Pubblicato il 17/02/2025

N. 00224/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01214/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il EN

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1214 del 2023, proposto da Neoen Renewables Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ivano Saltarelli, Maria Vittoria La Rosa, Giulia Guidetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Salara, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Berto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione del EN, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Tito Munari, Francesco Zanlucchi, Giacomo Quarneti, Matteo Scarbaci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Provincia di Rovigo, non costituita in giudizio ;

e con l'intervento di

ad opponendum:
CI EN Associazione Regionale Comuni del EN, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Emanuele Mazzaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Federazione Regionale Coldiretti del EN, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Bruno Barel, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento del Comune di Salara assunto al prot. n. 120 del 7 agosto 2023, recante la “ determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi decisoria in forma semplificata e modalità asincrona, progetto definitivo per la realizzazione di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte fotovoltaica della potenza nominale totale pari a 3789,36 kwp, potenza di immissione pari a 3500 kwp, pratica suap:11953710966-21032023-1248 ”;

- di tutti gli atti ad esso presupposti, consequenziali e/o comunque connessi, anche allo stato non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Salara e della Regione del EN;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 la dott.ssa Elena Garbari e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il gravame in epigrafe la ricorrente Neoen Renewables Italia S.r.l. impugna la determinazione dell’ufficio tecnico del Comune di Salara n. 120 di data 7 agosto 2023, recante “ Determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi decisoria in forma semplificata e modalità asincrona (…) ”, che ha respinto la sua istanza di procedura abilitativa semplificata (PAS) ex art. 6, comma 9-bis, del D.lgs. n. 28/2011 presentata tramite SUAP, preordinata alla realizzazione sul territorio comunale di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte fotovoltaica della potenza nominale totale pari a 3789,36 kwp, potenza di immissione pari a 3500 kwp.

Espone la società di aver indicato, quale sede per la realizzazione dell’impianto fotovoltaico a terra, un terreno agricolo rientrante nel perimetro di 500 metri da aree a destinazione industriale, costituente quindi area idonea per la localizzazione di impianti da fonti rinnovabili ai sensi dell’art. 20, comma 8, c ter) del d.lgs. 199/2021 (recante “Attuazione della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2018, sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili” cd. “decreto Red II”) e che, ricevuta l’istanza, il Comune di Salara, con PEC del 24 marzo 2023, ha chiesto alla società chiarimenti in merito all’assenza – tra gli elaborati allegati alla richiesta di PAS – della documentazione relativa all’elettrodotto che deve collegare l’impianto alla stazione prescelta. L’amministrazione ha precisato: “ ritenendo che l’impianto e l’elettrodotto siano tutt’uno, chiediamo cortesemente l’integrazione della pratica con la documentazione necessaria ad individuare il percorso della linea elettrica attraverso il territorio comunale, fornendo per quanto possibile dettagli e relazioni esaustive. ”

In riscontro a tale richiesta l’istante, con nota datata 31 marzo 2023, considerando che:

- la lettera dell’art. 6, comma 9 bis, d.lgs. n. 28/2011 al secondo periodo prevede che “Le medesime disposizioni di cui al comma 1 (ndr. applicazione della PAS) si applicano ai progetti di nuovi impianti fotovoltaici e alle relative opere connesse da realizzare nelle aree classificate idonee ai sensi dell’articolo 20 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, ivi comprese le aree di cui al comma 8 dello stesso articolo 20, di potenza fino a 10 MW”, e richiede, dunque, ai fini dell’applicabilità della PAS, che sia le aree di impianto che le aree adibite alla realizzazione delle opere di connessione debbano ricadere nelle cd. aree idonee;

- che, per quanto concerne il Progetto, la connessione alla rete avverrà tramite cabina di consegna che dista circa 10 km e quindi il percorso di connessione fuoriesce dal perimetro di 500 metri da aree a destinazione industriale, commerciale e artigianale e, pertanto, non ricade nelle aree cd. idonee;

ha comunicato che la struttura di connessione all’impianto avrebbe seguito un distinto iter autorizzativo presso la Regione, e ha chiesto l’indizione della conferenza di servizi per l’acquisizione dei pareri e per l’autorizzazione del solo progetto di impianto.

Il Comune ha quindi indetto la Conferenza di servizi decisoria.

Nell’ambito dell’ iter conseguente la Provincia di Rovigo si è espressa due volte. Con una prima nota, datata 17 aprile 2023 (prot. 8862), ha espresso le seguenti considerazioni:

“- LR 17/22: l’impianto è in zona agricola e conseguentemente la legge regionale EN 17/22 per moduli a terra, prevede all’art. 4) “la realizzabilità in forma di impianto con moduli fotovoltaici a terra di cui all’articolo 2, comma 1, lettera a), numero 1, applicando il regime di asservimento come definito all’articolo 2, con l’obbligo che le zone classificate agricole dagli strumenti urbanistici comunali asservite all’impianto siano almeno pari a 15 volte l’area occupata dall’impianto, entrambe insistenti sullo stesso territorio provinciale o di province contermini”: nella fattispecie l’impianto fotovoltaico si insedia in un’area agricola di circa 5 ettari ed ha una proiezione al suolo di circa 1,7 Ha, per cui non esistono gli ettari necessari per la continuazione dell’attività agricola;

- cumulabilità impianti (relazione tecnica descrittiva): l’impianto (in un raggio di 1 Km) è a ridosso di altre due istallazioni da 5,9 MWp e 4,15 MWp (quest’ultima attualmente oggetto di istruttoria) a cui si aggiungerebbe l’impianto in questione per altri 3,8 MWp circa, raggiungendo i 13,85 MWp ca: in questo caso si applicherebbe la riduzione del 50% per la verifica di VIA prevista dal d.lgs. 152/06 e s.m. a norma del DM 52/2015 e quindi una soglia di 10 MWp, che verrebbe superata nel caso di specie considerando la potenza complessiva: è quindi da assoggettare a verifica di VIA regionale;

- elettrodotto: l’impianto in progetto non riguarda l’elettrodotto di connessione (oggetto di separata valutazione ai sensi della Lr 24/91), pur se normalmente gli impatti ambientali sono relativi ad un progetto nella sua interezza, evitando artificiosi frazionamenti di un progetto generale, che nella sua complessità, può portare a notevoli impatti ambientali (comunicazione CE in Gazzetta C 486/1 del 03.12.2021);

- impatti ambientali: non sono stati definiti (a parte qualche cenno sulla viabilità nella relazione tecnico-descrittiva) come pure le misure di mitigazione ed il monitoraggio dell’opera.

In sostanza si ritiene che il progetto debba essere approfondito con le valutazioni surriportate, comprendendo l’impianto nella sua interezza (pannelli fotovoltaici ed elettrodotto) e verificando l’applicabilità della PAS alla luce di quanto indicato dal d.lgs. 199 del 08.11.2021 e s.m .”.

La società ha riscontrato tale parere con nota del 2 maggio 2023, con la quale ha rappresentato:

1. sull’asservimento ai sensi dell’art. 4 della L.R. 17/2022, che le valutazioni sull’idoneità del titolo abilitativo richiesto non competono alla Provincia ma alla Regione, in caso di Autorizzazione unica, o al Comune, in caso di PAS. In ogni caso trova applicazione l’art. 20, comma 8 del d.lgs. 199/2021, che non può essere derogato o limitato dalla normativa regionale, che peraltro fa salve le semplificazioni introdotte a livello nazionale;

2. sulle soglie di VIA, che ai sensi dell’art. 6 comma 9-bis del d.lgs. n. 28 /2011, applicabile ratione temporis all’istanza di PAS presentata, la soglia di potenza per il procedimento di Screening VIA per queste tipologie di impianti è aumentata a 20 MWp nella misura in cui l'impianto non si trovi all'interno di aree comprese tra quelle specificamente elencate e individuate ai sensi della lettera f) dell'allegato 3 al decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010. Pertanto non trova qui applicazione la previsione del D.M. 30 marzo 2015 sul cumulo degli impianti e il progetto non è assoggettabile né a screening VIA né a VIA;

3. sulla valutazione dell’elettrodotto, che tale connessione seguirà un iter autorizzatorio distinto presso gli uffici regionali, che sarà autorizzato secondo quanto disposto dagli artt. 2-4-7 della legge regionale n. 24/1991.

Con secondo parere, espresso in data 11 maggio 2023, la Provincia di Rovigo ha preso atto delle osservazioni trasmesse dall’istante in riscontro al primo parere “ rispetto alle quali, e per quanto di competenza, non si evince una descrizione delle misure di mitigazione e di monitoraggio ambientali, che di norma accompagnano una valutazione di progetto quale quello in esame ”. Ha poi precisato che “ il richiamo alla l.r 17/22 era stato fatto per completezza d’informazione, sulla quale comunque la Regione EN, potrà eventualmente approfondire la questione ” e ha preso atto delle osservazioni sulla applicabilità della VIA.

Ha poi aggiunto: “ anche la valutazione congiunta dell’impianto fotovoltaico (FV) con l’elettrodotto, rispondeva all’esigenza di valutare gli impatti di un progetto nella sua interezza, evitando artificiosi frazionamenti di un progetto generale che, nella sua complessità, può portare a notevoli impatti ambientali (Comunicazione CE in Gazzetta C486/1 del 03.12.2021). Per affermazione della stessa ditta (comunicazione allegata al progetto del 31.03.2023), l’opera complessiva di elettrodotto, non rispondeva appieno alla definizione di aree idonee (che comprendeva l’impianto di FV e le opere di connessione), ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. 199/2021, in quanto l’elettrodotto in progetto, aveva una lunghezza di 10 Km e fuoriusciva dal perimetro dei 500 metri delle zone industriali ”.

Con nota datata 5 giugno 2023 il Comune di Salara ha parimenti richiamato il disposto dell’articolo 4 della L.R. del EN 17/2022 in merito alla necessità, nel caso di impianti fotovoltaici con moduli a terra in zona agricola di potenza superiore a 1 MW, di asservire un’area di terreno agricolo almeno pari a 15 volte l’area occupata dall’impianto per il periodo di suo esercizio e fino all’eventuale cessazione; ha quindi rappresentato la necessità, ai fini del rilascio del parere positivo, del rispetto di tale previsione, rilevando che il contrasto della normativa regionale con la norma statale, in base alla quale le aree idonee possono essere interessate nella misura del 100% della superficie agricola da impianti fotovoltaici, non può essere risolto in base al criterio gerarchico invocato dall’istante.

A seguito del preavviso di rigetto, e nonostante le osservazioni della società, in data 7 agosto 2023 il Comune di Salara ha assunto la determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi, dando atto delle posizioni non favorevoli espresse dal Comune stesso e dalla Provincia di Rovigo.

La ricorrente censura tale atto, deducendone l’illegittimità, con un unico articolato motivo, rubricato “ Violazione degli art. 41, 97 e 117, comma 3, Cost., dell’art. 20 del Decreto RED II, nonché dei principi generali e gli obiettivi da esso richiamati e stabiliti a livello europeo (quali, la decarbonizzazione del sistema energetico al 2030 e di completa decarbonizzazione al 2050, l’incremento della quota di energia da fonti rinnovabili al 2030, in attuazione della direttiva (UE) 2018/2001) e delle Linee Guida. Eccesso di potere nella figura sintomatica dello sviamento di potere e contraddittorietà manifesta del provvedimento impugnato. Carenza di istruttoria. Questione di legittimità costituzionale in via incidentale della L.R. n. 17/2022 ”.

La deducente richiama il contenuto dell’articolo 20, comma 8 del d.lgs. 199/2021, a norma del quale “ Nelle more dell'individuazione delle aree idonee sulla base dei criteri e delle modalità stabiliti dai decreti di cui al comma 1, sono considerate aree idonee, ai fini di cui al comma 1 del presente articolo:

(…) c-ter) esclusivamente per gli impianti fotovoltaici, anche con moduli a terra, e per gli impianti

di produzione di biometano, in assenza di vincoli ai sensi della parte seconda del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ; (…)” evidenziando che nelle more del procedimento di individuazione delle aree idonee la Regione EN ha emanato la L.R. 17/22 che ha illegittimamente introdotto una serie di ulteriori limitazioni e vincoli con riferimento alla possibilità di installazione degli impianti fotovoltaici a terra in termini di superficie occupabile e di progettazione esecutiva, in palese contrasto con il quadro normativo attuale (Decreto Red II e art. 117, comma 3 Cost.).

Lamenta quindi che la richiamata legislazione regionale si pone in contrasto con i principi generali dettati dalla legislazione dello Stato, seppure con previsione a valenza transitoria, e solleva quindi questione di legittimità costituzionale dell’articolo 4, comma 2 e dell’art. 7 della L.R. 17/2022 in relazione agli artt. 3, 41, 97, 117, commi 1 e 3 della Costituzione.

Si sono costituiti per resistere al ricorso il Comune di Salara e la Regione EN.

Entrambi hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso, perché a fronte di un provvedimento plurimotivato la ricorrente ha censurato una sola delle ragioni del diniego e, conseguentemente, hanno rilevato il difetto del requisito di rilevanza della questione di costituzionalità sollevata.

Hanno inoltre eccepito l’inammissibilità del gravame per mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati, individuati nei proprietari delle aree che dovrebbero essere espropriate per realizzare l’elettrodotto di connessione dell’impianto alla rete.

Nel merito hanno dedotto l’infondatezza delle censure.

Si sono costituiti ad opponendum , sostenendo le ragioni delle parti resistenti, CI EN e la Federazione regionale Coldiretti EN. La ricorrente ha eccepito il difetto di legittimazione e di interesse ad agire di CI EN, chiedendone l’estromissione dal giudizio.

Con ordinanza 24 novembre 2023, n. 574 è stata respinta l’istanza cautelare.

L’avvocatura Regionale ha successivamente dato atto dell’approvazione, in pendenza del giudizio, del D.L. 63/2024, convertito con legge 101/2024, che ha aggiunto all’art. 20 del d.lgs. 199/2021 il comma 1 bis, recante una disciplina più restrittiva per l’installazione degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti, nonché l’adozione del D.M. 21 giugno 2024 (pubblicato sulla G.U. 2 luglio 2024, serie generale n. 152) di “ Disciplina per l’individuazione di superfici e aree idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili ” che ha dato attuazione alla previsione dell’art. 20 commi 1 e 2 del Decreto Red II, e, in particolare, l’art. 7 che fornisce alle Regioni principi e criteri per l’individuazione delle aree idonee all’installazione di impianti a fonti rinnovabili, categoria che ricomprende gli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in zone classificate agricole dai piani urbanistici.

La ricorrente ha replicato che tale nuova disciplina non ha alcun impatto sulla valutazione del progetto di cui è questione, trovando applicazione solo per le istanze presentate dopo il 16 maggio 2024. Precisa peraltro che detta sopravvenienza normativa conferma l’interesse al ricorso, atteso che il progetto, ove ripresentato, non sarebbe ora assentibile per difetto dei requisiti richiesti dalla vigente normativa.

Il ricorso è stato chiamato all’udienza pubblica del 23 gennaio 2025, ove è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

In ragione del principio della ragione più liquida, costituente corollario del principio di economia processuale che informa il processo amministrativo, la definizione del giudizio può prescindere dallo scrutinio della questione relativa alla legittimazione e all’interesse ad agire dell’interveniente CI EN e dell’eccezione di inammissibilità del gravame per mancata notifica ad almeno un controinteressato.

Il ricorso è infatti inammissibile, come eccepito dalle amministrazioni resistenti, in quanto a fronte di un provvedimento di carattere plurimotivato la ricorrente ha censurato una sola delle concorrenti e tra loro autonome ragioni del diniego.

La motivazione della determinazione negativa assunta dal Comune all’esito della conferenza di servizi decisoria, infatti, non è limitata al ritenuto contrasto dell’intervento con la L.R. 17/2022 in tema di asservimento delle aree, ma anche alle ulteriori questioni e problematiche richiamate nei pareri della Provincia di Rovigo, testualmente citati nell’illustrazione delle ragioni del diniego, alle quali l’amministrazione procedente ha ritenuto che l’istante non abbia fornito eloquente e congrua risposta. Si tratta in particolare della questione riferita alla mancata descrizione delle misure di mitigazione e monitoraggio ambientale e alla necessità di una valutazione unitaria dell’impianto e dell’elettrodotto, ovvero questioni sicuramente non marginali ai fini dell’autorizzazione dell’intervento.

Il provvedimento impugnato rileva infatti che “ CONSIDERATO che alle richieste/osservazioni degli enti sopra elencati, Provincia di Rovigo e Comune di Salara, non è stata data adeguata risposta e integrazione, in particolare modo per quanto riguarda la rispondenza del progetto alla L.R. 17/22 del EN, con particolare riguardo al tema dell’asservimento di cui all’art. 4 della legge medesima ”.

La ricorrente contesta che il richiamato “considerato”, riportato nelle premesse dell’atto, sia qualificabile come motivazione per relationem , e sottolinea che dal punto di vista sostanziale la motivazione posta fondamento del diniego è costituita dalla ritenuta difformità del progetto rispetto alle prescrizioni della normativa regionale. Rileva infatti che il parere del 5 giugno 2023 del Comune di Salara richiama tale unico elemento ostativo e che il silenzio ivi serbato sulle ulteriori contestazioni in precedenza mosse dall’amministrazione deve essere inteso quale condivisione delle posizioni espresse dall’istante nelle sue note di riscontro.

Per quanto riguarda le osservazioni espresse dalla Provincia di Rovigo, poi, si tratterebbe di mere considerazioni non prescrittive, perché l’ente ha concluso il parere rimandando al Comune le valutazioni di competenza. Le questioni sollevate dalla Provincia non sono poi state oggetto di ulteriori approfondimenti del Comune, che si è limitato a contestare il mancato asservimento delle aree.

Tali argomenti non possono essere condivisi.

I pareri espressi dalla Provincia di Rovigo e dal Comune nel corso dell’ iter hanno chiaramente e ripetutamente evidenziato la necessità di una valutazione unitaria di impianto ed elettrodotto di collegamento.

Tale elemento è stato evidenziato nella nota comunale di marzo 2023 e nei due pareri provinciali di aprile e giugno 2023.

Si tratta di un’indicazione peraltro condivisa dalla stessa Regione EN, laddove –con nota del 17 aprile 2023- ha sottolineato che “ Poiché i procedimenti autorizzatori comprendono oltre alla costruzione e l'esercizio dell'impianto di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile anche le opere di connessione e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio dell'impianto, si ritiene necessario che l’istanza debba ricomprendere tutti gli elaborati tecnici progettuali relativi alle opere di connessione. Qualora le aree non risultassero nella disponibilità del proponente dovrà inoltre essere trasmesso il “Piano particellare di esproprio” con i riferimenti catastali di tutte le aree interessate dalle opere di connessione, completo degli indirizzi dei soggetti (sia pubblici che privati) titolari di diritti sulle aree interessate dal collegamento alla rete elettrica di distribuzione, al fine di poter dare avvio al subprocedimento espropriativo ai sensi del D.P.R. 327/2001 .”.

Pertanto, ancorché la difformità del progetto rispetto alla normativa regionale abbia costituito la ragione principale del diniego (il provvedimento avversato si riferisce “in particolare” a tale questione), lo stesso è sorretto da ulteriori concorrenti indipendenti e autosufficienti motivi ostativi, di sicuro rilievo, che non sono stati oggetto di censura da parte ricorrente.

Trova quindi applicazione il consolidato orientamento interpretativo secondo cui, in presenza di un atto c.d. plurimotivato, è sufficiente la legittimità di una sola delle giustificazioni allegate dall’amministrazione per sorreggere l’atto in sede giurisdizionale: “ qualora l'atto impugnato si basi su una pluralità di motivazioni autonome (c.d. atto plurimotivato), il ricorso con il quale non si contestino tutte le motivazioni deve essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse, atteso che l'eventuale riconoscimento della fondatezza delle doglianze proposte non esclude l'esistenza e la validità della restante causa giustificatrice dell'atto censurato rimasta inoppugnata.

In siffatte ipotesi, il ricorrente non potrebbe ricavare alcuna utilità concreta dall’eventuale accoglimento del ricorso, stante l’impossibilità di provvedere all’annullamento del provvedimento lesivo - sorretto da un’autonoma ragione giustificatrice ormai irretrattabile in sede giurisdizionale, in quanto non tempestivamente censurata -, con conseguente integrazione di un’originaria carenza di interesse al ricorso, fonte di inammissibilità ex art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a .” (Cons. Stato, Sez. VI, 30 giugno 2022, n. 5453; TAR EN, Sez. II, 16 maggio 2024, n. 1049; CGARS, ad. Sez. riunite 21 novembre 2024, n.275).

Il ricorso va quindi dichiarato inammissibile.

Le spese di lite sostenute dal Comune di Salara e dalla Regione EN vanno poste a carico della ricorrente soccombente, nella misura liquidata in dispositivo.

Possono invece essere compensate nei confronti degli interventori.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il EN (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la ricorrente al pagamento al Comune di Salara e alla Regione EN delle spese di lite, che liquida in 2.500,00 (duemilacinquecento/00) euro in favore di ciascuna delle parti menzionate, oltre oneri di legge. Compensa le spese nei confronti di CI EN Associazione Regionale Comuni del EN e della Federazione Regionale Coldiretti del EN.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Grazia Flaim, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

Elena Garbari, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Garbari	Grazia Flaim

IL SEGRETARIO