Pubblicato il 09/12/2025

N. 09692/2025REG.PROV.COLL.

N. 00003/2025 REG.RIC.

N. 01873/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3 del 2025, proposto dal Comune di Reggio Emilia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Eliana Benvegna, con domicilio digitale presso la stessa in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

contro

RI UI, EC ZO, rappresentati e difesi dall’avv. Daniele Turco, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Toscana n. 1;

nei confronti

IN NA, non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1873 del 2025, proposto da IN NA, rappresentata e difesa dall’avv. Alberto Bertoi, con domicilio digitale presso lo stesso in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

contro

RI UI, EC ZO, rappresentati e difesi dall’avv. Daniele Turco, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Toscana n. 1;

nei confronti

Comune di Reggio Emilia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Eliana Benvegna, con domicilio digitale presso la stessa in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, sezione staccata di Parma (sezione prima), 10 dicembre 2024, n. 373.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei sigg. RI UI e EC ZO e del Comune di Reggio Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 il cons. ES CI e uditi per le parti gli avvocati Eliana Benvegna, Daniele Turco e Alberto Bertoi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, sezione staccata di Parma, i sigg. RI UI e EC ZO impugnavano, unitamente al connesso provvedimento d’irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria per l’abuso, l’ordinanza dirigenziale con cui il Comune di Reggio Emilia aveva ingiunto loro il ripristino dello stato dei luoghi con riferimento a un intervento realizzato, in difetto di titolo abilitativo, presso due unità immobiliari di loro comproprietà ubicate in uno stabile del centro storico della città.

2. – Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.a.r. ha accolto il ricorso, per l’effetto, annullato i provvedimenti impugnati.

3. – La sentenza è stata appellata, con ricorso n.r.g. 3/2025, dal Comune di Reggio Emilia, e, con ricorso n.r.g. 1873/2025, dalla sig.ra IN NA, controinteressata nel giudizio di primo grado.

4. – Gli appellati si sono costituiti in giudizio, depositando memoria per riproporre i motivi e le eccezioni non esaminati ovvero assorbiti dalla sentenza di primo grado e per chiedere il rigetto degli appelli.

5. – Nel corso del giudizio sono state depositate memorie e repliche.

6. – Alla pubblica udienza del 21 ottobre 2025 le cause sono state poste in decisione.

7. – In via preliminare, dev’essere disposta la riunione dei due giudizi, trattandosi di impugnazioni proposte avverso la medesima sentenza.

8. – L’ingiunzione di demolizione e ripristino impugnata nel primo grado del giudizio concerne una struttura costituita da dodici moduli in vetro della dimensione di cm. 40 x cm. 294 circa, separati l’uno dall’altro da un piccolo setto divisorio in materiale plastico, collocata lungo l’intero sviluppo di un balcone ad uso comune delle due unità immobiliari dei sigg. UI e ZO e posta a chiusura del balcone medesimo.

9. – Secondo il T.a.r., il Comune di Reggio Emilia avrebbe errato nel classificare l’intervento in termini di nuova costruzione, in quanto lo stesso sarebbe, viceversa, riconducibile all’attività di edilizia libera, rendendosi con ciò inconferente anche il riferimento fatto dalla difesa comunale alla circostanza che l’area ove sono ubicati gli immobili sarebbe soggetta a vincolo quale “Centro storico”.

10. – Segnatamente, richiamato il contenuto dell’art. 6, comma 1, lett. b- bis ) del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, nel testo vigente al momento dell’adozione degli atti impugnati, il T.a.r. ha affermato che:

- con tale disposizione, introdotta dalla l. 21 settembre 2022 n. 142, si è inteso liberalizzare la realizzazione delle cc.dd. VEPA (vetrate panoramiche amovibili e totalmente trasparenti), a condizione che l’installazione delle vetrate non realizzi uno spazio stabilmente chiuso;

- la configurabilità delle VEPA richiede il rispetto di specifiche caratteristiche tecniche e determinati requisiti funzionali (per i quali il T.a.r. fa richiamo a Cons. Stato, sez. II, 8 maggio 2024, n. 4148, e Cons. Stato, sez. II, 6 giugno 2023 n. 5567);

- nel rispetto delle caratteristiche indicate, l’utilizzo di vetrate panoramiche non comporta la creazione di un nuovo volume quando sia effettuato ai soli fini di protezione temporanea dagli agenti atmosferici, riduzione delle dispersioni termiche e conseguimento di condizioni di maggiore vivibilità in uno spazio esterno che conservi tale natura e funzione e non si trasformi, quindi, in un locale chiuso potenzialmente abitabile;

- nel caso di specie, le opere realizzate sul terrazzo, costituite da vetrate apribili e richiudibili a pacchetto, realizzano solo una precaria delimitazione del balcone, priva di elementi di fissità, stabilità e permanenza, e, quindi, non creano alcuno spazio chiuso stabilmente configurato, né risultano sporgenti rispetto alla sagoma dell’edificio, risultando, pertanto, sussumibili negli interventi di edilizia libera.

11. – Il Comune di Reggio Emilia ha proposto due motivi di appello.

Con il primo motivo, deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui non è stato accolto il rilievo formulato dall’Amministrazione sulla violazione dello strumento urbanistico, riferito alla circostanza che, poiché l’area su cui insiste l’edificio è classificata “Centro Storico”, categoria di tutela 2B, gli unici interventi ammessi sono quelli di “restauro e risanamento conservativo” di cui alla lett. d) dell’Allegato alla legge regionale dell’Emilia Romagna n. 15/2013.

Con il secondo motivo, deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui si è ritenuto che l’installazione sia sussumibile negli interventi soggetti a edilizia libera, nonostante che l’intervento sanzionato, alla luce degli elementi essenziali dell’installazione quali risultano dal verbale di sopralluogo del 10 dicembre 2021 e dalle fotografie prodotte agli atti, risulta essere un intervento complesso, costituito dalla realizzazione di un nuovo vano adibito a lavanderia, tale da configurare un vero e proprio volume ex novo .

12. – La sig.ra NA ha proposto anch’essa due motivi di appello, analoghi a quelli appena visti.

Con il primo motivo, in critica alla sentenza di primo grado deduce che la possibilità di procedere ad interventi ricadenti nell’ambito dell’attività edilizia libera è, comunque, subordinata al rispetto delle prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali e che, nel caso di specie, l’intervento si è consumato su un immobile soggetto a una disciplina urbanistico-edilizia locale (art. 25.a del RUE e art. 7.1 del PUG) di tutela storico-architettonica che ammette soltanto gli interventi di “restauro e risanamento conservativo” di cui alla lett. d) dell’Allegato alla l.r. Emilia Romagna n. 15/2013.

Con il secondo motivo, adduce l’assenza degli elementi fattuali necessari per qualificare l’intervento come VEPA, atteso che la struttura de qua , essendo composta anche di una divisoria trasversale, non è una vetrata amovibile e totalmente trasparente e che lo spazio ove è stato realizzato l’intervento non è qualificabile come balcone, essendo aperto su un solo lato, né come loggia rientrante all’interno dell’edificio, essendo viceversa aggettante all’esterno dell’edificio, e che nel loro complesso le opere contestate hanno definito un locale adibito a lavanderia.

13. – Preliminarmente, occorre esaminare le eccezioni sollevate in rito dagli appellati.

14. – Con la memoria di costituzione gli appellati hanno riproposto l’eccezione di carenza di interesse mossa in primo grado nei confronti della sig.ra NA nonché, a seguire, l’eccezione di inammissibilità sollevata avverso talune deduzioni che sarebbero state tardivamente formulate dal Comune di Reggio Emilia.

15. – Entrambe le eccezioni sono infondate.

16. – Quanto alla prima, si tratta dell’eccezione articolata nella memoria di discussione depositata nel giudizio di primo grado dagli appellati al fine di contrastare le allegazioni della sig.ra NA sostenendo che fosse sprovvista di un’aspettativa suscettibile di tutela da parte del T.a.r., perché carente di un interesse concreto e attuale, e dichiarando, perciò, di non accettare il contraddittorio sulle sue argomentazioni (cfr. pag. 9 della memoria del 31 ottobre 2024 innanzi al T.a.r. e pag. 8 della memoria di costituzione in appello).

Sennonché, la sig.ra NA era stata intimata in giudizio, quale controinteressata, dagli stessi ricorrenti, sicché aveva diritto di contraddirvi e, in seguito, di impugnare la sentenza pronunciata nei suoi confronti che ne aveva sancito la soccombenza.

17. – Quanto alla seconda, sostengono gli appellati che il Comune, nelle difese del giudizio di primo grado, avrebbe fornito una motivazione postuma al provvedimento impugnato introducendo argomentazioni nuove ed estranee al suo contenuto originario, segnatamente con riferimento alla contestazione della presenza di un vano lavanderia, di un impianto idrico ed elettrico, di un mobile con lavandino ovvero di un cambio di destinazione d’uso.

Ora, l’ingiunzione di ripristino è stata adottata sull’assunto che « le opere descritte in premessa costituiscono nel loro complesso un intervento di “Nuova Costruzione”, sia in riferimento alla lettera e) dell’art. 3 del D.P.R. n. 380/2001 e smi, sia in riferimento alla lettera g) dell’Allegato alla L.R. Emilia-Romagna 30 luglio 2013, n. 15 e smi, e che dette opere sono state eseguite - entro un immobile sottoposto a vincoli dallo strumento urbanistico - in assenza di titolo ».

Le ragioni per cui le opere descritte nel provvedimento (la struttura realizzata a chiusura dello spazio esterno) erano tali da configurare un intervento di nuova costruzione si rinvengono negli atti del procedimento e, in particolare, nel verbale dei sopralluoghi, con relativi allegati, richiamato nella premessa del provvedimento, nel quale si conclude che l’intervento era venuto a configurare un cambio di destinazione d’uso del balcone, divenuto locale di servizio.

Occorre, perciò, rammentare, nel senso dell’infondatezza dell’eccezione, che non sempre i chiarimenti resi dall’amministrazione nel corso del giudizio, anche se offerti attraverso atti processuali o scritti difensivi, costituiscono un’inammissibile integrazione postuma della motivazione dell’atto, in particolare allorché, come nel caso in esame, essi risultino effettuati mediante richiamo agli atti del procedimento amministrativo e nella misura in cui i documenti dell’istruttoria svolta in quella sede offrano elementi sufficienti e univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione in concreto assunta (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, 7 gennaio 2025, n. 40; sez. VII, 27 febbraio 2024, n. 1903; sez. II, 29 maggio 2023, n. 5223; sez. III, 28 marzo 2023, n. 3179; sez. VI, 20 febbraio 2023, n. 1703; sez. II, 4 gennaio 2023, n. 124; sez. III, 13 luglio 2022, n. 5959).

18. – Un’ulteriore eccezione in rito è stata formulata dagli appellati nella memoria di replica depositata nel presente grado del giudizio. Vi sostengono che i due appelli dovessero essere notificati anche alla società che aveva installato le vetrate, che avrebbe assunto la veste di controinteressata poiché l’eventuale accoglimento dei gravami andrebbe a influire sulla possibilità d’installare le vetrate in questione, con una dinamica giuridica non dissimile da quella che riguarda il responsabile dell’abuso, e che la mancata notifica degli appelli a detta società ne comporterebbe l’inammissibilità.

19. – L’eccezione è destituita di fondamento.

In disparte la considerazione che la conseguenza della mancata notifica a una delle parti interessate a contraddire non è l’inammissibilità dell’appello, ma l’integrazione del contraddittorio iussu iudicis (v. art. 95, commi 2 e 3, c.p.a.), l’impugnazione della sentenza, ai sensi dell’art. 95, co. 1, c.p.a., va notificata a tutte le parti in causa qualora quest’ultima sia stata pronunciata in causa inscindibile o in cause tra loro dipendenti e a tutte le parti che hanno interesse a contraddire qualora essa sia stata pronunciata negli altri casi, vale a dire nei casi di cause scindibili. La norma si riferisce alle parti in senso formale, cioè ai soggetti presenti nel giudizio di primo grado, e tale non era la ditta che aveva installato le vetrate, la quale, peraltro, non era neppure parte necessaria di quel giudizio perché, al più, cointeressata rispetto al ricorso promosso dai sigg. UI e ZO, ma di certo non controinteressata all’accoglimento della loro domanda.

20. – Nel merito, gli appelli sono fondati.

21. – Nel verbale dei sopralluoghi redatto dai tecnici comunali e datato 29 novembre 2021 si afferma che “ Ad un controllo eseguito presso la documentazione d’archivio non risulta essere presente alcun titolo abilitativo per le suddette opere, che non solo modificano l’aspetto esterno della struttura, ma configurano anche il cambio di destinazione d’uso del balcone, che ora diviene locale di servizio ”.

Tale circostanza trova riscontro nella documentazione fotografica prodotta nel giudizio di primo grado dalla sig.ra NA (doc. 4 della produzione del 30 agosto 2024), nella quale sono chiaramente visibili, all’interno dell’area delimitata dalle vetrate, un mobile con lavandino, una lavatrice, un armadio, uno stendino, un cesto per biancheria, una stufetta elettrica, tutti elementi che concorrono univocamente alla conclusione che con la chiusura dello spazio esterno è stata mutata la destinazione d’uso del balcone, trasformandolo in un vano lavanderia.

Ebbene, per condivisa giurisprudenza occorre riconoscere rilievo al fatto che la chiusura con vetrate dell’area corrispondente a un balcone definisca o meno un’area abitabile e, quindi, determini o meno la creazione di un volume ulteriore che impone la previa richiesta del rilascio del titolo abilitativo, « dovendosi badare, nella ricostruzione giuridica del bene realizzato, non ai materiali utilizzati ma all’effetto finale e alla vocazione di utilizzo dell’area trasformata grazie alle ridette installazioni » (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 24 gennaio 2022, n. 469; Cons. Stato, sez. II, 7 aprile 2025, n. 2975), indipendentemente dal fatto che l’area esterna delimitata fosse o meno già collegata agli impianti dell’appartamento.

Pertanto, il T.a.r. ha correttamente affermato, in linea di principio, che “ l’utilizzo di vetrate panoramiche non comporta la creazione di un nuovo volume quando sia effettuato ai soli fini di protezione temporanea dagli agenti atmosferici, riduzione delle dispersioni termiche e conseguimento di condizioni di maggiore vivibilità in uno spazio esterno che conservi tale natura e funzione e non si trasformi quindi in un locale chiuso potenzialmente abitabile ”, ma è incorso in errore allorché ha escluso, in punto di fatto, che, nel caso di specie, le opere realizzate concretizzassero solo una precaria delimitazione del balcone senza creare alcuno spazio chiuso stabilmente configurato.

22. – Esclusosi in tal modo che l’intervento in questione rientri nel novero delle semplici vetrate panoramiche ai fini della sua qualificazione in termini di attività edilizia libera, diviene irrilevante la questione concernente la sua compatibilità con la disciplina dettata dagli strumenti urbanistici per il centro storico di Reggio Emilia.

23. – Per queste ragioni, in accoglimento del secondo motivo di gravame, gli appelli devono essere accolti e, per l’effetto, in conseguente riforma della sentenza impugnata, dev’essere respinto il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

24. – Sussistono giusti motivi, in considerazione della particolarità della vicenda, per compensare le spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese compensate del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

ER OR, Presidente

EC Altavista, Consigliere

ES CI, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES CI	ER OR

IL SEGRETARIO