Pubblicato il 02/10/2025

N. 07693/2025REG.PROV.COLL.

N. 02585/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2585 del 2025, proposto dall’Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro - I.N.A.I.L., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Teresa Ottolini e Giuseppe Quartararo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la società GBM Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Emanuele Bertolin e Andrea Mortara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 881/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della società GBM Service S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente GBM Service s.r.l. impugnava dinanzi al T.A.R. per la Liguria il provvedimento prot. n. 27076 del 27 marzo 2024, con il quale il Responsabile della sede INAIL di Genova aveva ritenuto non ammissibile il progetto dalla stessa presentato in data 15 giugno 2023 in relazione all’avviso pubblico ISI 2022 – Direzione regionale Liguria.

La ricorrente, premesso di occuparsi della realizzazione di canalizzazioni per impianti refrigeranti e di condizionamento e di utilizzare a tal fine, tra le altre, una macchina fresatrice particolarmente rumorosa, esponeva di aver presentato in data 15 giugno 2023 alla sede INAIL di Genova domanda di finanziamento con riferimento all’avviso pubblico ISI 2022, al fine di sostituire la suddetta macchina con una avente un inferiore livello di pressione acustica, trattandosi di intervento riconducibile alla tipologia di cui alla lett. c), ovvero “ riduzione del rischio rumore mediante la sostituzione di trattori agricoli o forestali e di macchine ”, di cui all’allegato 1.1. - “ Progetti di Investimento ” del predetto avviso.

Essa evidenziava altresì che, con nota prot. n. 24266 del 15 marzo 2024, il Responsabile della sede INAIL di Genova le aveva comunicato che la predetta domanda non aveva superato la fase di verifica di cui all’art. 19 dell’avviso pubblico, sul rilievo che “ la macchina che si intende sostituire è stata immessa sul mercato nel 2006 anteriormente all’emanazione delle disposizioni legislative e regolamentari di recepimento della direttiva 2006/42/CE, mentre il bando ISI 2022 richiede – per la tipologia di investimento 1c – che le macchine da sostituire siano state immesse sul mercato successivamente a tali disposizioni ”.

Con la medesima nota, l’INAIL evidenziava altresì la necessità di “ chiarimenti e integrazioni ”, di cui erano indicati l’oggetto e la ragione.

Deduceva quindi la ricorrente che, con le osservazioni presentate in riscontro alla suddetta comunicazione, aveva chiesto di “ riconsiderare ” la domanda del 15 giugno 2023 come richiesta di finanziamento relativa alla diversa tipologia di cui alla lett. h) degli interventi ammissibili, ovvero come finalizzata alla “ riduzione del rischio infortunistico mediante la sostituzione di macchine non obsolete ”, ma che l’INAIL, con il provvedimento prot. n. 27076 del 27 marzo 2024, aveva da un lato confermato la non ammissibilità del progetto con riferimento alla classe di finanziamento di cui alla lett. c), richiamando le considerazioni espresse con la precedente nota del 15 marzo 2024, dall’altro lato ritenuto il progetto non ammissibile anche con riguardo alla categoria di cui alla lett. h), sul rilievo che “ il DVR inviato in fase di domanda non evidenza alcun rischio infortunistico per la macchina Milling Machine LC12 che si intende sostituire e anzi alla pagina 88 viene riportato che: «l’attrezzatura è marcata CE e soddisfa i requisiti di sicurezza». Parimenti, non è prevista alcuna misura di miglioramento per tale macchina ”.

2. Mediante le censure formulate con il ricorso introduttivo del giudizio, la ricorrente sottoponeva a critica entrambi i profili motivazionali del provvedimento impugnato.

Con riferimento al primo, essa sosteneva, in sintesi, che l’allegato 1.1 dell’avviso pubblico andasse interpretato, sia da un punto di vista letterale che teleologico, nel senso che il requisito della conformità alla direttiva 2006/42/CE (c.d. “direttiva Macchine”) fosse riferito alle nuove macchine, ossia alle macchine previste in sostituzione di quelle possedute, e non a queste ultime, mentre, con riguardo al secondo, oltre a lamentare la violazione del contraddittorio procedimentale, la ricorrente poneva l’accento sulla finalità dell’investimento programmato di miglioramento delle condizioni di lavoro, attraverso la riduzione delle emissioni sonore di uno dei macchinari più rumorosi, lamentando comunque la mancata attivazione del soccorso istruttorio da parte dell’Amministrazione oltre che il carattere sproporzionato ed irragionevole del provvedimento impugnato.

Infine, la ricorrente eccepiva l’illegittimità dello stesso avviso pubblico, per violazione del principio di ragionevolezza e per contrasto con la finalità ad esso sottesa, ove inteso nel senso di riferire il suddetto requisito di conformità alla direttiva 2006/42/CE (c.d. “direttiva Macchine”) alle macchine oggetto di sostituzione (e non a quelle sostitutive).

3. Il T.A.R. adito, con la sentenza n. 881 del 17 dicembre 2024, ha accolto il ricorso, ritenendo in particolare fondata la censura - con effetti di assorbimento nei confronti di tutte le altre - formulata dalla ricorrente avverso la declaratoria di inammissibilità della domanda con riferimento alla tipologia di investimento di cui alla lett. h) dell’allegato 1.1 dell’avviso pubblico, sul rilievo che “ il Documento di Valutazione dei Rischi (DVR) della ricorrente ha rappresentato i rischi infortunistici connessi alla macchina fresatrice ed ha previsto le possibilità di miglioramento della sicurezza ”, non assumendo rilievo ostativo, ad avviso del Collegio decidente, “ che il DVR abbia dichiarato che la macchina da sostituire è “marcata CE e soddisfa i requisiti di sicurezza” ”.

4. La sentenza costituisce oggetto dell’appello proposto dall’INAIL, intimato in primo grado.

L’Istituto appellante deduce in primo luogo che, a differenza di quanto ritenuto dal T.A.R., nessuna reale valutazione del rischio infortunistico da parte dell’impresa emerge dal relativo DVR, in quanto la sola affermazione in esso contenuta, e valorizzata dal Collegio decidente ai fini dell’accoglimento del ricorso, nel senso che “ sono inoltre stimati…gli effetti indiretti risultanti da interazioni fra rumore e segnali di avvertimento o altri suoni che vanno osservati al fine di ridurre il rischio di infortuni; l’esistenza di attrezzature di lavoro alternative meno rumorose… ”, non è supportata da alcuna stima degli effetti indiretti risultanti da interazioni fra rumore e segnali di avvertimento o altri suoni, con la conseguente apoditticità della frase surriportata, dato che il predetto documento di valutazione non riferisce neppure quali siano i segnali (acustici) o gli “ altri suoni ” che potrebbero essere utilizzati come avvertimento negli ambienti di lavoro.

Osserva altresì l’Istituto appellante che il menzionato DVR contiene esclusivamente la valutazione del rischio da rumore, inteso come fonte di rischio otolesivo potenzialmente generativo di una tecnopatia e quindi idoneo all’insorgenza di una possibile malattia professionale, ma che nulla ha a che vedere con la valutazione dei rischi antinfortunistici inerenti la sfera di intervento 1.h) del bando ISI 2022, essendo invece riconducibile alla valutazione del rischio da rumore inerente la linea di finanziamento 1.c).

Lamenta altresì la parte appellante che la sentenza appellata disapplica la lex specialis , con particolare riguardo all’art. 1 del bando, il quale esplicita la finalità dell’avviso pubblico di “ realizzare progetti per il…miglioramento documentato delle condizioni di salute e di sicurezza dei lavoratori rispetto alle condizioni preesistenti e riscontrabile…con quanto riportato nella valutazione dei rischi aziendali ”.

Infine, la parte appellante si sofferma sulle censure recate dal ricorso introduttivo del giudizio e non esaminate dal T.A.R., successivamente riproposte dalla originaria ricorrente, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., con la sua memoria di costituzione del 31 marzo 2025.

5. La società resistente, con la successiva memoria del 7 aprile 2025, oltre a resistere alle deduzioni della parte appellante, ha anche eccepito l’inammissibilità dell’appello per difetto di valida procura alle liti.

Deduce in particolare la società resistente che questa è stata rilasciata da un soggetto privo del potere di rappresentanza dell’Istituto, ovvero dall’ing. TE OL, Direttore Centrale della Prevenzione dell’INAIL, atteso che il relativo Regolamento di Organizzazione prevede che la rappresentanza legale dello stesso spetti al Presidente che “ in caso di assenza o impedimento, può delegare – per un tempo limitato e per oggetti definiti – al Direttore Generale ed ai dirigenti preposti alle unità centrali e regionali… ” (art. 6), mentre tra le funzioni delle Direzioni centrali non è prevista la rappresentanza (tantomeno processuale) dell’Istituto (cfr. art. 29), non risultando (ne essendo stata indicata) alcuna specifica delega al Direttore Centrale della Prevenzione dell’INAIL.

Deduce altresì la società appellata che la delibera del Consiglio di Amministrazione dell’INAIL n. 35 del 5 luglio 2024, con la quale è stato attribuito all’ing. OL “ l’incarico di funzione dirigenziale di livello generale di Responsabile dell’andamento dell’attività amministrativa e produttiva della Direzione Centrale Prevenzione ”, non contiene alcuna indicazione in ordine ai poteri di rappresentanza conferiti al detto dirigente.

