Pubblicato il 11/12/2023

N. 01370/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01416/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1416 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Bioenergy Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Lofoco, Alessandra Muciaccia e Claudia Pironti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Francavilla Fontana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Patarnello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Brindisi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Quarato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- del provvedimento prot. n. 0028646/2020 del 28 luglio 2020, a firma del Dirigente dell’Area tecnica - Settore Urbanistica – Ecologia e Ambiente del comune di Francavilla Fontana, e dell’allegata nota del 22 luglio 2020, a firma del Sindaco e dell’Assessore all’Ambiente, con la quale è stato espresso il diniego alla proposta tecnica della Bioenergy Italia S.p.A., formulata sin dal 15 aprile 2019;

nonché per l’accertamento del diritto della Bioenergy S.p.A. a subentrare nella concessione n. rep. 4262 stipulata in data 7 dicembre 2000 tra il Comune di Francavilla Fontana e la società Francavilla Ambiente a.r.l. (in liquidazione) e per il risarcimento dei danni;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Bioenergy Italia S.p.A. il 9.5.2023, per l’annullamento

- del provvedimento prot. 0007038 del 28 febbraio 2023, assunto dalla Provincia di Brindisi, avente ad oggetto l’ordine di bonifica ex art. 244 D. Lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii. non notificato alla Bioenergy;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale, ivi compreso il preavviso del 21 dicembre 2022, ove direttamente lesivi, ancorché non conosciuti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Francavilla Fontana e della Provincia di Brindisi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 novembre 2023 il dott. Nino Dello Preite e uditi per le parti i difensori avv. S. Nitti, in sostituzione dell’avv. F. Lofoco, per la parte ricorrente e avv.ti M. Quarato e F. Patarnello per le PP.AA.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Bioenergy Italia S.p.A. ha adito questo Tribunale per ottenere l’annullamento del provvedimento, in epigrafe indicato, con cui il Comune di Francavilla Fontana ha determinato di non accogliere la sua proposta tecnica, tesa al subentro nella concessione per la gestione della discarica ubicata in località “Masseria Feudo Inferiore” , oggetto della convenzione Rep. n. 4262 del 7.12.2000 tra lo stesso Comune e la società Francavilla Ambiente a.r.l.

1.1. In punto di fatto, la società ricorrente ha esposto che:

- nell’ambito del fallimento della società Francavilla Ambiente a.r.l., ha partecipato ad una procedura competitiva per l’acquisto del ramo di azienda costituito da una componente immateriale (la convenzione che regola la concessione per la gestione della discarica de qua ) e da una componente materiale (i beni mobili pertinenziali e il progetto di completamento della medesima discarica);

- ottenuta l’aggiudicazione provvisoria del ramo di azienda, ha chiesto al Comune di Francavilla Fontana di verificare le condizioni per il subentro nella concessione, presentando una proposta tecnica per la dismissione della discarica;

- il Comune, però, ha ritardato l’istruttoria, non rispondendo alla proposta formulata dalla società e giungendo, infine, a comunicare – dopo una pronuncia del Consiglio di Stato che aveva imposto al Comune medesimo di porre rimedio al silenzio illegittimo – il diniego alla proposta suddetta attraverso un provvedimento motivato, a suo dire, in modo generico e contraddittorio.

1.2. La società ricorrente ha contestato la legittimità del provvedimento impugnato, deducendo vari profili di censura, concernenti, in sintesi: a ) la natura puramente amministrativa e non politica del provvedimento per difetto dei relativi requisiti soggettivi e oggettivi; b ) l’eccesso di potere per contraddittorietà e sviamento di potere; c ) la violazione dell’art. 3 e dell’art. 10 bis della legge 241/1990; d ) l’erronea presupposizione di fatto e il difetto di istruttoria; e ) la violazione dell’art. 175 del D. Lgs. n. 50/2016; f ) la violazione dei canoni di correttezza e di buona fede.

1.3. La difesa attorea ha chiesto, pertanto, l’annullamento – previa adozione di idonea misura cautelare – del provvedimento gravato ed il risarcimento dei danni patiti e subendi a causa del provvedimento medesimo e del comportamento dell’amministrazione, da quantificarsi secondo i criteri del danno emergente e del lucro cessante.

1.4. Si è costituito in giudizio il Comune di Francavilla Fontana, instando per il rigetto del ricorso, con vittoria di spese.

1.5. Con ordinanza n. 791/2020 del 21.12.2020 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare, proposta unitamente al ricorso.

2. Con atto di motivi aggiunti depositato in data 9.5.2023, la ricorrente ha impugnato il provvedimento prot. n. 007038 del 28.2.2023, avente ad oggetto l’ordine di bonifica ex art. 244 D. Lgs. 152/2006 e ss.mm.ii., emesso dalla Provincia di Brindisi a carico dei soggetti ritenuti responsabili dell’inquinamento del sito.

2.1. In relazione a detto atto di motivi aggiunti, si è costituita in giudizio l’Amministrazione provinciale, instando per l’inammissibilità e, in subordine, per l’infondatezza della domanda, con ogni conseguenza anche in ordine alle spese del giudizio.

2.2. Il Collegio, con ordinanza n. 280/2023 dell’1.6.2023, ha preso atto della rinunzia all’istanza cautelare, proposta con i motivi aggiunti.

2.3. Previo deposito di memorie difensive ex art. 73 c.p.a., all’udienza pubblica del 15 novembre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Con i vari motivi di censura del ricorso principale, che possono essere esaminati congiuntamente per la loro stretta connessione e interdipendenza, la società ricorrente deduce anzitutto l’illegittimità dell’atto « per il tentativo […] di rappresentarlo come “atto politico”, e pertanto escluso dal sindacato giurisdizionale ai sensi dell’art. 7 del c.p.a.» , trattandosi invece di atto amministrativo assunto in carenza di potere e viziato da sviamento, contraddittorietà, errata presupposizione di fatto e difetto di istruttoria.

3.1. Nella prospettazione attorea, la P.A. avrebbe adottato il provvedimento impugnato senza preavviso di rigetto e senza motivazione adeguata, frustrando il legittimo affidamento della società proponente, sfociato in ingenti investimenti economici per l’acquisto del ramo di azienda.

3.2. Inoltre, il provvedimento impugnato sarebbe viziato per difetto di motivazione, essendo escluso dallo studio di fattibilità presentato alla P.A. che il progetto de quo possa comportare danni per l’ambiente.

3.3. La società ricorrente sostiene di avere diritto al subentro nella convenzione, in quanto la sua proposta soddisferebbe i requisiti previsti dall’art. 175 del D. Lgs. 50/2016, rientrando tra i casi nei quali la concessione può essere modificata senza una nuova procedura di aggiudicazione e, in particolare, ricorrendo i presupposti legittimanti il subentro di un altro operatore economico nell’originario rapporto concessorio.

3.4. Infine, ad avviso della parte, il Comune resistente avrebbe violato i canoni della buona fede e della correttezza, non avendo mai aperto un contraddittorio tra le parti, né preavvertito la società del diniego che stava per esprimere ed avendo tentato di dare una qualificazione agli atti amministrativi adottati che ne avrebbe impedito l’impugnazione.

4. Le doglianze, così sintetizzate, non sono meritevoli di accoglimento.

4.1. Osserva anzitutto il Collegio che il riferimento – espresso in un passaggio della determinazione di che trattasi – all’adesione della parte politica ( in specie, del Sindaco e dell’Assessore all’Ambiente ) rispetto al piano di messa in sicurezza della discarica, non può logicamente essere idoneo a far trasmutare la natura del provvedimento de quo in atto politico.

4.2. Come risulta evidente sia dalla natura dell’atto impugnato (atto dirigenziale), che dal tipo di potere esercitato (afferente alla concreta gestione dell’interesse pubblico ambientale), trattasi di decisione assunta nell’alveo della discrezionalità tecnico-amministrativa, riconosciuta in subiecta materia alla P.A. ed attribuita alla specifica sfera di competenza del dirigente (cfr. art. 107 del D. Lgs. n. 267/2000), sicché - nella specie - difettano in radice le caratteristiche oggettive e soggettive dell’atto politico (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 8.7.2013, n. 3609: “Alla nozione legislativa di atto politico concorrono due requisiti, l’uno soggettivo e l’altro oggettivo: occorre, da un lato, che si tratti di atto o provvedimento emanato dal Governo, e cioè dall’Autorità amministrativa cui compete la funzione di indirizzo politico e di direzione al massimo livello della cosa pubblica; dall’altro, che si tratti di atto o provvedimento emanato nell’esercizio del potere politico, anziché nell’esercizio di attività meramente amministrativa…” ).

5. Non sussiste neppure, nella specie, la dedotta violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, in quanto l’atto gravato è stato assunto in riscontro alla “proposta” progettuale presentata in via “ riservata e confidenziale” dalla Bioenergy, e non in esito ad un procedimento amministrativo tipico avviato ad istanza di parte, come invece previsto dalla summenzionata disposizione normativa.

6. Né è ravvisabile il dedotto vizio di difetto di motivazione, avendo l’Amministrazione comunale chiaramente esplicitato nel provvedimento impugnato, con argomentazioni non illogiche o incongrue, e previa elencazione analitica delle presupposte determinazioni già assunte sulla discarica de qua , che “il procedimento di messa in sicurezza della discarica procede da anni nella direzione della sua chiusura definitiva e ripristino ambientale” ; ed ancora dando atto che la ditta incaricata della bonifica ha già consegnato il progetto definitivo per l’esecuzione della messa in sicurezza della discarica finalizzata alla sua chiusura e che “tale operazione evidentemente garantisce la salvaguardia del sito ed evita che la riapertura per la sua coltivazione con ulteriori rifiuti… possa portare a rischi di inquinamento per il territorio con ripercussioni assolutamente negative per l’ecosistema ad esso connesso”.

6.1. Del resto, la stessa società ricorrente - nella proposta per cui vi è causa - aveva espressamente riconosciuto che “L’Amministrazione ha la possibilità di valutare i requisiti dell’aspirante subentrante, nonché la proposta dello stesso, in alternativa alla presa in carico diretta, quale proprietario del sito, delle attività di bonifica, messa in sicurezza e di tutela delle matrici ambientali e della salute umana” (v. pag. 3 della “Proposta progettuale” presentata dalla ricorrente – All. n. 13 foliario del 10.12.2020).

6.2. Ed in tal senso, il Comune di Francavilla Fontana ha legittimamente deliberato di prendere in carico direttamente la discarica, esprimendo l’intendimento di non utilizzare la volumetria residua potenzialmente disponibile, ma di procedere alla messa in sicurezza e alla chiusura del sito.

7. Del pari infondato è l’assunto secondo cui, nella specie, troverebbe applicazione l’art. 175 del D. Lgs. n. 50/2016.

7.1. Invero, a mente di quanto disposto dall’art. 216 del medesimo decreto legislativo, le disposizioni in esso contenute si applicano “alle procedure e ai contratti per le quali i bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla data della sua entrata in vigore nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o di avvisi, alle procedure e ai contratti in relazione ai quali, alla data di entrata in vigore del presente codice, non siano ancora stati inviati gli inviti a presentare le offerte”.

7.2. Conseguentemente, non può predicarsi, in radice, che la fattispecie che ne occupa sia sussumibile nella previsione normativa dell’art. 175 del codice degli appalti, giacché dagli atti di causa risulta che la gestione della discarica de qua è stata affidata in concessione, all’esito di apposita procedura di gara, mediante convenzione risalente all’anno 2000.

7.3. Deve dunque ritenersi insussistente qualsivoglia “diritto” al subentro della ricorrente nel rapporto concessorio, atteso che - in mancanza di specifica disciplina valevole in via generale - l’unica fonte regolatoria della vicenda è da individuarsi nella convenzione di concessione (peraltro costituente res inter alios acta ), in seno alla quale non si rinviene alcuna previsione disciplinante l’ipotesi del subentro di altro operatore economico nel rapporto concessorio.

7.4. In ogni caso, non rileva il riferimento alla natura sostanziale o meno delle modifiche proposte dalla ricorrente, giacché dall’atto impugnato emerge nitidamente la volontà dell’Ente comunale di procedere alla messa in sicurezza e alla chiusura della discarica, e tale decisione è, all’evidenza, confliggente con il diverso intendimento della ricorrente di utilizzare la residua capacità ricettiva del sito, attraverso conferimento di ulteriori rifiuti ed “ opzione di utilizzo dell’impianto da parte degli ARO BR1, BR2 e BR3” , sia pure nell’ottica di “ una rapida gestione per la chiusura definitiva ” della discarica stessa (v. pag. 22 della “Proposta progettuale” – All. n. 13 cit.).

7.5. In definitiva, solo la volontà del Comune di consentire un subentro avrebbe potuto legittimare la prosecuzione del rapporto in capo alla ricorrente, ma tale volontà, per quanto sopra evidenziato, è mancata.

8. Dalle considerazioni che precedono deriva l’infondatezza della domanda risarcitoria, per difetto dei relativi presupposti, non ravvisandosi alcuna violazione dei canoni di buona fede e di correttezza nel comportamento tenuto dalla P.A., né una posizione di legittimo affidamento della ricorrente in relazione ad una mera proposta, rimasta - come visto - allo stadio progettuale.

9. Si deve quindi passare all’esame dei motivi aggiunti.

9.1. Reputa il Collegio che, in accoglimento dell’eccezione formulata della difesa delle parti resistenti, i motivi aggiunti debbano essere dichiarati inammissibili, non essendo la ricorrente destinataria dell’ordine di bonifica contenuto nell’atto impugnato e non sussistendo in capo a Bioenergy un interesse giuridicamente qualificato e differenziato ad ottenerne l’annullamento.

9.2. Invero, difetta in capo alla ricorrente la legittimazione attiva all’impugnazione dell’atto in questione, non avendo la stessa acquisito la titolarità del sito ed essendo risultata infondata – per quanto sopra argomentato – la sua pretesa ad ottenere la voltura dell’originaria convenzione per la gestione in concessione della discarica de qua .

10. Per le ragioni suesposte, il ricorso principale va respinto, in quanto infondato, mentre i motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili.

11. Le spese di lite seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Lecce, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, respinge il ricorso principale e dichiara inammissibili i motivi aggiunti.

Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di lite, che liquida nella somma di € 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge, a favore del Comune di Francavilla Fontana e nella somma di € 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge, a favore della Provincia di Brindisi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 15 novembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Nino Dello Preite, Referendario, Estensore

Francesco Baiocco, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nino Dello Preite	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO