Pubblicato il 30/12/2025

N. 24078/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00498/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale -OMISSIS-8 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto dal Comitato “-OMISSIS-” e dai sigg.ri -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Bonaventura Lo Duca, Valentina Piraino e Chiara Petrucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo studio dell’avv. Valentina Piraino in Roma, via San Tommaso D'Aquino, 104;

contro

il Comune di Grottaferrata, in persona del Sindaco in carica pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luisa Giampietro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Lazio, non costituita in giudizio;

per l'annullamento:

I) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della determinazione dirigenziale n. -OMISSIS- dell’8.11.2019 del Comune di Grottaferrata, pubblicata all’albo pretorio on line il 19.11.2019, registro n. -OMISSIS-, avente ad oggetto la presa d’atto delle risultanze dello studio propedeutico alla perimetrazione dei nuclei sorti spontaneamente;

- della nota prot. n. -OMISSIS- del 7.6.2019 del Dirigente del 1° Settore del Comune di Grottaferrata;

- della nota prot. n. -OMISSIS- del 7.11.2019 del Dirigente del 1° Settore del Comune di Grottaferrata;

- “ove occorra”, di tutti gli eventuali atti di accertamento svolti, “ancorché non conosciuti”;

- degli elaborati definitivi richiamati nella determinazione dirigenziale n. -OMISSIS- dell’8.11.2019, “ancorché non conosciuti”;

- di ogni ulteriore atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale;

nonché AVVERSO LA VIOLAZIONE E/O ELUSIONE

della sentenza del T.A.R. Lazio - Roma n. 9874 del 23.7.2019, sul ricorso R.G. n. 5341/2019;

e PER LA ON

del Comune di Grottaferrata, ai sensi dell’art. 34, primo comma, lett. c), c.p.a., a determinarsi a provvedere circa l’obbligo di perimetrazione di cui agli artt. 1 e 2 della l. reg. Lazio n. 28/1980;

II) per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti presentato l’8.5.2020:

- della deliberazione di Consiglio comunale n. -OMISSIS-, avente ad oggetto “ Presa d’atto delle risultanze dello studio propedeutico alla perimetrazione dei nuclei sorti spontaneamente ai sensi della l.r. 28/80: insussistenza delle condizioni per la perimetrazione ”, pubblicata dal 14.1.2020 al 29.1.2020 all'albo pretorio on line del Comune di Grottaferrata, in uno con ogni allegato;

- di ogni ulteriore atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale;

- degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo;

nonché AVVERSO LA VIOLAZIONE E/O ELUSIONE

della sentenza T.A.R. Lazio - Roma n. 9874 del 23.7.2019, sul ricorso R.G. n. 5341/2019;

e PER LA ON

del Comune di Grottaferrata, ai sensi dell'art. 34, primo comma, lett. c), c.p.a., a determinarsi a provvedere circa l'obbligo di perimetrazione di cui agli artt. 1 e 2 della l. reg. Lazio n. 28/1980;

III) per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti presentato l’11.5.2021:

- della deliberazione di Consiglio comunale n.-OMISSIS-, avente ad oggetto “ Deliberazione di Consiglio comunale n. -OMISSIS- – Controdeduzioni alle osservazioni ”, pubblicata a partire dal 22.2.2021 per quindici giorni all’albo pretorio on line del Comune di Grottaferrata, in uno con ogni allegato, inclusa la “Relazione di controdeduzioni”;

- di ogni ulteriore atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale;

- degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo e con il primo ricorso per motivi aggiunti;

nonché AVVERSO LA VIOLAZIONE E/O ELUSIONE

della sentenza T.A.R. Lazio - Roma n. 9874 del 23.7.2019, sul ricorso R.G. n. 5341/2019;

e PER LA ON

del Comune di Grottaferrata, ai sensi dell’art. 34, primo comma, lett. c), c.p.a., a determinarsi a provvedere circa l’obbligo di perimetrazione di cui agli artt. 1 e 2 della l. reg. Lazio n. 28/1980, con la nomina di un commissario ad acta .

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Grottaferrata;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 ottobre 2025, svoltasi in modalità da remoto sulla piattaforma Teams , il dott. CA GI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comitato “-OMISSIS-”, odierno ricorrente, è costituito tra proprietari di immobili situati nel Comune di Grottaferrata e, in particolare, si pone l’obiettivo di recuperare urbanisticamente ambiti territoriali su cui insistono, in misura rilevante, manufatti oggetto di sanatoria e, quindi, ambiti interessati dal fenomeno dell’abusivismo edilizio. Gli altri ricorrenti sono membri del Comitato e proprietari di beni immobili che a loro dire hanno le caratteristiche appena indicate, e propongono impugnativa anche in proprio unitamente al Comitato che li rappresenta.

1.1. Con il ricorso introduttivo i ricorrenti hanno impugnato gli atti indicati in epigrafe, tra cui in particolare la determinazione dirigenziale del Comune di Grottaferrata n. -OMISSIS- in data 8.11.2019, avente ad oggetto la presa d’atto delle risultanze dello studio propedeutico alla perimetrazione dei nuclei sorti spontaneamente ai sensi degli artt. 1 e 2 della l.r. Lazio n. 28/1980, chiedendo anche l’accertamento dell’obbligo del Comune di ottemperare alla sentenza T.A.R. Lazio, Sez. II- Quater , n. 9874 del 23.7.2019 - con cui è stato ordinato al Comune di Grottaferrata di concludere entro 60 giorni il procedimento per la perimetrazione/pianificazione dei nuclei abusivi esistenti nel territorio comunale e in particolare negli ambiti “-OMISSIS-”- e la condanna del Comune “ ai sensi dell’art. 34 c. 1 lett. c), c.p.a. a determinarsi a provvedere alla perimetrazione di cui agli artt. 1 e 2 della L.R. Lazio n. 28/1980 ”.

Gli esponenti lamentano che il Comune, pur avendo richiesto di accedere ai contributi regionali per procedere alla perimetrazione di cui alla citata l.r. n. 28/1980, “ è rimasto inerte per oltre 8 anni ” dopo aver affidato l’incarico ad un tecnico, “ ed ha “concluso” (secondo l’erroneo convincimento degli Uffici comunali) il procedimento con l’attestazione, pure viziata da incompetenza, dell’immaginata impossibilità di perimetrare i nuclei in questione ”, omettendo le procedure partecipative dei cittadini ed “ erroneamente intendendo la perimetrazione dei nuclei quale atto facoltativo e non invece, come è, atto dovuto ”.

Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi:

I) “ VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 42 E 97 COST., ANCHE IN COMBINATO DISPOSTO CON L’ART. 1 DEL PROTOCOLLO ADDIZIONALE ALLA CONVENZIONE PER LA SALVAGUARDIA DEI DIRITTI DELL’UOMO E DELLE LIBERTÀ FONDAMENTALI. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 2 E 4 DELLA L. REG. LAZIO N. 28/1980. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DEI PRESUPPOSTI, TRAVISAMENTO DEI FATTI, DIFETTO D’ISTRUTTORIA, CONTRADDITTORIETÀ, INGIUSTIZIA MANIFESTA ”, in quanto:

- il Comune, con la determina n. -OMISSIS-/2019, avrebbe concluso il procedimento dichiarando la “ insussistenza delle condizioni per la perimetrazione dei nuclei edilizi sorti spontaneamente ”, contravvenendo all’obbligo, posto in capo ai Comuni del Lazio dagli artt. 1 e 2 della l.r. n. 28/1980, di procedere alla perimetrazione delle parti del territorio occupate da costruzioni abusive, nonché delle aree inedificate da destinare ad edilizia residenziale e a recupero degli standard urbanistici;

- l’unica alternativa indicata dalla legge all’obbligo di procedere alla perimetrazione dei nuclei sarebbe dare atto della accertata inesistenza di costruzioni abusive, circostanza che tuttavia non ricorrerebbe nel caso di specie, come risultante dagli studi del tecnico incaricato e dal medesimo provvedimento impugnato, nel quale si afferma che “[…] hanno potuto accertare l’esistenza della localizzazione di costruzioni abusive sul territorio comunale ”;

- il Consiglio comunale quindi avrebbe dovuto prendere atto delle risultanze delle operazioni propedeutiche e adottare la perimetrazione dei nuclei abusivi;

- il tecnico prima e l’Amministrazione dopo […] , anziché seguire il procedimento amministrativo delineato dagli artt. 1 e 2 della l. reg. Lazio, [avrebbero] illegittimamente disatteso l’onere di procedere alla perimetrazione richiesta dalle norme e, per di più, abusando dei parametri dettati per il diverso procedimento di adozione della speciale variante diretta al recupero urbanistico dei nuclei abusivi ” di cui al successivo art. 4 della medesima legge regionale;

- sarebbe inoltre inconferente il richiamo in senso impeditivo all’art. 57 del Piano Territoriale Provinciale Generale approvato con delibera di Consiglio provinciale n. 1/2010;

- “ in definitiva, al tecnico incaricato, così come previsto dall’art. 1 della citata legge regionale, spettava redigere gli elaborati grafici e predisporre la descrizione della consistenza e tipologia edilizia nonché dello stato di urbanizzazione e della dotazione dei servizi; mentre al Consiglio Comunale spettava (e spetta) prendere atto delle operazioni compiute ed adottare la perimetrazione dei nuclei abusivi. Illegittimamente, invece, il tecnico incaricato ed il dirigente del 1° Settore del Comune di Grottaferrata si sono arrogati il diritto di decidere, contra legem , di non procedere alla perimetrazione dei nuclei edilizi sulla base di valutazioni del tutto inconferenti ”, oltretutto in un contesto in cui “ l’amministrazione comunale [avrebbe] letteralmente indicato al tecnico il contenuto dello studio che lo stesso avrebbe dovuto, invece, redigere in autonomia ed in forza del quale si sarebbe dovuto procedere alla perimetrazione ”;

II) “ ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DEI PRESUPPOSTI, TRAVISAMENTO DEI FATTI, DIFETTO D’ISTRUTTORIA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE, CONTRADDITTORIETÀ, INGIUSTIZIA ED ILLOGICITÀ MANIFESTA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI BUON ANDAMENTO, IMPARZIALITÀ, EFFICACIA ED EFFICIENZA DELLA P.A. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 1, 2 e 15 DELLA L. REG. LAZIO N. 28/1980 ”, in quanto:

- l’Amministrazione avrebbe erroneamente ritenuto che le costruzioni abusive presenti nel territorio d’interesse non avrebbero la rilevanza urbanistica di nucleo urbano ai sensi e per gli effetti della l.r. n. 28/1980;

- tale conclusione sarebbe “ smentita dal precedente studio redatto in occasione dell’elaborazione del Documento Preliminare d’Indirizzo per la formazione del Piano Urbanistico Comunale Generale, dal quale risultano individuabili diverse aree riconducibili alla fattispecie urbanistica dei nuclei edilizi abusivi ”;

- “ quand’anche non fosse astrattamente possibile individuare e delimitare nuclei edilizi abusivi, circostanza che comunque non si verifica nel caso a mani, ciò non fa venir meno l’onere per l’amministrazione comunale di procedere alle attività di perimetrazione, così come imposto dall’art. 1 della legge regionale ”;

- lo studio sul quale si fonda il provvedimento impugnato, travisando i fatti e disattendendo l’incarico formulato, escluderebbe dal computo degli immobili abusivi numerosi fabbricati, che avrebbero dovuto invece essere oggetto di individuazione, in asserita applicazione di criteri e parametri non meglio individuati, che non solo non erano previsti dalla legge, ma che con la medesima norma regionale si porrebbero in contrasto;

III) “ VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 COST. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1 E 2 DELLA L. REG. LAZIO N. 28/1980. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DEI PRESUPPOSTI, TRAVISAMENTO DEI FATTI, DIFETTO D’ISTRUTTORIA. INCOMPETENZA ”, in quanto il Dirigente del 1° Settore avrebbe illegittimamente adottato un provvedimento di “presa d’atto” delle risultanze delle operazioni propedeutiche e di “conclusione” del relativo procedimento che la legge riserva espressamente alla competenza del Consiglio comunale;

IV) “ VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 7, 10 E 11 DELLA L. N. 241/1990. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DEI PRESUPPOSTI, DIFETTO D’ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUON ANDAMENTO ED IMPARZIALITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA ”, in quanto l’Amministrazione, nella formazione dei provvedimenti impugnati, avrebbe disatteso le garanzie di partecipazione e di contraddittorio previste

dalla normativa in vigore nazionale e regionale (in particolare, dall’art. 2 della legge regionale, che impone all’Amministrazione il deposito degli elaborati per un periodo di trenta giorni, durante i quali

chiunque ha facoltà di prenderne visione e di presentare osservazioni, che a loro volta dovranno essere oggetto di valutazione e conseguenti determinazioni);

V) “ ELUSIONE DELLA SENTENZA N. 9874/2019 TAR LAZIO. NULLITÀ PER VIOLAZIONE DELL’ART. 21 SEPTIES DELLA L. N. 241/1990. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI CUI ALL’ART. 97 COST. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1 e 2 DELLA L. REG. LAZIO N. 28/1980 ”: il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato in elusione della sentenza del T.A.R. Lazio n. 9874/2019, intervenuta tra le parti, con cui è stato ordinato all’Amministrazione di concludere il procedimento per la perimetrazione/pianificazione dei nuclei abusivi esistenti nel territorio comunale e in particolare negli ambiti “-OMISSIS-”, nel termine di sessanta giorni.

1.2. Si è costituito il Comune intimato, chiedendo la reiezione del ricorso.

1.3. Con un primo ricorso per motivi aggiunti i ricorrenti hanno impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Grottaferrata n. -OMISSIS-, avente ad oggetto “ Presa d’atto delle risultanze dello studio propedeutico alla perimetrazione dei nuclei sorti spontaneamente ai sensi della l.r. 28/1980: insussistenza delle condizioni per la perimetrazione ”, pubblicata all’Albo pretorio on line comunale dal 14.1.2020 al 29.1.2020.

Espongono i ricorrenti di aver presentato delle articolate osservazioni alla delibera in questione, sia in punto di diritto che sotto il profilo tecnico, a fronte delle quali il Comune “ nulla ha fatto, ritornando ad essere silente, come già negli anni trascorsi ”, omettendo di completare l’attività di pianificazione urbanistica imposta dalla legge e limitandosi a “prendere atto” delle risultanze di uno studio propedeutico, senza procedere ad effettuare alcuna “perimetrazione” dei nuclei, erroneamente intendendola quale atto facoltativo anziché quale atto dovuto.

I ricorrenti, quindi, deducono l’illegittimità degli atti impugnati, sia in via autonoma sia in via derivata, per i motivi già dedotti con il ricorso introduttivo, integrati alla luce della conoscenza dei documenti pubblicati con la gravata delibera, in quanto:

- “ il Consiglio Comunale si [sarebbe] limitato, spalmandosi acriticamente sulla già impugnata determina n. -OMISSIS-/2019, a prendere atto delle risultanze dello studio propedeutico alla perimetrazione dei nuclei sorti spontaneamente in spregio al chiaro disposto degli artt. 1 e ss. della l. r. n. 28/1980, assumendo erroneamente l’insussistenza delle condizioni per la perimetrazione ”;

- “ il consiglio comunale avrebbe dovuto prendere atto della esistenza di costruzioni abusive, peraltro di consistenza significativa quanto a diffusione sul territorio e incidenza numerica, ed adottare la perimetrazione dei nuclei abusivi ”;

- “ la deliberazione n. -OMISSIS-/2019 nulla aggiunge, limitandosi ad una notarile presa d’atto e, quindi, risultando non solo ultronea ma, parimenti, viziata per i medesimi vizi di illegittimità da cui è afflitta la determina n. -OMISSIS-/2019 ”.

1.4. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti i ricorrenti hanno impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Grottaferrata n.-OMISSIS-, avente ad oggetto “ Deliberazione di Consiglio comunale n. -OMISSIS- – Controdeduzioni alle osservazioni ”, con cui il Comune ha ritenuto di non accogliere le osservazioni proposte dal Comitato a seguito della pubblicazione della citata deliberazione n. -OMISSIS-/2019, lamentando che il Consiglio comunale si sarebbe ancora una volta “ acriticamente spalmato sulle controdeduzioni predisposte dal professionista incaricato, arch. -OMISSIS-, senza nulla aggiungere ” e che “ anche dopo l’adozione della delibera n. -OMISSIS- il Comune di Grottaferrata non ha completato l’attività di pianificazione urbanistica imposta dalla legge, non procedendo ad effettuare alcuna “perimetrazione” dei nuclei e restando inadempiente rispetto all’obbligo normativamente previsto ”.

Oltre a riproporre, sia in via derivata sia in via autonoma, le censure in precedenza dedotte, i ricorrenti hanno articolato il seguente ulteriore motivo:

I) “ VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 2 E 4 DELLA L. REG. LAZIO N. 28/1980. ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI FATTI, DIFETTO DEI PRESUPPOSTI, ILLOGICITÀ E CONTRADDITTORIETÀ MANIFESTA, DIFETTO D’ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE ”, in quanto:

- la determinazione di non accogliere le osservazioni proposte dal Comitato sarebbe stata assunta unicamente sulla base della relazione istruttoria elaborata dal professionista delegato, a favore del quale il Consiglio comunale si sarebbe illegittimamente spogliato del ruolo ad esso attribuito dalla legge;

- la delibera consiliare è stata adottata ben oltre il termine dei trenta giorni fissato dall’art. 2 della l.r. n. 28/1980;

- in ogni caso, le motivazioni poste a fondamento del mancato accoglimento delle osservazioni, desumibili dalla “relazione di controdeduzioni” allegata alla delibera consiliare, sarebbero infondate in fatto e diritto.

1.5. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato ulteriore documentazione.

I difensori di parte ricorrente hanno depositato una dichiarazione ex art. 300 c.p.c., con cui hanno dichiarato che dieci ricorrenti (-OMISSIS-) sono deceduti, chiedendo che venga disposta quindi l’interruzione del processo.

La difesa comunale, con memoria, ha eccepito che il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sarebbero ormai superati dalle vicende amministrative successive, avendo il Comune adottato con deliberazione di Consiglio comunale n. 31 del 12 luglio 2024 il nuovo Documento Preliminare di Indirizzo (DPI) del Piano Urbanistico Comunale Generale (PUCG), sicché “ il percorso - saldamente avviato dall’Amministrazione comunale negli ultimi anni e fattivamente dal 2023, vòlto all’adozione del Piano Urbanistico Comunale Generale – [sarebbe] idoneo a determinare la cessazione della materia del contendere della presente controversia, in quanto deve ritenersi realizzato quell’interesse sostanziale - sotteso alla proposizione dell’azione di annullamento dei provvedimenti qui impugnati – consistente nella valutazione delle esigenze di riqualificazione/rigenerazione urbana delle aree -OMISSIS- ”.

Il Comune ha quindi chiesto:

- che venga dichiarata la cessazione della materia del contendere, in quanto la pretesa dei ricorrenti avrebbe trovato compiuta soddisfazione in via extragiudiziale, sì da rendere del tutto inutile la prosecuzione del processo;

- che tale richiesta, qualora si ritenessero mancanti i relativi presupposti, sia valutata come declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse;

- in subordine che il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti siano dichiarati inammissibili, in quanto trattasi di atti meramente presupposti e/o endoprocedimentali;

- in ulteriore subordine, che il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti siano respinti nel merito.

Quanto alla richiesta di interruzione del giudizio per morte di alcuni dei ricorrenti, il Comune evidenzia che la stessa non risulta supportata da documentazione e auspica comunque una pronta definizione della controversia, ormai pendente da oltre cinque anni (e superata, come detto, da fatti e provvedimenti successivi).

1.6. All’udienza straordinaria di smaltimento del 3 ottobre 2025, svoltasi in modalità da remoto sulla piattaforma Teams , il Collegio, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., ha dato avviso alle parti circa un possibile profilo di sopravvenuta carenza di interesse. Parte ricorrente ha insistito per la decisione nel merito, mentre parte resistente ha insistito per la dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse.

2. In via preliminare, osserva il Collegio che alla luce della dichiarazione resa dalla difesa di parte ricorrente va dato atto dell’interruzione del processo limitatamente ai dieci ricorrenti dichiarati deceduti (-OMISSIS-) ai sensi dell’art. 300 c.p.c., a tenore del quale “ Dal momento di tale dichiarazione o notificazione il processo è interrotto, salvo che avvenga la costituzione volontaria o la riassunzione a norma dell'articolo precedente ”.

Per gli altri ricorrenti, invece, la causa può essere definita con la presente sentenza.

3. Ancora in via preliminare, in relazione al profilo processuale rilevato d’ufficio in udienza e alle connesse eccezioni ex parte actoris , ritiene il Collegio che, in mancanza di approvazione del nuovo Piano Urbanistico Comunale Generale (PUCG) di Grottaferrata, il cui procedimento di approvazione risulta allo stato solamente avviato, non può dirsi cessata la materia del contendere, né può ritenersi sopravvenuta la carenza di interesse al ricorso in capo ai ricorrenti.

Si può inoltre prescindere dalle ulteriori eccezioni processuali, in quanto il ricorso introduttivo e i due ricorsi per motivi aggiunti sono infondati nel merito, per le ragioni di seguito esposte.

4. Venendo dunque al merito, le censure possono essere esaminate congiuntamente, in ragione della loro stretta connessione.

4.1. Anzitutto, va chiarito che con la determinazione dirigenziale n. -OMISSIS- dell’8.11.2019 e con le successive deliberazioni di Consiglio comunale n. -OMISSIS- e n.-OMISSIS- (rispettivamente impugnate con il ricorso introduttivo, con il primo ricorso per motivi aggiunti e con il secondo ricorso per motivi aggiunti) il Comune di Grottaferrata – diversamente da quanto dedotto da parte ricorrente - ha dato seguito alla sentenza T.A.R. Lazio n. 9874/2019, con la quale è stato imposto al Comune di concludere il procedimento di cui alla L.R. n. 28/1980, relativo alla perimetrazione dei nuclei sorti spontaneamente, e non già di provvedere alla perimetrazione in questione.

Il procedimento de quo , come delineato dal combinato disposto di cui agli artt. 1 e 2 della l.r. n. 28/1980 (“ Norme concernenti l’abusivismo  edilizio ed il recupero dei nuclei edilizi sorti spontaneamente ”), risulta sostanzialmente rispettato dall’Ente, salvo che per il rispetto dei termini indicati all’art. 2, la cui violazione tuttavia – non essendo tali termini qualificabili come perentori – non può rilevare ex se ai fini della illegittimità - e del conseguente annullamento - degli atti gravati. Ciò si evince dalla lettura delle predette previsioni normative regionali.

L’art. 1 (“ Rilevamento delle costruzioni e dei nuclei edilizi abusivi ”) della citata l.r. n. 28/1980 così dispone:

“ I comuni del Lazio sono tenuti a procedere, mediante apposite ed organiche iniziative:

al rilevamento delle costruzioni abusive esistenti nel territorio del comune;

alla individuazione dei nuclei edilizi abusivi sorti in contrasto con le destinazioni di zona previste dagli strumenti urbanistici generali ovvero con le norme di legge nazionali o regionali comportanti, anteriormente all’approvazione dello strumento urbanistico generale, limiti di edificabilità;

alla individuazione dei nuclei edilizi abusivi che ancorché non in contrasto con le destinazioni di zona previste negli strumenti urbanistici generali, siano sorti senza la preventiva approvazione dello strumento attuativo ovvero in violazione di altre norme di attuazione stabilite negli strumenti urbanistici.

La individuazione dei nuclei edilizi abusivi di cui al primo comma consiste nella perimetrazione delle parti del territorio occupate da costruzioni abusive nonché delle aree inedificate da destinare ad edilizia residenziale e a recupero degli standard urbanistici. La perimetrazione risulta da elaborati grafici e dalla descrizione della consistenza e tipologia edilizia nonché dello stato di urbanizzazione e della dotazione dei servizi.

Ai fini delle attività previste nel presente articolo:

a) si tiene conto delle costruzioni abusive ultimate fino alla data dell’8 ottobre 1979 [sostituita con la data del 1° ottobre 1983 dall’art. 2, L.R. 21 maggio 1985, n. 76, e poi con la data del 31 dicembre 1993 dall’art. 1, L.R. 17 dicembre 1996, n. 58] ;

b) si considerano abusive le costruzioni realizzate senza licenza o concessione edilizia ovvero in base a licenza o concessione edilizia annullata, nonché in quelle in totale difformità della licenza o concessione ovvero in parziale difformità secondo i criteri di cui al comma undicesimo dell’art. 15 della L. 28 gennaio 1977, n. 10; nonché, infine, quelle realizzate da terzi su aree o immobili di proprietà dello Stato o degli enti pubblici territoriali senza la concessione da parte dell’ente titolare del bene o in difformità delle norme urbanistiche ”.

Il successivo art. 2 (“ Procedimento ”) così statuisce:

“ Il consiglio comunale, entro quattro mesi dall’entrata in vigore della presente legge, delibera il programma, le iniziative ed i mezzi per il compimento dell'attività di cui al precedente art. 1, ovvero dà atto della esistenza nel territorio del comune delle costruzioni abusive specificamente indicate oppure della accertata inesistenza di costruzioni abusive.

Le attività previste nel precedente art. 1 debbono essere completate entro quindici mesi dall’entrata in vigore della presente legge. Entro il medesimo termine il consiglio comunale con una o più deliberazioni prende atto delle operazioni compiute ed adotta la perimetrazione dei nuclei abusivi.

Le deliberazioni di cui al comma precedente o quella con cui si dà atto dell’esistenza o dell’inesistenza delle costruzioni abusive vengono, unitamente agli elaborati che vi sono allegati, depositate, entro otto giorni dall’espletamento del controllo da parte del competente organo regionale, negli uffici comunali per un periodo di trenta giorni interi e consecutivi durante i quali chiunque ha facoltà di prenderne visione e di presentare osservazioni.

L’effettuato deposito è reso noto al pubblico mediante avviso, affisso all'albo pretorio e in luoghi di pubblica frequenza nel quale siano indicati il luogo, la durata e lo scopo del deposito stesso precisando che sia enti che privati possono presentare osservazioni.

Nei trenta giorni successivi alla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, il consiglio comunale adotta le proprie determinazioni in merito alle osservazioni stesse.

Nel corso dello svolgimento delle attività previste nell'art. 1 della presente legge il comune può anche assicurarsi nei modi opportuni il concorso e la collaborazione di forze sociali, di organismi rappresentativi nonché degli ordini professionali e degli enti ed associazioni culturali interessati ”.

Nella fattispecie, il Dirigente competente, con la determinazione n. -OMISSIS- del 2019, ha preso atto delle risultanze degli studi e degli elaborati trasmessi dal tecnico incaricato, ritenendo accertata “ l’esistenza della localizzazione di costruzioni abusive sul territorio comunale ”, “ ma non aventi rilevanza urbanistica di nucleo urbano ai sensi e per gli effetti della L.R. 28/1980 ”, e la conseguente “ insussistenza delle condizioni per la perimetrazione dei nuclei edilizi sorti spontaneamente secondo le disposizioni della richiamata L.R. 28/80 ”. Contestualmente, è stata disposta la trasmissione del provvedimento e degli atti connessi al Consiglio comunale per le successive attività di competenza, sicché va esclusa la denunciata “invasione di campo” del dirigente rispetto alle competenze consiliari.

Il Consiglio comunale, quindi, nell’esercizio delle proprie prerogative, ha dapprima - con la deliberazione n. -OMISSIS-/2019 - ritenuto insussistenti le condizioni per la perimetrazione dei nuclei sorti spontaneamente e successivamente – con la deliberazione n.-OMISSIS- – ha confermato tale decisione pur a fronte delle osservazioni presentate dal Comitato ricorrente.

Nella Relazione finale del tecnico incaricato si evidenzia che nella vicenda che occupa “ si palesa un quadro di riferimento che, per gli ambiti interessati, non evidenzia una condizione che, in funzione della particolare realtà territoriale del Comune di Grottaferrata e della distribuzione su di essa dell’edificato, consenta di individuare nuclei da assoggettare a perimetrazione ” in quanto “ è localizzato un abusivismo di tipo diffuso, prevalentemente di necessità ” e “ non è possibile individuare alcuna perimetrazione dei nuclei abusivi che possa esser rispondente ai criteri stabiliti, trattandosi prevalentemente di edilizia sparsa ”.

Nella deliberazione di Consiglio comunale n. -OMISSIS-/2019, a sua volta, si prende atto, sulla base delle risultanze degli elaborati definitivi redatti dal tecnico incaricato, “ dell’esistenza […] della localizzazione di costruzioni abusive sul territorio comunale, la cui entità è, allo stato attuale, desumibile dalla quantità e dalla concentrazione sul territorio degli immobili collegati ad istanze di condono edilizio presenti in atti, rilevabile anche con tecnologie satellitari ed informatizzate, ma non aventi rilevanza urbanistica di nucleo urbano ai sensi e per gli effetti della L.R. 28/1980 ” e “ dell’insussistenza delle condizioni per la perimetrazione dei nuclei edilizi sorti spontaneamente secondo le disposizioni della richiamata L.R. 28/80 ”.

Infine, nella deliberazione consiliare n. -OMISSIS-, si respingono le osservazioni del Comitato ricorrente: i) da un lato (per l’osservazione n. 1) ribadendo “ che il territorio comunale è sicuramente interessato dalla presenza di costruzioni abusive ma che, con altrettanta certezza, le stesse non sono riferibili a nuclei perimetrabili ai sensi della L.R. 28/80 ” e affermando “ che la ricomposizione urbanistica degli effetti prodotti dall’abusivismo in generale, potrà trovare adeguata concretizzazione a seguito dell’inserimento della tematica nell’ambito della pianificazione generale relativa al nuovo PUCG ”; ii) dall’altro lato (per l’osservazione n. 2) chiarendo che “ la documentazione allegata all’osservazione, che costituisce fondamento per le argomentazioni ivi contenute, riproduce quella già depositata in atti […] rispetto alla quale l’ufficio aveva già esplicitato le motivazioni di improcedibilità ”.

Occorre considerare che l’art. 1, comma 1, della l.r. n. 28/1980 richiede ai comuni del Lazio di procedere: i) al rilevamento delle costruzioni abusive esistenti nel territorio del comune; ii) all’individuazione dei nuclei edilizi abusivi sorti in contrasto con le destinazioni di zona ecc.

Come efficacemente dedotto dalla difesa comunale, si tratta di due distinte fasi di studio dei luoghi: la prima fase di rilevazione delle costruzioni abusive e la seconda fase di individuazione dei nuclei abusivi. I concetti di “costruzioni abusive” e di “nuclei abusivi”, quindi, non sono coincidenti e vanno tenuti distinti.

Ai sensi dell’art. 2, comma 2, della l.r. n. 28/1980 il Consiglio comunale “ con una o più deliberazioni prende atto delle operazioni compiute ed adotta la perimetrazione dei nuclei abusivi ” (e non delle singole costruzioni/case sparse), qualora – ovviamente – i nuclei abusivi siano effettivamente ravvisabili.

Peraltro, occorre anche considerare che ai sensi dell’art. 1, comma 3, della l.r. n. 28/1980, ai fini del procedimento di ricognizione delle costruzioni abusive (prima) e di perimetrazione dei nuclei abusivi (poi), deve tenersi conto esclusivamente delle costruzioni abusive ultimate alla data del 31 dicembre 1993.

Nella fattispecie per cui è causa, dunque, è accaduto che il tecnico incaricato, all’esito di valutazioni tecnico-discrezionali che non risultano affette da travisamento o illogicità alla luce della documentazione prodotta in giudizio, ha ravvisato – come visto – la presenza di costruzioni abusive, ma ha escluso motivatamente la sussistenza di nuclei edilizi abusivi che impongano le operazioni di perimetrazione, senza che ciò sia stato messo in discussione dai ricorrenti sulla base di elementi concreti (non essendo nemmeno indicato nel ricorso, in termini precisi, quali sarebbero i nuclei abusivi illegittimamente pretermessi dall’Amministrazione).

Del resto, tale eventualità è presa in considerazione dalla stessa legge regionale, che all’art. 15 (“ Varianti speciali per il recupero delle costruzioni abusive esterne ai nuclei perimetrali ”) contempla l’ipotesi in cui “ nell’ambito di un territorio comunale, risulti una pluralità di costruzioni abusive singole che, in quanto non costituenti nuclei, non siano suscettibili della perimetrazione di cui al comma 2 dell’art. 1 ”, stabilendo in tal caso che “ il comune adotta una speciale variante alle norme di attuazione del proprio strumento urbanistico mediante la quale si preveda la possibilità di derogare alle norme stesse per l’esclusivo fine del recupero delle costruzioni abusive singole rilevate ai sensi dell’art. 1 ”. Possibilità, quest’ultima, di cui sembra che l’Ente comunale intenda avvalersi, alla luce di quanto riportato nell’ultima memoria comunale con riguardo all’adozione - con la deliberazione consiliare n. 31/2024 - del nuovo Documento Preliminare di Indirizzo (DPI) del Piano Urbanistico Comunale Generale (PUCG) e l’avvio del percorso volto all’adozione del nuovo Piano Urbanistico Comunale Generale.

Per quanto appena detto, risultano immuni dalle censure dedotte anche le controdeduzioni alle osservazioni oggetto della delibera n. -OMISSIS-, con le quali si ribadiscono motivatamente le ragioni poste alla base della gravata decisione comunale.

Da quanto sopra esposto, inoltre, emerge che anche le garanzie partecipative dei ricorrenti sono state rispettate, considerato che gli esponenti hanno potuto regolarmente presentare le proprie osservazioni sulla delibera n. -OMISSIS-/2019.

Nessuna delle censure dedotte con il ricorso introduttivo e con i due ricorsi per motivi aggiunti, dunque, merita accoglimento.

5. In definitiva:

- deve darsi atto dell’interruzione del processo nei confronti dei ricorrenti -OMISSIS-;

- con riguardo agli altri ricorrenti, il ricorso introduttivo e i due ricorsi per motivi aggiunti vanno respinti siccome infondati.

5.1. La peculiarità della vicenda, nondimeno, giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater):

A) dà atto dell’interruzione del processo nei confronti dei ricorrenti -OMISSIS-;

B) con riguardo agli altri ricorrenti, definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui due ricorsi per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e agli articoli 5 e 6 del Regolamento UE n. 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dei ricorrenti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2025, svoltasi in modalità da remoto sulla piattaforma Teams , con l'intervento dei magistrati:

MI AN, Presidente

CA GI, Consigliere, Estensore

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA GI	MI AN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.