Pubblicato il 26/09/2022

N. 01459/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01388/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1388 del 2020, proposto da
LV CC, NC D'RO, rappresentati e difesi dagli avvocati Gianluigi Bidetti, Barbara Renna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Puglia, Dirigente Sezione T.P.L. G.P. Regione Puglia, Comune di Novoli, non costituiti in giudizio;
Ferrovie del Sud Est e Servizi Automobilistici S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Salvato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

i) della nota prot. B.U.E.I./ING/545 del 24/07/2020 a firma del Responsabile Business Unit Esercizio Infrastruttura di Ferrovie del Sud Est-Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane;

ii) del provvedimento di cui alla nota AOO_078/PROT 21/05/2020-0001699 a firma del Dirigente della Sezione Trasporto Pubblico Locale e Grandi Progetti – Dipartimento Mobilità, Qualità Urbana, Opere Pubbliche, Ecologia e Paesaggio della Regione Puglia, indicato solo per estremi nella nota di Ferrovie del Sud Est di cui sopra e trasmesso solo in data 13.10.2020 a seguito di istanza di accesso agli atti del 16.09.2020;

iii) della nota prot. B.U.E.I./ING/252 del 09/04/2020 a firma del Responsabile Business Unit Esercizio Infrastruttura di Ferrovie del Sud Est-Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane pure trasmessa solo in data 13.10.2020;

iv) della nota prot. B.U.I./U/2004_ING. Del 7/10/2019 a firma del Responsabile Business Unit Infrastruttura di Ferrovie del Sud Est-Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane;

v) nonché di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, collegato e/o conseguente a quelli innanzi indicati, anche ove non comunicato e/o reso noto ai ricorrenti, tra cui, ove occorra e nei limiti dell'interesse, della procedura BUEI.I.12 “Autorizzazioni a costruire in deroga alle distanze previste dal DPR 753/80”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ferrovie del Sud Est e Servizi Automobilistici S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 luglio 2022 il dott. Silvio Giancaspro e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti hanno impugnato i provvedimenti recanti il diniego dell’autorizzazione in deroga ai sensi dell’art. 60 del d.P.R. 753/1980 ai fini della realizzazione di due civili abitazioni in prossimità della linea ferroviaria Martina NC – Lecce, alla distanza di m. 19,70 dalla rotaia più vicina.

2. In particolare, i ricorrenti hanno riferito che:

- i sig.ri CC LV e D’RO NC hanno chiesto al Comune di Novoli il rilascio del permesso di costruire “per la costruzione di due civili abitazioni in Novoli alla via San Pompilio su terreni distinti in catasto del Comune di Novoli al fg. 4 p.lle 844 e 848”, all’altezza della “chilometrica Km. 91+160 mt. della linea ferroviaria Martina NC-Lecce”;

- il comune “ha espresso parere favorevole condizionato all’ottenimento della deroga di cui all’art. 60 del d.P.R. n.753/1980 al rispetto della distanza dalla linea ferroviaria”;

- pertanto i “sig.ri CC LV e D’RO NC, con istanza presentata in data 14.06.2019 al Comune di Novoli … hanno chiesto il rilascio dell’autorizzazione in deroga”;

- con pec inviata in data 7.10.2019, Ferrovie del Sud Est ha comunicato che “ la richiesta di deroga non può essere accolta in quanto la costruzione del fabbricato entro 30 metri dalla più vicina rotaia, contraria alle prescrizioni di cui all’art. 49 del citato D.P.R., determina un incremento del rischio della sicurezza ferroviaria per le seguenti motivazioni: - limitazione degli spazi oggi presenti da utilizzare in casi di emergenza ad uso di Ferrovie; - limitazione degli spazi oggi presenti per accedere alla linea ferroviaria; - limitazione degli spazi oggi presenti per effettuare interventi di manutenzione straordinaria o potenziamento dell’infrastruttura ferroviaria; Inoltre si rileva la mancanza di elementi progettuali che garantiscano che il manufatto non subisca impatto acustico e vibrazionale ai sensi delle norme vigenti per la vicinanza alla sede ferroviaria ”;

- nelle more dell’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento da parte della Regione Puglia, “i sigg.ri CC e D’RO, a mezzo pec del 27.11.2019, hanno trasmesso a FSE e allo stesso Assessorato regionale competente, richiesta di riesame …, allegando una relazione tecnica … contenente puntuali osservazioni”;

- stante il “perdurante silenzio dei competenti Uffici di Regione Puglia, con successiva memoria integrativa … del 14.02.2020 … i sigg.ri CC e D’RO hanno sollecitato il riesame e una valutazione più approfondita della pratica, anche disponendo un sopralluogo tecnico sui luoghi interessati, e l’adozione del provvedimento definitivo a conclusione della stessa”;

- a seguito di ulteriore sollecito, “FSE ha trasmesso … la nota prot. B.U.E.I./ING/545 del 24/07/2020 … con cui ha comunicato le valutazioni tecniche impeditive al rilascio dell’autorizzazione in deroga e comunicato, altresì, che “ Sulla base di tale istruttoria tecnica, conclusa con parere negativo da parte di FSE, la Regione Puglia-Sezione Trasporto Pubblico Locale e Grandi Progetti con nota prot. 1699 del 21.05.2020 ha comunicato che la richiesta di deroga non può trovare accoglimento ””;

- a seguito della presentazione di apposita istanza di accesso, la Regione Puglia, con pec del 13 ottobre 2020, ha trasmesso … la copia in formato digitale della nota prot. AOO_078/PROT 21.05.2020, indicata solo per estremi nella nota di FSE del 24.07.2020, unitamente alle seguenti note di FSE: prot. B.U.I./U/2004_ING. del 07 OTT. 2019; prot. B.U.E.I./ING/252 del 09/04/2020, anche questa mai conosciuta in precedenza; prot. B.U.E.I./ING/545 del 24/07/2020; e prot. B.U.E.I./ING/737 del 9.10.2020”;

- nella “nota del 9.04.2020, inviata alla Regione Puglia-Sezione T.P.L. e Grandi Progetti, FSE esprimeva “ parere negativo alla richiesta di rilascio dell’autorizzazione a costruire in deroga all’art. 49 del D.P.R. 753/80 ”, rimandando alle determinazioni dell’Ufficio regionale “ nell’esercizio delle funzioni ad esso attribuite per legge e per l’emanazione del Provvedimento definitivo nei confronti dell’istante ”;

- con “nota prot. B.U.E.I./ING/737 del 9.10.2020, a seguito dell’istanza di accesso agli atti presentata dai sig.ri CC e D’RO, FSE – individuata da Regione Puglia come ‘controinteressato’ ai sensi dell’art. 22, comma 1 lett. c) della L. n. 241/1990 relativamente alla richiesta di accesso agli atti – ha manifestato opposizione “alla divulgazione della procedura BUEI.I.12 ‘Autorizzazioni a costruire in deroga alle distanze previste dal DPR 753/80’ in quanto “ atto ad uso aziendale la cui ostensione, oltre che inconferente rispetto alle finalità dell’accesso, potrebbe comportare una lesione al diritto di riservatezza dell’odierna Scrivente ””.

3. Ciò premesso, parte ricorrente ha denunciato l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per difetto di istruttoria, carenza di motivazione e violazione delle competenze in materia, articolando le seguenti censure:

- è “sin troppo ovvio che ogni costruzione realizzata a distanza inferiore a quella prescritta comporta un potenziale incremento del rischio nel caso di incidente ferroviario”;

- “dal terreno interessato dall’intervento non si può direttamente accedere alla zona sulla quale insiste la linea ferroviaria a causa della presenza di un’altra costruzione posta a ridosso della linea ferroviaria medesima”;

- “l’accesso, peraltro, è garantito e rimarrebbe garantito dalla strada asfaltata già esistente (via F.lli Kennedy e via San Pompilio) ovvero, sull’altro lato, sul versante nord-est, da altra strada vicinale e dai confinanti terreni agricoli”;

- gli “spazi confinanti con il terreno degli odierni ricorrenti e quelli nelle immediate vicinanze della linea ferroviaria, inoltre, sono ampiamente sufficienti … ad assicurare non solo l’accesso alla stessa nei casi di particolare necessità, ma anche il loro utilizzo per ogni eventuale emergenza”; “l’ostacolo ad un eventuale potenziamento della linea ferroviaria non sarebbe costituito dalla realizzanda costruzione della quale oggi si discute, ma da tutte le altre costruzioni esistenti lungo tutto il tracciato della linea ferroviaria”;

- “si tratta di una linea ferroviaria con un solo binario sulla quale la velocità di marcia del convoglio deve rimanere particolarmente ridotta, dove vi sono spazi amplissimi di intervento costituiti dai terreni agricoli”;

- nel “corso degli anni altre autorizzazioni in deroga sono state rilasciate con riferimento a costruzioni realizzate nel territorio del Comune di Novoli e comunque nelle vicinanze del lotto di proprietà dei ricorrenti”;

- “già in sede di osservazioni, nella relazione tecnica a firma dell’arch. Cataldi, gli odierni ricorrenti avevano manifestato ampia disponibilità a porre in essere tutti gli accorgimenti necessari per ovviare alle problematiche attinenti all’impatto acustico e vibrazionale”;

- in “più occasioni, ma sempre inutilmente, è stato chiesto a FSE e a Regione Puglia di eseguire un sopralluogo sui luoghi”;

- i vizi denunciati avverso i “pareri negativi di FSE inficiano, altresì, in via derivata e anche autonoma la pure impugnata nota AOO_078/PROT 21/05/2020-0001699, conosciuta solo in data 13.10.2020”;

- “l’Autorità amministrativa delegata, dalla norma di legge rubricata, all’esercizio delle funzioni relative alle deroghe alle distanze legali per costruire manufatti entro la fascia di rispetto delle linee e infrastrutture di trasporto non ha compiuto alcuna indagine e valutazione istruttoria sulla scorta del richiamo alla procedura concordata BUEI.I.12 ‘Autorizzazioni a costruire in deroga alle distanze previste dal DPR 753/80’”.

4. Si è costituita in giudizio Ferrovie del Sud Est e Servizi Automobilistici S.r.l., che ha eccepito la tardività del ricorso, e comunque ne ha chiesto il rigetto.

5. Nella udienza pubblica del 6.7.2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Si può prescindere dall’esame dell’eccezione di irricevibilità, stante l’infondatezza del ricorso.

6.1. L’art. 49 del d.P.R. 11.7.1980 n. 753 prevede che: “ Lungo i tracciati delle linee ferroviarie è vietato costruire, ricostruire o ampliare edifici o manufatti di qualsiasi specie ad una distanza, da misurarsi in proiezione orizzontale, minore di metri trenta dal limite della zona di occupazione della più vicina rotaia ”.

Il successivo art. 60 a sua volta stabilisce che: “ quando la sicurezza pubblica, la conservazione delle ferrovie, la natura dei terreni e le particolari circostanze locali lo consentano, possono essere autorizzate dagli uffici lavori compartimentali delle F.S., per le ferrovie dello Stato, e dai competenti uffici della MC.TC., per le ferrovie in concessione, riduzioni alle distanze prescritte dagli articoli da 49 a 56 " (co. 1).

6.2. Dal combinato disposto delle predette norme si ricava che il vincolo di inedificabilità che vige nella zona di rispetto ferroviario di cui all'art. 49 del d.P.R. n. 753/1980 ha carattere relativo, dal momento che ai sensi dell'art. 60 del medesimo decreto l'autorità competente può assentire deroghe alle distanze dai binari.

6.3. Quando ai contenuti del potere di rilascio dell’autorizzazione in deroga e ai limiti del relativo sindacato giurisdizionale, la giurisprudenza pronunciatasi in materia ha ritenuto che:

- “ nell'ambito dell'apprezzamento operato dall'Autorità preposta al rispetto del vincolo di cui trattasi (insindacabile laddove non manifestamente illogico o irragionevole), il diniego può essere assistito da una motivazione sintetica, agevolmente ricavabile dal parere, anche laddove fondata esclusivamente sull'eccessiva vicinanza del manufatto alle opere ferroviarie, perché oggettivamente in grado di incidere sulla sicurezza della rete, specie in presenza di eventuali sinistri, e di precludere più agevoli accessi alla rete stessa, in caso di interventi di manutenzione oppure di sinistri. Può anzi aggiungersi che è, semmai, il parere favorevole alla realizzazione o al mantenimento di costruzioni a dover individuare e puntualizzare le ragioni che legittimano la concessione del nulla osta, pena la possibile elusione delle prescrizioni che il legislatore ha posto in via generale a tutela del bene primario dell'incolumità pubblica ” (Cons. Stato, Sez. II, 09.01.2020 n. 171);

- " il disposto dell'articolo 60, D.P.R. 11 luglio 1980, n. 753 va interpretato nel senso che, in mancanza delle cause ostative ivi previste (sicurezza pubblica, conservazione delle ferrovie, natura dei terreni e particolari circostanze locali), l'amministrazione sia non già obbligata a rilasciare l'autorizzazione in deroga, bensì semplicemente facultata a valutare discrezionalmente l'opportunità di rilasciare o meno l'autorizzazione stessa; nel senso, cioè, che la mancanza di dette cause costituisca un presupposto necessario ma non sufficiente per il rilascio dell'autorizzazione; è pertanto legittimo il provvedimento con il quale si nega l'autorizzazione per ragioni di tutela del patrimonio ferroviario " (Cons. Stato, Sez. VI, 06/10/2017 n. 4658).

6.4. Ciò premesso, nel caso di specie, Ferrovie del Sud Est e Servizi Automobilistici S.r.l., all’esito del procedimento di riesame del parere già espresso con nota del 7.10.2019, ha conclusivamente espresso parere contrario all’autorizzazione in deroga sulla scorta della seguente motivazione: “ si rappresenta che, nel caso di evento incidentale l’area limitrofa alla sede ferroviaria può essere fortemente impattata dai convogli coinvolti nell’evento. Pertanto, la costruzione di un edificio entro la fascia di rispetto, determina un rischio aggiuntivo alla sicurezza e regolarità dell’esercizio ferroviario rispetto alla condizione preesistente. - Come osservato dall’Istante, “il lotto interessato insiste su di un’area fortemente urbanizzata”; tale dato di fatto amplifica la magnitudo dell’evento, in relazione al maggior numero di soggetti coinvolti nell’eventuale fenomeno derivante da svio di convoglio ferroviario, atteso che la già ridotta presenza di spazio da destinare a eventuali operazioni di soccorso in emergenza verrebbe ulteriormente limitata. A ciò si aggiunge che: - L’edificio verrebbe posizionato in fascia protetta giusto disposto del DPR 459/98 decreto di attuazione della Legge 447/95 e successive modifiche ed integrazioni in materia di inquinamento acustico da traffico ferroviario. - Alla luce delle consolidate valutazioni giurisprudenziali, confermate anche dalla cassazione, il rispetto dei limiti di decibel assoluti di rumore, come da normativa speciale per i gestori di infrastruttura, potrebbe non garantire la salubrità degli ambienti abitativi valutata in base al criterio di normale tollerabilità; - Non è possibile escludere al momento che la percezione dei rumori, vibrazioni e/o scuotimenti provocati dai convogli ferroviari, potrebbe ritenersi “intollerabile”, e che una eventuale valutazione positiva sulla tollerabilità nelle attuali condizioni di impianto potrebbe comunque essere superata nei prossimi anni dal possibile, verosimile, incremento di traffico ferroviario ” (cfr. nota prot. B.U.E.I.\ING\545 del 24.07.2020).

6.4.1. Trattasi di una decisione che poggia su molteplici (ed autonomi) assunti motivazionali (ritraibili dalla nota del 9.10.2019 e dalla nota del 24.07.2020), che risultano intrinsecamente ragionevoli e congruenti rispetto alle presupposte risultanze istruttorie e pertanto supportano utilmente il parere impugnato.

6.4.2. Quanto alle criticità connesse alla limitazione degli spazi occorrenti per predisporre interventi di manutenzione e/o potenziamento della linea ferroviaria (come indicate nella nota del 9.10.2019) si osserva che, in riferimento a vicenda analoga a quella in esame, questa Sezione ha posto in evidenza che:

- “ anche il mero riferimento alle presumibili necessità di costruzione di un'opera a servizio della linea ferroviaria "costituisce di per sé una motivazione congrua e del tutto esaustiva al fine della complessiva legittimità del diniego opposto, posto che anche tale pur non ancora definitivamente concretata possibilità di realizzare la nuova opera pubblica costituisce comunque presupposto per vietare il mantenimento della situazione presente e che, più in generale, la valutazione della compatibilità delle opere realizzate dal privato con le esigenze del servizio ferroviario, ossia di un pubblico servizio, avviene mediante l'espressione di una valutazione complessivamente contraddistinta dall'assoluta preminenza di profili di indole tecnica che la sottraggono al sindacato giurisdizionale di legittimità se non per motivi di palese abnormità o di eclatante illegittimità (cfr. sul punto Cons. Stato, Sez. VI, 9 novembre 2011 n. 5923), nella specie in alcun modo ravvisabili" (Cons. Stato, Sez. IV, 05/04/2013 n. 1902) ”;

- “ nei lavori di potenziamento ferroviario ogni costruzione realizzata nella fascia di rispetto ferroviaria costituisce un vincolo aggiuntivo, in termini di oneri e soggezioni, per il potenziamento dell'infrastruttura stessa. Tale limite risulta particolarmente gravoso per i casi, come quello in argomento, in cui la destinazione d'uso dei fabbricati è di tipo residenziale, imponendo pertanto un ulteriore aggravio di costi finalizzati alla messa in opera di interventi volti a limitare le emissioni acustiche e vibrazionali ” (TAR Puglia Lecce, Sez. I, 5.4.2022 n. 551).

6.4.3. Con la medesima sentenza questa Sezione ha altresì ritenuto che, quanto “ all'inquinamento acustico ”, è “ altamente improbabile che un atto unilaterale d'obbligo, con il quale la ricorrente dichiari di essere consapevole di esporsi, data la vicinanza dell'opera alle rotaie, a tutti i disagi - così marcatamente vessatorio in termini di abitabilità degli edifici residenziali -, non possa essere poi successivamente impugnato da un terzo avente causa o dal richiedente stesso, in quanto tale atto potrebbe minare la salubrità dell'ambiente in cui il richiedente dovrebbe vivere ”.

6.4.4. Non meno rilevanti e meritevoli di tutela sono gli interessi pubblici connessi all’efficace svolgimento delle operazioni di soccorso in caso di incidente, dal momento che “ l’area limitrofa alla sede ferroviaria può essere fortemente impattata dai convogli coinvolti nell’evento ” (cfr. nota del 24.07.2020).

6.4.5. Né le cose cambiano in ragione dell’avanzato stato di urbanizzazione del territorio di riferimento e della presenza di altro fabbricato posto tra l’area di proprietà dei ricorrenti e la linea ferroviaria.

Vero è infatti che:

- la presenza in zona di molte abitazioni non depone nel senso della minore pericolosità di ulteriori interventi edilizi, ma – al contrario – giustifica un livello di cautela particolarmente elevato nell’autorizzare ulteriori deroghe, valendo queste a consumare i rimanenti spazi liberi di manovra e ad aggravare le operazioni in caso di incedente;

- non può dirsi che il fabbricato oggetto della istanza di p.d.c. sia destinato ad essere realizzato “in ombra” ad altro edificio, dal momento che, come risulta dalla documentazione acquisita in atti, il fabbricato preesistente a cui fanno riferimento i ricorrenti compre solo in parte le opere previste in progetto, sicché non costituisce una valida protezione per il nuovo edificio.

6.5. Né può utilmente contestarsi che la regione abbia omesso di esercitare compiutamente le proprie competenze in materia all’esito di un autonomo esame della istanza dei ricorrenti, dal momento che il parere tecnico contrario espresso da Ferrovie del Sud Est esaurisce, comunque, ogni ulteriore spazio di valutazione e vincola la decisione finale di diniego di rilascio dell’autorizzazione in deroga.

6.6. Pertanto, il ricorso deve essere respinto in quanto infondato.

7. Sussistono giustificati motivi, in ragione della particolarità delle questioni esaminate, per dichiarare compensate tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 6 luglio 2022 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Ettore Manca, Consigliere

Silvio Giancaspro, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvio Giancaspro	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO