Pubblicato il 19/05/2025

N. 00931/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01685/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1685 del 2023, proposto da I.C.M. Istituto Clinico Mediterraneo S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore Di Pardo, Katia Palladino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Fiorillo, Gennaro Galietta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Campania, Casa di Cura Salus Spa, Casa di Cura Tortorella Spa, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento della ASL di Salerno – Direzione Generale – n. prot. 155591 del 3.8.2023 avente ad oggetto “ Casa di Cura Istituto Clinico Mediterraneo spa – comunicazione esiti gruppo di lavoro istituito con nota 251478/2022 ”;

del provvedimento della ASL di Salerno –Dipartimento Governo clinico – UOSD Monitoraggio e controllo SDO – n. prot. 154515 del 2.8.2023 avente ad oggetto “ Gruppo di lavoro istituito con nota 251478/2022 - Applicazione nei confronti della Casa di Cura Istituto Clinico Mediterraneo spa dei principi sanciti dal CdS con Sentenza n. 1256/2022 ” (trasmesso con il suddetto provvedimento n. prot. 155591/2023);

provvedimento della ASL di Salerno – UOC Assistenza Accreditata– n. prot. 170320 del 5.9.2023 avente ad oggetto “ Comunicazione esiti gruppo di lavoro istituito con nota 251478/2022 ”;

e ove occorra dei provvedimenti in questi richiamati e nella specie dei provvedimenti della ASL Salerno n. prot. 118697 del 31.5.2022; n. prot. 251478/2022; n. prot. 15591 del 3.8.2023; n. prot. 166010/2022; n. prot. 119786/2022;

di tutti quelli non comunicati alla ricorrente con riserva di esperire eventuali motivi aggiunti;

nonché di tutti gli atti istruttori ivi incluso tutti gli esiti del gruppo di lavoro nominato con nota della DG ASL Salerno n. 251478/2022;

tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti ai provvedimenti impugnati ove lesivi degli interessi del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Azienda Sanitaria Locale di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2025 la dott.ssa Simona Saracino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Espone in fatto la parte ricorrente ICM Istituto Clinico Mediterraneo (ex Casa di Cura Malzoni di Agropoli) (in seguito ricorrente e/o struttura):

- di essere una struttura autorizzata ed accreditata dal Servizio Sanitario Nazionale e Regionale per le prestazioni di specialistica ambulatoriale e di ricovero che, in virtù degli accordi contrattuali stipulati con la competente Azienda Sanitaria Locale (ASL Salerno), ai sensi dell’art. 8 quinquies del D.Lgs. 502/1992, assicura i Livelli Essenziali di Assistenza (c.d. LEA) ed il fabbisogno di salute secondo standard di eccellenza e macchinari di alta tecnologia;

- che, inaspettatamente e a lunga distanza dall’erogazione delle prestazioni rese, la ASL di Salerno, con gli atti impugnati, in presunta attuazione delle argomentazioni addotte dal Consiglio di Stato con sentenza n. 1256/2022 del 21.02.2022 relativa all’erogazione di prestazioni sanitarie in materia di endoscopia urologica (per fattispecie di cui la ricorrente contesta la sovrapponibilità a quella in esame), ha comunicato alla ricorrente la non rimborsabilità delle prestazioni chirurgiche di IA (già erogate, rendicontate, controllate e remunerate dalla ASL anni prima), in quanto non attinenti alla branca accreditata di Chirurgia Generale, chiedendo l’emissione di importanti note di credito;

- più nel dettaglio: con il gravato provvedimento prot. n. 155591 del 3.8.2023 la ASL di Salerno – Direzione Generale ha comunicato alla ricorrente gli esiti del gruppo di lavoro istituito con nota 251478 del 6.12.2022 a cui la struttura lamenta di non aver mai partecipato;

- allo stesso provvedimento la ASL ha allegato la nota prot. n. 154515 del 2.8.2023 parimenti impugnata, con cui la UOSD Monitoraggio e Controllo SDO della stessa Azienda Sanitaria ha ritenuto di non riconoscere le prestazioni chirurgiche di IA in quanto la Struttura sarebbe sprovvista del relativo accreditamento ai sensi del DCA n. 111/2014;

- in estrema sintesi, la ASL con i predetti provvedimenti ha disposto di procedere al recupero per gli anni 2012 – 2016 – 2017 – 2018 – 2019 – 2021 degli importi indebitamente corrisposti per le prestazioni chirurgiche di IA attraverso la compensazione degli importi dovuti alla medesima Casa di Cura per parte delle prestazioni extra tetto (eseguite nelle branche accreditate e mai remunerate) riconoscibili al netto dei controlli ASL istituzionali; mentre per gli anni 2013 - 2014 - 2015 – 2020 (e di qui le ragioni del ricorso), l’ASL ha disposto di procedere al recupero diretto degli importi corrisposti per le prestazioni chirurgiche di IA, ritenute in questo caso non riconoscibili, per un totale di € 229.048,36;

- con provvedimento prot. n. 170320 del 5.9.2023 la ASL resistente ha chiesto per gli anni 2013 – 2014 – 2015, l’emissione delle relative note credito e l’emissione di un’ulteriore nota credito per l’anno 2014 pari ad € 489.190,97 quale differenza tra la liquidazione totale di € 12.313.620,00 e la produzione resa nell’anno pari ad € 11.824.429,03, concedendo alla ricorrente un termine di 10 giorni per l’invio di osservazioni, effettivamente presentate dalla struttura interessata.

Si duole la ricorrente che la richiesta da ultimo avanzata dall’ASL sia errata in quanto basata sull’erroneo presupposto secondo cui la liquidazione che la ASL avrebbe corrisposto alla ricorrente per l’anno 2014 sia pari ad euro 12.313.620,00.

Lamentando un grave pregiudizio derivante dall’illegittimo operato dell’ASL la ricorrente ha proposto il presente gravame in cui vengono prospettati i seguenti motivi di diritto:

1) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L. 833/1978; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LGS. 30 DICEMBRE 1992, N. 502; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LGS. 7 DICEMBRE 1993, N. 517; 9 VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LGS. 19 GIUGNO 1999, N. 299; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLE TABELLE DI SPECIALIZZAZIONI EQUIPOLLENTI ED AFFINI RIPORTATE NEI DD. MM. DEL 30 E 31 GENNAIO 1998 E SUCCESSIVE MODIFICAZIONI; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 24, 32, 97, 113 E 122 DELLA COSTITUZIONE; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA LIBERA CONCORRENZE NEL MERCATO; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA LIBERA INIZIATIVA ECONOMICA CONCORRENZIALE; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUONA FEDE; ABUSO DI DIRITTO; VIOLAZIONE DEI DOVERI DI BUONA AMMINISTRAZIONE CHE INCOMBONO SULLA P.A.; INGIUSTIZIA MANIFESTA; ECCESSO DI POTERE; SVIAMENTO:

I. [Sulla] illegittimità degli atti impugnati per erroneità nei presupposti, carenza di istruttoria, illogicità e irragionevolezza, carenza di motivazione, mancata comparazione degli interessi in gioco; violazione del principio di proporzionalità e delle legittime aspettative maturate dalla ricorrente, anche rispetto alla normativa di settore e alla superiore esigenza di garantire, comunque, la tutela del diritto alla salute. Violazione e falsa applicazione degli accordi contrattuali di budget. Contraddittorietà rispetto a precedenti manifestazioni di volontà rese dalla stessa P.A. : lamenta la struttura che l’operato dell’ASL resistente sarebbe illegittimo in quanto fondato su presupposti erronei, illogici e irragionevoli oltreché gravemente carenti sotto il profilo istruttorio e motivazionale. Più in dettaglio, il deficit istruttorio apparirebbe evidente considerando che l’ingente decurtazione disposta dall’ASL, con portata gravemente retroattiva, si è basata su una presunta attuazione dei principi sanciti dal Consiglio di Stato con sentenza n. 1256/2022 che, tuttavia, deduce la ricorrente, avrebbe definito una controversia per fattispecie affatto sovrapponibile a quella oggetto di odierno esame. Difatti, in quel caso, oggetto del contendere, secondo la ricorrente, sarebbe la decurtazione del corrispettivo vantato dalla casa di cura ricorrente - all’epoca dei fatti accreditata provvisoriamente presso il Servizio Sanitario Nazionale - in ragione della presunta effettuazione di prestazioni sanitarie che, secondo l’Azienda Sanitaria, non sarebbero state contemplate nel regime di accreditamento, in quanto rese in regime di ricovero ordinario e non in day surgery e day hospital come stabilito nella nota ASL n. 34994 del 20.12.2006, con cui era stato espresso parere favorevole per prestazioni di “endoscopia diagnostica e terapeutica” e, in generale, di “urologia” ma solo se erogate (all’epoca dei fatti – anno 2006) “ in regime di day hospital e day surgery ”.

Nega, in definitiva, la struttura, che le argomentazioni addotte dal Consiglio di Stato si siano spinte ad affermare, così invece sostenuto dalla ASL, la non rimborsabilità, con portata gravemente retroattiva, delle prestazioni chirurgiche di IA perché non attinenti alla branca accreditata di Chirurgia Generale.

