prestare i Servizi/la Fornitura a soggetti terzi ovvero di commissionarla ad altro fornitore ”.

Pertanto, anche sulla base di tale clausola il fornitore del servizio avrebbe la possibilità di organizzare la propria attività anche con riguardo all’utilizzazione del personale assunto, potendo organizzare la propria struttura aziendale in modo da utilizzare eventualmente in modo flessibile il personale che ha deciso di riassorbire.

Con riferimento, poi, al punto 10.07 della bozza di contratto, invocato da parte istante a conferma della propria prospettazione, ad avviso del Collegio il riferimento al numero delle risorse attiene a quelle che l’operatore economico ha preventivamente valutato, in base alla propria organizzazione aziendale, di potere utilizzare, e sulla cui stima la stazione appaltante farà affidamento.

Sotto tale specifico profilo non si presenta pertinente il riferimento al precedente del T.A.R. LA (sentenza n. 1729/2025), in quanto in quel caso il Tribunale ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione ad agire dell’operatore economico, il quale – pur assumendo l’incapienza della base d’asta – non aveva impugnato immediatamente la legge di gara (asseritamente) di carattere immediatamente escludente; per contro, non vi è stato alcun esame nel merito.

Pertanto, per quanto attiene al quarto motivo, quanto finora rilevato consente di superare il profilo di censura sulla mancata indicazione di dati utili alla quantificazione del costo della manodopera: la stazione appaltante ha argomentato in modo convincente utilizzando tutti gli elementi messi a disposizione dei partecipanti; sicché, contrariamente a quanto assume la ricorrente, ciascun concorrente avrebbe potuto formulare un’offerta muovendo dai numerosi dati, su indicati, rinvenibili dalla legge di gara.

Inoltre, per quanto attiene alla mancata formale indicazione di tali costi, va richiamata la recentissima giurisprudenza secondo cui la mancata indicazione di tale voce non comporta l’illegittimità del bando, ma eventualmente dell’offerta che non abbia rispettato i minimi inderogabili (in tal senso: T.A.R. Toscana, Sez. II, 24 febbraio 2025, n. 292, che richiama T.A.R. Lombardia, Sez. I, 5 luglio 2024, n. 2077).

Non convince sul punto la replica di parte ricorrente, la quale fa riferimento ad un precedente del T.A.R. Lazio (la sentenza n. 16146/2025), che attiene a servizi di natura intellettuale e che le potrebbe giovare, in astratto, solo per l’ammissibilità della censura; elemento, questo, che si depotenzia considerando che la stazione appaltante ha fornito comunque i dati per comporre l’offerta, e la stessa ricorrente ha lamentato in estrema sintesi l’incapienza della base d’asta, indirettamente dimostrando di essere in condizione di formulare l’offerta.

Per quanto concerne, poi, la presunta impossibilità per i concorrenti di indicare tali costi, deve rilevarsi che nel documento “Summary”:

- nella parte relativa all’offerta economica e ai costi della manodopera del concorrente, è specificato – con l’annotazione che “La mancata indicazione costituisce causa di esclusione” – di “inserire l'ammontare dei costi della manodopera del concorrente ai sensi dell’art. 108 comma 9 del D.Lgs n. 36/2023” (v. punto 3.3.1 e 3.3.2);

- nella parte relativa ai costi della sicurezza del concorrente (punti 3.4.1 e 3.4.2), nella parte NOTA BENE è previsto che “La mancata indicazione costituisce causa di esclusione. I costi della sicurezza del concorrente sono costi diversi dagli eventuali costi della sicurezza specifici dell'appalto indicati dal Committente”; e, al punto 3.4.2, “ inserire l'ammontare dei costi aziendali propri concernenti l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, ai sensi dell’art. art. 108 comma 9 del D.Lgs n. 36/2023, che NON devono in alcun caso essere pari a zero euro ”.

Tanto si evince anche dal modello Busta Economica (in atti, prodotto dalla committente), nel quale i concorrenti avrebbero dovuto inserire, separatamente, a pena di esclusione anche i costi della manodopera e quelli della sicurezza; adempimento che, stando a quanto reso noto dalla difesa della committente, i partecipanti hanno effettuato.

Una volta disattesi il primo e il quarto motivo – e ritenuta corretta la ricostruzione operata dalla committente – si supera il profilo di censura, ribadito nella memoria di replica, sulla presunta violazione dei principi della fiducia e di tutela dell’affidamento e buona fede contrattuale, non sussistendo ad avviso del Collegio, alcun elemento che possa deporre per la violazione di tali principi nel caso in esame.

C.2. – Va ora esaminato il secondo motivo, con il quale parte ricorrente deduce la violazione dell’art. 60 del d. lgs. n. 36/2023.

Contesta, in particolare, che la legge di gara non prevede alcuna forma di revisione del prezzo, oggi prevista come obbligatoria; dolendosi, altresì, del mancato rispetto degli articoli 9 e 120, co. 8, dello stesso Codice, i quali disciplinano la rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni negoziali.

Viene correlativamente contestata l’introduzione dell’art. 6.7 nello schema di contratto, il quale prevede che “ i prezzi indicati nell’Offerta sono fissi ed invariabili per tutta la durata del Contratto, anche in deroga al disposto dell’art. 1664, comma 1, del Codice Civile, nonché nelle ipotesi di riduzione dell’entità di prestazioni o per prestazioni supplementari commissionate in corso d’opera, come definito all’art. 6.4. ”.

A fronte di tale censura, va esaminata l’eccezione, ritualmente sollevata dalla difesa della stazione appaltante, di inammissibilità per carenza di interesse, avuto riguardo alla non immediata lesività della clausola dello schema di contratto.

L’eccezione è fondata e il motivo deve essere dichiarato inammissibile.

Va sul punto richiamato il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, secondo cui:

- “… Come noto (ex pluribus, Cons. Stato, III, 5 febbraio 2024, n. 1146), si può configurare un onere (e, di converso, la giuridica possibilità) di immediata impugnazione del bando di gara soltanto nelle eccezionali ipotesi in cui la lex specialis sia idonea a cagionare una lesione immediata e diretta della posizione dell’interessato.

In particolare, muovendo dalla decisione n. 1 del 2003 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, la giurisprudenza amministrativa ha progressivamente individuato le fattispecie derogatorie del principio di non impugnabilità diretta del bando di gara, così definendo – di converso – la fisionomia delle cd. clausole escludenti, ossia di quelle previsioni della lex specialis che, incidendo in via immediata e diretta sulla stessa possibilità dell’operatore economico già solo di partecipare alla procedura, concretizzano una lesione di per sé già attuale, senza cioè bisogno di ulteriori atti applicativi, con conseguente onere dell’immediata impugnativa entro il termine decadenziale di legge.

Ricadono, in particolare, nel novero delle ipotesi suscettibili di immediata impugnazione i casi di:

1) clausole impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale (Cons. Stato Ad. plen. 26 aprile 2018, n. 4);

2) regole che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile (Cons. Stato, Ad. plen. 11 giugno 2001, n. 3);

3) disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara, ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell'offerta (Cons. Stato, V, 24 febbraio 2003, n. 980);

4) condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso ed obiettivamente non conveniente (Cons. Stato, V, 21 novembre 2011, n. 6135; III, 23 gennaio 2015, n. 293);

5) clausole impositive di obblighi contra ius (Cons. Stato, II, 19 febbraio 2003, n. 2222);

6) bandi contenenti gravi carenze nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta (ad esempio quelli relativi a numero, qualifiche, mansioni, livelli retributivi ed anzianità del personale destinato ad essere assorbiti dall’aggiudicatario), ovvero che presentino formule matematiche del tutto errate (ad esempio quelle per cui tutte le offerte conseguono comunque il punteggio di "0" punti);

7) atti di gara del tutto mancanti della prescritta indicazione nel bando di gara dei costi della sicurezza “non soggetti a ribasso” (Cons. Stato, III, 3 ottobre 2011, n. 5421).

Al fine di ricondurre o meno le singole ipotesi concrete oggetto di vertenza alla suddetta casistica occorre tener conto del criterio chiaramente indicato dall’organo nomofilattico, in ragione del quale “il rapporto tra impugnabilità immediata e non impugnabilità immediata del bando è traducibile nel giudizio di relazione esistente tra eccezione e regola. L'eccezione riguarda i bandi che sono idonei a generare una lesione immediata e diretta della posizione dell'interessato.

La ratio sottesa a tale orientamento deve essere individuata nell'esigenza di garantire la massima partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica e la massima apertura del mercato dei contratti pubblici agli operatori dei diversi settori, muovendo dalla consapevolezza che la conseguenza dell'immediata contestazione si traduce nell'impossibilità di rilevare il vizio in un momento successivo” (Cons. Stato, Ad. plen., n. 4 del 2018, cit.).

In estrema sintesi, devono ritenersi immediatamente impugnabili solamente le clausole del bando preclusive della partecipazione o tali da impedire con certezza la stessa formulazione dell’offerta (in particolare, quelle concernenti i requisiti di partecipazione – aventi l’effetto di impedire ab origine la partecipazione alla gara degli operatori economici che ne siano privi – e quelle che determinino l’impossibilità di formulare un’offerta consapevole e competitiva).

Come correttamente evidenziato dall’appellata stazione appaltante, rientrano tra le clausole “immediatamente escludenti” quelle che impongono oneri o termini procedimentali o adempimenti propedeutici alla partecipazione di impossibile soddisfazione o del tutto spropositati, ai bandi gravemente carenti o errati nell’indicazione dei dati essenziali per la formulazione dell’offerta tecnica o economica; al riguardo, per potersi definire “immediatamente escludente” (e, per l’effetto, autonomamente impugnabile anche in difetto di infruttuosa partecipazione alla gara, come è il caso dell’appellante), “la previsione della lex specialis deve porre con immediata ed oggettiva evidenza, nei confronti di tutti indistintamente gli operatori economici, l’astratta impossibilità per un qualsiasi operatore “medio” di formulare un’offerta economicamente sostenibile (ossia astrattamente idonea a produrre – pur nella normale alea contrattuale – un utile derivante dall’esecuzione del contratto)”(ex multis, Cons. Stato, V, 18 marzo 2019, n. 1736) …” (Consiglio di Stato, sez. V, 31 gennaio 2025, n. 766; v. anche Consiglio di Stato, Sez. V, 29 aprile 2019, n. 2732, che riprende l’Adunanza Plenaria n. 4/2018);

- “… come ribadito da Consiglio di Stato, Ad. Plen., 26 aprile 2018, n. 4, le clausole del bando di gara che non rivestano portata escludente devono essere impugnate unitamente al provvedimento lesivo e possono essere impugnate unicamente dall’operatore economico che abbia partecipato alla gara o manifestato formalmente il proprio interesse alla procedura …” (Consiglio di Stato, Sez. V, 16 maggio 2025, n. 4196, su fattispecie relativa al mancato inserimento nel bando di clausole sociali e clausole di revisione prezzi).

Pertanto, “… la tipologia delle clausole cd. "escludenti" è, infatti, circoscritta a quelle che precludano ab initio la partecipazione alla procedura, o perché fissano requisiti eccessivamente stringenti o sproporzionati o perché impongono oneri inesigibili, o perché rendono di fatto impossibile la formulazione di un'offerta; in tutti gli altri casi le clausole di lex specialis vanno impugnate in una con gli atti che ne facciano applicazione, quali l'esclusione o l'aggiudicazione definitiva a terzi, in quanto effettivamente lesivi della situazione giuridica tutelata …” (Consiglio di Stato, Sez. III, 5 giugno 2024, n.5050).

Orbene – premessa la regola della non impugnabilità immediata del bando di gara, se non nelle eccezionali ipotesi di clausole immediatamente escludenti – tali condizioni non sussistono nel caso di specie, in quanto la clausola che pone il divieto di revisione dei prezzi non impedirebbe alla ricorrente di formulare l’offerta, anche tenendo conto dell’eventuale applicazione di tale clausola nella fase esecutiva, e sempre che la parte contrattuale presenti un’apposita istanza volta ad ottenere tale revisione.

E tale clausola non integra una circostanza idonea, di per sé, ad impedire in maniera insormontabile la presentazione dell’offerta, in quanto l’operatore economico deve predeterminare un’offerta nella consapevolezza della non modificabilità del corrispettivo nel corso del triennio (quale periodo, peraltro, eventuale), ma tanto non impedisce certo di formulare tale offerta. In altri termini, tale previsione negoziale nello schema di contratto non determina la radicale impossibilità di partecipare alla procedura e di predisporre un’offerta economica, e non inficia la possibilità stessa di presentazione dell’offerta.

Tale evenienza, del resto, è indirettamente confermata dal fatto che – come reso noto dalla stazione appaltante con dati circostanziati – tre operatori economici del settore hanno presentato la domanda di partecipazione.

Sotto tale specifico profilo, ad avviso del Collegio non è neppure del tutto ininfluente che la ricorrente non abbia partecipato alla gara, in quanto in tale veste – mentre sarebbe legittimata a contestare clausole che, con assoluta certezza, le precludano la partecipazione – non sarebbe legittimata ad impugnare clausole che non siano immediatamente escludenti (v., in tal senso, l’Adunanza Plenaria n. 4/2018).

Deve anche rilevarsi che la censura non persuade neppure se esaminata sotto la lente dell’esame nel merito, in quanto – a fronte di una disposizione che prevede un obbligo di inserimento di tale clausola nei documenti di gara – sarebbe ipotizzabile il meccanismo previsto dall’art. 1339 c.c., il quale consente, oltre all’integrazione ex lege del contratto, anche la sostituzione della clausola difforme.

Tale percorso ermeneutico – se per un verso disvela come tale eventuale patologia del contratto non sarebbe in grado di travolgere la procedura – conferma altresì l’incidenza delle clausole di revisione dei prezzi esclusivamente nella fase esecutiva del rapporto, e solo a seguito di un rifiuto di accoglimento dell’istanza di revisione da parte della Stazione Appaltante.

Per quanto attiene al previsto aumento dei salari – di cui l’operatore economico dovrebbe tenere conto nel formulare la propria offerta – deve rilevarsi che la predetta non chiarisce sotto quale profilo tale previsto aumento, poi approvato in una fase successiva alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte – inciderebbe sulle modalità di presentazione dell’offerta al punto tale da renderla non sostenibile, limitandosi ad aggiornare la quantificazione del costo della manodopera sulla premessa di fondo già ritenuta non condivisibile.

Va, altresì, considerato che secondo il giudice di appello, “… l'aumento del costo del personale impiegato, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, "non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l'imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell'offerta presentata in gara"; mentre è "irrilevante la circostanza che per il calcolo progettuale del costo del lavoro la stazione appaltante abbia fatto riferimento ai parametri di altro precedente NL …, poiché … la verifica di congruità si proietta anche sulla fase di esecuzione del contratto (mentre i dati utilizzati per la predisposizione del bando di gara e per il calcolo dell'importo a base di gara hanno il solo scopo di effettuare una stima minima del costo del lavoro del contratto da affidare)" (Cons. Stato, V, n. 453 del 2024; Cons. Stato, V, n. 6652 del 2023) …” (Cons. Stato, Sez. V, 25/07/2025, n. 6638).

Vale la pena aggiungere che – essendo preciso obbligo della stazione appaltante quello del controllo della sostenibilità economica dell’offerta in vista della futura esecuzione del contratto di appalto – tale valutazione non potrebbe non tenere conto, ai fini della verifica della congruità, anche di quei costi che sarebbero destinati ad aumentare nel corso dell’esecuzione; e dei quali un operatore economico diligente dovrebbe in ogni caso tenere conto nella formulazione della propria offerta (Consiglio di Stato, Sez. V, 7 luglio 2023, n. 6652).

Ma, ancora una volta, viene in rilievo una verifica della tenuta economica dell’offerta, anche sotto il profilo dell’effettiva applicazione dei trattamenti salariali minimi inderogabili, che attiene alla fase successiva di valutazione e di controllo in concreto.

C.3. – Anche il terzo motivo è inammissibile e, in ogni caso, è infondato.

Con tale censura parte ricorrente si lamenta della sovrabbondanza del personale di cui alla clausola sociale, il quale sarebbe in linea solo con il carico di attività previsto per il primo anno e, per contro, sarebbe superiore a quanto necessario per il secondo e il terzo anno.

Ne conseguirebbe la violazione dell’art. 57 del d. lgs. n. 36/2023 e del principio di stabilità sociale.

Dal canto suo la stazione appaltante – nel rinviare alle argomentazioni spese sulla remuneratività della base d’asta – ha eccepito l’inammissibilità della censura per carenza di interesse sotto un triplice profilo, in quanto: 1) non sarebbero clausole immediatamente impeditive della partecipazione e della formulazione di un’offerta congrua, e la ricorrente sostanzialmente non contesta l’obbligo di assunzione del personale uscente, ma si duole della presunta impossibilità di conservazione della stabilità occupazionale; 2) la lesione sarebbe meramente potenziale, e non attuale; 3) la ricorrente sarebbe anche carente di legittimazione, in quanto finirebbe in sostanza per tutelare un interesse, quello alla stabilità occupazionale, che non pertiene all’imprenditore.

La prospettazione da cui muove la ricorrente, come accennato, non convince.

L’art. 57, per quanto qui di specifico interesse, stabilisce che

“ 1. Per gli affidamenti dei contratti di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale e per i contratti di concessione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti inseriscono nei bandi di gara, negli avvisi e inviti, nel rispetto dei principi dell'Unione europea, specifiche clausole sociali con le quali sono richieste, come requisiti necessari dell'offerta, misure orientate tra l'altro a:

a) garantire le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate, la stabilità occupazionale del personale impiegato, tenuto conto della tipologia di intervento, con particolare riferimento al settore dei beni culturali e del paesaggio; ”.

Innanzitutto, coglie nel segno l’eccezione della stazione appaltante, di inammissibilità della censura in relazione ad una clausola non immediatamente impeditiva della partecipazione.

Deve, in particolare, osservarsi che la ricorrente – nel censurare in sostanza l’inserimento solo formale della clausola sociale, che di fatto non assicurerebbe la stabilità occupazionale – non si duole della conseguente impossibilità, o estrema difficoltà, di formulare l’offerta economica, sola ipotesi in cui, secondo la granitica giurisprudenza amministrativa su richiamata, vi sarebbe per l’operatore economico un onere di immediata impugnazione (in tal senso: Consiglio di Stato, Sez. V, 14 novembre 2025, n. 8928, caso in cui è stata dichiarata l’inammissibilità per difetto di legittimazione ad agire, in relazione all’impugnazione di una clausola sociale, ritenuta non escludente, diretta alla riassunzione di un numero di dipendenti del gestore uscente, asseritamente sproporzionata).

E l’odierna istante muove sempre dalla premessa dell’assorbimento di un determinato numero di lavoratori da utilizzare in via esclusiva per tale commessa, mentre ciò che chiede la stazione appaltante è la prestazione di un servizio, al quale il concorrente deve adattare la propria organizzazione aziendale e la propria forza lavoro.

Sicché, il profilo di contestazione non attiene all’impossibilità di formulare un’offerta, come del resto già chiarito in sede di esame del primo motivo sulla presunta incapienza della base d’asta.

Sotto altro profilo, osserva il Collegio che la stazione appaltante ha inserito la clausola sociale, sicché l’art. 57 ha trovato applicazione.

Deve anche essere precisato che la clausola sociale non può essere intesa nel senso di obbligare la ditta subentrante ad assumere tutti i lavoratori già utilizzati dal gestore uscente.

Depone in tal senso anche il punto 1.2.6 del documento “Summary”, nel quale è previsto che “ Il Committente, in applicazione della vigente normativa in materia prevede che il concorrente alleghi all’offerta un progetto di assorbimento atto ad illustrare le concrete modalità di applicazione della clausola sociale, con particolare riferimento al numero dei lavoratori che beneficeranno della stessa e alla relativa proposta contrattuale (inquadramento e trattamento economico). La mancata presentazione del progetto, anche a seguito dell’attivazione del soccorso istruttorio, equivale a mancata accettazione della clausola sociale e come tale inammissibile nelle gare pubbliche, per la quale si impone l’esclusione dalla Gara ”.

Dalla formulazione di tale clausola traspare che il progetto di assorbimento per l’esecuzione della commessa possa riguardare anche un numero inferiore di lavoratori, rispetto a quelli indicati nell’allegato elenco.

Ne costituisce conferma anche il chiarimento reso dal committente in ordine proprio alla clausola sociale, nel quale si è confermato che il NL applicabile fosse quello Metalmeccanico – ulteriore dato utile ai concorrenti al fine di formulare l’offerta – con la precisazione, in linea con il dettato normativo (v. art. 11 del d. lgs. n. 36/2023), per cui l’operatore economico avrebbe potuto indicare un contratto collettivo differente garantendo le stesse tutele di quello indicato dalla Stazione appaltante, con riferimento alla necessaria allegazione del progetto di assorbimento che illustrasse le concrete modalità di applicazione della clausola sociale (v. chiarimento sulla clausola sociale, in atti).

La legge di gara, pertanto, prevede l’esclusione del concorrente in caso di omessa presentazione del piano di assorbimento, e non anche in ragione del contenuto eventualmente non satisfattivo dello stesso piano, elemento che – al più – potrebbe venire in rilievo nella sede, a valle della partecipazione alla gara, della verifica della congruità dell’offerta.

In una fattispecie analoga è stato rilevato, quanto alla clausola sociale e al correlato progetto di riassorbimento, che la prima non presenta un carattere immediatamente escludente e non impedisce la formulazione di un’offerta economicamente sostenibile, in specie in merito alla quantificazione del costo del personale dipendente ed al numero dei dipendenti da impiegare, l’una e l’altro rimessi alle scelte dell’operatore economico partecipante alla gara; e che in tal senso va letta la previsione relativa all’obbligo di allegare all’offerta tecnica un progetto di riassorbimento del personale; previsioni che – lette in tal modo – non avrebbero potuto impedire alla ricorrente di prendere parte alla selezione (v. Consiglio di Stato, Sez. V, 14 novembre 2025, n. 8928).

Va ulteriormente rilevato che tale parte della lex specialis :

- si pone in linea con la consolidata giurisprudenza secondo cui la clausola sociale non può essere interpretata in maniera rigida al fine di preservare l’autonomia dell’appaltatore nell’organizzazione dei fattori produttivi aziendali, tra i quali la manodopera, conformemente all’ordinamento costituzionale ed eurounitario in materia di libertà di iniziativa imprenditoriale e di concorrenza (in fattispecie simile, v. ; Consiglio di Stato, Sez. V, 1° agosto 2023, n. 7444; T.R.G.A., Trento, 18 marzo 2024, n. 43, confermata da Consiglio di Stato, Sez. V, 12 novembre 2024, n. 9036);

- conferma l’insussistenza di un obbligo assoluto e incondizionato di utilizzare per la commessa la totalità dei dipendenti del gestore uscente, in quanto nel piano di riassorbimento il concorrente è tenuto ad indicare il “numero dei lavoratori che beneficeranno della stessa ( id est : della clausola sociale) “e alla relativa proposta contrattuale (inquadramento e trattamento economico)”, sintomo della possibilità attribuita all’aggiudicataria di modulare il predetto piano in relazione alle proprie esigenze organizzative (v. in tal senso, Consiglio di Stato n. 7444/2023 cit.; v. anche Consiglio di Stato, Sez. III, 10 dicembre 2025, n. 9696).

Va anche ribadito che – come previsto al punto 2.3 dello schema di contratto – il quale prevede la stipulazione in via non esclusiva, e la facoltà anche del Fornitore di prestare il servizio a soggetti terzi – ben potrebbe l’operatore economico utilizzare parte del personale riassorbito su altre commesse.

E’, pertanto, solo nella fase dell’eventuale verifica dell’anomalia dell’offerta che potrà accertarsi l’effettivo rispetto della clausola sociale e le modalità di riassorbimento del personale del gestore uscente, in quanto nella fase esecutiva “… l'obbligo di assorbimento del personale potrebbe essere assolto anche destinando solo parte dello stesso all'esecuzione di quel medesimo contratto …” (Cons. Stato, sez. III, 28 dicembre 2020 n. 8442); flessibilità che si traduce nella possibilità per l’appaltatore – ferma la tutela effettiva di ogni lavoratore riassorbito – di combinare liberamente ed efficacemente i fattori produttivi (in tal senso, anche Cons. Stato n. 9696/2025 cit.).

C.4. – Il quinto motivo non è fondato.

Con tale doglianza parte istante deduce la violazione della disciplina speciale sul personale dei call center: sostiene, in particolare, che la mancata indicazione dei costi della manodopera, quale costo non ribassabile, si porrebbe in contrasto anche con la norma speciale per i call center, contenuta nell’art. 1, co. 243, della l. n. 232/2016 (Finanziaria 2017), e contribuirebbe ad impedire al concorrente di formulare un’offerta sostenibile.

La prospettazione va disattesa e, a tal fine, sarebbe sufficiente rinviare a quanto finora esposto e rilevato.

In primo luogo, convince l’eccezione di inammissibilità della censura sollevata dalla stazione appaltante, in quanto la ricorrente non deduce quale interesse concreto e attuale sorreggerebbe la stessa, limitandosi ad una generica contestazione della mancata indicazione del costo della manodopera, a maggior ragione quale gestore uscente perfettamente in condizione di conoscere tutti i costi; e tenendo conto dell’effettiva possibilità per i concorrenti di formulare un’offerta in base a tutti gli elementi utili contenuti nella legge di gara.

Va in ogni caso rilevato che tale disposizione ha sostituito l’art. 24 bis del d.l. 83/2012, il quale al comma 10 stabilisce che “10. Per le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori che procedono ad affidamenti di servizi a operatori di call center l'offerta migliore è determinata al netto delle spese relative al costo del personale, determinato ai sensi dell'articolo 23, comma 16, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, ovvero sulla base di accordi con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative”.

La logica sottesa a tale disposizione è quella di verificare che l’offerta sia seria e sostenibile, e che pertanto i concorrenti indichino i costi non ribassabili, adempimento che, come già chiarito, era previsto a pena di esclusione con la compilazione del modello di offerta economica (v. punto C.1); e fermo restando che sarà poi preciso onere della stazione appaltante verificare il rispetto di tale disposizione in sede di verifica delle offerte eventualmente anormalmente basse.

E tale punto non è efficacemente contestato dalla ricorrente, la quale non ha replicato sull’effettivo inserimento delle due voci nel modello su citato, da compilare a pena di esclusione.

Quanto osservato conferma, pertanto, come la logica sia quella del dovere della stazione appaltante di verificare che l’offerta concretamente presentata sia seria e sostenibile, al fine di verificare anche, oltre alla puntuale esecuzione della commessa, anche il rispetto dei livelli minimi salariali previsti dal contratto collettivo di cui il concorrente ha dichiarato di fare applicazione.

C.5. – Il sesto e ultimo motivo è inammissibile, come fondatamente eccepito dalla difesa della committente.

Con tale doglianza parte ricorrente deduce la violazione dell’art. 17, co. 1, della l.p. 2/2016, la quale dispone che “ L'offerta economicamente più vantaggiosa è individuata secondo quanto previsto dalla normativa statale. Il peso da attribuire alla componente economica non può comunque essere superiore al 30 per cento o, in caso di appalti ad alta intensità di manodopera, al 15 per cento ”.

L’eccezione in rito è persuasiva, in quanto la ripartizione del peso della qualità sul prezzo non incide immediatamente sulla possibilità di formulare l’offerta economica; al più – e ove dimostrato in concreto, a valle della procedura di gara – potrebbe condurre a ribassi eccessivi. Ma si tratta di aspetti che non presentano alcuna lesività immediata per l’operatore economico che deve formulare l’offerta.

Non è poi chiaro a quale potenziale modifica dei criteri in corso di gara faccia riferimento quale profilo di censura ulteriore, in quanto in nessun modo emerge dagli atti di causa tale possibile modifica; e, d’altro canto, si porrebbe ancora una volta quale aspetto successivo della procedura di gara, nella fase a valle dell’esame delle offerte pervenute.

In fattispecie analoghe è stato rilevato che:

- “… sulla scia della prima pronuncia nomofilattica sul punto – Ad.Pl. n. 1/2003 – il percorso ermeneutico del Supremo consesso ha progressivamente enucleato le fattispecie derogatorie del principio di non impugnabilità diretta del bando di gara giungendo a tipizzare, in certo senso, la fisionomia delle cd. clausole escludenti, ossia di quelle previsioni della lex specialis che incidendo in via immediata e diretta sulla possibilità dell’operatore economico di partecipare alla procedura concretizzano una lesione di per sé già attuale senza bisogno di ulteriori atti applicativi e lo onerano dell’immediata impugnativa entro il termine decadenziale.

2.2. – Nello spettro morfologico delle clausole escludenti enucleate dalla giurisprudenza dell’Adunanza plenaria sono figurate a pieno titolo, inter alia, “clausole impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale” (si veda Cons. Stato sez. IV, 7 novembre 2012, n. 5671), “regole che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile (così l'Adunanza plenaria n. 3 del 2001)”, “disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara; ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell'offerta (cfr. Cons. Stato sez. V, 24 febbraio 2003, n. 980)”, e “condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21 novembre 2011 n. 6135; Cons. Stato, sez. III, 23 gennaio 2015 n. 293)”.

2.3. – Nell’interpretare queste fattispecie tipologiche si deve sempre tener a mente il chiaro magistero interpretativo tracciato dall’organo nomofilattico per cui “il rapporto tra impugnabilità immediata e non impugnabilità immediata del bando è traducibile nel giudizio di relazione esistente tra eccezione e regola. L'eccezione riguarda i bandi che sono idonei a generare una lesione immediata e diretta della posizione dell'interessato. La ratio sottesa a tale orientamento deve essere individuata nell'esigenza di garantire la massima partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica e la massima apertura del mercato dei contratti pubblici agli operatori dei diversi settori, muovendo dalla consapevolezza che la conseguenza dell'immediata contestazione si traduce nell'impossibilità di rilevare il vizio in un momento successivo ” (cfr. Consiglio di Stato ad. plen., 26/04/2018, n.4)…” (Consiglio di Stato, Sez. III, 5 febbraio 2024, n. 1146);

- “… Risulta infatti ormai definitivamente consolidato nella giurisprudenza l’assunto secondo cui, nell’ambito delle gare ad evidenza pubblica, l’onere di immediata impugnazione del bando recante le norme della lex specialis di gara è essenzialmente circoscritto al caso di contestazione di clausole escludenti, ovvero di clausole riguardanti requisiti di partecipazione, mentre va escluso nei riguardi di ogni altra clausola che risulti dotata solo di astratta e potenziale lesività, ovvero la cui idoneità a produrre un’effettiva lesione può essere valutata unicamente all’esito del procedimento di scelta del contraente qualora negativo per l’operatore economico interessato: e ciò in quanto al di fuori delle ipotesi di clausole escludenti, opera infatti la regola secondo cui i bandi di gara, di concorso e le lettere di invito devono essere impugnati unitamente agli atti che ne costituiscono concreta applicazione, dal momento che solo a questi ultimi deve ascriversi l’attualità e la concretezza della lesione alla posizione giuridica di cui è titolare la parte interessata..

(…omissis…)

Invero, con la dianzi citata pronuncia di Cons. Stato, A.P., n. 4 del 2018 è stato ribadito non solo che deve restare escluso l’onere di immediata impugnazione delle prescrizioni della lex specialis di gara riguardanti il metodo della gara medesima, nonché il criterio di aggiudicazione e la valutazione dell’anomalia dell’offerta ma anche che, con riguardo alla legislazione all’epoca vigente (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 e successive modifiche), sono immediatamente impugnabili soltanto le clausole della lex specialis preclusive della partecipazione al procedimento di scelta del contraente o comunque o tali da impedire con certezza la stessa formulazione dell’offerta.

In tale contesto, quindi, essendo queste le uniche eccezioni - si badi, di stretta interpretazione - alla regola della non immediata impugnazione della lex specialis di gara, ne consegue che esse vanno per certo configurate quali “clausole immediatamente escludenti quelle che riguardano i requisiti di partecipazione, impedendo in radice la partecipazione alla gara degli operatori economici che ne siano privi” (così - per l’appunto - la testè citata sentenza di Cons. Stato, Sez. V, n. 284 del 2021) …” (T.R.G.A., Trento, 9 ottobre 2023, confermata da Consiglio di Stato, Sez. III, 5 febbraio 2024, n. 1146).

Pertanto, sulla scorta di tali fondamentali coordinate ermeneutiche, il giudice di appello ha escluso che le clausole relative a criteri premiali – e, quindi, di concreta determinazione del punteggio nella fase di valutazione delle offerte, la cui applicazione non risulta essere ancora avvenuta e i cui esiti applicativi, quali paventati dalla ricorrente, sono allo stato imponderabili – possano platealmente impedire la partecipazione alla gara.

Sotto tale profilo, va richiamata altresì l’Adunanza Plenaria n. 4/2018, la quale – esaminando un caso analogo di immediata impugnazione della clausola del bando riguardante il criterio di aggiudicazione – ha rilevato che “ versandosi nello stato iniziale ed embrionale della procedura, non vi sarebbe infatti né prova né indizio della circostanza che l'impugnante certamente non sarebbe prescelto quale aggiudicatario; per tal via, si imporrebbe all'offerente di denunciare la clausola del bando sulla scorta della preconizzazione di una futura ed ipotetica lesione, al fine di tutelare un interesse (quello strumentale alla riedizione della gara), certamente subordinato rispetto all'interesse primario (quello a rendersi aggiudicatario), del quale non sarebbe certa la non realizzabilità ”.

La clausola oggetto di contestazione è analoga, e con tale impugnazione la ricorrente si limita ad adombrare una lesione virtuale e ipotetica, sicché viene in rilievo una posizione giuridica che, allo stato, non può trovare tutela, difettando degli imprescindibili caratteri di attualità e concretezza che sostanziano l’interesse a ricorrere quale condizione dell’azione.

D. – Conclusivamente, per tutto quanto esposto e rilevato, vanno adottate le seguenti statuizioni:

- va dichiarato il difetto di legittimazione passiva di Dolomiti Energia Holding S.p.A. e, per l’effetto, va disposta l’estromissione dal giudizio;

- il ricorso in esame, in quanto complessivamente infondato, deve essere rigettato, con salvezza di tutti gli atti impugnati, e con assorbimento del profilo di inammissibilità dell’atto di intervento ad adiuvandum .

E. – Le spese di giudizio, ai sensi degli articoli 26 cod. proc. amm. e 91 cod. proc. civ., seguono la soccombenza e si liquidano in favore delle parti costituite Dolomiti Energia s.p.a. e Dolomiti Energia Holding s.p.a., nella misura quantificata in dispositivo, tenuto conto della media complessità delle questioni giuridiche affrontate e della concreta attività difensiva svolta.

Nulla deve statuirsi con riguardo alle parti non costituite; mentre dette spese possono essere compensate tra la ricorrente e l’interveniente Federazione Impiegati e Operai Metallurgici del Trentino, avuto riguardo alla posizione adesiva di quest’ultima a quella di parte istante.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa per la Regione autonoma del Trentino – Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato:

- dichiara il difetto di legittimazione passiva di Dolomiti Energia Holding S.p.A. e, per l’effetto, ne disposta l’estromissione dal giudizio;

- rigetta il ricorso in epigrafe.

Condanna GPI S.p.A. al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in favore di Dolomiti Energia S.p.A. quantificandole in € 2.500,00 (euro duemilacinquecento/00), oltre oneri accessori come per legge, e in favore di Dolomiti Energia Holding S.p.A. in € 1.500,00 (euro millecinquecento/00) oltre oneri accessori come per legge.

Compensa dette spese tra la ricorrente e l’interveniente Federazione Impiegati e Operai Metallurgici del Trentino; nulla spese con riguardo alle parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AL NA, Presidente

MA LA, Consigliere, Estensore

Giacomo Bernardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA LA	AL NA

IL SEGRETARIO