Pubblicato il 22/12/2025

N. 02820/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00792/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 792 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, nata a -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Mangano e Lucia Interlandi, entrambi con domicilio digitale come da REGINDE ed elettivo in Palermo, via Nunzio Morello n. 40;

contro

Comune di Palermo, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Silvana Celesia dell’Ufficio dell’Avvocatura comunale, con domicilio digitale come da REGINDE;
Regione Siciliana, Assessorato Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Dipartimento Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Palermo, in persona dell’Assessore legale rappresentante pro tempore , rappresentato, difeso e domiciliato ope legis presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da REGINDE ed elettivo in Palermo, via Mariano Stabile n. 182;

per l’annullamento

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo,

- del provvedimento di diniego prot. -OMISSIS-, n. 8 del 09.03.2023, del Comune di Palermo/Area dei Lavori Pubblici/Settore Manutenzione e Condono Edilizio/Servizio Condono/UO 3 istruttoria tecnica-OMISSIS- del 20.03.2023), notificato il 21.03.2023, con cui il Comune ha denegato il Permesso di costruire in sanatoria, in relazione all’abuso edilizio, di cui alla richiesta di sanatoria assunta al prot. N. -OMISSIS- del 31.03.1987;

- della nota del 20.02.2023, inviata alla Soprintendenza per i Beni Culturali di Palermo, nella quale l’Ufficio Condono precisa che il nuovo volume al piano seminterrato ultimato nel 1982, deve intenderci realizzato già in presenza del vincolo di inedificabilità assoluta (art. 15 L.R. 78 del 12.06.1976);

- di tutti gli atti pregressi, connessi e conseguenziali;

B) Per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti,

- della nota 13.11.2023, prot, 20861, della Soprintendenza per i Beni Culturali di Palermo, in persona del Soprintendente pro tempore , con cui la stessa ha dichiarato insanabili per legge le opere abusive di ampliamento del seminterrato in quanto il Comune ha attestato che il nuovo volume realizzato al piano seminterrato ultimato nel 1982 deve intendersi già realizzato in presenza del vincolo di inedificabilità assoluta, ordinando la rimessione in pristino;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il dott. AR BO e uditi per le parti i difensori, avvocato Mangano per la ricorrente ed avvocato Rinaldi per l’Amministrazione soprintendizia, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1.1) Con l’atto introduttivo del giudizio la ricorrente ha esposto di essere proprietaria (per acquisto iure hereditario ) di una porzione di villa nel territorio del Comune di Palermo, via -OMISSIS-; accatastata al N.C.E.U. al foglio -OMISSIS-; costruita in forza di Licenza di costruzione n-OMISSIS- del 03.07.1964 e successiva Variante -OMISSIS- del 1967; cespite dichiarato abitabile con apposito certificato-OMISSIS- del 18.12.1967.

Ha aggiunto che con istanza in data 26.09.1986/31.03.1987, prot. n. -OMISSIS-, è stato chiesto il condono edilizio di un abuso realizzato nel 1982 all’interno dell’immobile in discorso; esattamente della chiusura di un preesistente portico, al fine di realizzare un’unità immobiliare autonoma nel subordinato n. 4, a piano seminterrato.

Tuttavia, mercé i provvedimenti gravati con il ricorso introduttivo, l’istanza suddetta è stata respinta in forza di due motivazioni concorrenti.

In primo luogo è stata rilevata la mancanza del Nulla Osta paesaggistico, avendo reputato, l’Amministrazione comunale intimata, come ormai formatosi un silenzio/rifiuto sulla relativa istanza, stante l’avvenuto decorso dei termini previsti dall’art. 32 della legge n. 47/1985 per il rilascio di tale N.O.

In secondo luogo la medesima Amministrazione ha considerato comunque inammissibile l’istanza di regolarizzazione a causa dell’assoggettamento dell’area, ove si trova il cespite della ricorrente, al vincolo d’inedificabilità assoluta nella fascia di rispetto dei metri 150,00 dalla battigia, di cui all’art. 15 legge reg. n. 78/1976.

1.2) Avverso tali determinazioni sono state prospettate le seguenti deduzioni d’illegittimità:

I) Violazione dell’art. 49, comma 7, legge n. 449/1997 (che ha esteso l’applicabilità del comma 37 dell’art. 2 legge n. 662/1996 alle pratiche di condono presentate nel vigore della legge n. 47/1985 ancora pendenti); eccesso di potere per illogicità ;

II) Violazione dell’art. 15 legge reg. n. 78/1976; eccesso di potere per erroneità dei presupposti e contraddittorietà ;

III) Violazione dell’art. 15 legge reg. n. 78/1976 e dell’art. 23, comma 10, legge reg. n. 37/1985; eccesso di potere per erroneità dei presupposti sotto ulteriore profilo ;

IV) Difetto d’istruttoria e difetto di motivazione; violazione degli artt. 3 e 21 nonies legge n. 241/1990, nel testo introdotto dall’art. 14 legge n. 15/2005 come recepita in Sicilia mercé legge reg. n. 10/1991; violazione del legittimo affidamento dell’istante; violazione dell’art. 1 Protocollo n. 1 alla C.E.D.U., diritto al rispetto dei beni, letto anche congiuntamente con l’art. 14 C.E.D.U.; violazione dell’art. 7 C.E.D.U., nulla poena sine lege; violazione dell’art. 8 C.E.D.U., diritto al rispetto della vita privata e familiare .

2.1) Costituitesi in giudizio sia l’Amministrazione comunale di Palermo che quella soprintendizia, con gravame per motivi aggiunti incardinato ritualmente in data 12.01.2024 è stato altresì impugnato un ulteriore provvedimento adottato nelle more dell’odierno giudizio, con cui la Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo, pur avendo dato atto della circostanza che l’abuso edilizio commesso dalla ricorrente ricade all’interno del frangente suscettibile di regolarizzazione tramite atto di condono, lo ha dichiarato nondimeno insanabile in considerazione del vincolo d’inedificabilità, di cui al già citato art. 15 legge reg. n. 78/1976.

2.2) L’annullamento di tale ulteriore determinazione, in uno alla sospensione in via cautelare della sua efficacia, sono stati quindi domandati a questo Tribunale per i motivi così rubricati:

I) Violazione dell’art. 49, comma 7, legge n. 449/1997 (che ha esteso l’applicabilità del comma 37 dell’art. 2 legge n. 662/1996 alle pratiche di condono presentate nel vigore della legge n. 47/1985 ancora pendenti); eccesso di potere per illogicità manifesta ;

II) Illegittimità derivata; violazione dell’art. 15 legge reg. 78/1976; eccesso di potere per erroneità dei presupposti e contraddittorietà; illegittimità derivata ;

III) Violazione dell’art. 15 legge n. 78/1976 e dell’art. 23, comma 10, legge reg. n. 37/1985; eccesso di potere per erroneità dei presupposti sotto ulteriore profilo; illegittimità derivata ;

IV) In subordine eccezione d’illegittimità costituzionale dell’art. 23, comma 10, legge reg. n. 37/1985; illegittimità del diniego impugnato ;

V) Difetto d’istruttoria e difetto di motivazione; violazione degli artt. 3 e 21 nonies legge n. 241/1990, nel testo introdotto dall’art. 14 legge n. 15/2005 come recepita in Sicilia dalla legge reg. n. 10/1991; violazione del legittimo affidamento dell’istante; violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 alla C.E.D.U., diritto al rispetto dei beni, letto anche congiuntamente con l’art. 14 C.E.D.U.; violazione dell’art. 7 C.E.D.U., nulla poena sine lege; violazione dell’art. 8 C.E.D.U., diritto al rispetto della vita privata e familiare; illegittimità diretta e degli atti impugnati .

3) Ad esito della camera di consiglio del 05.02.2024 è stata pronunziata l’ordinanza cautelare n. 58/2024, di rigetto dell’istanza cautelare di parte ricorrente; decisione, tuttavia, riformata in grado di appello dall’ordinanza cautelare del C.G.A.R.S., Sez. Giur., n. 102/2024.

In seguito, con ordinanza collegiale n-OMISSIS-/2024, resa all’esito dell’udienza pubblica del 04.12.2024, è stata disposta la sospensione del giudizio, vista la pendenza dinanzi la Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale dell’art. 15 legge reg. n. 78/1976, in particolare sul profilo attinente alla cogenza per i privati del vincolo d’inedificabilità assoluta ivi previsto in relazione agli abusi edilizi realizzati in data antecedente il 1991.

Successivamente al rigetto da parte della Consulta di tale questione di legittimità costituzionale con sentenza 23.05.2025, n. 72, la ricorrente ha richiesto ritualmente, con memoria versata in atti il 12.08.2025, la prosecuzione del giudizio.

Infine, prodotta nuova documentazione e scambiate tra le parti - ai sensi di quanto disposto dall’art. 73, comma 1, cod. proc. amm. - delle deduzioni scritte, all’udienza pubblica del 04.11.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4.1) Il Tribunale reputa opportuno fare una breve premessa in merito ai vincoli d’inedificabilità gravanti sull’area, oggetto dei fatti di causa, prima di esporre le ragioni dell’accoglimento del gravame della ricorrente.

Il Comune di Palermo, prima, e la competente Soprintendenza BB.CC.AA., dopo, hanno giustificato il loro diniego all’accoglimento dell’istanza di regolarizzazione dei manufatti abusivi, già descritti in premessa, rilevando che su tale area incombono a ) il vincolo di inedificabilità assoluta previsto dall’art. 15 legge reg. n. 78/1976; b ) nonché un ulteriore vincolo relativo d’inedificabilità per finalità di tutela del paesaggio.

Tuttavia, il Tribunale, ad esito di un esame approfondito della fattispecie oggetto del decidere, ritiene che nessuno dei detti vincoli sia in realtà ostativo all’accoglimento del richiesto condono edilizio.

Per quanto riguarda il primo, come noto, ai sensi dell’art. 15, comma 1, lett. a), legge reg. cit. “Ai fini della formazione degli strumenti urbanistici generali comunali debbono osservarsi, in tutte le zone omogenee ad eccezione delle zone A e B, in aggiunta alle disposizioni vigenti, le seguenti prescrizioni: a) le costruzioni debbono arretrarsi di metri 150 dalla battigia; entro detta fascia sono consentite opere ed impianti destinati alla diretta fruizione del mare, nonché la ristrutturazione degli edifici esistenti senza alterazione dei volumi già realizzati”.

La medesima legge reg. disciplina in modo espresso il caso dei Comuni già dotati, alla data della sua entrata in vigore, di P.R.G., disponendo al successivo art. 18, comma 1, quanto segue: “Restano salve le disposizioni contenute nei Piani Regolatori Generali e comprensoriali già approvati o divenuti efficaci ai sensi dell’art. 4 legge reg. 05.11.1973, n. 38, nonché quelle relative alle zone A e B dei Programmi di fabbricazione già approvati”.

Orbene, alla data di entrata in vigore della suddetta disciplina vincolistica, l’area oggetto dei fatti di causa risultava zonizzata – per espressa ammissione della ricorrente – dall’allora vigente P.R.G. comunale di Palermo, risalente al 1962, come Z.T.O. E1 verde agricolo .

Nondimeno, la realizzazione del fabbricato, ove si trova il cespite della signora CA, è stata autorizzata mercé Piano di lottizzazione esaminato dalla Commissione Edilizia comunale in data 03.04.1964, attinente alla costruzione di ventisei villette, una delle quali è quella, a cui si riferisce la Licenza di costruzione n-OMISSIS- del 1964, di cui in premessa (cfr. allegati da n. 1 a n. 6 della produzione di parte ricorrente in data 17.09.2025).

È stato altresì dimostrato che a ) l’area di via -OMISSIS- (Palermo) era stata inclusa dal Comune di Palermo nella perimetrazione del suo centro abitato ai sensi dell’art. 18 legge n. 865/1971, cd. Legge ponte (cfr. allegati versati in atti dalla ricorrente in data 01.09.2025); b ) la medesima è stata in seguito zonizzata come Z.T.O. B2 con delibera adottata con i poteri del Consiglio comunale dal Commissario straordinario dottor Fazio in data 27.09.1992, n. 94, la cd. Variante Fazio (cfr. Perizia giurata di parte del 04.05.2023, con allegato Elaborato Tavola 4 dell’Adeguamento del vigente P.R.G. alla normativa di cui al D.M. n. 1444/1968 , versata in atti dalla ricorrente in data 11.01.2024).

4.2) La ricorrente ha prospettato che in virtù dell’approvazione del suddetto Piano di lottizzazione, ovvero come corollario dell’inclusione dell’area in discorso nel perimetro del centro abitato a norma della Legge ponte o della sua zonizzazione come Z.T.O. B2 nella Variante Fazio , il rigido regime vincolistico introdotto dal legislatore regionale mercé la lettera a) dell’art. 15, comma 1, legge reg. n. 78/1976, non potrebbe trovare applicazione nella fattispecie di lite, in considerazione dell’esplicita esclusione - contenuta nell’ incipit dell’art. 15 cit. - della sua vigenza nelle Z.T.O. B ; zonizzazione all’interno della quale l’area di via -OMISSIS- (Palermo) sarebbe stata ricondotta per effetto delle determinazioni comunali testé richiamate.

4.3) Il Tribunale reputa fondata tale deduzione di parte ricorrente per quel che concerne le implicazioni dell’approvazione della Variante Fazio .

Invero, il quesito sull’efficacia “retroattiva” della Variante Fazio , grazie alla quale il previgente P.R.G. comunale di Palermo del 1962 è stato adeguato alla disciplina sugli standards minimi previsti dal D.M. n. 1444/1968, è stato già affrontato e risolto dal Consiglio di Giustizia Amministrativa in una vicenda analoga all’odierna, attinente al “vincolo boschivo” introdotto, anch’esso, con l’art. 15 legge reg. cit.

Come noto, ai sensi dell’art. 15, comma 1, lett. e), legge reg. n. 78/1976 (nel testo in vigore fino all’approvazione della legge reg. n. 19/2020) “Ai fini della formazione degli strumenti urbanistici generali comunali debbono osservarsi, in tutte le zone omogenee ad eccezione delle zone A e B, in aggiunta alle disposizioni vigenti, le seguenti prescrizioni:…e) le costruzioni debbono arretrarsi di metri 200 dal limite dei boschi, delle fasce forestali e dai confini dei parchi archeologici”.

Con sentenza 10.02.2024, n. 65, l’Alto Consesso ha chiarito che la zonizzazione del territorio del Comune di Palermo effettuata mercé la Variante Fazio deve intendersi compiuta “ora per allora”, riconoscendo in altri termini, a far data dall’entrata in vigore della disciplina sugli standards minimi, le zonizzazioni contenute in detta variante; con il corollario che è stato ritenuto inapplicabile nell’area oggetto della pronuncia in discorso, zonizzata come Z.T.O. B dalla Variante Fazio , il regime vincolistico, di cui all’art. 15 legge reg. n. 78/1976.

In modo analogo deve concludersi quindi che anche nel caso di specie la zonizzazione come Z.T.O. B2 dell’area di via -OMISSIS- (Palermo) da parte della Variante Fazio implichi l’inapplicabilità dei vincoli previsti dalla legge reg. n. 78/1976 ed in particolare di quello attinente alla fascia di rispetto dei metri 150,00 dalla battigia del mare.

4.4) Per quel che concerne l’ulteriore vincolo paesaggistico è pacifico in giurisprudenza l’indirizzo interpretativo, dal quale questo Tribunale non vede ragione per decampare, secondo cui tale vincolo ha natura relativa e non impedisce in modo assoluto il condono edilizio dei manufatti realizzati prima della sua apposizione, subordinandone piuttosto la regolarizzazione al N.O. della competente Soprintendenza BB.CC.AA. (cfr. da ultimo Cons. Stato, Sez. VI, sent. 23.12.2024, n. 10357).

5.1) Poste queste premesse, è possibile passare ad esaminare il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, con cui è stata prospettata – sia sotto il profilo della violazione di legge, che dell’eccesso di potere – l’erroneità della conclusione, a cui è giunto il Comune di Palermo, secondo cui il decorso dei termini previsti dall’art. 32, legge n. 47/1985 implicherebbe il formarsi per silentium di un provvedimento di diniego sull’istanza di Nulla Osta paesaggistico.

La deduzione di parte ricorrente appare fondata.

Infatti ai sensi del comma 1 dell’art. 32 cit., recepito in ambito regionale mercé l’art. 1 della legge reg. n. 37/1985, “Fatte salve le fattispecie previste dall’articolo 33, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle Amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette Amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio/rifiuto”.

Senonché, come chiarito dal C.G.A.R.S. in una fattispecie analoga all’odierna con considerazioni, che questo Tribunale condivide e fa proprie, “La mancata richiesta (da parte dell’interessato) del parere all’Autorità preposta alla tutela del vincolo…e in generale (la carenza) di altra documentazione non legittimano ex se il rigetto della domanda di sanatoria, ma onerano il Comune a chiedere l’integrazione; in particolare, nel sistema del condono edilizio, di cui alla legge n. 47/1985 (e legge reg. n. 37/1985), la richiesta di parere all’Autorità di vincolo costituisce onere in capo al Comune procedente, pur essendo consentito all’interessato di attivarsi autonomamente (cfr. Circolare Ministero LL.PP. 30.07.1985, n. 3357/25, ove, testualmente, “ è, di norma, compito del Comune chiedere alla competente Amministrazione il parere…Tuttavia, ciò non esclude che l’interessato possa assumersi il compito di chiedere direttamente all’Amministrazione competente il parere necessario”; cfr. anche Circolare Min. 16.10.1985, n. 3786; Circolare C.N.N. 21.04.1995, n. 1287)” (cfr. C.G.A.R.S., Sez. Giur., sent. 21.05.2021, n. 466 ed in senso conforme ibidem , ord. 16.04.2021, n. 252).

Pertanto, per tornare ai fatti di causa, dalla semplice scadenza dei termini di legge testé riportati non è dato desumere la conclusione, a cui è giunta l’Amministrazione intimata, stante anche il fatto che l’interessata si era attivata prontamente per richiedere alla competente Soprintendenza BB.CC.AA. il rilascio del N.O. paesaggistico; con la conseguenza che la giustificazione delle determinazioni gravate risulta in parte qua illegittima e meritevole di annullamento.

5.2) Del pari si dimostra fondato in considerazione di quanto già esposto al precedente punto 4.3., con assorbimento delle ulteriori prospettazioni difensive, il secondo motivo del ricorso introduttivo, con cui è stato dedotto, tra l’altro, che a seguito della zonizzazione dell’area di via -OMISSIS- (Palermo) come Z.T.O. B2 per effetto dell’approvazione della Variante Fazio , il vincolo di inedificabilità assoluta, di cui all’art. 15, comma 1, lett. a), legge reg. n. 78/1976, non ha implicazioni nel caso a mani.

6) Per quel che concerne il ricorso per motivi aggiunti, il Tribunale reputa fondata la censura d’illegittimità dell’impugnato provvedimento soprintendizio in via derivata da quella della pregressa determinazione comunale, anche in questo caso con assorbimento degli ulteriori motivi di censura.

Invero, dall’atto gravato con motivi aggiunti è dato evincere che la Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo ha dichiarato l’insanabilità dei manufatti esclusivamente in considerazione della loro realizzazione in area ricompresa nella fascia di rispetto dei metri 150,00 dalla battigia del mare; circostanza data per certa dalla stessa Soprintendenza per effetto di un esplicito riscontro in tal senso fornitole dal Comune di Palermo.

Ora, se è pur vero che nella sussistenza di un vincolo d’inedificabilità assoluta, dato che nessun intervento edilizio può essere realizzato, non può chiedersi alcuna autorizzazione soprintendizia (cfr. T.A.R.S. Palermo, Sez. I, sent. 18.10.2021, n. 2845); è altrettanto vero che, nel caso oggetto del decidere, l’accertata erroneità di tale presupposto porta con sé, come corollario, l’illegittimità del diniego assunto in forza del medesimo, naturalmente senza preclusione alcuna delle nuove determinazioni, che l’Amministrazione intimata vorrà assumere sull’istanza di N.O. paesaggistico presentata dalla ricorrente.

7) Infine, in ordine al regolamento delle spese di lite, in applicazione della regola della soccombenza le stesse, liquidate come da dispositivo, sono da porre in via solidale a carico delle Amministrazione intimate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, come integrato da successivo ricorso per motivi aggiunti, lo accoglie ai sensi e nei limiti, di cui alla motivazione e fatte salve le nuove determinazioni delle Amministrazioni intimate.

Condanna le medesime Amministrazioni intimate in via solidale tra di loro al pagamento delle spese di lite, che liquida in € 2.000,00, oltre rimborso forfettario al 15%, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RT TI, Presidente

AR BO, Referendario, Estensore

Marco Maria Cellini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR BO	RT TI

IL SEGRETARIO