Pubblicato il 22/01/2026

N. 00431/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02556/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale -OMISSIS-integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura -OMISSIS- rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Fimmanò, Federico Dinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Arturo Testa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Avilio Presutti, Marco Laudani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-non costituito in giudizio;

per l'annullamento

con il ricorso introduttivo, con motivi aggiunti depositati il 22.9.2025 e il 7.11.2025

della deliberazione del Direttore Generale della A.O.U. Federico II n. 553 del 18 aprile 2025 avente ad oggetto “Approvazione atti e aggiudicazione ex art. 17 D.Lgs. n. 36/2023 in favore del r.t.i.-OMISSIS- società consortile a r.l./-OMISSIS-, del provvedimento di nomina della commissione, dei verbali di gara, delle graduatorie, dell’attribuzione dei punteggi, della richiesta di giustificativi e della valutazione di congruità dell’offerta, del disciplinare e del bando di gara, di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II e di-OMISSIS- -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il dott. UC Di VI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente premette di aver partecipato alla gara indetta con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa dall’Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione con durata di mesi 24 ed importo di € 23.560.000,00, collocandosi in seconda posizione con uno scarto minimo di 0,05 punti dal primo operatore graduato r.t.i.-OMISSIS- risultato aggiudicatario.

Espone che:

- l’offerta del concorrente controinteressato è stata sottoposta a procedimento di valutazione di anomalia dell’offerta ex art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023 (codice degli appalti pubblici) e, all’esito, è stata ritenuta congrua;

- con ricorso iscritto al numero di R.G. 2283/2025 ha proposto ricorso ex art. 36 del D.Lgs. n. 36/2023 avverso il provvedimento notificato il 29.4.2025 con cui la stazione appaltante, a riscontro della domanda di accesso, ha esibito l’offerta tecnica del r.t.i. controinteressato integralmente oscurata; il gravame è stato tuttavia dichiarato irricevibile con sentenza n. 3951/2025, riformata in appello dal Consiglio di Stato, sez. III, con sentenza n. 6620 del 25.7.2025.

IL RICORSO PRINCIPALE.

Con il ricorso in esame (R.G. 2556/2025) -OMISSIS-impugna l’aggiudicazione in favore del primo graduato r.t.i.-OMISSIS- articolando i seguenti profili di illegittimità:

1) illegittima valutazione dell’offerta tecnica del controinteressato con specifico riguardo al criterio C1 (“Comportamento e formazione del personale – Aggiornamento” per il quale il disciplinare di gara prevedeva l’assegnazione di un subpunteggio massimo di 5 punti) in quanto la commissione ha assegnato al controinteressato lo stesso subpunteggio riconosciuto alla istante (3,75), nonostante quest’ultima abbia offerto un numero medio di ore di formazione nel biennio superiore (91,7 ore) rispetto a quello offerto dall’operatore aggiudicatario (11,5 ore), come si desume dal rapporto tra costo della formazione indicato in sede di giustificativi (allegato n. 2 “verbali e giustificativi”, pag. 35) per ciascun addetto e costo medio orario di ciascuna risorsa;

2) in subordine, illegittima composizione della commissione di gara, per aver attinto a professionalità esterne adducendo, quale motivazione, l’indisponibilità di risorse interne a causa dell’attuale carico di lavoro, mentre l’art. 93 del codice degli appalti richiede, per la nomina di commissari esterni, l’assenza di adeguate professionalità in organico, e per aver scelto, quale presidente del seggio, un soggetto (magistrato ordinario in quiescenza) privo di specifica competenza in materia, benché il comma 3 della norma citata imponga di scegliere, in caso di mancanza di adeguate professionalità, un funzionario di altre amministrazioni o un professionista esterno;

3) in via gradata, difetto di motivazione in quanto non sarebbero stati chiariti nel disciplinare i criteri motivazionali per l’attribuzione dei subpunteggi per l’offerta tecnica, con la conseguenza che non sarebbe possibile ricostruire il percorso logico seguito dalla commissione, essendo insufficiente a tale fine il mero punteggio numerico;

4) in via ulteriormente subordinata, illegittimità del disciplinare per violazione dell’art. 108, comma 7, del D.Lgs. n. 36/2023 (“Al fine di promuovere la parità di genere, le stazioni appaltanti prevedono nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti, il maggior punteggio da attribuire alle imprese per l'adozione di politiche tese al raggiungimento della parità di genere comprovata dal possesso della certificazione della parità di genere di cui all'articolo 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198”) in quanto non sarebbe previsto alcun punteggio premiale per le imprese partecipanti in possesso della certificazione della parità di genere ai sensi del codice delle pari opportunità tra uomo e donna di cui al D.Lgs. n. 198/2006, benché si tratti di previsione cogente come evidenziato da Anac con delibera n. 145 del 2025 e con comunicato del 30.11.2022, inoltre tale obbligo non potrebbe ritenersi soddisfatto dalla clausola sociale inserita nel bando che impegna il concorrente a riservare una quota nell’ambito delle nuove assunzioni all’occupazione giovanile, femminile e alle persone svantaggiate, in quanto non si prevede l’attribuzione di un maggior punteggio (per l’ipotesi di adesione a diversa interpretazione ricorrente chiede sollevare questione legittimità costituzionale per violazione artt. 2, 3, 4, 37 Cost); aggiunge in proposito che non occorrerebbe la dimostrazione del superamento della prova di resistenza, poiché l’introduzione del criterio di valutazione di cui all’art. 108, comma 7, del codice appalti determinerebbe una diversa distribuzione dei punteggi massimi conseguibili negli altri criteri di valutazione, con la conseguenza che l’offerta della controinteressata potrebbe non ottenere il punteggio più alto;

5) in via ulteriormente gradata, illegittimità per violazione dell’art. 57, comma 2, del codice degli appalti pubblici in quanto né il disciplinare né il capitolato conterrebbero disposizioni in merito ai criteri ambientali minimi (CAM) da rispettare, non essendo sufficiente un generico richiamo ai CAM di cui al D.M. n. 51/2021 per i servizi di pulizia e sanificazione, applicabili alla luce della pronuncia del Consiglio di Stato, sez. III, n. 4701/2024, ed inoltre non sarebbero stati richiamati i CAM relativi alla fornitura di contenitori e sacchetti per la raccolta dei rifiuti urbani (D.M. n. 255/2022) e, ancora, per mancata previsione di un punteggio premiale per valorizzare la sostenibilità ambientale delle offerte.

Si sono costituite amministrazione e società controinteressata che eccepiscono irricevibilità, inammissibilità e chiedono il rigetto del ricorso, replicando nel merito alle censure.

MOTIVI AGGIUNTI AL RICORSO PRINCIPALE DEPOSITATI IL 22.9.2025.

Con motivi aggiunti notificati e depositati il 22.9.2025 la società ricorrente articola ulteriori profili di illegittimità dopo aver preso visione della documentazione ostesa dall’amministrazione all’esito del procedimento di accesso (relazione tecnica ed allegati costituenti offerta tecnica) e del contenzioso definito con sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, n. 6620 del 2025, lamentando, in sintesi, l’insostenibilità economica dell’offerta con riferimento ai seguenti aspetti:

- riguardo al criterio C1 (“Comportamento e formazione del personale – Aggiornamento” per il quale il disciplinare di gara prevedeva l’assegnazione di un subpunteggio massimo di 5 punti) – che ha costituito oggetto del primo motivo del gravame principale – ribadisce l’irragionevolezza del subpunteggio attribuito alla controinteressata evidenziando, in particolare, che il numero indicato di 145 ore di formazione nella “fase di avvio dell’appalto” (pag. 11 della relazione tecnica) non corrisponderebbe al numero di ore effettive poiché da tale monte ore si dovrebbero defalcare le ore dedicate ad altre attività (gestione del magazzino, procedure di pulizia, corso sulla sicurezza, etc.); inoltre assume che il costo della formazione sarebbe superiore (€ 437.967,62) a quanto indicato dalla controinteressata nei propri giustificativi (€ 63.856,00), quindi l’offerta economica sarebbe insostenibile, visto che gli utili dichiarati (€ 71.247,53) non coprirebbero tale importo;

- con riferimento al sottocriterio F.1 (“Soluzioni migliorative ed innovative senza incidenza economica che tengano conto delle specificità e delle criticità delle singole sedi dell’Azienda Sanitaria”), per il quale alla -OMISSIS-sono stati riconosciuti 5,25 punti su 7, la ricorrente assume la incongruità ed insostenibilità dell’offerta, evidenziando che l’importo indicato nei giustificativi si riferisce al dato cumulativo “altro (spese di gestione, migliorie)”, con importo di € 133.414,13, dal quale occorrerebbe scomputare gli importi relativi alle spese umane, per ricavare un importo che l’istante stima in € 66.000,00 per l’intera durata contrattuale; tale somma sarebbe di gran lunga inferiore al costo effettivo delle migliorie proposte (che la ricorrente quantifica in circa € 400.000) sulla base di ricerche di mercato, ciò che renderebbe antieconomica l’offerta;

- ancora, in riferimento al medesimo criterio, la ricorrente sostiene che l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa per violazione dell’art. 22 del disciplinare in quanto l’offerta tecnica non sarebbe autosufficiente, in quanto gli allegati alla relazione tecnica non si sarebbero limitati ad illustrarne il contenuto ma avrebbero ampliato e dettagliato il relativo contenuto, sia in riferimento al criterio “A” (sistema organizzativo del servizio”), sia in riferimento al criterio “F.1” (migliorie).

ULTERIORI MOTIVI AGGIUNTI AL RICORSO PRINCIPALE DEPOSITATI IL 7.11.2025.

Con ulteriore gravame la istante sostiene che la valutazione di anomalia dell’offerta sarebbe stata viziata dalla falsità delle dichiarazioni rese dalla controinteressata perché il costo della manodopera indicata è riferito non soltanto ai 307 addetti, ma anche alle 14 figure di governo, quindi sarebbero stati violati i minimi salariali; tali dati si desumerebbero dalla memoria difensiva dell’amministrazione e, pertanto, deduce una inammissibile modifica dell’offerta economica in sede giurisdizionale.

RICORSO INCIDENTALE DI -OMISSIS-

La società controinteressata -OMISSIS-ha proposto ricorso incidentale con cui lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 110 del D.Lgs. n. 36/2023 dolendosi della mancata esclusione della ricorrente per i seguenti motivi: i) sottostima dei costi aziendali minimi annui per la sicurezza, in quanto l’offerta della ricorrente non terrebbe conto dell’incremento del CCNL di categoria dell’8.6.2021 da € 200 ad € 330 per addetto, con la conseguenza che, applicando il nuovo CCNL, l’offerta della ricorrente sarebbe in tesi in perdita; ii) incongruità del costo manodopera rispetto ai valori medi riportati nelle tabelle ministeriali; iii) incongruità per non aver tenuto conto della mancata applicazione degli scatti di anzianità per il personale addetto che matureranno nel corso dell’esecuzione del contratto, i quali, ove correttamente conteggiati, avrebbero determinato una perdita per l’impresa.

Deduce inoltre l’irragionevolezza ed illegittimità del punteggio assegnato per le proposte migliorative (7 punti a -OMISSIS- e 5,25 a-OMISSIS-), pur avendo la controinteressata offerto un numero di proposte migliorative di particolare rilevanza e spessore.

MOTIVI AGGIUNTI AL RICORSO INCIDENTALE.

Con motivi aggiunti al gravame incidentale la controinteressata lamenta la mancata esclusione di-OMISSIS-per palese inaffidabilità professionale ai sensi degli artt. 96, comma 14 (omessa e/o incompleta dichiarazione in corso di gara di un fatto che costituisce una causa di esclusione) e 98, comma 3, lett. g) del codice degli appalti pubblici in quanto, di recente, il socio di maggioranza della società avrebbe riportato una condanna per corruzione, come si desume da articoli di stampa, e non risulterebbe assolto l’obbligo dichiarativo posto a pena di esclusione dal D.Lgs. n. 36 del 2023.

Con le ultime memorie difensive la difesa dell’amministrazione ha eccepito la improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse alla luce delle sentenze di questo T.A.R. n. 7713, n. 7714 e n. 7715 del 2025, rese all’esito di distinti giudizi proposti da altri concorrenti, con cui è stata annullata la procedura di gara per mancato rispetto dei criteri ambientali minimi (CAM).

Viceversa, la ricorrente ribadisce la persistenza dell’interesse a ricorrere nell’eventualità che le pronunce di cui sopra vengano riformate dal Consiglio di Stato, in quanto dall’accoglimento delle censure proposte avverso la mancata esclusione di-OMISSIS- potrebbe discendere l’aggiudicazione dell’appalto in proprio favore, in ragione della posizione ricoperta in graduatoria.

All’esito della pubblica udienza del 13 gennaio 2026, il Collegio riservava la decisione in camera di consiglio.

DIRITTO

Occorre esaminare prioritariamente il ricorso principale in omaggio all'orientamento giurisprudenziale (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, n. 7323/2025), secondo il quale l'eventuale accoglimento del gravame incidentale (escludente) non determina l'improcedibilità del gravame principale, continuando ad esistere in capo al ricorrente principale la titolarità dell'interesse legittimo strumentale alla eventuale rinnovazione della gara, anche nel caso in cui alla stessa abbiano partecipato altre imprese, sia pure estranee al rapporto processuale (con la conseguenza che il rapporto di priorità logica tra ricorso principale e ricorso incidentale deve essere rivisto rispetto a quanto ritenuto in passato dalla prevalente giurisprudenza e che il ricorso principale deve essere esaminato per primo, potendo la sua eventuale infondatezza determinare l'improcedibilità del ricorso incidentale). In altri termini, occorre dare priorità all’esame del gravame principale in quanto, mentre l'eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare l'improcedibilità del ricorso principale, l'eventuale infondatezza del ricorso principale consentirebbe di dichiarare l'improcedibilità del ricorso incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali (Consiglio di Stato, sez. IV, n. 6151/2020; n. 4431/2020).

Infatti, ove fosse respinto il ricorso principale, con conseguente formazione del giudicato sulla legittimità (cioè sulla non illegittimità sulla base dei motivi dedotti) della aggiudicazione controversa, il controinteressato, vale a dire l'aggiudicatario, avendo reso intangibile la soddisfazione del proprio interesse, non potrebbe nutrire alcun ulteriore interesse all'accoglimento del ricorso incidentale (Consiglio di Stato, sez. V, n. 1536/2022).

Tanto premesso, va rilevato che la parte ricorrente-OMISSIS-ha articolato censure dirette, rispettivamente:

I) contro la mancata esclusione della prima graduata (ricorso introduttivo: motivo n. 1; motivi aggiunti del 22.9.2025 e del 7.11.2025);

II) volte alla demolizione integrale della procedura di gara (ulteriori motivi del ricorso introduttivo).

Si è poi visto che, con sentenze n. 7713, n. 7714 e n. 7715 del 2025 di questa Sezione, in accoglimento di gravami proposti da altri operatori che hanno preso parte alla medesima selezione, è stata annullata la procedura di gara per mancato rispetto della disciplina in materia di criteri ambientali minimi.

In ragione di quanto sopra, la difesa dell’amministrazione ha eccepito la improcedibilità del ricorso di-OMISSIS-per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto la ricorrente non potrebbe trarre alcuna utilità dall’eventuale accoglimento del gravame, non potendo aspirare all’aggiudicazione di un appalto caducato in via giudiziale.

Tuttavia, nell’ultima memoria difensiva la parte ricorrente insiste per l’accoglimento del ricorso con la seguente motivazione: “la circostanza per cui con sentenze nn. 7713, 7714 e 7715 del 28.11.2025, codesta Ecc.ma Sezione, investita dei gravami di altre società partecipanti alla procedura per cui è causa, ha accolto le doglianze afferenti al mancato rispetto dei Criteri Ambientali Minimi, così annullando gli atti della procedura di gara, non determina l’insussistenza dell’interesse di -OMISSIS-: a ben vedere, tali sentenze non sono ancora res iudicata e ben potrebbero essere riformate dal Consiglio di Stato. Ove ciò si dovesse verificare, e ove codesto Collegio dovesse accogliere i motivi escludenti, il risultato sarebbe l’aggiudicazione in favore di -OMISSIS-”.

Orbene, tenuto conto della specifica richiesta di parte ricorrente circa la persistenza dell’interesse alla decisione del gravame e considerato che le sentenze demolitorie della procedura di gara, allo stato, non risultano passate in giudicato, la Sezione ritiene di procedere all’esame del merito dei motivi di ricorso.

IL RICORSO PRINCIPALE DI-OMISSIS-

Principiando dalla censura rivolta contro la mancata esclusione del r.t.i.-OMISSIS-, è infondato il primo motivo di diritto con cui si lamenta la violazione degli artt. 108 e 110 del D.Lgs. n. 36/2023.

Giova richiamare i principi giurisprudenziali, per i quali è consentito un controllo giurisdizionale sia "estrinseco", cioè in merito alla puntualità e completezza dell'istruttoria, che anche "intrinseco", cioè in merito alla ragionevolezza e correttezza scientifica della regola tecnica applicata, con i limiti che possono sintetizzarsi come segue:

- dinanzi a una valutazione tecnica complessa il giudice può ripercorrere il ragionamento seguito dall'amministrazione al fine di verificare in modo puntuale, anche in riferimento alla regola tecnica adottata, la ragionevolezza, la logicità, la coerenza dell'iter logico seguito dall'autorità, senza però potervi sostituire un sistema valutativo differente da lui stesso individuato (Consiglio di Stato, V, 29 luglio 2022, n. 6696; sez. III, 6 agosto 2024, n. 6993);

- in tema di valutazione della congruità dell'offerta, l'amministrazione esercita una discrezionalità tecnica che il giudice può verificare, anche intrinsecamente, in relazione alla congruità del metodo applicato e all'assenza di palese erroneità o irrazionalità senza però potervi sostituire un proprio autonomo giudizio tecnico e, pertanto, spetta al ricorrente dimostrare l'esistenza di un errore manifesto o di una contraddizione nella valutazione, che deve essere considerevole e risultare chiaramente ingiustificata (Consiglio di Stato, V, 3 ottobre 2023, n. 8640).

Nel caso in esame la valutazione effettata dalla commissione di gara appare scevra da profili di manifesta illogicità o irragionevolezza, considerando peraltro che il ragionamento svolto dalla ricorrente con la prima censura si basa su un profilo quantitativo (numero di ore di formazione) che non trova esplicito riconoscimento nella disciplina di gara che, alla lettera C1 indicava il seguente subcriterio “Programmi di formazione relativi ai diversi servizi dell’appalto per i vari ruoli e per i responsabili, con tracciabilità delle esperienze formative e pianificazione della formazione” senza fare riferimento specifico, e tantomeno esclusivo, alle ore di formazione previste nelle offerte tecniche dei partecipanti alla procedura.

Si trattava, in particolare, di un criterio discrezionale e non tabellare o quantitativo, in cui cioè il punteggio non era commisurato ad un dato oggettivo o a un profilo quantitativo (nella specie il numero delle ore di formazione offerte) e non consisteva in un meccanismo automatizzato di assegnazione dei punteggi alle offerte tecniche negli appalti pubblici, in base alla mera presenza o assenza di un elemento o di una qualità.

Di contro, dall’esame della disciplina di gara emerge che la valutazione della commissione giudicatrice appare svincolata dal numero di ore di formazione ed incentrata su profili di natura qualitativa che, nello specifico, non sono stato contestati dalla ricorrente.

A tale proposito, mette conto evidenziare, a titolo esemplificativo, che la relazione tecnica del r.t.i. aggiudicatario prevedeva a pag. 10 - 11: i) modalità di erogazione attuate mediante formazione integrata “(blended learning: Formazione in Aula + Formazione sul campo /On the Job + Formazione online a distanza + Formazione Innovativa con la realtà Virtuale (uso di visori in 3D e ologrammi)” con specificazione dei moduli dei corsi e del monte ore dedicato alla formazione; ii) che ad ogni iniziativa formativa sarà invitato come auditor un rappresentante dell’AOU; iii) che per tutti i referenti del committente, sarà offerto un corso di formazione specifico sull’utilizzo dei sistemi informativi aziendali offerti dal r.t.i. per la gestione dell’appalto; iv) specifica formazione sui protocolli dell’unità di ematologia dell’AOU in ragione del percorso di accreditamento in atto dell’azienda nel settore “Jacie” (Joint Accreditation Committee-ISCT & EBMT) che certifica la qualità e la sicurezza dei trapianti di cellule staminali emopoietiche; v) la tracciabilità della formazione tramite il portale web modulo learning per la verifica del perseguimento corretto di tutta la formazione proposta in fase progettuale, sul quale verranno caricati gli attestati personali riconosciuti dalla Regione Campania, i registri con le presenze, i test svolti, i programmi per figure.

Senza pretesa di volersi sostituire alla stazione appaltante nella valutazione dell’offerta tecnica, si vuole sottolineare come l’assenza di espliciti riferimenti quantitativi alla formazione del personale, unitamente alla mancata contestazione di elementi qualitativi dell’offerta della società controinteressata, ostano ad una valutazione di manifesta illogicità o irragionevolezza della valutazione svolta dalla commissione di gara, unici ambiti di sindacato del giudice amministrativo in caso di esercizio di azione amministrativa connotata da discrezionalità tecnica.

Passando all’esame delle censure subordinate volte alla demolizione della procedura di gara, va rigettato il motivo di gravame che attiene alla presunta illegittimità della composizione della commissione di gara.

Riguardo alla nomina di soggetti esterni, l'art. 93, comma 2, del D.Lgs. n. 36 del 2023 dispone che: "La commissione è composta da un numero dispari di componenti, in numero massimo di cinque, esperti nello specifico settore cui si riferisce l'oggetto del contratto". Il comma 3 prevede poi che “La commissione è presieduta e composta da dipendenti della stazione appaltante o delle amministrazioni beneficiarie dell'intervento, in possesso del necessario inquadramento giuridico e di adeguate competenze professionali … In mancanza di adeguate professionalità in organico, la stazione appaltante può scegliere il Presidente e i singoli componenti della commissione anche tra funzionari di altre amministrazioni e, in caso di documentata indisponibilità, tra professionisti esterni. Le nomine di cui al presente comma sono compiute secondo criteri di trasparenza, competenza e rotazione”.

Nel caso in esame la nomina di soggetti esterni alla stazione appaltante è stata motivata “in considerazione della complessità della procedura in argomento, del valore dell’appalto e della specificità della documentazione da valutare, e atteso che l’attuale carico di lavoro non consente l’utilizzo di personale interno” (cfr. allegato 2 bis al ricorso) quindi la stazione appaltante ha fondato la propria decisione su una pluralità di elementi, tra i quali la specificità, la complessità ed il valore dell’appalto, non solo, quindi, il consistente carico di lavoro che non consentirebbe l’utilizzo di personale interno. A tale proposito va richiamata la giurisprudenza amministrativa formatosi nella vigenza del precedente codice, secondo cui la norma che ammette la possibilità di ricorrere a professionalità esterne non impone alla stazione appaltante alcun obbligo di motivare in ordine alla scelta di nominare commissari esterni, limitandosi piuttosto a prescrivere che la stazione appaltante proceda alla verifica della predetta carenza prima di attingere a soggetti esterni. Si è ritenuto che la nomina di un componente esterno dà implicitamente atto della mancanza di personale interno all’amministrazione professionalmente idoneo ad esaminare le offerte pervenute, salvo naturalmente verificare la sussistenza di tali presupposti (Consiglio di Stato, sez. V, n. 5694 del 2017; sez. III, n. 5088 del 2018). Nel caso in esame la discrezionale scelta è ricaduta su soggetti (magistrato in quiescenza in qualità di presidente e direttori sanitari in qualità di componenti) dei quali non è stata comprovata la carenza di adeguate professionalità.

Con riferimento alla scelta del presidente, la giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Molise, n. 4/2025 e giurisprudenza richiamata) ha da tempo precisato in relazione alla analoga formulazione contenuta nei previgenti codici degli appalti che: "a) la disposizione non impone una rigida corrispondenza tra competenza dei membri della commissione e ambiti materiali che concorrono alla integrazione del complessivo oggetto del contratto; b) la competenza ed esperienza richieste ai commissari deve essere riferita ad aree tematiche omogenee, e non anche alle singole e specifiche attività oggetto dell'appalto (Cons. Stato, sez. V, 1 ottobre 2018, n. 5603); c) sarebbe opportuno, a fronte di componenti con competenza nel settore 'primario' cui si riferisce l'oggetto dell'appalto, che ve ne siano altri con competenza in settori 'secondari' (Cons. Stato, sez. III, 24 aprile 2019, n. 2638), non soltanto di natura tecnica, ma amministrativa e gestionale (Cons. Stato, sez. III, 28 giugno 2019, n. 4458); d) la legittima composizione della commissione presuppone la prevalente, seppure non esclusiva, presenza di membri esperti del settore oggetto dell'appalto (Cons. Stato, sez. V, 18 giugno 2018, n. 3721), per cui il requisito della competenza dell'organo collegiale può ritenersi concretamente soddisfatta allorché due dei suoi tre componenti siano portatori di una specifica competenza nel settore in cui il singolo appalto si riferisce ed il terzo membro vanti comunque una competenza tecnica generale in materia di pubbliche gare (Cons. Stato, sez. III, 6 novembre 2019, n. 7595); e) la competenza tecnica dei commissari di gara non deve essere necessariamente desunta da uno specifico titolo di studio, potendo, invece, risultare anche da attività espletate e da incarichi svolti in precedenza (Cons. Stato, sez. III, 23 dicembre 2019, n. 8700)" (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, n. 1898 del 2023).

Nel caso in esame la commissione risulta composta in misura prevalente da soggetti esperti nel settore oggetto di selezione concorsuale trattandosi, rispettivamente, di un direttore sanitario di una struttura ospedaliera e di un direttore UOC preposto all’acquisizione di beni e servizi dell’A.S.L., ciò che consente di escludere che la scelta del presidente, in quanto ricaduta su un soggetto che non promana dal settore specifico oggetto dell’appalto, possa inficiare la legittimità del provvedimento di nomina della commissione di gara.

Va respinta la censura con cui si contesta la disciplina di gara per omessa esplicitazione dei criteri motivazionali riferiti alla valutazione delle offerte tecniche.

Difatti, tale vizio non sussiste allorquando l'insieme dei criteri e dei sub-criteri fornito dalla disciplina della procedura, con i relativi punteggi e i sub-punteggi, risulti sufficientemente chiaro, analitico e articolato, sì da delimitare adeguatamente il giudizio della commissione nell'ambito di un minimo e di un massimo e da rendere con ciò comprensibile l'iter logico seguito in concreto nel valutare i singoli progetti in applicazione di puntuali criteri predeterminati, permettendo così di controllarne la logicità e la congruità, in tali casi dovendosi ritenere sufficiente la motivazione espressa con punteggi numerici.

Nel caso di specie i criteri e i sub-criteri articolati nella lex specialis sono sufficientemente chiari ed analitici; ne consegue che il punteggio numerico attribuito dalla commissione costituisce motivazione adeguata.

Non persuade il rilievo con cui si assume l’illegittimità della disciplina di gara per violazione dell’art. 108, comma 7, del D.Lgs. n. 36 del 2023 in relazione alla mancata previsione di un punteggio premiale per la esibizione della certificazione sulla parità di genere.

Come ribadito da Consiglio di Stato, Ad. Plen., n. 4 del 2018, l’interesse ad agire, condizione dell’azione, è dato, anche nel processo amministrativo, dal rapporto tra la situazione antigiuridica che viene denunciata e il provvedimento che si domanda per porvi rimedio mediante l’applicazione del diritto: rapporto che deve consistere nella utilità del provvedimento, come mezzo per acquisire all’interesse leso la protezione accordata dal diritto. In altre parole, l’interesse ad agire, ai sensi dell’art. 100 c.p.c., applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39, comma 1, c.p.a., richiede che il ricorrente, oltre che titolare di un interesse legittimo e, quindi, legittimato all’azione, ottenga un’effettiva utilità dal ricorso ovvero possa trarre un’effettiva utilità intesa come riparazione o reintegrazione di una lesione della propria sfera giuridica che sia personale, concreta e attuale. Del resto, nel processo amministrativo, non è ammessa, salvo ipotesi eccezionali, un’azione popolare, ossia un’azione volta ad ottenere un mero controllo oggettivo della legittimità dell’atto amministrativo da parte del giudice, che sarebbe in contrasto con il carattere di giurisdizione soggettiva che il legislatore ha attribuito al vigente sistema di giustizia amministrativa.

Nel caso di specie, il ricorrente ha contestato la mancata previsione di un punteggio premiale per le imprese partecipanti in possesso della certificazione della parità di genere senza, tuttavia, evidenziare la lesione concreta ed attuale riportata da tali asserite illegittimità. Invero, pur potendo il ricorrente trarre un vantaggio dall’annullamento del bando e conseguentemente di tutta la procedura, in quanto la sua eventuale riedizione gli offrirebbe una nuova possibilità di aggiudicazione, la mancata allegazione circa le maggiori possibilità di aggiudicazione che l’inserimento di tale clausola avrebbe comportato rende tale vantaggio del tutto astratto, in quanto meramente ipotetico e, cioè, incerto. Invero, l’impugnazione di un bando di gara, che non abbia impedito al ricorrente la partecipazione, esige l’individuazione del pregiudizio derivato al concorrente dall’illegittimità dedotta, atteso che, in mancanza, la mera riedizione della gara, non essendo accompagnata dall’effettivo aumento delle possibilità di aggiudicazione, si traduce in un vantaggio meramente ipotetico e, cioè, incerto, per cui l’interesse ad agire difetta del requisito della concretezza.

In altri termini la ricorrente deduce un vantaggio meramente ipotetico, tant’è che sia la istante sia la controinteressata affermano di essere in possesso della certificazione sulla parità di genere, con la conseguenza che l’eventuale inserimento di tale clausola non si tradurrebbe necessariamente in un vantaggio per la -OMISSIS-

E’ viceversa fondato il motivo di diritto con cui si deduce la violazione delle disposizioni in materia di criteri ambientali minimi.

A tale proposito, ai sensi dell’art. 74 c.p.a. (“La motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme”), è sufficiente fare richiamo alle sentenze di questo T.A.R. n. 7713, n. 7714 e n. 7715 del 2025 con cui sono stati accolti analoghi gravami proposti da altri concorrenti alla medesima selezione concorsuale.

In particolare, con tali pronunce il Tribunale ha:

- respinto le eccezioni di irricevibilità ed inammissibilità del motivo di gravame alla luce dell’indirizzo pretorio (tra cui, Consiglio di Stato, sez. V, n. 2795/2023; n. 7898/2025) secondo cui la non conformità della legge di gara alle disposizioni in tema di criteri ambientali minimi (C.A.M.) non è vizio tale da imporre un'immediata e tempestiva impugnazione del bando di gara, non ricadendosi nei casi eccezionali di clausole escludenti o impeditive che, sole, consentono l'immediata impugnazione della lex specialis di gara;

- rilevato che nella procedura in esame, i criteri ambientali minimi sono stati indicati in maniera generica, con riferimento al D.M. n. 51/2021, ma senza che a tali riferimenti abbia fatto seguito un’effettiva loro declinazione nella documentazione di gara, come prescritto dal codice degli appalti pubblici;

- precisato che il ricorso alla eterointegrazione della legge di gara ad opera dei decreti che disciplinano gli specifici criteri ambientali non è sufficiente a far ritenere rispettato l’art. 57, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023 (e, ancor prima, l’art. 34 del previgente D.Lgs. n. 50/2016), pertanto non possono ritenersi rispettate tali previsioni allegando il generico rinvio della legge di gara alle disposizioni vigenti, ovvero opponendo in memoria difensiva che l’operatore aggiudicatario avrebbe comunque offerto prodotti conformi ai criteri ambientali minimi del settore di riferimento;

- concluso che coglie nel segno anche la censura con cui si deduce la illegittimità della disciplina di gara per la mancata previsione di criteri ambientali “premianti” come riportato nelle predette pronunce alla quale, come si è visto, l’art. 74 c.p.a. consente di fare sintetico riferimento.

L’accoglimento di tale motivo di diritto conduce all’annullamento della procedura di gara.

MOTIVI AGGIUNTI AL RICORSO PRINCIPALE DEPOSITATI IL 22.9.2025.

Andando oltre, va rilevata l’infondatezza dei primi motivi aggiunti depositati il 22.9.2025 per le seguenti ragioni.

Riguardo alla presunta irragionevolezza del subpunteggio assegnato all’operatore aggiudicatario per il criterio C.1, va ribadito quanto rilevato con il primo motivo del ricorso introduttivo, cioè che viene in rilievo un criterio discrezionale e non tabellare o quantitativo, pertanto il punteggio non era commisurato ad un dato oggettivo o a un profilo quantitativo (nella specie il numero delle ore di formazione offerte) e non consisteva in un meccanismo automatizzato di assegnazione dei punteggi alle offerte tecniche negli appalti pubblici, in base alla mera presenza o assenza di un elemento o di una qualità. Viceversa, la valutazione della commissione poteva tenere conto degli aspetti qualitativi dell’offerta tecnica che, nel caso specifico, non sono stati contestati e la cui valutazione, in ogni caso, è rimessa alla discrezionalità tecnica dell’amministrazione, sindacabile da questa Autorità giudiziaria nei limiti dianzi tracciati.

Quanto alla presunta incongruità dei costi di formazione, il ragionamento della parte ricorrente, per quanto suggestivo, si fonda su una serie di dati (numero di addetti assegnati alle diverse mansioni) e di calcoli basati sul contenuto delle memorie difensive in atti e, pertanto, non rilevanti, posto che l’unico dato oggettivo desumibile dai verbali è costituito dall’importo di € 63.856,00 indicato dalla società controinteressata nei giustificativi della propria offerta (allegato n. 2 al ricorso, pag. 35).

Riguardo alle argomentazioni con cui si assume l’insostenibilità economica delle migliorie offerte dal r.t.i.-OMISSIS-, mette conto evidenziare che il costrutto argomentativo si basa su una stima del costo delle migliorie effettuato dalla istante sulla base di propri calcoli e considerazioni. Al riguardo, va confermato l’orientamento giurisprudenziale in base al quale, in tema di giudizio di anomalia dell’offerta, è onere di chi contesti il giudizio dell'amministrazione fornire, ai sensi dell'art. 64, comma 1, c.p.a., specifici e dettagliati elementi di prova a fondamento delle censure con cui se ne deduce l'erroneità (erroneità che, peraltro, “deve essere evidente e cioè tale da emergere in modo univoco ed al di là del margine di opinabilità insito in valutazioni di carattere tecnico quali quelle sulla sostenibilità economica dell'offerta”; Consiglio di Stato, sez. V, n. 3167 del 2021).

Viceversa, la ricorrente si è limitata a riportare diversi dati di costo, senza tuttavia fornire puntuali elementi di riscontro in ordine alla sussistenza della anomalia.

Non si ravvisano in definitiva palesi incongruità nella condotta dell’amministrazioni, tali da potere essere considerate rilevanti ai fini del giudizio di legittimità.

Resta fermo che il giudice amministrativo non può entrare nel merito delle valutazioni effettuate dalla stazione appaltante, sindacando singole voci di costo dell’offerta economica dell’aggiudicataria, come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, sez. III, n. 3917 del 2021; sez. V, n. 9139 del 2022, sez. IV, n. 500 del 2023), secondo cui:

- la valutazione in questione consiste in un procedimento il cui esito è rimesso alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci, dal momento che l’obiettivo dell’indagine è l’accertamento dell’affidabilità dell’offerta nel suo complesso e non già delle singole voci che la compongono;

- ciò che interessa al fine dello svolgimento del giudizio successivo alla valutazione dell’anomalia dell’offerta è rappresentato dall’accertamento della serietà dell’offerta desumibile dalle giustificazioni fornite dalla concorrente;

- la valutazione sulla congruità dell’offerta resa dalla stazione appaltante, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, è sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o irragionevolezza, erroneità fattuale o difetto di istruttoria, che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta;

- il giudice amministrativo non può operare autonomamente una verifica delle singole voci dell’offerta sovrapponendo così la sua idea tecnica al giudizio - non erroneo né illogico - formulato dall’organo amministrativo cui la legge attribuisce la tutela dell’interesse pubblico nell’apprezzamento del caso concreto, poiché, così facendo, invaderebbe una sfera propria della pubblica amministrazione;

- al di fuori dei casi in cui il margine positivo risulti pari a zero, non è possibile stabilire una soglia minima di utile al di sotto della quale l’offerta deve essere considerata anomala, poiché anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo, sia per la prosecuzione in sé dell’attività lavorativa, sia per la qualificazione, la pubblicità, il curriculum derivante per l’impresa dall’essere aggiudicataria di un appalto pubblico e di averlo portato a termine.

Ancora, va respinta l’ultima censura che attiene alla violazione dei criteri redazionali dell’offerta tecnica da parte dell’operatore aggiudicatario.

Il rilievo attoreo si fonda sulle affermazioni, prive di fondamento, secondo cui l’offerta tecnica consisteva unicamente nella relazione tecnica e non negli allegati ed i concorrenti non avrebbero potuto integrare la prima mediante i secondi.

In senso contrario, l’art. 22 del disciplinare prevedeva, per quanto di interesse, che la documentazione tecnica consisteva nella relazione tecnica recante la descrizione del servizio offerto e in n. 2 elaborati grafici di sintesi a formato libero, con riferimento alle lavorazioni previste e alle migliorie offerte, con specifici limiti di pagine.

Aggiungeva, altresì, che “sono ammessi allegati alla relazione”; a tale previsione si è attenuta la commissione di gara che, pertanto, ha legittimamente preso in esame le informazioni tecniche contenute negli allegati ai quali, alla luce della lex specialis, poteva rinviare la relazione tecnica. D’altronde, sarebbe iniqua ed illegittima un'esclusione, basata non su elementi sostanziali, quali la incertezza assoluta sul contenuto dell’offerta tecnica, ma solo su profili formali, in omaggio ai principi di imparzialità, trasparenza, semplificazione, partecipazione, uguaglianza e non discriminazione, tenuto conto dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, favor partecipationis che improntano di sé l'azione amministrativa nella particolare materia concorsuale.

ULTERIORI MOTIVI AGGIUNTI AL RICORSO PRINCIPALE DEPOSITATI IL 7.11.2025.

Infine, vanno respinti per infondatezza i motivi aggiunti depositati in data 7.11.2025.

A ben vedere le deduzioni di parte ricorrente riguardo alla presunta falsità delle dichiarazioni rese dalla controinteressata riguardo al costo della manodopera e alla violazione dei minimi salariali si fondano sulla presunta discrasia tra quanto dichiarato in sede di gara e quanto rappresentato nel corso del giudizio dalla difesa dell’aggiudicataria, ciò che integrerebbe in tesi anche una inammissibile modifica postuma di tale voce di costo.

Tuttavia, è agevole replicare che, ai fini della legittimità del provvedimento di aggiudicazione, rileva l’esame degli atti procedimentali relativi alla selezione concorsuale (offerta tecnica, allegati e relativi giustificativi) e non il contenuto delle memorie difensive rese nel corso del giudizio, quindi successive all’adozione degli atti impugnati, alle quali è rimessa la mera funzione di contrasto ai mezzi di gravame proposti dalla ricorrente e di replica alle deduzioni difensive.

RICORSO INCIDENTALE DI -OMISSIS-

L’accoglimento del ricorso principale (relativamente al motivo di diritto con cui si deduce la violazione delle disposizioni in materia di criteri ambientali minimi) impone lo scrutinio del ricorso incidentale e dei successivi motivi aggiunti proposti da-OMISSIS- avverso la mancata esclusione di -OMISSIS-

Il gravame incidentale è infondato.

Riguardo alla presunta incongruità dell’offerta in ragione della sottostima dei costi della sicurezza, occorre rilevare quanto segue.

Ai sensi dell’art. 11, commi 1 e 4, del D.Lgs. n. 36/2023, al personale impiegato negli appalti pubblici dev'essere applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, laddove gli operatori economici possono anche indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, ma se si avvalgono di questa facoltà, "prima di procedere all'affidamento o all'aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l'operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell'esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest'ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all'articolo 110".

L’art. 6 del disciplinare prevedeva sul punto che il contratto collettivo applicato è il C.C.N.L. per il personale dipendente da imprese di Pulizia e Servizi Integrati Multiservizi in vigore dal 1° luglio 2022 aggiungendo che “Ai sensi dell’art. 11, commi 2 bis e 3, del D.Lgs. n. 36/2023, nel caso in cui il C.C.N.L. indicato dal concorrente in sede di domanda di partecipazione sia differente rispetto a quello di cui sopra, il concorrente dichiara che il contratto applicato garantisce ai dipendenti le medesime tutele”.

Ebbene, dall’esposizione del gravame incidentale e dalla documentazione acclusa non emerge sulla base di quali dati (non avendo riportato la normativa di interesse del nuovo CCNL del 2021) la ricorrente abbia quantificato il diverso importo di € 330 per addetto, ritenuto incongruo, pertanto la censura è infondata in punto di fatto.

Sul secondo profilo di illegittimità va poi rammentato che, come noto, i valori indicati dalle tabelle ministeriali sul costo del lavoro non hanno carattere cogente ed inderogabile, essendo invece consentiti motivati scostamenti dai medesimi, pertanto, le offerte che si discostano dai costi medi del lavoro indicati nelle tabelle possono considerarsi anormalmente basse soltanto qualora la discordanza sia considerevole ed ingiustificata (T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, n. 1181/2025), ipotesi che, nel caso di specie, non è stata documentata e comprovata.

Parimenti generica e non documentata si palesa l’ulteriore censura di incongruità dell’offerta, per non aver la ricorrente tenuto conto della mancata applicazione degli scatti di anzianità per il personale addetto che matureranno nel corso dell’esecuzione del contratto che, ove correttamente conteggiati, avrebbero determinato una perdita per l’impresa; difatti alcun dato è stato riportato, anche al fine di valutare la relativa incidenza sull’utile stimato.

Infine, quanto alla dedotta irragionevolezza ed illegittimità del punteggio assegnato per le proposte migliorative, va ribadito l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui dinanzi a una valutazione tecnica complessa il giudice può ripercorrere il ragionamento seguito dall'amministrazione al fine di verificare in modo puntuale, anche in riferimento alla regola tecnica adottata, la ragionevolezza, la logicità, la coerenza dell'iter logico seguito dall'autorità, senza però potervi sostituire un sistema valutativo differente da lui stesso individuato (Consiglio di Stato, sez. V, n. 6696 del 2022; sez. III, n. 6993 del 2024).

MOTIVI AGGIUNTI AL RICORSO INCIDENTALE.

Vanno infine respinti i motivi aggiunti al ricorso incidentale.

Al riguardo, va rilevata la genericità della censura riferita alla presunta carenza del requisito soggettivo in capo al socio poiché, non rivestendo alcuna delle qualità di cui all’art. 94, comma 3, del D.Lgs. n. 36 del 2023 (ivi compresa quella di amministratore di fatto ex art. 2639 c.c.) e in assenza di elementi documentali di segno contrario, questi non rientra tra i soggetti tenuti a dimostrare il possesso del requisito generale ai sensi del citato articolo.

In conclusione, richiamate le svolte considerazioni, la Sezione così provvede:

- accoglie il ricorso introduttivo proposto da-OMISSIS-limitatamente alla illegittimità della procedura per violazione della disciplina in materia di criteri ambientali minimi e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati;

- rigetta, per il resto, il ricorso principale e i motivi aggiunti depositati da-OMISSIS-in data 22.9.2025 e 7.11.2025;

- rigetta il ricorso incidentale e i relativi motivi aggiunti proposti da-OMISSIS-.

La complessità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, così provvede:

- accoglie il ricorso introduttivo proposto da-OMISSIS-limitatamente alla illegittimità della procedura per violazione della disciplina in materia di criteri ambientali minimi e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati;

- rigetta, per il resto, il ricorso principale e i motivi aggiunti depositati da-OMISSIS-in data 22.9.2025 e 7.11.2025;

- rigetta il ricorso incidentale e i relativi motivi aggiunti proposti da-OMISSIS-.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone indicate nel presente provvedimento.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA UZ, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere

UC Di VI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC Di VI	MA UZ

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.