Pubblicato il 06/03/2026

N. 04304/2026 REG.PROV.COLL.

N. 09034/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9034 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Agatino Cariola, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, c/o Tar Lazio, via Flaminia, 189;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del provvedimento disciplinare adottato dal Ministro dell’Interno, datato 21 giugno 2024, di chiusura del procedimento disciplinare avviato a carico della ricorrente, trasmesso con nota del 26 giugno 2024, n. 53677, notificato il 28 giugno 2024, e poi ancora trasmesso con raccomandata R15270216276-2, nelle parti in cui accerta a carico della ricorrente la «responsabilità disciplinare per i fatti contestati» e dispone che rimangono «fermi gli effetti della sospensione cautelare dal servizio disposta … dal 13.11.2020 all’1.6.2021»; di ogni altro atto e/o comportamento, connesso e presupposto, al provvedimento; in particolare, del decreto Ministro dell’Interno 13 novembre 2020, di sospensione cautelare dall’impiego della dott.ssa -OMISSIS-;

e per il riconoscimento del diritto della dott.ssa -OMISSIS- a ricevere ai sensi dell’art. 4 della l. n. 27/2001 e dell’art. 97 del d.P.R. n. 3/1957 «tutti gli assegni non percepiti» durante il periodo di sospensione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2026 il dott. RI NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La dott.ssa -OMISSIS- è stata Prefetto di -OMISSIS-, in quiescenza dal 1° giugno 2021, rinviata a giudizio con decreto del G.i.p. del Tribunale di -OMISSIS- n. -OMISSIS- del 24 novembre 2017 per il delitto di cui agli artt. 110 e 317 c.p., perché, in concorso con -OMISSIS- (Presidente della Sezione -OMISSIS- del Tribunale di -OMISSIS-), chiedeva o si mostrava altrimenti interessata a “sistemare” -OMISSIS-, nipote dell’amico ed ex collega -OMISSIS-, presso l’-OMISSIS-, relais e cantina di vini, facendo pressioni in tal senso all’amministratore giudiziario -OMISSIS-, per uno stipendio non inferiore a 2.500 euro. A seguito della sentenza del 28 ottobre 2020, con la quale il Tribunale di -OMISSIS- ha riqualificato il reato nella forma tentata, condannandola a 3 anni di reclusione e all’interdizione perpetua dai pubblici uffici, la dott.ssa -OMISSIS- è stata sospesa dal servizio, con decorrenza 13 novembre 2020, ai sensi del combinato disposto degli artt. 3 e 4 della legge 27 marzo 2001, n. 97, e 91 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3; con sentenza del 19 ottobre 2023, la Corte di cassazione ha, infine, ulteriormente riqualificato il fatto contestatole in «induzione indebita tentata» , dichiarato conseguentemente estinto il reato per prescrizione e annullato senza rinvio la sentenza di condanna.

1.1. Con nota n. 2063 del 12 gennaio 2024 il Ministro dell’Interno, ritenendo che, nonostante gli esiti del giudizio penale, emergesse dagli atti processuali una violazione dei doveri previsti dall’art. 13 del d.P.R. 3/1957, per non aver tenuto una condotta consona alle proprie funzioni, ha notificato alla dott.ssa -OMISSIS- l’avvio del procedimento disciplinare, in riscontro al quale la stessa ha presentato giustificazioni in data 2 febbraio 2024, chiedendo contestualmente di sospendere il procedimento disciplinare fino alla pubblicazione della motivazione della sentenza della Corte di cassazione, e, ottenuta una risposta positiva dal Ministro dell’Interno solo con nota n. 43293 del 17 maggio 2024, ha integrato le proprie difese in data 6 giugno 2024, evidenziando, in sintesi, la marginalità del proprio ruolo nella vicenda, l’inapplicabilità dell’art. 123 del d.P.R. 3/1957 ai prefetti, la non proporzionalità della misura disposta e l’autonomia del procedimento disciplinare da quello penale.

Il Ministro dell’Interno, con decreto del 21 giugno 2024, pur dando atto dell’impossibilità di disporre nei confronti della dott.ssa -OMISSIS- misure disciplinari, in ragione del suo collocamento a riposo, ha ritenuto di accertare la sua responsabilità disciplinare per i fatti contestati, «anche al fine di consentire una piena valutazione di piena liceità del disposto provvedimento di sospensione cautelare» , confermando così gli effetti di quest’ultima dal 13 novembre 2020 al 1° giugno 2021.

2. Avverso il provvedimento la dott.ssa -OMISSIS- è insorta dinanzi a questo Tribunale, chiedendone l’annullamento sulla base dei 5 motivi in diritto di seguito riportati.

2.1. «Criticità del quadro normativo che il Ministero resistente ha preteso applicare nella vicenda, cioè sulla permanente vigenza dell’art. 123 dpr 10 gennaio 1957, n. 3, e comunque sull’illegittimità costituzionale della disposizione per violazione dell’art. 97 Cost. e del principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa; nonché per l’irragionevolezza della previsione che non contiene alcuna graduazione di sanzioni in funzione della gravità dell’illecito contestato. Nullità assoluta del provvedimento 21 giugno 2024 per l’insussistenza di ogni attribuzione in capo al Ministro dell’interno».

Il provvedimento sarebbe stato adottato dal Ministro dell’Interno in violazione del principio di separazione tra politica e amministrazione introdotto dal d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, facendo applicazione di una disposizione – l’art. 123 del d.P.R. 3/1957 – superata dalla riforma del pubblico impiego e dai principi che regolano la revoca degli incarichi dirigenziali, validi anche per i prefetti in virtù della norma di rinvio contenuta nell’art. 1 del d.lgs. 19 maggio 2000, n. 139.

L’art. 123 del d.P.R. 3/1957 sarebbe, in ogni caso, affetto da illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 4, 24, 36 e 97 della Costituzione, sia perché non consentirebbe in alcun modo di “graduare” la sanzione, in contrasto con i principi affermati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 51/2024, sia perché estrometterebbe dall’istruttoria procedimentale organi terzi e di estrazione tecnica.

I vizi denunciati determinerebbero la nullità del provvedimento ai sensi dell’art. 21- septies della legge 7 agosto 1990, n. 241.

2.2. «Nullità assoluta del provvedimento 21 giugno 2024 per la violazione e falsa applicazione art. 123 dpr n. 3/1957; nonché per l’intervenuta decadenza ex art. 120 dpr n. 3/1957; e per contrasto con l’art. 55-ter del d.lgs. n. 165/2001. Illegittimità dell’atto per vizi istruttori e di motivazione e violazione del dovere di correttezza ex artt. 1175 e 1375 cc valido anche a carico della p.a.» .

Il procedimento seguito dalla p.a. violerebbe lo stesso art. 123 del d.P.R. 3/1957, che devolve la competenza a pronunciarsi sulla decadenza del direttore generale al Consiglio dei Ministri e non al Ministro, al quale spetta solo la contestazione degli addebiti, nonché l’art. 120 del d.P.R. 3/1957, in quanto la comunicazione n. 43293 del 17 maggio 2024 di “riavvio” del procedimento sarebbe intervenuta a più di 90 giorni dal precedente atto (la contestazione degli addebiti del 12 gennaio 2024); ingiustificata sarebbe, poi, la scelta di attendere la definizione del procedimento penale, avendo l’ordinamento – con una norma espressione di un principio generale qual è l’art. 55- ter del d.lgs. 165/2001 – optato per la tendenziale autonomia del procedimento disciplinare da quello penale.

Le richiamate anomalie ridonderebbero, oltre che nella nullità del provvedimento ai sensi del già citato art. 21 -septies della legge 241/1990, anche in una violazione dei canoni di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c.

2.3. «Illegittimità del provvedimento Ministero dell’interno 21 giugno 2024, nella parte in cui accerta la responsabilità disciplinare della dott.ssa -OMISSIS-, per violazione e falsa applicazione art. 123 del dpr n. 371957, per palese difetto di istruttoria e alterazione dei fatti, per violazione del diritto fondamentale della ricorrente e del diritto alla prova ex art. 24 Cost. e art. 6 Cedu, per vizio di motivazione, per contrasto con il principio di correttezza».

Il Ministro dell’Interno avrebbe illegittimamente fatto ricorso ad una disposizione – l’art. 123 del d.P.R. 3/1957 – riservata ai “direttori generali”, coincidenti con i dirigenti a capo di un Dipartimento e non con “qualsiasi” dirigente preposto ad un ufficio periferico, come i prefetti, ciò evincendosi dalla tabella 8 allegata al d.P.R. 3/1957, nella quale le due figure sono nettamente distinte.

Il provvedimento sarebbe affetto, altresì, da travisamento dei fatti, perché sarebbe rimasto “agganciato” all’originaria qualificazione dei fatti operata dal G.i.p. ed indifferente agli sviluppi del procedimento penale ed, in particolare, alla derubricazione degli illeciti ascritti alla ricorrente compiuta dalla Corte di cassazione in «induzione indebita tentata» nella forma del mero concorso morale.

L’amministrazione non avrebbe, d’altra parte, effettuato alcuna autonoma istruttoria sui fatti, nonostante gli artt. 651 e 653, c. 1- bis , c.p.p. non attribuiscano alle sentenze di prescrizione efficacia di giudicato nei procedimenti disciplinari, né avrebbe minimamente motivato sui profili di responsabilità della ricorrente, ancorché la ricostruzione operata dalla Corte di cassazione riveli che certe affermazioni della -OMISSIS- sull’assunzione di -OMISSIS- integrassero una sorta di “millanteria” piuttosto che autentiche e indebite pressioni.

L’autorità procedente non le avrebbe, infine, concesso né l’audizione personale né quella del dott. -OMISSIS-, ex Procuratore generale presso la Corte di cassazione, che pure avrebbe potuto testimoniare a suo favore, in violazione dei principi sanciti dagli artt. 24 e 111 della Costituzione e 6 della C.e.d.u.

2.4. «Nullità assoluta e comunque illegittimità del provvedimento Ministero dell’interno 21 giugno 2024, nella parte in cui mantiene fermi gli effetti della sospensione cautelare disposta a carico della ricorrente dal 13 novembre 2020 all’1 giugno 2021, per il difetto assoluto di attribuzione in capo al Ministro ad adottare un atto di gestione e, quindi, per contrasto con l’art. 4 del d.lgs. n. 165/2001 e lo stesso art. 123 dpr n. 3/1957; per la violazione del procedimento giacché non è stata mai avvertita la ricorrente di tale possibile esito; per l’assenza di un provvedimento disciplinare che lo giustifichi. Vizi istruttori e motivazionali. Eccesso di potere. Ingiustizia manifesta. Diritto della ricorrente ad ottenere «tutti gli assegni non percepiti» ai sensi degli artt. 97 e 120 dpr n. 3/1957 ed in generale per il principio di correttezza e per il dovere di ripristinare la sfera patrimoniale dell’interessato. Soluzione obbligata ex art. 4 Cost. ed art. 1 del Primo Protocollo Cedu» .

L’illegittimità del provvedimento adottato, nella parte in cui ha “confermato” gli effetti della sospensione cautelare dal servizio dal 13 novembre 2020 al 1° giugno 2021, si rifletterebbe negativamente sulla determinazione del trattamento stipendiale, del t.f.s. e del trattamento previdenziale, incisa dalla decurtazione di 7 mesi di servizio, di cui, tra l’altro, la ricorrente non sarebbe mai stata prima informata; donde la richiesta che il Ministero dell’Interno provveda alla ricostruzione della sua carriera, anche agli effetti retributivi e pensionistici, con rivalutazione e interessi.

2.5. «Impugnazione in via tuzioristica della sospensione cautelare a carico della dott.ssa -OMISSIS- adottata il 13 novembre 2020 per violazione e falsa applicazione art. 4 del d.lgs. n. 165/2001, e soprattutto degli artt. 3 e 4 della l. n. 97/2001 e dell’art. 91 del dpr n. 3/1957. Vizi istruttori e motivazionali. Ingiustizia manifesta. Richiesta di disapplicazione».

Le medesime illegittimità rilevate a carico del decreto del 21 giugno 2024 affliggerebbero anche il decreto di sospensione cautelare dal servizio del 13 novembre 2020, di cui, nonostante il tempo trascorso, sarebbe ancora possibile l’impugnazione, sia perché la presente controversia verterebbe su diritti soggettivi sia perché l’interesse all’impugnativa sarebbe sorto solo a seguito della conclusione del giudizio penale (e, in particolare, del deposito della motivazione della sentenza della Corte di cassazione).

3. Il Ministero dell’Interno e la Presidenza del Consiglio dei Ministri si sono costituiti in data 4 settembre 2024 e hanno successivamente depositato gli atti del procedimento e memoria con la quale hanno articolato le proprie difese.

3.1. Le amministrazioni resistenti hanno, innanzitutto, ripercorso la vicenda giudiziaria in cui è stata coinvolta la dott.ssa -OMISSIS-, sottolineando che, a seguito del rinvio a giudizio, «con deliberazione del Consiglio dei ministri del 6.11.2015, su proposta del Ministro dell'Interno pro tempore, la dr.ssa -OMISSIS- era stata collocata a disposizione ai sensi dell'art. 237 del D.P.R. nr. 3/1957, per poi ricevere diversi incarichi presso gli Uffici centrali» ; che correttamente l’amministrazione ha atteso la definizione del procedimento penale e, in particolare, la conoscenza del dispositivo e non anche della motivazione della sentenza della Corte di cassazione prima di iniziare il giudizio disciplinare, ai sensi dell’art. 117 del d.P.R. 3/1957, «sebbene esistano orientamenti giurisprudenziali secondo i quali il termine per l'avvio del procedimento può decorrere dalla data di conoscenza di quest'ultima» ; che con il decreto impugnato si è inteso concludere il procedimento disciplinare, pur non potendo essere né irrogata alcuna sanzione né aggredito il trattamento di quiescenza della ricorrente, non più in servizio, al solo fine di accertarne la responsabilità, «con la conferma dei provvedimenti in precedenza adottati, tra i quali, in primis, la sospensione dal servizio, applicata sino al collocamento in quiescenza».

3.2. La parte resistente ha, quindi, rivendicato la legittimità dell’applicazione dell’art. 123 del d.P.R. 3/1957 e la competenza del Ministro dell’Interno ad adottare il provvedimento, avendo quest’ultimo già disposto la sospensione cautelare dal servizio, non tempestivamente impugnata dalla ricorrente; d’altra parte, il richiamo alle norme del pubblico impiego contrattualizzato contenuto nell’art. 1 del d.lgs. 139/2000 varrebbe solo per «il tempo di lavoro, i congedi parentali, le assenze per malattia, l'aspettativa per motivi personali, i permessi per esigenze personali» , come chiarito dal d.P.R. 23 maggio 2001, n. 316, e non anche per i procedimenti disciplinari, per i quali continuerebbe ad applicarsi il d.P.R. 3/1957, anche ai sensi degli artt. 3, 15, 23 e 72, c. 4, del d.lgs. 165/2001, come confermato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 6023/2005.

La competenza del Ministro all’adozione di un tale atto deriverebbe, poi, non dall’esercizio di un potere gestionale, bensì dalla coerente interpretazione delle norme che regolano il rapporto fiduciario tra dirigenza ed organo di indirizzo politico-amministrativo, non avendo l’art. 123 del d.P.R. 3/1957 «altro scopo che quello di ripercorrere, in senso inverso, l'iter che aveva condotto all'investitura del direttore generale infedele, il quale, nominato in Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro (art. 9 D.lgs. n. 139/2000 per i prefetti), viene nuovamente sottoposto, all'esito del procedimento disciplinare e sempre su proposta del Ministro, alle valutazioni di quest'ultimo organo, ai fini del suo esonero; e ciò anche in ossequio al principio del contrarius actus» , e dalla specialità del regime giuridico (di diritto pubblico) in cui ricade il rapporto di lavoro dei prefetti e degli altri appartenenti alla carriera prefettizia (che verrebbero, loro sì, discriminati nel caso in cui i primi fossero esentati dall’applicazione dell’art. 123 del d.P.R. 3/1957, come già affermato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2474/2013).

3.3. Non sussisterebbe, inoltre, alcun difetto di istruttoria, perché le responsabilità disciplinari della ricorrente per i fatti compiuti – rimasti inalterati nella loro “materialità” in tutti i gradi di giudizio – e il loro disvalore non sarebbero toccati dalla sentenza che ha dichiarato la prescrizione del reato, avuto riguardo all’ampia discrezionalità di cui gode il datore di lavoro nella valutazione della gravità del comportamento disciplinare, alla piena utilizzabilità nella sede disciplinare degli accertamenti compiuti dal giudice penale e, nel caso di specie, alla pluralità degli elementi di prova che dimostrano le sue condotte illecite ai fini dell’assunzione di -OMISSIS- (ritenuti dalla stessa Corte di cassazione ostativi ad un proscioglimento nel merito delle imputate).

3.4. Le resistenti hanno, poi, invocato l’art. 12 del d.lgs. 139/2000 e la tabella “B” a questo allegata (nella parte in cui prevede che «possono essere attribuiti ad un Prefetto soltanto incarichi di direzione di strutture a propria volta articolate in uffici dirigenziali» ), nonché «la relazione tecnica che accompagna l'emendamento 010.500 (atto del senato AS 926, poi divenuto legge di bilancio 2024)» per sostenere che tutti i prefetti hanno la qualifica di dirigente generale.

3.5. Da ultimo, le amministrazioni intimate hanno evidenziato:

- l’irrilevanza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 123 del d.P.R. 3/1957, trattandosi di una disposizione rimasta, nel caso di specie, inapplicata proprio per lo status di quiescenza della ricorrente e, comunque, suscettibile di interpretazione costituzionalmente orientata laddove «non sembra, infatti, escludere, per i dirigenti/Prefetti, la possibilità di adottare anche altre sanzioni disciplinari diverse dall'esonero» ;

- l’inconferenza del richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 51/2024, relativa ad una diversa fattispecie, avente ad oggetto disposizioni dell’ordinamento giudiziario;

- l’applicabilità ai termini del procedimento disciplinare nei confronti dei prefetti degli artt. 5 della legge 27 marzo 2001, n. 97, e 117 del d.P.R. 3/1957 ( «di favore per l'interessato atteso che preclude l'adozione nei suoi confronti di qualsiasi sanzione disciplinare (quindi anche dell'esonero) prima che ne sia accertata la responsabilità penale con sentenza in via definitiva» ) e non anche degli artt. 120 del d.P.R. 3/1957 (non a caso non richiamato dall’art. 123) e 55- ter del d.lgs. 165/2001 e la decorrenza del dies a quo dalla comunicazione del dispositivo della sentenza della Corte di cassazione in data 30 ottobre 2023;

- la specificità della contestazione degli addebiti rivolta alla ricorrente e la sua insensibilità alle successive riqualificazioni del fatto operate dal giudice penale;

- la superfluità della rimessione degli atti al Consiglio dei Ministri, che «non avrebbe avuto la possibilità di disporre la dispensa dal servizio del Prefetto -OMISSIS-, con un conseguente, inutile appesantimento del procedimento» .

4. Con memoria ex art. 73 c.p.a. depositata in data 10 gennaio 2026 la ricorrente, dopo aver rimarcato l’inerzia serbata dal Ministero dell’Interno nell’avvio del procedimento disciplinare, nonostante conoscesse in tempo reale gli sviluppi del procedimento penale nel quale era costituito tramite l’Avvocatura generale dello Stato, ha insistito sull’applicabilità dell’art. 55- ter del d.lgs. 165/2001 – o, quantomeno, del principio di cui la norma è espressione – ai prefetti, sollevando dubbi di legittimità costituzionale anche dell’art. 117 del d.P.R. 3/1957, sulla distinzione delle funzioni tra organi di indirizzo politico e amministrativi, che osterebbe all’adozione di provvedimenti disciplinari da parte dei primi nei confronti dei secondi, sulla necessità di «chiarire le conseguenze dello status di prefetto a fronte dell’evoluzione dell’ordinamento, giacché il d.lgs. n. 139/2000 ha stabilito per i prefetti un regime ibrido) e, soprattutto, la coerenza sistematica e, quindi, la legittimità costituzionale di tali differenze» , sull’assenza di una norma che attribuisca al Ministro dell’Interno il potere disciplinare esercitato, sul vulnus al diritto di difesa perpetrato negandole l’audizione personale e l’escussione di testi a suo favore e sulla carenza di istruttoria del provvedimento.

5. All’udienza pubblica del 10 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è fondato e va accolto, nei termini di seguito indicati.

7. In via preliminare, occorre stabilire se nei confronti della ricorrente potesse essere adottato il provvedimento previsto dall’art. 123 del d.P.R. 3/1957.

Al quesito può essere data risposta positiva.

7.1. Muovendo dal dato normativo si osserva che l’art. 3, c. 1, del d.lgs. 165/2001 prevede che «In deroga all'articolo 2, commi 2 e 3, rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti: i magistrati ordinari, amministrativi e contabili, gli avvocati e procuratori dello Stato, il personale militare e delle Forze di polizia di Stato, il personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia…» , sottraendo, quindi, il personale della carriera prefettizia dal regime del pubblico impiego contrattualizzato e riservandogli, come per altre categorie di dipendenti pubblici, uno statuto speciale di diritto pubblico.

Le disposizioni in materia di rapporto di impiego del personale della carriera prefettizia sono contenute nel d.lgs. 139/2000, che, da un lato, non reca alcuna specifica disciplina per i procedimenti disciplinari, e, dall’altro, rinvia, per gli aspetti dallo stesso non regolamentati, «in quanto compatibili» , alle «disposizioni contenute nel decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni» (art. 1).

Ciò induce la ricorrente a sostenere che ai prefetti si applichino le disposizioni sul procedimento disciplinare nel pubblico impiego contrattualizzato e non anche quelle contenute nell’art. 123 del d.P.R. 3/1957, che dovrebbe ritenersi “abrogato”.

L’art. 72, c. 4, del d.lgs. 165/2001, tuttavia, nel definire il perimetro delle disposizioni abrogate dalla nuova disciplina sul pubblico impiego, precisa che «A far data dalla stipulazione dei contratti collettivi per il quadriennio 1994-1997, per ciascun ambito di riferimento, ai dipendenti di cui all'articolo 2, comma 2 [cioè ai dipendenti di tutte le pubbliche amministrazioni non rientranti nei casi di esclusione di cui all’art. 3] , non si applicano gli articoli da 100 a 123 del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, e le disposizioni ad essi collegate» , fornendo, quindi, un univoco elemento testuale a supporto della tesi che le menzionate disposizioni del d.P.R. 3/1957 – ivi incluso il contestato art. 123 – continuino, per scelta dello stesso legislatore, a trovare applicazione nei confronti del personale non contrattualizzato .

7.2. La giurisprudenza, del resto, si è ripetutamente espressa in tal senso (oltre a Cons. Stato, 27 ottobre 2005, n. 6023, si richiamano, sulla perdurante applicabilità di specifiche disposizioni del d.P.R. 3/1957 ai procedimenti disciplinari instaurati nei confronti del personale della carriera diplomatica e prefettizia, T.a.r. Bologna, I, 17 aprile 2002, n. 597, T.a.r. Catanzaro, I, 21 marzo 2013, n. 299 – riformata, non su tale aspetto, da Cons. Stato, II, 30 giugno 2021, n. 4960, su cui si dirà infra – e Cass. civ., Sez. lavoro, ord. 15 dicembre 2017, n. 30243, secondo cui il d.P.R. 3/1957, dopo l’entrata in vigore dei contratti collettivi nazionali di lavoro, non trova più applicazione nei confronti del personale del Ministero degli Affari Esteri «fatta eccezione per i soli diplomatici, in quanto personale non contrattualizzato» ).

7.3. Fatta questa premessa sulla generale attitudine del d.P.R. 3/1957 ad integrare gli ordinamenti particolari delle amministrazioni i cui rapporti di lavoro sono regolati dal diritto pubblico, occorre indugiare sull’art. 123 del d.P.R. 3/1957 per definirne la ratio , i presupposti applicativi e, quindi, i criteri ermeneutici.

La disposizione – rubricata «Esonero del direttore generale» – prevede che «Nel procedimento disciplinare a carico di un impiegato con qualifica non inferiore a direttore generale, la contestazione degli addebiti viene fatta con atto del Ministro, al quale debbono essere dirette le giustificazioni dell'impiegato [c. 1] . Si osservano le disposizioni degli artt. 104 e 105 [c. 2] . Il Ministro, qualora non accolga le giustificazioni, riferisce al Consiglio dei Ministri il quale delibera sulla incompatibilità dell'impiegato ad essere mantenuto in servizio e sul diritto al trattamento di quiescenza e previdenza [c. 3] . L'impiegato riconosciuto incompatibile è dispensato dal servizio con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro competente [c. 4] » .

Pur disciplinando la conclusione del procedimento disciplinare nei confronti della categoria apicale di dirigenti pubblici in conformità ad un quadro normativo sull’organizzazione amministrativa ormai superato, la stessa si presta, a parere di questo Collegio, ad un’interpretazione costituzionalmente orientata ed in armonia con le vigenti disposizioni che regolano i rapporti tra l’organo di indirizzo politico e la dirigenza pubblica e, in particolare, tra l’Autorità di governo e i prefetti.

7.4. Se è vero, infatti, che l’ordinamento si è assestato nel senso di una tendenziale separazione delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo, di competenza degli organi di governo, da quelle gestionali, di competenza dei dirigenti (vds. oggi l’art. 4 del d.lgs. 165/2001), e che – per citare la già menzionata Cons. Stato sent. 4960/2021 sull’art. 16, c. 4, del d.lgs. 165/2001 – «il ricordato principio di separazione opera su un piano assolutamente trasversale, riguardando sia i dipendenti in regime lavorativo c.d. privatizzato sia quelli che sono rimasti invece in regime lavorativo pubblico» , c’è anche da dire che la linea di confine tra le due sfere non è sempre netta e, anzi, evanescente quando si discorre degli atti di nomina (e, quindi, di revoca) delle più alte cariche dirigenziali dello Stato, di solito ricondotti nella categoria degli atti di alta amministrazione.

Secondo la definizione invalsa nella dottrina e nella giurisprudenza, tali sono quegli atti che fungono da “anello di collegamento” tra la politica e l’amministrazione, perché consentono, pur nell’imprescindibile rispetto del principio di legalità, di assicurare la necessaria strumentalità dell’attività amministrativa al perseguimento dei fini individuati dall’organo politico, difficilmente realizzabile in assenza di un rapporto fiduciario tra quest’ultimo e il dirigente apicale (cfr. Corte Conti, Sezione centr. di contr., delibera 5 marzo 2012, n. 3).

7.5. Anche gli atti di nomina dei prefetti sono atti di alta amministrazione, tant’è che l’art. 9, c. 1, del d.lgs. 139/2000 attribuisce al provvedimento di nomina la forma del «decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'interno…» e non prevede alcuna procedimentalizzazione delle attività di valutazione dell’idoneità a ricoprire l’incarico (sulla legittimità dell’assenza di una procedura comparativa e di stringenti criteri di valutazione cfr. T.a.r. Roma, I, 22 dicembre 2017, n. 12630; Cons. Stato, I, parere 17 gennaio 2011, n. 201), simmetricamente a quanto stabilito dall’art. 19, c. 3, del d.lgs. 165/2001 per il conferimento degli incarichi di Segretario generale dei Ministeri e di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e, per quanto più interessa nella presente sede, dall’art. 123 del d.P.R. 3/1957 per la rimozione del “direttore generale”.

7.6. Quel che si vuole evidenziare è che il modello delineato dall’art. 123 del d.P.R. 3/1957 è ancora attuale, perché chiama il Consiglio dei Ministri a “rinnovare” ai prefetti quali dirigenti apicali dello Stato la fiducia già accordata loro in sede di nomina in forza dell’art. 9 del d.lgs. 139/2000 – seppure sulla base di una valutazione dei profili disciplinari e, quindi, all’esito di un percorso motivazionale che non potrà prescindere da un compiuto esame di questi ultimi e di un’istruttoria condotta dalle articolazioni amministrative del Dicastero competenti ratione materiae – e, quindi, a pronunciarsi tramite un contrarius actus sull’opportunità o meno di mantenere in servizio il funzionario che abbia violato i doveri previsti dall’art. 13 del medesimo d.P.R.

Non si vede, in altri termini, perché il Consiglio dei Ministri, che è già competente a disporre ‒ senza, tra l’altro, alcun particolare sforzo motivazionale ‒ la nomina dei prefetti, non possa procedere ‒ questa volta, invece, motivando ‒ a rimuoverli in caso di grave violazione dei doveri di servizio.

Il principio di gradualità della sanzione è rispettato nella misura in cui l’art. 123 del d.P.R. 3/1957 lascia integra la possibilità che, ove il comportamento tenuto dal funzionario fosse valutato dal Consiglio dei Ministri non grave o, comunque, non idoneo a recidere il vincolo fiduciario, la paventata destituzione non abbia luogo: come accade, infatti, per la nomina e la revoca delle funzioni, in occasione delle quali l’organo di indirizzo politico esprime una decisione secca, che non conosce sfumature né tollera l’apposizione di condizioni o riserve o modulazioni del consenso, lo stesso avviene in sede di applicazione della disposizione in esame, in cui l’organo titolare della potestà disciplinare è chiamato ad esprimersi, alternativamente, per la destituzione o l’archiviazione del procedimento.

7.7. In definitiva, l’art. 123 del d.P.R. 3/1957 è conforme a quel modello di amministrazione declinato dall’art. 95, c. 1 e 2, della Costituzione, che resiste nel preservare in capo all’autorità politica specifiche funzioni amministrative (per un’approfondita analisi della questione si rinvia a Cons. Stato, Ad. Gen., 10 giugno 1999, n. 9) e coesiste con quello improntato alla rigida separazione della funzione di indirizzo politico-amministrativo da quella gestionale più immediatamente espressiva del principio di imparzialità previsto dall’art. 97, c. 2, della Costituzione, nonché alle coordinate ermeneutiche tracciate dalla Corte costituzionale (seppure a proposito della decadenza degli incarichi dirigenziali in attuazione dello spoil system “una tantum” previsto dall’art. 3, c. 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145), secondo cui la decadenza dall’incarico dirigenziale richiede che «sia comunque garantita la presenza di un momento procedimentale di confronto dialettico tra le parti, nell'ambito del quale, da un lato, l'amministrazione esterni le ragioni – connesse alle pregresse modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa – per le quali ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza contrattualmente prevista; dall'altro, al dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall'organo politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo stipulato» (Corte cost., sent. 103/2007).

Momenti di confronto dialettico che l’art. 123 del d.P.R. 3/1957, nel diverso contesto del procedimento disciplinare, si preoccupa di assicurare.

8. Le superiori considerazioni sulla possibilità di qualificare, per i prefetti, il provvedimento di rimozione ex art. 123 del d.P.R. 3/1957 quale contrarius actus rispetto a quello di nomina disciplinato dall’art. 9 del d.lgs. 139/2000 consentono, altresì, di superare anche i dubbi sollevati dalla ricorrente sulla loro equiparazione ai “direttori generali”. Come notato dalla difesa erariale, militano, tuttavia, in tal senso anche ulteriori riferimenti di diritto positivo e, in particolare, sia il tenore dell’art. 12 del d.lgs. 139/2000, che prevede la preposizione dei prefetti a capo di un dipartimento o ufficio equiparato (subordinandola solo ad una deliberazione del Consiglio dei Ministri anziché, come per gli altri incarichi di livello dirigenziale generale, del Ministro), sia la tabella “B” allegata al medesimo decreto, che devolve ai prefetti esclusivamente funzioni di dirigente generale.

9. Acclarata la legittimità costituzionale dell’art. 123 del d.P.R. 3/1957 e stabilita la sua applicabilità ai prefetti, è possibile affrontare la questione della competenza o meno del Ministro ad adottare il provvedimento impugnato, con l’avvertenza che tale vizio ha natura assorbente, in quanto «in tutte le situazioni di incompetenza, carenza di proposta o parere obbligatorio, si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell'azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus» (Cons. Stato, Ad. Pl., 27 aprile 2015, n. 5).

La censura è fondata.

9.1. L’art. 123, c. 3, del d.P.R. 3/1957 è chiaro nel prescrivere che « [i] l Ministro, qualora non accolga le giustificazioni, riferisce al Consiglio dei Ministri il quale delibera sulla incompatibilità dell'impiegato ad essere mantenuto in servizio e sul diritto al trattamento di quiescenza e previdenza» , cioè nel rimettere ogni decisione definitiva sull’incompatibilità e sulle conseguenze pensionistiche della rimozione del direttore generale ‒ e, quindi, sul propedeutico accertamento della sua responsabilità disciplinare ‒ al Consiglio dei Ministri; il successivo c. 4 aggiunge, poi, che la dispensa dal servizio deve essere disposta con decreto del Presidente della Repubblica.

La disposizione procede, pertanto, ad un netto riparto delle competenze, attribuendo al Ministro solo un potere di proposta, che dovrà poi essere approvata dal Consiglio dei Ministri.

9.2. Non convince la tesi dell’amministrazione secondo la quale, essendo la dott.ssa -OMISSIS- già in quiescenza, l’art. 123 del d.P.R. 3/1957 non avrebbe potuto avere integrale applicazione, sicché il decreto del Ministro sarebbe servito esclusivamente a formalizzare «…"la chiusura" del procedimento disciplinare, confermando, tuttavia, la legittimità ed efficacia della sospensione dal servizio disposta nel 2020, venutasi a concretizzare come l'unico intervento di "contenuto sanzionatorio" adottato dall'Amministrazione» , cioè a convalidare gli effetti della pregressa sospensione cautelare dal servizio.

Ogni tentativo di scissione degli effetti del provvedimento previsto e disciplinato dall’art. 123 del d.P.R. 3/1957, che voglia assegnare al Ministro solo la funzione di accertamento dell’illecito disciplinare e al Consiglio dei Ministri quella di intervenire sul rapporto di servizio e previdenziale, diventa arbitrario, perché si traduce in uno stravolgimento e uno snaturamento del potere amministrativo disciplinare, che è, invece, unico; diversamente opinando si autorizzerebbe, di fatto, la creazione ex novo di una fattispecie sanzionatoria, in contrasto con il principio di legalità procedurale vigente in materia disciplinare.

9.3. Il fatto che la decisione si sia “arrestata” al Ministro dell’Interno e che l’ iter non sia proseguito nella sede collegiale indicata dalla disposizione, alla quale avrebbe dovuto, invece, naturalmente approdare, integra un’ipotesi di incompetenza relativa e non di «difetto assoluto di attribuzione, quale causa di nullità del provvedimento amministrativo, [che] ricorre solo in caso di cosiddetta carenza di potere in astratto, vale a dire quando l’Amministrazione esercita un potere che in realtà nessuna norma le attribuisce, essendo tale vizio configurabile solo nei casi “di scuola” in cui un atto non può essere radicalmente emanato da una autorità amministrativa, che non ha alcun potere nel settore, neppure condividendone la titolarità con un’altra amministrazione, risultando altrimenti un vizio di incompetenza» (Cons. Stato, VII, 31 gennaio 2025, n. 768; II, 14 gennaio 2022, n. 272).

Il rapporto di continenza che intercorre tra le competenze del Ministro dell’Interno e quelle del Consiglio dei Ministri nell’alveo dell’art. 123 del d.P.R. 3/1957 qualifica l’esercizio esclusivo del potere da parte del primo alla stregua di una violazione dei criteri interni di riparto della competenza ma non di un’usurpazione di prerogative di altri poteri dello Stato, che rileva come «vizio dell’organizzazione, e quindi, vizio delle norme che regolano il procedimento» (Cons. Stato, II, 27 giugno 2025, n. 5622; VI, 18 ottobre 2022, n. 8846), che, dato il carattere discrezionale del provvedimento, conduce inevitabilmente ‒ diversamente da quanto accade per i provvedimenti vincolati ai sensi dell’art. 21- octies della legge 241/1990 ‒ all’annullamento dell’atto.

10. Poiché è fondato e va accolto il motivo con il quale la dott.ssa -OMISSIS- denuncia l’incompetenza del Ministro dell’Interno a provvedere nei suoi confronti e che, come si è detto, ciò determina la riedizione del potere da parte dell’organo competente (il Consiglio dei Ministri), ai sensi degli artt. 119 e 123, c. 2, del d.P.R. 3/1957, e l’adozione, a conclusione del procedimento, di un decreto del Presidente della Repubblica, ai sensi del c. 3 della medesima disposizione, non può farsi luogo all’esame degli altri motivi di ricorso e delle domande di ricostruzione della carriera e di accertamento dei crediti retributivi e previdenziali a lei spettanti per il periodo di sospensione cautelare dal servizio in caso di mancata convalida della sanzione.

11. In conclusione, il ricorso è parzialmente fondato e va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori atti che le amministrazioni resistenti riterranno di adottare, ai sensi dell’art. 119 del d.P.R. 3/1957.

12. Avuto riguardo alla peculiarità e ai profili di novità delle questioni trattate, le spese di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori atti da parte delle amministrazioni resistenti, nei sensi e nei termini di cui in motivazione.

Compensa integralmente le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone fisiche citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OR BE, Presidente

Caterina Lauro, Referendario

RI NO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI NO	OR BE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.