In contrario, osserva la ricorrente, sarebbe predicabile una non contestabile associazione delle due branche di chirurgia generale e IA sulla scorta delle seguenti considerazioni:

1.a) nell’ambito della Regione Campania solo l’A.S.L. Napoli 1 con la delibera n. 2324/2013 avrebbe fornito specifiche e chiare indicazioni sulla riconducibilità di ogni singolo DRG alla/e branca/branche associata/e; relativamente agli interventi contestati dall’A.S.L. intimata nel presente giudizio, l’A.S.L. Napoli 1 ne avrebbe riconosciuto la loro riconducibilità alla branca chirurgia generale – urologia; per quanto la predetta delibera dell’A.S.L. napoletana non possa vincolare l’A.S.L. intimata essa varrebbe come principio applicabile anche ad altri soggetti erogatori riconducibili ad altra ASL, come la ricorrente;

1.b) con il parere DGPROF/1/P/1.8D.N1.2 il Ministero della Salute avrebbe precisato che, facendo riferimento alle tabelle delle specializzazioni equipollenti ed affini, riportate nei DD. MM. del 30 e 31 gennaio 1998 e successive modificazioni, la Specializzazione in Chirurgia generale è affine ad IA, mentre non varrebbe il contrario. Pertanto gli atti gravati violerebbero i decreti ministeriali del 30 e 31 gennaio 1998;

1.c) l’ASL resistente avrebbe mancato di verificare sia il bisogno assistenziale soddisfatto dalla ricorrente per gli anni decurtati; sia le conseguenze, in termini di risultati di salute, delle prestazioni rese, sui pazienti trattati; sia che quelle prestazioni oggetto di decurtazione erano state erogate in aderenza alle previsioni contenute negli accordi contrattuali di budget con cui sono stati definiti, per ciascun anno, tipologia, modalità di erogazione, volume di prestazioni da erogare, remunerazione delle prestazioni rese;

1.d) gli atti sarebbero viziati da carenza motivazionale e mancato contemperamento degli opposti interessi in gioco atteso che, non solo non sarebbe stata considerata la posizione della ricorrente e le conseguenze che il taglio retroattivo determinano sulla stessa, ma non sarebbero stati neppure debitamente considerati il fabbisogno reale soddisfatto, l’offerta al cittadino di prestazioni adeguate, l’interesse pubblico sia ad assicurare i LEA che a contenere la spesa;

II [Sulla] illegittimità degli atti impugnati per violazione e falsa applicazione degli accordi contrattuali di budget. Violazione del principio di affidamento, di buona fede e di lealtà nei rapporti tra privati e p.a., del principio di certezza dei rapporti giuridici, di buon andamento dell’azione amministrativa che implica l’imparzialità, la proporzionalità e la ragionevolezza e la pianificazione preventiva della spesa sanitaria. Illegittimità degli atti impugnati per la portata retroattiva: denuncia l’esponente che gli atti contestati sono stati adottati nel corso dell’anno 2023 inoltrato, ma con riflessi ricadenti su esercizi precedenti, dunque, con grave ritardo e con una incisiva, quanto illegittima, portata retroattiva. Sostiene, inoltre, che con gli accordi contrattuali di budget (articolo 6, comma 3 degli accordi contrattuali sulle prestazioni di ricoveri del 2013 e del 2014, come prorogato per il 2015 previa autorizzazione della ASL di Salerno - cfr. provvedimento n. prot. 791 del 16.4.2015), le parti avrebbero convenuto il termine ultimo del 30 aprile dell'anno successivo entro cui l’ASL potrebbe muovere contestazioni alle attività erogate per cui, trascorso tale termine, deve provvedere al saldo delle prestazioni, come poi accaduto per le annualità toccate dagli atti impugnati. Essendo gli atti impugnati intervenuti anni dopo rispetto al termine contrattuale (fissato al 30 aprile dell’anno successivo) gli stessi si porrebbero in contrasto agli impegni convenzionalmente assunti. Per gli stessi motivi deduce la ricorrente che l’ASL abbia agito in violazione e falsa applicazione degli accordi contrattuali di budget, del principio di affidamento, di buona fede e di lealtà nei rapporti tra privati e p.a., del principio di certezza dei rapporti giuridici, di buon andamento dell’azione amministrativa che implica l’imparzialità, la proporzionalità e la ragionevolezza.

Avrebbe inoltre violato il principio di pianificazione preventiva della spesa sanitaria desumibile dall’articolo 8- quinquies del d.lgs. 502/92 secondo cui una Struttura sanitaria, per programmare la propria attività, possa utilmente fare riferimento ai limiti di spesa applicati dalla PA e alla spesa storica, ciò che avrebbe fatto anche la ricorrente, che ha programmato le attività (anche di chirurgia urologica) per gli anni in questione, nel rispetto dei limiti complessivi di spesa previsti dal contratto.

III [Sulla] illegittimità degli atti impugnati per violazione dei diritti partecipativi. Violazione e falsa applicazione della l. 241/1990. Violazione del principio del contraddittorio. Violazione dei principi di efficacia, imparzialità delle scelte, pubblicità e trasparenza e del principio del buon andamento della P.A: con tale censura la struttura contesta l’assenza del suo coinvolgimento e partecipazione al gruppo di lavoro istituito con nota 251478 del 6.12.2022, che avrebbe pertanto, viziato irreparabilmente il procedimento concluso dall’Amministrazione con gli atti gravati determinando un evidente errore nei presupposti e difetto di istruttoria da cui sono derivati provvedimenti asseritamente illegittimi. Richiama sul punto sentenza della Corte Costituzionale (n. 116 del 23.6.2020), e del Consiglio di Stato (sentenza n. 3775 del 14.4.2023; sentenza n. 7680 del 2.9.2022, n. 4371/2022, n. 4370/2022, n. 4381/2022, n. 4375/2022, n. 4379/2022, n. 4377/2022, n. 4403/2022 n. 4372/2022) in tema di garanzie partecipative di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241.

2. Si è costituita l’A.S.L. intimata, in data 06.03.2025, con la quale ha dedotto:

- l’improcedibilità del ricorso per mancata impugnazione del sopravvenuto provvedimento n. 175999 del 12/9/2023, in quanto tale ultimo provvedimento avrebbe sostituito gli originari provvedimenti impugnati con conseguente trasferimento dell’interesse a ricorrere sul menzionato atto (prot. n. 175999 del 12/9/2023);

- l’infondatezza del ricorso argomentando, per il futuro:

I) la pacifica mancanza di accreditamento in capo alla ricorrente per la branca di IA;

II) la non condivisibilità della tesi sostenuta da parte ricorrente circa la possibilità che le prestazioni di IA possano rientrare ed essere ricomprese nella più generica branca della Chirurgia Generale e la necessità di applicare quanto affermato dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1256/2022 (confermativa di precedente sentenza di questa Sezione staccata);

III) l’impossibilità di porre a carico delle Regioni l’onere relativo a prestazioni sanitarie erogate da strutture private in assenza di un provvedimento amministrativo regionale che riconosca alla struttura la qualità di soggetto accreditato ed al di fuori di singoli e specifici rapporti contrattuali;

IV) che la mancanza di autorizzazione, accreditamento e accordo (che devono tutti concorrere in maniera indefettibile) impedirebbe il sorgere dei rapporti di natura sia amministrativa che civilistica tra l’amministrazione e la struttura privata;

V) che, nel caso di specie, la ricorrente non avrebbe assolto l’onere di provare che le prestazioni chirurgiche di urologia erogate trovino la propria fonte in uno specifico provvedimento di accreditamento e relativo contratto, con la conseguenza che l’A.S.L. non avrebbe alcun obbligo di pagamento;

e, per il passato:

a.I.) la non lesività per parte ricorrente del recupero mediante compensazione disposto con il provvedimento prot. n. 155591 del 03.08.2023, tenuto conto della non debenza da parte della ricorrente di qualsivoglia somma per le annualità 2012 – 2016 – 2017 – 2018 – 2019 – 2021 all’esito dell’operata compensazione “ con gli importi delle prestazioni, all’epoca eseguite nelle branche accreditate e mai remunerate in quanto considerate extratetto, che oggi possono essere considerati riconoscibili in quanto sostituiscono il valore delle prestazioni chirurgiche di IA indebitamente corrisposti ”;

b.I.) l’impossibilità per la ricorrente di invocare alcun affidamento incolpevole quanto all’incasso di somme per prestazioni urologiche per le annualità 2013 - 2014 - 2015 – 2020, alla luce del difetto di accreditamento di cui era consapevole.

3. All’udienza dell’08 aprile 2025, in vista della quale le parti hanno integrato le già spiegate difese, la causa è stata spedita in decisione.

4. Preliminarmente il Collegio ritiene che possa essere superata l’eccezione di improcedibilità stante la ritenuta infondatezza del ricorso nel merito per i seguenti motivi.

5. Va disatteso il primo motivo di ricorso che, sebbene, articolato in più sub-censure, sostanzialmente ruota intorno all’asserito difetto di presupposti a) per aver negato l’amministrazione procedente l’affinità/assimilabilità della branca di IA a quella di Chirurgia Generale; b) per aver l’amministrazione errato nell’applicare retroattivamente i principi esposti nella sentenza n. 1356/2022 del Consiglio di Stato pretendendo la restituzione di somme afferenti prestazioni che hanno assicurato per il periodo di riferimento i LEA; c) per non aver l’amministrazione adeguatamente motivato le suddette scelte.

5.1. La deducente, ancora più sinteticamente, sostiene che l’ASL abbia frainteso o, comunque, fatto cattivo governo dei principi espressi dalla sentenza n. 1356/2022 del Consiglio di Stato, peraltro asseritamente riferita a fattispecie non sovrapponibile cosicché, il suo operato, consistito nel mancato riconoscimento pro futuro e nella disposta decurtazione di somme per il passato (somme già controllate, rendicontate ed erogate alla struttura erogatrice di prestazioni sanitarie di urologia), si rivelerebbe illegittimo.

6. La tesi non merita condivisione.

7. Al riguardo, giova richiamare l’orientamento espresso di recente dalla Sezione, con la sentenza n. 1345/2024, pubblicata in data 21.06.2024, dal quale questo collegio non ha motivo di discostarsi, secondo il quale: “ per quanto la summenzionata sentenza n. 1256/2022 del Consiglio di Stato non abbia avuto ad oggetto vicenda concreta immediatamente sovrapponibile a quella oggetto del presente giudizio (come ampiamente argomentato da parte ricorrente nei propri scritti) ciò che conta è il principio di diritto enunciato, il quale (come ogni principio di diritto) è suscettibile di essere applicato a fattispecie variegate, pur se ciascuna caratterizzata da aspetti peculiari.

Orbene, in tale sentenza il Consiglio di Stato ha ricordato quanto segue in ordine alla tematica di interesse nella presente sede:

“la vigente normativa delineata dal visto decreto n. 502 del 1992, a cui si affianca la relativa disciplina regionale, prevede che i rapporti tra il Servizio sanitario nazionale e le strutture private accreditate sono regolati: da una fase, programmatica ed unilaterale, affidata alla Regione; da una fase contrattuale con le singole strutture, affidata alla Regione ed alle A.U.S.L., in assenza della quale le Aziende e gli Enti del Servizio sanitario nazionale non sono tenuti a corrispondere la remunerazione per le prestazioni erogate (art. 8 quater, comma 2, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502).

In particolare, la seconda di dette fasi trova la sua fonte normativa nell’art. 8 quinquies, d.lgs. n. 502 del 1992, che pone il rapporto di accreditamento su una base strettamente negoziale, sì che al di fuori del contratto la struttura accreditata non è obbligata ad erogare prestazioni agli assistiti del servizio sanitario regionale (Cons. St., sez. III, 3 ottobre 2011, n. 5427); il contratto costituisce dunque il perimetro delle prestazioni erogabili, nel senso che non sono rimborsabili quelle fornite ma non coperte sia nella tipologia riconosciuta sia nel quantum finanziario stabilito”.

Risulta quindi che ciò che rileva ai fini della remunerazione da parte delle A.S.L. delle prestazioni erogate dalle strutture accreditate è l’accreditamento. Vale a dire che in assenza di accreditamento l’A.S.L. non è tenuta a corrispondere alla struttura sanitaria privata la remunerazione per le prestazioni erogate.

4.2.2. Ciò posto, va altresì ricordato che l’accreditamento “è un provvedimento amministrativo che abilita la struttura ad inserirsi nel SSN e pertanto è riconducibile (conformemente alla lettura giurisprudenziale del complessivo sistema) al genus della concessione di pubblico servizio (v. Cass. S.U. n. 31029 del 2002; Cass. S.U. n. 1602 del 2022) e può essere riconosciuto dalla Regione alle strutture autorizzate che ne abbiano fatto richiesta in base al duplice criterio della loro rispondenza ai requisiti di "funzionalità rispetto agli indirizzi della programmazione regionale" … e di qualità strutturale, tecnica, organizzativa e professionale, definiti secondo criteri "ulteriori e diversi" (come si esprimeva il Piano sanitario nazionale 1998-2000) rispetto a quelli richiesti per l'autorizzazione” (Cass. civ., Sez. Un., 14 dicembre 2023, n. 35092).

Per la precisione l’accreditamento “è un provvedimento di carattere non già autorizzativo, bensì abilitativo-concessorio (Consiglio di Stato, Sezione III, 27 febbraio 2018, n. 1206), che si colloca a metà strada tra la concessione di servizio pubblico e l’abilitazione tecnica idoneativa (ex multis, Consiglio di Stato, sezione III, sentenze 18 ottobre 2021, n. 6954, 30 aprile 2020, n. 2773, e 3 febbraio 2020, n. 824)” (Consiglio di Stato, III Sez., 28 febbraio 2023, n. 2064). Inoltre, in relazione al suo rilascio l’amministrazione “gode di un largo margine di discrezionalità in considerazione della valutazione della rispondenza e adeguatezza agli obiettivi della programmazione (Corte costituzionale 9 maggio 2022, n. 113)” (Consiglio di Stato, III Sez., 28 febbraio 2023, n. 2064).

4.2.3. Peraltro, l’accreditamento non viene riconosciuto in maniera globale a una struttura sanitaria in modo tale che la stessa possa espletare qualsivoglia tipologia di prestazione sanitaria con riferimento a qualsiasi branca della medicina.

In effetti, con specifico riferimento al contesto della Regione Campania il comma 237-duodecies dall’art. 1 della L.R. 4/2011 dispone espressamente che l’accreditamento avvenga per branche (“se dalle verifiche risulta il possesso dei requisiti previsti, il Commissario ad acta adotta i decreti di rilascio dell’accreditamento definitivo suddivisi per branche di attività e per singole aziende sanitarie locali”; peraltro, in seguito al passaggio dalla gestione commissariale a quella ordinaria e nelle more dell'adozione di nuove procedure di verifica e dei relativi requisiti di accreditamento di cui al DCA 55/2018 si è reso necessario concludere da parte della Regione le procedure di accreditamento istituzionale definitivo attualmente pendenti disciplinate nei provvedimenti commissariali e regionali appositamente adottati e secondo il nuovo assetto delle competenze generate dalla cessazione del regime di commissariamento).

Ne deriva che la natura dell’accreditamento ed il suo rilascio per branche comporta che affinché l’A.S.L. sia tenuta a remunerare prestazioni relative ad una determinata branca della medicina è necessario che la struttura sanitaria abbia conseguito l’accreditamento in relazione a quella specifica branca. Laddove la singola struttura intenda quindi svolgere prestazioni relative a diverse branche della medicina sarà necessario che l’accreditamento venga richiesto per ciascuna branca, non potendo l’accreditamento concesso per l’una valere di per sé anche per l’altra.

Del resto, a ragionare diversamente sarebbe del tutto stravolto il complesso sistema normativo che prevede requisiti variabili a seconda delle tipologie di prestazioni sanitarie che la singola struttura sanitaria andrà a porre in essere, nonché la necessità di operare ai fini della concessione dell’accreditamento una valutazione di funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione nazionale e regionale (v. art. 8-quater del D. Lgs. 502/1992, il quale sul punto dell’individuazione dei criteri per la verifica di funzionalità rispetto alla programmazione prevede che “la regione definisce il fabbisogno di assistenza secondo le funzioni sanitarie individuate dal Piano sanitario regionale per garantire i livelli essenziali ed uniformi di assistenza, nonché gli eventuali livelli integrativi locali e le esigenze connesse all'assistenza integrativa di cui all'articolo 9”).

Un ragionamento del tipo di quello avversato pregiudicherebbe gravemente la pluralità di interessi pubblici sottesi a questo complesso ed articolato sistema, anche nell’ottica di evitare che attraverso lo sfruttamento dell’accreditamento per una branca in riferimento a prestazioni afferenti ad altra branca si possano creare trattamenti di maggior favore per una struttura privata accreditata rispetto alle altre. ”

7.1. Nel solco della traiettoria argomentativa tracciata nella suddetta sentenza n. 1345/2024, quanto, in particolare, al principio cardine della non assimilabilità/riconducibilità, contrariamente a quanto opinato in ricorso, della branca di IA a quella di Chirurgia Generale, risulta condivisibile quanto rappresentato nella relazione della UOSD Monitoraggio e controllo SDO prot. n. 227280 del 24.11.2023 secondo cui “ il legame tra accreditamento e singola disciplina/branca/specialità è indissolubile: essendo l’IA (cod. disciplina 43) una specialità ormai resasi completamente autonoma dalla Chirurgia generale (cod. disciplina 09) sia a livello accademico-scientifico che a livello di organizzazione ospedaliera ” (…).

7.2. A ciò, osserva il collegio, si aggiunga che se le prestazioni chirurgiche afferenti alla branca di IA – ma ciò varrebbe per qualsiasi branca – potessero essere ricondotte a quelle della Chirurgia Generale, basterebbe l’accreditamento per la Chirurgia Generale per porre in essere prestazioni chirurgiche di qualsiasi tipo e sarebbe del tutto obliterata la distinzione tra le diverse branche.

7.3. Risulta pertinente, al riguardo, il richiamo alla giurisprudenza della Suprema Corte, secondo cui non può essere posto a carico delle Regioni alcun onere di erogazione di prestazioni sanitarie in assenza di un provvedimento amministrativo regionale che riconosca alla struttura la qualità di soggetto accreditato ed al di fuori di singoli e specifici rapporti contrattuali (cfr. Corte Cass. Sez. 3, Sentenza n. 1740 del 25/01/2011), restando irrilevante, ai fini del compenso, la mera prosecuzione dell'attività, ancorché sorretta da provvedimenti amministrativi della Regione (cfr. Corte Cass. Sez. 1, Sentenza n. 17711 del 06/08/2014; id. Sez. 3, Sentenza n. 23657 del 19/11/2015).

7.4. Tanto premesso, nel caso di specie è pacifico che con il DCA n. 111 del 31.10.2014 sia stato disposto nei confronti della ricorrente accreditamento definitivo soltanto per le branche della Cardiologia, Chirurgia Generale, Medicina Generale, Ortopedia e Traumatologia, Ginecologia, non anche per quella dell’IA (vd. griglia di cui al citato DCA).

7.5. Tenuto conto della qualifica della ricorrente la stessa non poteva in alcun modo ignorare la differenza esistente tra la branca della Chirurgia Generale e quella dell’IA, nonché le potenziali conseguenze di rendere prestazioni afferenti a branca per cui mancava il relativo accreditamento.

7.6. Di tali conseguenze, in un certo senso, la struttura ricorrente si è assunta il rischio di un’erogazione “non rimborsata” proseguendo nell’attività priva di accreditamento.

7.7. Scendendo poi nel dettaglio delle censure, non possono condividersi le censure sub 1.I) incentrate su asseriti vizi dell’istruttoria e della motivazione.

Privo di pregio, in particolare, è il sub-motivo 1.I.a) atteso che la delibera n. 2324/2013 dell’A.S.L. Napoli Centro, oltre ad essere un atto interno, non può vincolare enti diversi e, segnatamente, l’ASL intimata, per cui, in assenza di apposita disposizione normativa, le griglie di associazione tra DRG e branche, non possono essere estese a tutte le altre A.S.L.

7.7.1. Né può risultare dirimente il richiamo al parere del Ministero della Salute (vd. sub 1.I.b), in quanto lo stesso, essendo relativo al D.M. 31.1.2018, è funzionale al diverso scopo dell’individuazione delle specializzazioni affini ai fini della disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del SSN e, dunque, non ne consente una pretesa interpretazione ed applicazione pedissequa alla fattispecie per cui è causa.

7.8. Con riferimento alla doglianza incentrata sulla portata retroattiva del disposto recupero di somme già controllate, rendicontate ed erogate senza aver prima valutato gli interessi pubblici contrapposti o l’offerta resa (e da poter in futuro rendere) ai cittadini in termini di prestazioni corrispondenti ai LEA et similia (vd. censure sub 1.I.c e 1.I.d) il Collegio osserva, in contrario, che la dedotta circostanza che l’A.S.L. abbia corrisposto degli importi alla ricorrente per le prestazioni oggetto di contestazione nell’odierna sede, salvo poi tornare sui pagamenti effettuati con gli atti impugnati, non configura una sorta di autotutela – che, secondo la prospettazione attorea avrebbe comportato la necessità di un iter valutativo prodromico in cui peraltro la p.a. avrebbe dovuto considerare anche i dedotti interessi pubblici contrapposti – bensì la semplice espressione di poteri di incidere su meri atti giuridici di natura privatistica (id est pagamenti di danaro a titolo di rimborsi non dovuti in quanto afferenti prestazioni rese al di fuori di accreditamento) non aventi valore provvedimentale.

7.8.1. Sul punto, il Collegio ritiene che, per la disposta restituzione di somme già erogate per prestazioni rese ma in assenza di accreditamento, anche alla luce dell’esigenza di evitare un danno erariale, possa farsi applicazione del generale principio di matrice civilistica della c.d. repetitio indebiti (art. 2033 c.c.) ritenendo che il recupero di fondi pubblici indebitamente erogati sia da concepire come un atto non discrezionale ma vincolato (ovvero discrezionale solo nelle modalità del recupero) per il quale l’amministrazione non sarebbe tenuta nemmeno ad indicare una specifica e dettagliata motivazione, stante che l’esercizio di un diritto soggettivo non necessita di una tale indicazione.

7.8.2. L’obbligo di congrua motivazione potrebbe riguardare solo le ragioni per le quali il percipiente non aveva diritto a quella determinata somma corrispostagli indebitamente (o anche per errore) perché rispetto all’interesse del percipiente alla conservazione dell’indebito, il prevalente interesse pubblico alla ripetizione, sarebbe, per sua stessa natura, sempre attuale e concreto anche in mancanza di una specifica motivazione.

7.8.3. Né sarebbe richiesta alcuna comparazione dei contrapposti interessi, non vertendosi in ipotesi di interessi sacrificati (tale configurandosi semmai il solo interesse al buon andamento della P.A., sicuramente compresso dall’aver essa anticipato emolumenti/rimborsi/erogazioni non dovuti).

7.8.4. Nel caso di specie la non debenza dei rimborsi è stata ricavata ed argomentata sulla scorta delle conclusioni a cui è pervenuto l’apposito gruppo di lavoro nominato con atto n. 251478 del 06.12.2022 circa la portata applicativa dei principi espressi nella sentenza n. 1256/2022 del Consiglio di Stato, di cui la ricorrente ha ricevuto notizia, fin dalla comunicazione n. 118697 del 31.05.2022, sicchè non può condividersi la censura di difetto di istruttoria.

7.9. Per tale motivo neppure si può ritenere sussistente la denunciata carenza di motivazione, perché i provvedimenti impugnati possono ritenersi sufficientemente giustificati tramite il richiamo alla necessità di dare attuazione ai principi esposti nella più volte menzionata sentenza n. 1356/2022 del Consiglio di Stato anche al fine di assicurare uniformità di trattamento rispetto ad altre strutture sanitarie nei confronti delle quali l’ASL resistente aveva già proceduto (o avrebbe proceduto) nel medesimo senso ed ai medesimi scopi di attuare il decisum del giudice d’appello che, sebbene riferito ad altro giudizio, conteneva, a parere dell’ASL, principi generali uniformemente applicabili a casi identici.

7.10. Ancora, quanto alla denunciata violazione del principio della tutela dell’affidamento (motivo sub II), anche per ciò che concerne la programmazione per il futuro dei volumi di prestazioni da erogare, osserva il collegio che il dato fattuale della consapevolezza - non contestata in questa sede e rilevante sotto un profilo soggettivo - della carenza di accreditamento per la branca di IA (da tenere distinta dalla diversa e contestata questione della affinità tra le branche e della conseguente pretesa di trattamento uniforme quanto al diritto ai rimborsi delle prestazioni) esclude la configurabilità di alcun affidamento degno di tutela.

7.10.1. Rileva sotto tale aspetto, come anticipato, la qualifica di operatore professionale in ambito sanitario intestata alla ricorrente, ciò che esclude che la stessa potesse ignorare il rischio che le prestazioni nella branca di urologia poste in essere potessero ritenersi fuori accreditamento e, come tali, non rimborsabili.

7.11. Quanto alla censura secondo cui l’ASL avrebbe violato il principio di pianificazione preventiva della spesa sanitaria desumibile dall’articolo 8- quinquies del d.lgs. 502/92 (secondo cui una Struttura sanitaria, per programmare la propria attività, possa utilmente fare riferimento ai limiti di spesa applicati dalla PA e alla spesa storica) ritiene il Collegio che il principio in esame debba necessariamente ritenersi circoscritto alla/e branca/che per cui la struttura risulti in possesso di accreditamento.

7.12. Come pure devono ritenersi prive di fondamento le censure relative ad asseriti vizi procedimentali (motivo sub III).

7.12.1. Difatti alcuna disposizione onerava l’ASL di convocare la struttura ricorrente a partecipare ai lavori del gruppo istituito dall’A.S.L. intimata, alla luce, peraltro, dei compiti istituzionali di matrice pubblicistica ad esso demandati.

Peraltro, nell’impugnato provvedimento n. prot. 155591 del 03.08.2023 è espressamente prevista la possibilità di presentare controdeduzioni o richiedere chiarimenti alle strutture aziendali competenti, ciò che induce a ritenere che non siano state violate le garanzie partecipative.

7.13. Infine, non risulta pertinente il richiamo alla giurisprudenza per contestare la portata retroattiva della disposta decurtazione delle remunerazioni per le prestazioni sanitarie rese, in quanto riferita a fattispecie diverse il cui oggetto del contendere riguardava la programmazione sanitaria e la determinazione discrezionale dei c.d. tetti di spesa.

8. In conclusione, alla luce delle considerazioni esposte, il ricorso è respinto in quanto privo di fondatezza.

9. Resta da precisare che, quanto alla contestazione riferita al provvedimento n. prot. 170320/2023 con cui la ASL avrebbe chiesto alla ricorrente l’emissione di nota di credito pari ad € 489.190,97 sull’asseritamente erroneo presupposto secondo cui la liquidazione che la ASL avrebbe corrisposto alla ricorrente per l’anno 2014 sia pari ad euro 12.313.620, non essendovi precisazioni sul punto nel successivo provvedimento n. 175999 del 12/9/2023, e non avendo la resistente controdedotto alcuna diversa ricostruzione a difesa della correttezza del computo, resta fermo il potere-dovere dell’ASL di confermare ovvero rivedere gli operati calcoli alla luce delle contestazioni mosse dalla ricorrente, sia in sede procedimentale che nella presente sede, come ribadito, da ultimo, nella memoria di replica del 18.03.2025.

10. Data la peculiarità della controversia e la complessità delle questioni oggetto di esame, si ravvisano giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite nei rapporti tra la ricorrente e l’A.S.L.

11. Nulla va disposto quanto alle spese di lite nei rapporti tra la ricorrente e la Regione, alla luce della mancata costituzione di quest’ultima.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese di lite nei rapporti tra la ricorrente e l’A.S.L.

Nulla sulle spese nei rapporti tra la ricorrente e la Regione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 08 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

Simona Saracino, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Simona Saracino	Pierluigi Russo

IL SEGRETARIO