Né, conclude la parte resistente, potrebbe valere ad escludere il censurato vizio di rappresentanza l’art. 16, lett. f), d.lvo n. 165/2001, laddove dispone che i dirigenti di uffici dirigenziali generali (o strutture sovraordinate) “ promuovono e resistono alle liti ed hanno il potere di conciliare e di transigere, fermo restando quanto disposto dalla L. 3 aprile 1979, n. 103, art. 12, comma 1 ”: detta disposizione, infatti, precisa il riparto di competenze tra organi di gestione e organi di governo, ma non modifica il criterio di individuazione dell’organo che rappresenta legalmente l’Amministrazione, rientrando nell’ambito delle competenze dirigenziali i soli poteri sostanziali di gestione delle liti.

5. All’esito della camera di consiglio del 10 aprile 2025, fissata ai fini della trattazione dell’istanza cautelare proposta unitamente all’appello, è stato disposto il rinvio della causa, per la trattazione nel merito, all’odierna udienza pubblica.

6. Quindi, all’esito dell’odierna udienza di discussione, la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione di merito.

7. L’esame preliminare non può che interessare l’eccezione di inammissibilità dell’appello formulata dalla società resistente, nei termini innanzi delineati e qui richiamati.

La stessa tuttavia, incentrata come si è visto sull’assunto che il Direttore Centrale della Prevenzione dell’INAIL, essendo privo della rappresentanza processuale dell’Istituto, non sarebbe titolato a rilasciare la procura speciale alle liti all’avvocato firmatario del presente appello, non può essere accolta.

Come anche più recentemente (rispetto al precedente citato dall’Istituto appellante con la memoria di replica del 24 luglio 2025, risalente al 2004) chiarito dalla Cassazione civile (cfr. Sez. lav., 26 luglio 2024, n. 20953), “ questa Corte ha già affermato in fattispecie analoga (si rimanda a Cass. n. 9200/2023 che a sua volta richiama Cass. n. 22145/2022; Cass. n. 15476/2021; Cass. n. 18042/2019; Cass. n. 3649/2019) che ai sensi dell’articolo 16, comma 1, lett. f), D.Lgs. n. 165/2001 i dirigenti titolari di uffici dirigenziali generali, comunque denominati, nell’ambito delle loro competenze (come definite dall’articolo 4 dello stesso decreto legislativo) esercitano, fra gli altri, il potere di promuovere e resistere alle liti, di conciliare e di transigere (fermo restando quanto disposto dall’articolo 12, comma 1, della legge 3 aprile 1979, n. 103);

Di conseguenza è loro attribuito il potere di rilasciare al difensore procura speciale per proporre ricorso in cassazione;

Nella specie, il dott. Di.Gi., nel rilasciare la procura speciale ai difensori dell’INPS ha dichiarato di essere titolare dell’incarico di livello dirigenziale generale di Direttore delle risorse umane, come tale nominato con determinazione presidenziale n. 19/2017;

La fonte diretta del potere rappresentativo del dott. Di.Gi. non è, allora, la determinazione n. 19/2017 – di investitura nell’ufficio dirigenziale di livello generale – ma la legge e, in particolare, il citato art. 16, comma 1, lettera f), D.Lgs. n. 165/2001 che, nel riordinare le norme in tema di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, già entrate in vigore con il D.Lgs. n. 29/1993, ha previsto che “i dirigenti generali promuovono e resistono alle liti che hanno il potere di conciliare e transigere” (Cass. n. 15715/2012 e n. 3445/2004) ”.

Deve solo aggiungersi, con riferimento alla presente fattispecie, che non è contestata la riconducibilità della controversia, e quindi del provvedimento che ne costituisce oggetto, alla sfera di competenza del Direttore Centrale della Prevenzione dell’INAIL, con i conseguenti riflessi attributivi allo stesso della legittimazione rappresentativa, anche sul piano processuale, dell’Istituto.

8. Venendo al merito della controversia, il Collegio ritiene fondata la censura con la quale l’Istituto appellante deduce l’erroneità della sentenza appellata, laddove ha ritenuto di ravvisare nel DVR prodotto dalla società originariamente ricorrente il rischio infortunistico a fondamento della ammissibilità della domanda di finanziamento così come da quella riqualificata, con le osservazioni prodotte in data 20 marzo 2024, in riferimento alla tipologia di intervento di cui alla lett. h) - “ Riduzione del rischio infortunistico mediante la sostituzione di macchine non obsolete ” - di cui all’allegato 1.1 dell’avviso pubblico, a seguito della comunicazione da parte dell’INAIL dei motivi ostativi all’ammissibilità della domanda primigenia, presentata con riferimento alla diversa tipologia di investimento sub lett. c) - “ Riduzione del rischio rumore mediante la sostituzione di trattori agricoli o forestali e di macchine ” del medesimo allegato.

9. Deve premettersi che, secondo lo stesso avviso pubblico (ed in particolare secondo il relativo allegato 1.1), la riduzione del livello di rumorosità e quella del rischio infortunistico rappresentano obiettivi disgiunti e non sovrapponibili, pur nella loro comune cornice finalistica - intrinseca, più in generale, allo stesso quadro teleologico che ispira la procedura di finanziamento di cui si tratta - orientata al miglioramento delle condizioni di sicurezza sui luoghi di lavoro, essendo rispettivamente contemplati nell’ambito di due differenti tipologie di progetti di investimenti finanziabili dall’INAIL, ovvero quelle previste dalle richiamate lett. c) ed h) dell’allegato 1.1 dell’avviso pubblico.

La differenza tra i due obiettivi, dal punto di vista della tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, e degli strumenti prefigurati ai fini del loro rispettivo raggiungimento si correla evidentemente alla diversità del meccanismo causale che può condurre all’evento lesivo, caratterizzato, nel caso dello svolgimento della prestazione di lavoro in presenza costante di rumore superiore alla soglia di tollerabilità, dalla durata dell’esposizione acustica del lavoratore e, quindi, dalla progressività della conseguente possibile perdita delle facoltà auditive, nel caso dell’infortunio, dalla immediatezza ed imprevedibilità del fatto produttivo del danno e dal conseguente carattere violento della lesione della integrità fisica del lavoratore da esso derivante.

10. Deve inoltre osservarsi che, secondo quanto previsto dall’art. 1 (“ Finalità ”) dell’avviso pubblico, esso “ ha l’obiettivo: • di incentivare le imprese a realizzare progetti per il miglioramento dei livelli di salute e sicurezza sul lavoro. Per “miglioramento dei livelli di salute e sicurezza sul lavoro” si intende il miglioramento documentato delle condizioni di salute e di sicurezza dei lavoratori rispetto alle condizioni preesistenti e riscontrabile, ove previsto, con quanto riportato nella valutazione dei rischi aziendali ”.

In senso analogo, in tema di requisiti della documentazione da presentare “ a conferma e completamento della domanda ”, l’art. 18 prevede che “ nel documento di valutazione dei rischi (DVR), sottoscritto dal datore di lavoro con data certa o attestata, ai sensi dell’articolo 28, comma 2, del decreto legislativo n.81/2008 e s.m.i. deve essere riscontrabile il fattore di rischio corrispondente alla tipologia di intervento selezionata ”.

Anche in base all’allegato 1.1 dell’avviso pubblico, tra la documentazione da presentare “ in fase di conferma e completamento della domanda ”, è previsto il “ Documento di valutazione dei rischi nel quale risulti la valutazione del rischio infortunistico relativo alle macchine oggetto di sostituzione ”.

Dalle richiamate disposizioni della lex specialis della procedura si evince quindi il ruolo essenziale del DVR ai fini della individuazione e della dimostrazione del rischio ante intervento, non surrogabile nemmeno dalla perizia asseverata (che, relativamente alla tipologia di intervento sub h), ha la diversa funzione di indicare “ le caratteristiche delle macchine, il loro utilizzo nelle attività dell’impresa, gli accessori/utensili e/o le attrezzature intercambiabili oggetto della sostituzione e il dettaglio delle spese da sostenere ”).

Deve infine osservarsi che la rilevanza del menzionato documento, ai fini della ammissibilità della domanda e della dimostrazione dei relativi presupposti di finanziabilità, non può ritenersi elisa nell’ipotesi in cui, come avvenuto nella fattispecie in esame, la ditta istante modifichi, nel corso del procedimento istruttorio, la tipologia di intervento cui ricondurre la domanda di finanziamento: siffatta “riqualificazione” infatti, al fine di risultare coerente con il carattere concorsuale della procedura e con le rigide cadenze temporali che ne scandiscono lo svolgimento, a tutela della par condicio dei concorrenti e della celerità dell’azione amministrativa, deve fondarsi sui documenti (ed in particolare sul DVR) tempestivamente prodotti e sulle relative risultanze tecniche e fattuali, da cui devono quindi risultare i presupposti per l’ammissione a finanziamento anche secondo la tipologia alternativa di investimento invocata in sede procedimentale (a modifica della domanda originaria).

11. Ciò premesso, deve osservarsi che i passaggi del DVR della società ricorrente estrapolati dal T.A.R. e posti da esso a fondamento della tesi secondo cui il suddetto documento indicherebbe in maniera adeguata il rischio infortunistico atto a giustificare le riconducibilità dell’istanza di finanziamento alla relativa coerente tipologia di investimento (quella, cioè, di cui alla lett. h) dell’allegato 1.1 dell’avviso pubblico) non offrono invece, ad avviso del Collegio e come evidenziato dall’Istituto appellante, apprezzabili elementi in tal senso.

Quanto in particolare all’affermazione riportata alla pag. 14 dello stesso, in relazione agli “ effetti indiretti (dell’esposizione dei lavoratori al rumore, n.d.e. ) risultanti da interazioni fra rumore e segnali di avvertimento o altri suoni che vanno osservati al fine di ridurre il rischio di infortuni ”, deve osservarsi che la stessa è contenuta nel par. “ Modalità di analisi dei rischi ”, avente carattere meramente introduttivo e metodologico, senza alcun concreto riferimento alla concreta situazione aziendale della richiedente ed al modo in cui il suddetto rischio si concretizzerebbe (con particolare riguardo ai segnali di avvertimento di cui l’esposizione al rumore prodotto dalla macchina di cui si chiede la sostituzione impedirebbe la percezione acustica da parte dei lavoratori).

Non corroborano la fondatezza del ricorso - e la correttezza, sul punto, della sentenza appellata - le “ Indicazioni operative per la prevenzione del rischio da Agenti Fisici ai sensi del Decreto Legislativo 81/08: Titolo VIII Capo I; Radiazione Solare; Microclima; Rumore; Vibrazioni – 2021 ” elaborate dal “ Gruppo Tecnico Interregionale Prevenzione Igiene e Sicurezza Luoghi di Lavoro – INAIL – ISS ”, richiamate dalla società resistente con la sua memoria difensiva, laddove si legge che “ Il rumore può determinare un effetto di mascheramento che disturba le comunicazioni verbali e la percezione di segnali acustici di sicurezza, con un aumento di probabilità degli infortuni sul lavoro. Ciò in quanto: • i segnali di pericolo possono essere mascherati dall’elevato rumore di fondo; • le informazioni e gli avvertimenti forniti da un altoparlante possono diventare incomprensibili; • le comunicazioni da parte di altri lavoratori o preposti possono risultare incomprensibili. Inoltre l’affaticamento mentale e la stanchezza indotte dall’esposizione a rumore possono provocare una riduzione dell’attenzione e dei riflessi: ciò può incrementare il rischio di incidenti ed infortuni. L’ipoacusia da rumore comporta un calo della selettività della frequenza, la difficoltà di percepire le variazioni del suono nel tempo e un aumento dell’effetto di mascheramento del suono. Ciò causa anche difficoltà ad individuare e localizzare le fonti sonore, con effetti sulla sicurezza ” (cfr. pag. 12 del documento, consultabile on line ).

Deve infatti osservarsi che il rischio infortunistico non può essere dimostrato in astratto, ma contestualizzato nella specifica realtà aziendale, attraverso l’indicazione dei concreti fattori di pericolo per la sicurezza dei lavoratori che la caratterizzano – alla cui emersione e documentazione è appunto finalizzato il DVR – e la dimostrazione dell’effettivo miglioramento che le misure di cui si prevede l’introduzione sono idonee a determinare: con riferimento alla fattispecie in esame, dal suddetto DVR avrebbero quindi dovuto risultare i segnali di pericolo/allarme che la rumorosità della fresa attualmente utilizzata impedirebbe ai lavoratori di percepire e l’incidenza migliorativa della sua sostituzione ai fini della percepibilità degli stessi (non perseguibile attraverso, ad esempio, il potenziamento del livello acustico dei predicati sistemi di allarme).

Quanto invece alla tabella riportata nel DVR (pag. 69) relativamente ai rilievi effettuati “ nelle immediate vicinanze dell’orecchio del lavoratore ” per ciascuna delle macchine aziendali ed alla affermazione secondo cui “ dall’esame dei rilievi sulle singole attrezzature si può evidenziare come la…fresatrice…superino abbondantemente il livello limite di esposizione ” (pag. 73), deve osservarsi che trattasi di indicazioni pertinenti alla dimostrazione del rischio da rumore (in relazione al quale la domanda di finanziamento della ricorrente era stata originariamente presentata) e non, invece, del rischio infortunistico, secondo la fondamentale distinzione operata dalla lex specialis ed innanzi tratteggiata.

Pertanto, le deduzioni della ricorrente, secondo cui la documentazione prodotta attesterebbe la funzionalità della sostituzione della fresatrice, in quanto intesa a ridurre le emissioni sonore di uno dei macchinari più rumorosi, al miglioramento delle condizioni di lavoro all’interno della unità operativa, fa leva su una generica quanto incontestabile finalità prevenzionistica dell’avviso pubblico, che non tiene tuttavia conto della specificità degli strumenti (e della relativa regolamentazione, quanto ai presupposti di ammissibilità della domanda di finanziamento) da esso individuati in corrispondenza di ciascun settore di intervento, con particolare riguardo alla tipologia di investimenti di cui alla lett. h) dell’allegato 1.1, preordinati a migliorare le condizioni di lavoro che possono assumere rilevanza causale ai fini della realizzazione del rischio infortunistico.

12. Deve altresì escludersi - anticipando l’esame delle censure riproposte dalla società resistente - che l’Amministrazione avesse il dovere di applicare il cd. soccorso istruttorio di cui all’art 19, par. 3, dell’avviso pubblico, secondo cui:

“ Espletata la suddetta verifica, la Sede Inail territorialmente competente, qualora ravvisi una carenza o scarsa chiarezza nel contenuto di uno o più dei documenti richiesti o la non corrispondenza di uno o più dei documenti trasmessi ai requisiti previsti dal presente Avviso, invita il destinatario del finanziamento ad integrare la documentazione e/o a fornire chiarimenti, utilizzando, laddove previsto, le stesse modalità indicate nella richiesta stessa. Al fine agevolare il destinatario nel fornire il riscontro, l’Istituto si riserva la facoltà di inviare, preliminarmente alla richiesta formale di integrazioni, comunicazioni per segnalare anomalie e/o carenze documentali. È facoltà dell’Inail richiedere ulteriore documentazione riguardante il progetto, che sia funzionale alla verifica della sua conformità ai requisiti dell’Avviso pubblico. Il destinatario del finanziamento dovrà provvedere ad ottemperare alla richiesta di integrazione documentale e/o chiarimenti entro il termine di 30 giorni decorrenti dalla data di ricevimento del suddetto invito. I termini di conclusione del procedimento sono sospesi dalla data di spedizione della richiesta di integrazione documentale e/o chiarimenti sino a quella di ricevimento dei documenti integrativi e/o chiarimenti e, comunque, per non più di 30 giorni. Completata l’istruttoria, la Sede Inail territorialmente competente comunicherà il provvedimento relativo all’esito della verifica al richiedente il finanziamento. Le imprese/enti, la cui domanda sia stata dichiarata, con preavviso di rigetto, non ammessa, anche solo parzialmente, potranno presentare osservazioni, tramite PEC, entro 10 giorni dal ricevimento della relativa comunicazione, chiedendo il riesame. I termini sono altresì sospesi dalla data di spedizione del preavviso di rigetto, anche solo parziale, fino all’eventuale ricevimento delle osservazioni e, comunque, per non più di 10 giorni. In quest’ultimo caso, la fase di verifica dovrà concludersi entro 60 giorni dalla data di ricezione delle osservazioni. La Sede Inail territorialmente competente comunicherà il provvedimento motivato circa l’esito della valutazione delle osservazioni presentate nonché della conseguente ammissione, parziale ammissione o non ammissione ”.

Deve invero ritenersi che l’esigenza di integrazioni o chiarimenti, necessaria a far scattare il meccanismo del cd. soccorso istruttorio, presupponga, in primo luogo, che il documento (nella specie il DVR) richiesto dall’avviso pubblico sia stato presentato e, in secondo luogo, che esso dia concretamente conto, sebbene con contenuti e/o forme ritenute insoddisfacenti dall’Amministrazione, del requisito necessario ai fini della ammissibilità della domanda di finanziamento (nella specie, la dimostrazione del rischio infortunistico): una diversa interpretazione, che ampliasse la facoltà di integrazione istruttoria prevista dalla citata disposizione oltre i limiti oggettivi innanzi delineati, frustrerebbe il termine perentorio entro il quale deve essere inviata la documentazione da parte delle ditte collocate in posizione utile negli elenchi cronologici di cui all’art. 15 dell’avviso pubblico, disponendo l’art. 18, par. 4, dello stesso che “ la mancata trasmissione della “documentazione a conferma e completamento della domanda” entro il termine formalmente comunicato con la pubblicazione degli elenchi cronologici di cui sopra comporta la decadenza della domanda stessa ”.

Né, come si è detto, le funzioni proprie del DVR possono ritenersi assolte dalla perizia asseverata (che la ricorrente chiedeva di essere ammessa a depositare in sede di “riconversione” della domanda operata con le osservazioni del 20 marzo 2024), alla luce del diverso contenuto a questa assegnato, come si è visto innanzi, dall’allegato 1.1 dell’avviso pubblico rispetto al DVR: diversità la quale, a sua volta, si correla allo specifico requisito formale previsto per quest’ultimo, esigendosi che esso abbia “ data certa o attestata, ai sensi dell’articolo 28, comma 2, del decreto legislativo n.81/2008 e s.m.i. ”.

A riprova della suesposta conclusione, del resto, la nota 23 dell’avviso pubblico chiarisce che “ a titolo esemplificativo, laddove vi ricorrano le condizioni, anche il DVR potrà essere aggiornato con prove documentali e elementi oggettivi a dimostrazione delle reali condizioni produttive preesistenti ”, a conferma che la facoltà di integrazione è funzionale alla più chiara emersione, anche da un punto di vista probatorio, dei rischi per la sicurezza dei lavoratori connessi alla situazione aziendale iniziale, ferma restando la necessità che il DVR ne offra una specifica rappresentazione in forma quantomeno embrionale: requisito non ricorrente, come si è detto, nella fattispecie in esame.

13. Per le stesse ragioni, il provvedimento impugnato in primo grado non potrebbe essere annullato perché non preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda di finanziamento, ai sensi dell’art. 10- bis l. n. 241/1990, non essendo dimostrato che, tenuto conto del carattere insanabile del vizio riscontrato nella domanda medesima, l’attivazione del contraddittorio procedimentale anche con riguardo alla domanda “riqualificata” ai sensi della lett. h) dell’allegato 1.1 dell’avviso pubblico avrebbe condotto ad un diverso esito provvedimentale.

14. Deve in conclusione osservarsi che il provvedimento impugnato in primo grado, laddove, ai fini della inammissibilità della domanda di finanziamento della società originariamente ricorrente, pone l’accento sul rilievo secondo cui “ il DVR inviato in fase di domanda non evidenza alcun rischio infortunistico per la macchina Milling Machine LC12 che si intende sostituire ”, resiste alle censure della stessa, sia dal punto di vista sostanziale che procedimentale, con il conseguente accoglimento dell’appello.

15. La rilevata fondatezza dell’appello impone di esaminare le ulteriori - rispetto a quelle, di carattere procedimentale, la cui reiezione discende dai rilievi innanzi formulati - censure formulate dalla ricorrente in primo grado e qui riproposte, a cominciare da quella intesa a dimostrare l’illegittimità del provvedimento impugnato laddove dichiara l’inammissibilità della domanda in relazione alla tipologia di investimento di cui alla lett. c) dell’allegato 1.1 dell’avviso pubblico, nel segno della quale era stata originariamente presentata, in quanto carente del requisito, indicato dal medesimo allegato, secondo cui “ le macchine da sostituire devono essere state immesse sul mercato successivamente alle disposizioni legislative e regolamentari di recepimento della direttiva 2006/42/CE ”.

Deve in proposito preliminarmente osservarsi che la formulazione della disposizione non lascia adito a dubbi, nel senso che il suddetto requisito temporale concerne le macchine alla cui sostituzione è finalizzata la domanda di finanziamento, essendo evidente che la costruzione verbale “ le macchine da sostituire ” è equivalente da un punto di vista semantico alle formulazioni “ le macchine che devono essere sostituite ” ovvero “ le macchine di cui è prevista la sostituzione ”: inoltre, il fatto che l’avviso pubblico abbia privilegiato tale ultima formulazione nell’ambito di altra tipologia di intervento (ad esempio, quella di cui alla lett. h) non costituisce motivo sufficiente per dubitare del significato letterale della formula alternativa ed equivalente utilizzata alla lett. c).

16. Né, al fine di giustificare un diverso esito interpretativo, potrebbe farsi leva su argomenti di carattere logico-sistematico, come vorrebbe la parte ricorrente.

In primo luogo, come eccepito dall’Istituto appellante, gli stessi avrebbero dovuto essere frapposti in sede di tempestiva impugnazione della suddetta previsione dell’avviso pubblico, in quanto recante evidentemente una causa di esclusione della domanda non conforme al requisito temporale de quo .

Inoltre, deve rilevarsi che l’Amministrazione, con la Relazione tecnica depositata in data 25 settembre 2024 agli atti del giudizio di primo grado, ha illustrato i motivi sottesi alla suddetta limitazione, nei termini di seguito esposti:

“ …vi è evidentemente una specifica motivazione tecnica alla base di questa scelta (ovvero che le macchine da sostituire devono essere state immesse sul mercato successivamente alle disposizioni legislative e regolamentari di recepimento della direttiva 2006/42/CE) fatta dai redattori del bando. Sentiti per le vie brevi i colleghi della Ctss Centrale, risulta che la ratio tecnica che ha portato ad escludere – per l’intervento 1.1 c – la sostituzione di macchine immesse sul mercato antecedentemente al recepimento della Direttiva macchine 2006/42/CE trova il suo fondamento nel fatto che le due direttive macchine (la prima, 98/37 e la seconda, 2006/42/CE) differiscono in termini di livelli soglia di emissioni acustiche. La parte relativa al contenuto delle istruzioni (Allegato I – 1.7.4) specifica infatti le informazioni relative alle emissioni di rumore aereo che devono essere riportate nella dichiarazione sull’emissione di rumore. Tali informazioni, da riportare nella dichiarazione sull’emissione di rumore, riguardano in particolare il livello di pressione sonora di emissione ponderato A,LpA e il livello di potenza sonora ponderato A,LwA. Questa seconda grandezza deve essere misurata e dichiarata nelle istruzioni per l’uso solamente se il livello di pressione sonora di emissione ponderato A,LpA supera una certa soglia. Orbene, la prima direttiva macchine (recepita in Italia nel 1996) poneva 85 dB(A) come livello soglia al di sotto del quale il fabbricante non aveva l’obbligo di indicare i parametri di emissione acustica, mentre la seconda (recepita in Italia nel 2010) abbassava tale soglia a 80 dB(A). Di conseguenza, se si fosse ammessa la sostituzione di macchine conformi alla prima direttiva, le ditte avrebbero potuto richiedere la sostituzione di macchine con livello di potenza sonora ponderato sotto soglia, per le quali dunque il fabbricante non ha indicato i parametri di emissione acustica: in tal caso non sarebbero disponibili elementi di confronto con la nuova macchina (ricordando che il requisito per l’ammissibilità è che la macchina acquistata abbia livelli di pressione acustica e di potenza sonora dichiarati dal fabbricante inferiori di almeno 2 dB rispetto a quella sostituita). Per tali ragioni si è deciso di limitare, per la tipologia di investimento 1.1 c , la sostituzione di macchine immesse sul mercato in data successiva alla seconda direttiva macchine. Ciò al fine di finanziare la sostituzione di macchine che effettivamente incidono sull’esposizione e che quindi presentano un livello di pressione acustica dell’emissione ponderato A, LpA superiore a 80 dB(A) ”.

E’ vero che la tesi della originaria ricorrente, secondo cui la clausola in esame determinerebbe una situazione paradossale, in quanto solo le macchine più recenti potrebbero essere oggetto di finanziamento mentre quelle più vecchie - e presumibilmente più pericolose per la salute dei lavoratori - resterebbero escluse, è stata ritenuta astrattamente fondata dalla stessa Amministrazione, la quale, con la citata Relazione tecnica, ha evidenziato che “ proprio per ovviare a tale incongruenza e dare la possibilità di sostituire anche le macchine più vecchie, è stata introdotta la tipologia di investimento 1.1. h ”.

Ebbene, seppure la replica dell’Amministrazione, nei termini appena esposti, non sia del tutto persuasiva – in quanto la misura di cui alla lett. h) attiene, come si è detto, alla diversa tipologia del rischio infortunistico – resta insuperabile l’ostacolo all’ingresso delle ragioni della ricorrente nel presente giudizio, al fine di orientarne l’esito in una direzione per essa favorevole, connesso alla già evidenziata tardività della censura rivolta avverso la predetta clausola escludente (peraltro, nemmeno arricchita di efficaci argomentazioni critiche una volta emersi, mediante la citata Relazione, i motivi sottesi alla disposizione contestata).

Deve solo aggiungersi che il richiamo della suddetta Relazione da parte dell’Istituto non si atteggia, come sostenuto dalla società resistente, ad inammissibile integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato IT , attenendo essa non al profilo motivazionale dello stesso – esaustivamente giustificato con riferimento alla presupposta e vincolante clausola della lex specialis – ma alle ragioni sottese a quest’ultima, non bisognevoli peraltro di specifica illustrazione in ragione della natura di atto generale dell’avviso pubblico, ai sensi dell’art. 3, comma 2, l. n. 241/1990.

17. Quanto agli ulteriori motivi sottesi alla declaratoria di inammissibilità della domanda di finanziamento con riferimento alla lett. c) dell’allegato 1.1 dell’avviso pubblico, aventi carattere integrativo nell’ambito della complessiva motivazione del provvedimento impugnato, può prescindersi dall’esame delle censure rivolte nei loro confronti dalla parte ricorrente, dal momento che il loro accoglimento non sarebbe idoneo ad inficiare la complessiva tenuta giustificativa del provvedimento medesimo.

18. Infondata è anche la censura con la quale viene lamentato il contrasto del provvedimento impugnato con i principi di proporzionalità e ragionevolezza: premesso che la stessa ricorrente fa discendere il vizio lamentato dalla asserita sussistenza dei presupposti per l’assentibilità della domanda di finanziamento, è evidente che la reiezione delle censure formulate sul punto non può che sottrarre a quella in esame il presupposto - rappresentato dalla pretesa conformità della domanda all’avviso pubblico - sulla base del quale è stato espressamente dedotto il vizio suindicato.

19. Non meritevole di accoglimento è anche la censura con la quale viene dedotta la nullità, ai sensi dell’art. 21- septies l. n. 241/1990, del provvedimento impugnato in primo grado, in quanto carente della firma del suo autore e della indicazione del responsabile del procedimento, ai sensi degli artt. 4 e 6 l. cit., rinvenendosi in esso unicamente la dizione: “ il Responsabile della Sede Inail ”.

Deve in senso contrario osservarsi, quanto al primo profilo, che la sottoscrizione costituisce solo una delle modalità mediante le quali è individuabile l’autore del provvedimento, la paternità del quale può essere ricavata aliunde (come, nella specie, dalla apposizione in calce al provvedimento della dicitura “ il Responsabile della Sede Inail ”), quanto al secondo, che l’art. 5 l. n. 241/1990, nel prevedere che “ il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all’unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale ” (comma 1) e che “ fino a quando non sia effettuata l’assegnazione di cui al comma 1, è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1 dell’articolo 4 ” (comma 2), detta una regola sussidiaria ai fini della individuazione del Responsabile del procedimento, in forza della quale, in mancanza di espressa designazione da parte del Dirigente, le relative funzioni sono assunte dallo stesso funzionario titolare dell’unità organizzativa cui fa capo il procedimento.

20. In conclusione, il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado deve essere complessivamente respinto, mentre l’originalità dell’oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO