Pubblicato il 28/11/2025

N. 07715/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02305/2025 REG.RIC.

N. 02675/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2305 del 2025, proposto da
ER ZI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B30957CE41, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Creuso, Nicola De Zan, Riccardo Bertoli, Dario Gubiani, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Migliarotti Francesco in Napoli, via dei Mille 16;

contro

Università degli Studi Federico II di Napoli - Azienda Ospedaliera Universitaria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Arturo Testa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Società Nazionale Appalti Manutenzioni Lazio Sud S.N.A.M. S.r.l., Romeo Gestioni S.p.A., Gsn S.r.l., Gruppo ZI Ambienti Metropolitani S.r.l., Cns Consorzio Nazionale ZI Società Cooperativa, Society Moderne Facility Management S.r.l., non costituiti in giudizio;
Team Service Scarl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Avilio Presutti, Marco Laudani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 2675 del 2025, proposto da
ER ZI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B30957CE41, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Creuso, Nicola De Zan, Riccardo Bertoli, Dario Gubiani, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Migliarotti Francesco in Napoli, via dei Mille 16;

contro

Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Arturo Testa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Società Nazionale Appalti Manutenzioni Lazio Sud S.N.A.M. S.r.l. in Qualità di Mandante, Romeo Gestioni S.p.A., Gsn S.r.l. Mandataria in Rti, Gruppo ZI Ambienti Metropolitani S.r.l. in Qualità di Mandante, Cns Consorzio Nazionale ZI Società Cooperativa Mandataria in Rti, Society Moderne Facility Management S.r.l. in Qualità di Mandante, non costituiti in giudizio;
Team Service Società Consortile A R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Avilio Presutti, Marco Laudani, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Avilio Presutti in Roma, piazza San Salvatore in Lauro 10;

quanto al ricorso n. 2305 del 2025:

per l'accertamento:

del diritto della ricorrente di avere copia integrale di tutta la documentazione ex artt. 35 e 36 del d.lgs. 36/2023, anche ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990 e dell’art. 5 del d.lgs. n. 33/2013, relativamente alla Procedura aperta per l`affidamento del “ZIo di pulizia, sanificazione, detersione e disinfezione delle superfici presenti negli edifici del complesso ospedaliero dell`A.O.U. Federico II” - CIG B30957CE41, come anche già richiesto con istanza del 24 aprile 2025 (doc. 5) e ribadito con nota del 2 maggio 2025 (doc. 6), ed in particolare del diritto di avere copia integrale della documentazione di seguito indicata;

quanto al ricorso n. 2675 del 2025:

per l'annullamento, previa sospensione degli effetti,

- della deliberazione del Direttore generale dell'Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II di Napoli n. 553 del 18.4.2025 (doc. 1), avente ad oggetto “Gara 25-24 - Procedura aperta per l’affidamento del “ZIo di pulizia, sanificazione, detersione e disinfezione delle superfici presenti negli edifici del complesso ospedaliero dell`A.O.U. Federico II”. Approvazione atti e aggiudicazione ex art. 17 D.Lgs. n°36/2023 in favore del R.T.I. TEAM SERVICE SOCIETA` CONSORTILE A r.l. / SOCIETA` NAZIONALE APPALTI MANUTENZIONI LAZIO SUD S.N.A. - CIG B30957CE41. Esecuzione Immediata”, nonché della comunicazione di aggiudicazione del 18.4.2025 (doc. 2),

- dei degli atti e verbali di gara (sub doc. 3 i verbali consegnati), nelle parti investite dai motivi di ricorso;

- dell'intera disciplina di gara (sub docc. 4, 5, 6, 7 e 8) il bando, il disciplinare, l'avviso di rettifica del disciplinare recante i criteri di valutazione completi, il capitolato, lo schema di contratto), nelle parti investite dai motivi di ricorso;

- di tutti gli eventuali atti presupposti, conseguenti o connessi, ancorché non conosciuti.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi Federico II di Napoli - Azienda Ospedaliera Universitaria e di Team Service Scarl;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il dott. IO EI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La presente controversia trae origine dalla procedura di gara aperta, indetta dall'Azienda Ospedaliera Universitaria (A.O.U.) Federico II ai sensi dell'art. 71 del D.lgs. n. 36/2023, per l’affidamento del “ZIo di pulizia, sanificazione, detersione e disinfezione delle superfici presenti negli edifici del complesso ospedaliero”, per una durata di 24 mesi e un importo a base d'asta di € 23.560.000,00. La gara doveva essere aggiudicata con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, con la prevista attribuzione di 70 punti per la componente tecnica e di 30 per quella economica.

All'esito della procedura, la graduatoria vedeva classificarsi al primo posto il R.T.I. Team Service, al secondo Romeo Gestioni S.p.A., al terzo il R.T.I. GSN S.r.l., al quarto la società odierna ricorrente ER ZI S.p.A. e al quinto il R.T.I. CNS. L'offerta del R.T.I. aggiudicatario, giudicata anomala, era sottoposta a verifica di congruità con esito positivo. Con delibera del 18 aprile 2025, la stazione appaltante disponeva, quindi, l'aggiudicazione in favore del R.T.I. Team Service.

Il ricorso per l'accesso agli atti (R.G. 2305/2025) e il suo esito.

La vicenda processuale ha preso avvio con un primo ricorso depositato da ER ZI S.p.A., volto ad ottenere l'accesso integrale alla documentazione di gara.

In data 18 aprile 2025, la stazione appaltante comunicava l'aggiudicazione, mettendo a disposizione solo una parte della documentazione ed omettendo in particolare la relazione tecnica dell'aggiudicatario, il verbale del RUP sulla verifica di anomalia e l'allegato 3 alle giustificazioni della stessa.

A seguito di istanza della ricorrente del 24 aprile 2025, l'A.O.U., con comunicazione del 29 aprile 2025, integrava la documentazione fornendo la relazione tecnica dell'aggiudicatario in versione quasi completamente oscurata, motivando tale scelta con un mero rinvio alla richiesta di segretezza dell'aggiudicatario, peraltro non allegata.

Con il ricorso in esame, ER ZI ha lamentato la violazione degli artt. 35 e 36 del D.Lgs. n. 36/2023, deducendo l'illegittimità del diniego di accesso integrale per difetto di motivazione e per la lesione del proprio diritto di difesa in giudizio, ritenendo la conoscenza degli atti indispensabile per poter impugnare l'aggiudicazione, che comunque era impugnata “al buio”.

L'A.O.U. si è difesa eccependo in via preliminare la tardività del ricorso, sostenendo che il termine di dieci giorni previsto dall'art. 36, comma 4, del Codice decorresse dalla prima comunicazione del 18 aprile 2025. Nel merito, ha affermato che la ricorrente non avesse provato la "stretta indispensabilità" della documentazione richiesta ai fini difensivi.

La questione è stata decisa dal Consiglio di Stato che, con sentenza n. 6620/2025, in riforma della sentenza n. 3953/2025 di questo TAR, ha accolto l'appello della ricorrente, ribaltando la decisione di primo grado e ordinando all'Amministrazione l'ostensione integrale dei documenti richiesti. Il Giudice d'appello ha ritenuto l'eccezione di tardività infondata, chiarendo che il termine per impugnare la decisione sull'oscuramento decorresse non dalla comunicazione di aggiudicazione, che nessun riferimento all’accesso conteneva, quanto piuttosto dal momento in cui l'interessato avesse avuto conoscenza della determinazione lesiva, ovvero dalla ricezione dell'offerta oscurata. Nel merito, il Consiglio di Stato ha riconosciuto che l'art. 36, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023 istituisce un "regime ostensivo privilegiato" per gli operatori economici collocatisi nei primi cinque posti, i quali non hanno l'onere di comprovare un interesse differenziato, essendo questo presunto iuris et de iure dal legislatore, censurando altresì l'operato della stazione appaltante per l'indiscriminato e immotivato oscuramento, avvenuto sulla base di una "pedissequa adesione all’istanza di oscuramento" dell'aggiudicatario, a sua volta vaga e generica.

Il ricorso avverso l'aggiudicazione e la lex specialis.

Acquisita la documentazione integrale, ER ZI S.p.A. ha proposto un secondo ricorso, impugnando l'aggiudicazione, già impugnata “al buio”, come sopra detto, e, ove occorra, la lex specialis di gara. A fondamento del gravame ha dedotto i motivi di illegittimità di seguito sinteticamente riportati.

Violazione dell’art. 57, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023 e del D.M. 29 gennaio 2021, n. 51 (CAM Pulizie) per mancata previsione dei criteri premianti obbligatori.

La ricorrente si duole che la disciplina di gara non abbia recepito alcuno dei "criteri premianti" obbligatori previsti dall'allegato II del citato decreto per gli appalti di pulizia in ambito sanitario. Tali criteri, volti a valorizzare aspetti qualitativi e ambientali delle offerte (come l'uso di prodotti a ridotto impatto ambientale, la formazione del personale in materia, l'adozione di misure per la riduzione dei rifiuti), non sarebbero stati inseriti tra gli elementi di valutazione dell'offerta tecnica. Secondo la prospettazione di parte, tale omissione renderebbe illegittima l'intera procedura di gara, in quanto la lex specialis non sarebbe conforme alle norme imperative in materia di Criteri Ambientali Minimi (CAM), con conseguente distorsione del confronto concorrenziale. In base all’assunta prospettazione, l'art. 57, comma 2, del Codice dei Contratti Pubblici impone alle stazioni appaltanti di inserire nella documentazione di gara almeno le "specifiche tecniche" e le "clausole contrattuali" contenute nei CAM, stabilendo altresì che "Tali criteri, in particolare quelli premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa". La ricorrente rimarca come il disciplinare di gara non prevedeva alcun punteggio specifico per l'adozione di soluzioni tecniche e organizzative contemplate come premianti dal citato decreto, quali, a titolo esemplificativo, la "presenza di sistemi di dosaggio detergente a bordo macchina", l'utilizzo di prodotti detergenti con specifiche certificazioni ambientali, o l'adozione di piani di formazione del personale focalizzati sulla sostenibilità. Tale omissione, secondo la riferita tesi censoria, violerebbe una norma imperativa, alterando il confronto concorrenziale e impedendo alla stazione appaltante di selezionare l'offerta realmente più vantaggiosa sotto il profilo complessivo.

Mancata trasfusione nella lex specialis delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali previste dai CAM.

La ricorrente inoltre deduce che il capitolato tecnico non avrebbe correttamente recepito tutte le specifiche tecniche e le clausole contrattuali imposte dal medesimo D.M. n. 51/2021. Invece di un inserimento puntuale e dettagliato di tali prescrizioni nei documenti di gara, la stazione appaltante si sarebbe limitata a un rinvio generico o avrebbe recepito solo parzialmente le previsioni ambientali. Ciò violerebbe l'obbligo di definire in modo chiaro e completo l'oggetto dell'appalto, impedendo agli operatori di formulare un'offerta pienamente consapevole e conforme ai dettami normativi e, al contempo, rendendo difficile per la stazione appaltante la successiva verifica di conformità in fase esecutiva.

Si sono costituiti in giudizio l'A.O.U. Federico II e il controinteressato R.T.I. Team Service, eccependo in via preliminare l'irricevibilità del ricorso per tardività. A loro avviso, le censure relative alla presunta violazione dei CAM avrebbero dovuto essere proposte mediante impugnazione immediata del bando di gara, trattandosi di clausole incidenti direttamente ed immediatamente sulla formulazione dell'offerta, come tali immediatamente lesive. Hanno richiamato a tal fine la giurisprudenza che onera i concorrenti di contestare subito le previsioni della lex specialis che contengono "gravi carenze nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta". Nel merito, hanno contestato la fondatezza delle censure.

All’udienza pubblica del 18 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

2.- Ritenuta la sussistenza di evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva tra i due giudizi, essendo il primo ricorso strumentale alla proposizione di ulteriori motivi, di fatto articolati con il secondo ricorso proposto all’esito dell’accoglimento dell’istanza di ostensione, se ne dispone la riunione ai sensi dell'art. 70 c.p.a. per una decisione congiunta.

3.- In via del tutto preliminare, occorre esaminare e respingere l'eccezione di irricevibilità del ricorso sollevata dall'Amministrazione resistente e dalla controinteressata. Secondo le parti resistenti, le censure relative alla violazione dei Criteri Ambientali Minimi (CAM), attenendo a presunti vizi della lex specialis, avrebbero dovuto essere proposte mediante l’impugnazione immediata del bando di gara, in quanto clausole immediatamente lesive.

L'eccezione, come sopra anticipato, è infondata.

La giurisprudenza amministrativa ha da tempo consolidato il principio secondo cui l'onere di immediata impugnazione del bando di gara sussiste esclusivamente con riguardo alle clausole che impediscano la partecipazione alla procedura ovvero rendano oggettivamente impossibile la formulazione di un'offerta consapevole e tecnicamente adeguata. In particolare, l'onere di impugnazione immediata è circoscritto alle clausole escludenti o a quelle che contengano "gravi carenze nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta" (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen., 26 aprile 2018, n. 4).

Nel caso di specie, le censure mosse dalla ricorrente non attengono a clausole escludenti, né a carenze informative tali da aver impedito la formulazione di un'offerta. La società ER ZI, difatti, ha regolarmente partecipato alla gara, presentando la propria proposta tecnica ed economica e classificandosi al quarto posto. La lesione della sua posizione giuridica non deriva dall'impossibilità di concorrere, quanto piuttosto dalla alterazione del confronto competitivo causata da una lex specialis non conforme, secondo la declinata tesi censoria, a norme imperative, tale da condurre all'illegittima aggiudicazione in favore di un altro operatore.

Sul punto, risulta dirimente il recente orientamento espresso in materia, secondo cui la non conformità della legge di gara all'art. 57, co. 2 del D.Lgs. n. 36/2023 «non è vizio tale da imporre un'immediata e tempestiva impugnazione del bando di gara. In alcun modo, infatti, l'illegittimità dei criteri ambientali minimi influisce sulla formulazione dell'offerta: non solo in termini di impossibilità assoluta, ma neppure in termini di condizionamento relativo» (T.A.R. Puglia Lecce, Sez. II, Sent. 28 maggio 2025, n. 1013, richiamato in ANAC, Parere di precontenzioso n. 290 del 23 luglio 2025).

L'interesse della ricorrente a contestare la violazione delle norme sui CAM è sorto, pertanto, in modo concreto e attuale solo con il provvedimento di aggiudicazione, che ha cristallizzato l'esito di una competizione svoltasi sulla base di regole illegittime.

Tale conclusione, d’altronde, è linea con la giurisprudenza della Sezione (T.A.R. Campania, Napoli, n. 1073/2025), secondo cui: “l'onere di immediata impugnazione del bando sussiste soltanto in presenza di clausole immediatamente escludenti o limitative della partecipazione; nel caso all'esame, è sufficiente rifarsi alla pronuncia del Consiglio di Stato, sez. III, n. 2795/2023 secondo cui, in forza di uno stabile indirizzo giurisprudenziale, che il Collegio condivide, la non conformità della legge di gara agli articoli 34 e 71 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, in tema di criteri ambientali minimi (C.A.M.) non è vizio tale da imporre un'immediata e tempestiva impugnazione del bando di gara, non ricadendosi nei casi eccezionali di clausole escludenti o impeditive che, sole, consentono l'immediata impugnazione della lex specialis di gara (Cons. Stato, sez. V, n. n. 6934/2022, n. 972/2021; sez. III, n. 8773/2022), con la conseguenza che la partecipazione alla gara in un'ipotesi del genere non può considerarsi acquiescenza alle regole di gara, essendo l'impugnazione proponibile solo all'esito della procedura e avverso l'aggiudicazione, senza che ciò possa qualificarsi come un venire contra factum proprium".

Analoghe conclusioni, peraltro, sono state rese da ultimo dal Consiglio di Stato, sez. V, n. 7898/2025 (e giurisprudenza richiamata), secondo cui “la violazione delle norme imperative in materia di obbligatorio inserimento nei bandi di gara dei criteri ambientali minimi può essere infatti fatta valere, dagli operatori economici che abbiano interesse (strumentale) alla riedizione della gara, mediante ricorso avverso l’aggiudicazione della stessa (fatta salva l’ipotesi di illegittimità della legge di gara che impedisca la formulazione dell’offerta, nel qual caso l’impresa è onerata dell’immediata impugnazione del bando). Né possono invocarsi in senso contrario le recenti sentenze della V Sezione n. 3411 e 3542 del 2025, perché, appunto, relative a fattispecie peculiari, dal momento che in esse si dà espressamente atto che i ricorsi introduttivi, ritenuti irricevibili, lamentavano in realtà una lesività consistente nell’impossibilità di formulare un’offerta consapevole. Al contrario, quando l’operatore economico non lamenti una simile lesione, ma deduca l’illegittimità della procedura allo scopo di ottenere la ripetizione della gara, il suo interesse strumentale costituisce il portato della tutela introdotta dalla disposizione primaria (nel caso di specie, l’art. 34 del d. lgs. n. 50 del 2016, vigente ratione temporis in relazione alla fattispecie dedotta)”.

Ne consegue che, alla luce di tutte le superiori osservazioni, deve affermarsi la piena ammissibilità del ricorso, cosicché la sollevata eccezione dev’essere respinta.

3.1.- Parimenti infondata è l'eccezione di inammissibilità per carenza di interesse, incentrata sulla constatata classificazione della ricorrente come quarta graduata, cosicché l’eventuale accoglimento del ricorso le impedirebbe di conseguire il bene della vita, ovverosia l’aggiudicazione della gara.

L'interesse che muove l'odierna ricorrente è, invero, di natura strumentale, volto alla riedizione dell'intera procedura di gara in ragione della radicale illegittimità della lex specialis. Tale interesse sussiste a prescindere dalla c.d. "prova di resistenza", in quanto la sostenuta violazione delle norme sui CAM inficerebbe la gara nella sua interezza, ledendo non solo l'interesse del singolo operatore a una competizione secundum legem, ma anche l'interesse pubblico alla sostenibilità ambientale che tali norme presidiano. L'accoglimento della censura, infatti, comporterebbe “la caducazione dell'intera gara e l'integrale riedizione della stessa, emendata dal vizio in questione” (Cons. Stato, III, n. 8773/2022).

3.2.- Infine, non può trovare accoglimento l'argomento basato sul principio di fiducia (art. 2 D.Lgs. 36/2023) e sul fatto che la stessa ricorrente avrebbe formulato un'offerta conforme ai CAM. Le disposizioni in materia di CAM costituiscono norme imperative e cogenti, la cui violazione da parte della stazione appaltante non può essere sanata dal comportamento di un singolo concorrente. La corretta formulazione di un'offerta non equivale a dimostrare la legittimità della procedura, la quale deve garantire ex ante che tutti i concorrenti siano valutati sulla base di regole conformi all'obiettivo di sostenibilità ambientale voluto dal legislatore. Un'offerta pur conforme ai CAM, in assenza di una lex specialis che la richieda e la valorizzi, rappresenta un'evenienza “soltanto parziale, casuale ed occasionale... volontariamente 'concessa' dall'offerente che, in base alla legge di gara, a ciò non era tenuto (Cons. Stato, III, n. 8773/2022).

4.- Passando alla disamina del merito, il Collegio osserva che, in ossequio al disposto dell’art. 74 c.p.a. (secondo cui “La motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme”), vanno richiamati i principi elaborati dal Consiglio di Stato (sez. V, n. 4701/2024 e giurisprudenza di seguito indicata), secondo cui:

- l’art. 57, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023 (riprendendo l’analoga formulazione contenuta nell’art. 34 del previgente D.Lgs. n. 50/2016) prevede che “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d'azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l'inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi, definiti per specifiche categorie di appalti e concessioni, differenziati, ove tecnicamente opportuno, anche in base al valore dell'appalto o della concessione, con decreto del Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica… Tali criteri, in particolare quelli premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell'articolo 108, commi 4 e 5.”;

- la ratio dell'obbligatorietà dei criteri ambientali minimi va ravvisata nell'esigenza di garantire che la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell'obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma nell'obiettivo di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili e nel diffondere l'occupazione "verde" (Consiglio di Stato, sez. V, n. 6934/2022);

- la previsione in parola, e l'istituto da essa disciplinato, contribuiscono dunque a connotare l'evoluzione del contratto d'appalto pubblico da mero strumento di acquisizione di beni e servizi a strumento di politica economica: in particolare, come affermato in dottrina, i cc.dd. green public procurements si connotano per essere un "segmento dell'economia circolare”;

- il ricorso alla eterointegrazione della legge di gara ad opera dei decreti che disciplinano gli specifici criteri ambientali non è sufficiente a far ritenere rispettato l’art. 57 del D.Lgs. n. 36/2023 (e, ancor prima, l’art. 34 del D.Lgs. n. 50/2016), pertanto non possono ritenersi rispettate tali previsioni allegando il generico rinvio della legge di gara alle disposizioni vigenti (Consiglio di Stato, sez. V, n. 8773/2022), ovvero opponendo in memoria difensiva che l’operatore aggiudicatario avrebbe comunque offerto prodotti conformi ai criteri ambientali minimi del settore di riferimento;

- difatti, la tesi delle parti resistenti e la conseguente necessità di integrare ab extrinseco la disciplina di gara avrebbe l’effetto di spostare nella fase di esecuzione del contratto ogni questione relativa alla conformità della prestazione ai criteri ambientali, così contraddicendo la logica del risultato che mira piuttosto ad una sollecita definizione, in termini di certezza e stabilità del rapporto negoziale, dei reciproci diritti ed obblighi.

4.1.- Applicando i menzionati principi all’odierna fattispecie, la prospettazione censoria sostenuta dalla ricorrente è condivisa dal Collegio, dovendosi annullare l’intera procedura di gara per radicale illegittimità della lex specialis, stante l’inidoneità, alla luce di un’attenta analisi, delle argomentazioni difensive addotte dall'amministrazione resistente e dalla controinteressata a superare i gravi vizi denunciati.

Il fulcro della controversia risiede nella manifesta e plurima violazione, da parte della stazione appaltante, dell'art. 57, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023 che, come rammentato dalla giurisprudenza sopra riportata, impone l'inserimento nella documentazione di gara "almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi", nonché di tenere in considerazione, in particolare, i predetti CAM come criteri premianti.

Orbene, l'Allegato II, lettera d), del D.M. n. 51/2021 (CAM per il servizio di pulizia e sanificazione in ambito sanitario) prescrive in modo inequivocabile che la stazione appaltante "introduce uno o più dei seguenti criteri e sub-criteri premianti nella documentazione di gara, attribuendovi una significativa quota del punteggio complessivo". Tale previsione non lascia margini di discrezionalità alla stazione appaltante circa l'opportunità di inserire o meno detti criteri, consentendole unicamente di scegliere quali tra quelli elencati inserire e con quale ponderazione, purché "significativa".

La tesi difensiva della resistente, secondo cui i generici criteri di valutazione dell'offerta tecnica previsti dal disciplinare (es. "tecniche innovative" o "organizzazione") potrebbero surrogare i specifici criteri premianti CAM, è palesemente infondata. Tale argomentazione confligge con la natura stessa dei CAM, che mirano a orientare il confronto competitivo su elementi di sostenibilità ambientale specifici, predeterminati e misurabili. Un generico criterio sulle "tecniche innovative", che potrebbe peraltro riguardare anche ogni (altro) aspetto dell’appalto e non già e specificamente la sostenibilità ambientale (che, quindi, non sarebbe specificatamente e autonomamente valutata e premiata), non equivale in alcun modo al criterio premiante CAM che, per la stessa materia, richiede la dimostrazione della maggiore efficacia delle formulate proposte operative per mezzo di pubblicazioni scientifiche e la presentazione di uno studio di Life Cycle Assessment. La stazione appaltante, omettendo di recepire i criteri premianti CAM, non ha semplicemente compiuto una scelta discrezionale, bensì ha violato un preciso obbligo di legge, svuotando di significato la competizione qualitativa sul piano ambientale e vanificando la ratio del richiamato art. 57. La discrezionalità della stazione appaltante nella definizione dei criteri di valutazione, pur ampia, non può spingersi fino a disapplicare una norma imperativa che impone di valorizzare specifici profili ambientali (Parere ANAC di precontenzioso n. 103 del 19 marzo 2025).

L'assenza dei criteri premianti non è, dunque, una mera irregolarità, ma un vizio sostanziale che impedisce alla gara di svolgere la sua funzione selettiva in conformità agli obiettivi di sostenibilità imposti dal legislatore. La competizione si è, di fatto, svolta su basi diverse e meno qualificanti di quelle legalmente dovute, con conseguente alterazione della par condicio e dell'interesse pubblico sotteso.

Con specifico riferimento al settore di cui si controverte, il D.M. n. 51/2021 (“Criteri ambientali minimi per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione di edifici e ambienti ad uso civile, sanitario e per i prodotti detergenti”), allegato 2, lett. d) (“Criteri premianti”) prevede che “La stazione appaltante, laddove utilizzi il miglior rapporto qualità prezzo ai fini dell’aggiudicazione dell’appalto, introduce uno o più dei seguenti criteri e sub-criteri premianti nella documentazione di gara, attribuendovi una significativa quota del punteggio complessivo” e annovera in proposito i seguenti criteri:

1) contenimento degli impatti ambientali lungo il ciclo di vita del servizio, che premia gli offerenti che si impegnano ad ottenere adeguati livelli di igiene tenendo conto dell’obiettivo di contenere gli impatti ambientali del servizio in base all’approccio lungo il ciclo di vita, avendo riguardo di rispettare uno o più requisiti ambientali (es. uso di detergenti in possesso del marchio di qualità ecologica Ecolabel);

2) Ecolabel (UE) per i servizi di pulizia, adozione di sistemi di gestione ambientale, in caso di impegno a rendere il servizio attraverso una divisione, un dipartimento, un ramo d’azienda o un’impresa in possesso della licenza Ecolabel (UE) per i servizi di pulizia;

3) criterio sociale con il riconoscimento di punti tecnici nel caso in cui sia assicurato l’impegno ad attuare e a far efficacemente verificare le misure per il benessere organizzativo degli operatori impegnati nella commessa tra cui, a titolo esemplificativo: la concessione di un tempo adeguato per effettuare le attività assegnate; la definizione e l’attuazione di un piano di turnazione che tenga conto di rispettare le esigenze individuali e del lavoro; la previsione di premi di produttività, ecc..

Dall’esame di tale previsione, come specificata nel D.M. citato, si evince che le amministrazioni sono tenute ad attribuire un “significativa quota del punteggio complessivo” ad “uno o più tra i criteri ambientali indicati”; è evidente che la nozione di “significativa quota” esprime una percentuale che non deve essere necessariamente preponderante o maggioritaria del punteggio tecnico, ma non deve essere neppure irrilevante nel quadro dei subpunteggi riconosciuti per gli profili qualitativi connessi all’oggetto dell’appalto ai sensi dell’art. 108 del D.Lgs. n. 36/2023.

Ebbene, dall’esame del disciplinare di gara non emergono criteri “premiali” di valorizzazione della componente ambientale dell’offerta tecnica e, più in generale, connessi alla conformità ai CAM, rispondenti alle prescrizioni riportate nel citato D.M. (contenimento degli impatti ambientali lungo il ciclo di vita del servizio offerto; Ecolabel UE; Criterio sociale).

In particolare, i subcriteri valutativi “F1” (“Soluzioni migliorative ed innovative senza incidenza economica che tengano conto delle specificità e delle criticità delle singole Sedi dell’Azienda Sanitaria”, per il quale è prevista l’assegnazione di 7 punti), “A” (“Sistema organizzativo del servizio” per il quale è prevista l’attribuzione di 18 punti ripartiti in n. 4 sottocriteri), “B2” (“Distribuzione ed illustrazione qualitativa e quantitativa di macchinari, attrezzature, materiale economale e contenitori per rifiuti”, con assegnazione di 5 punti) e “B3” (“Metodologie di sanificazione delle attrezzature e dei materiali utilizzati” con attribuzione di 4 punti) – pur valorizzati dalla difesa dell’amministrazione e dalla società controinteressata – non appaiono corrispondenti a quelli indicati in sede ministeriale, posto che:

i) il criterio del disciplinare “F.1” non reca alcuno specifico riferimento al contenimento degli impatti ambientali lungo il ciclo di vita del servizio svolto, come richiesto dal criterio premiante ministeriale sub 1) di cui sopra; tanto risulta confermato dall’esame dell’offerta tecnica della società aggiudicataria depositata in giudizio in data 2.9.2025 che, infatti, indica soluzioni migliorative ed innovative dell’impresa che alcuna attinenza hanno con l’ambiente (dotazione i-pad al responsabile del contratto; monte ore aggiuntivo rispetto alle ore minime richieste da capitolato; aumento del livello contrattuale dei lavoratori; installazione di un sistema Beacon/NFC di rilevamento automatico accessi e tracciatura digitale dei servizi);

ii) il criterio del disciplinare “A” attiene al sistema organizzativo del servizio con indicazione dei relativi sottocriteri (organizzazione dedicata all’appalto, livelli di responsabilità, sistemi di relazione con l’azienda sanitaria; pianificazione dettagliata del servizio programmato ordinario; pianificazione del monte ore mensile, suddiviso per ciascuna attività; pianificazione del sistema di gestione del servizio di reperibilità, gestione dell’emergenza), quindi alla descrizione dell’organigramma della impresa, alla pianificazione dell’organizzazione dell’appalto, senza alcuno specifico riferimento al welfare;

iii) il criterio del disciplinare “B2”, relativo alla “Distribuzione ed illustrazione qualitativa e quantitativa di macchinari, attrezzature, materiale economale e contenitori per rifiuti (raccolta differenziata e rifiuti assimilabili agli urbani) per lo svolgimento del servizio integrato e dei servizi accessori”, non reca alcun esplicito riferimento ad un criterio ambientale;

iv) il criterio del disciplinare “B3” riguarda la metodologia di sanificazione delle attrezzature e dei materiali utilizzati, anche in tal caso senza alcuno specifico riferimento al profilo ambientale.

In altri termini, l'art. 24 del disciplinare di gara, pur prevedendo l'aggiudicazione secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa con l'attribuzione di 70 punti per la componente tecnica, non traduce tale previsione in una griglia di valutazione conforme ai CAM e che, comunque, dei CAM tenga conto.

L’attenta analisi sopra svolta dei sottocriteri di valutazione tecnica rivela, dunque, una griglia di valutazione che, pur articolata in diversi sottocriteri per un totale di 70 punti per la componente tecnica, non traduce in punteggi specifici le eventuali soluzioni migliorative imposte dalla normativa di settore. I criteri di valutazione presenti nel disciplinare appaiono generici ("Qualità e adeguatezza del piano di lavoro", "Organizzazione del servizio", "Migliorie proposte"), senza alcun riferimento puntuale ai criteri premianti dei CAM. Manca, ad esempio, qualsiasi attribuzione di punteggio specifico per:

- l'impiego di "sistemi di dosaggio automatico del detergente a bordo macchina";

- l'utilizzo di prodotti a ridotto impatto ambientale dotati di specifiche etichette (es. Ecolabel UE);

- l'adozione di piani di formazione del personale in materia ambientale;

- l'implementazione di misure volte alla riduzione dei rifiuti.

Tale impostazione viola frontalmente l'art. 57, comma 2, del Codice, il quale è inequivocabile nell'imporre che i criteri premianti siano "tenuti in considerazione [...] per l'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa". La giurisprudenza, peraltro, ha già censurato discipline di gara che attribuiscono ai criteri ambientali un peso "eccessivamente ridotto, fino a divenire irrisorio", con conseguente "frustrazione della ratio legis della norma primaria" (TAR Lazio, Sez. II, 11 novembre 2024, n. 19910). A maggior ragione, la totale omissione di tali criteri, come nel caso di specie, e dunque l’omesso inserimento nella valutazione qualitativa del rispetto dei CAM, svuota di significato la scelta di aggiudicare la gara secondo il miglior rapporto qualità/prezzo (perché la “qualità” premiata prescinde totalmente dai CAM), riducendola a un mero esercizio formale e violando la ratio della norma. L'illegittimità ha dunque irrimediabilmente falsato il confronto competitivo, penalizzando gli operatori che hanno investito in soluzioni ambientalmente virtuose e avvantaggiando chi ha potuto formulare un'offerta senza curarsi di tali aspetti qualitativi.

4.2.- Ancor più grave è il profilo relativo alle specifiche tecniche e alle clausole contrattuali, poiché i criteri ambientali minimi sono stati indicati in maniera generica, con riferimento al D.M. n. 51/2021, ma senza che a tali riferimenti abbia fatto seguito un’effettiva declinazione nella documentazione di gara, come prescritto dal codice degli appalti pubblici, con specifico riferimento alle seguenti carenze: I) mancata indicazione delle specifiche tecniche dei detergenti per impieghi specifici per le pulizie straordinarie, mancata previsione dell’obbligo di allegazione dei rapporti di prova rilasciati da laboratorio accreditato nel settore chimico per prodotti privi di etichette ambientali conformi alla UNI EN ISO 14024 (D.M. n. 51/2021, all. I, par. ‘b’, n. 2); mancata previsione dell’obbligo di allegare all’offerta tecnica le schede tecniche o altra documentazione tecnica a comprova della conformità delle macchine da utilizzare ai criteri ambientali minimi (D.M. n. 51/2021, all. I, par. ‘b’, n. 3); II) riguardo al contrasto della lex specialis con i CAM: utilizzo di prodotti monouso vietato dai CAM salvo alcuni casi non riscontrabili nella fattispecie, utilizzo di MOP con secchi di colore diverso, in contrasto con i CAM che, salvo casi specifici, prevede l’impregnazione dei panni prima dell’esecuzione del servizio o direttamente sul carrello (D.M. n. 51/2021, all. I, par. ‘c’, n. 3).

Al riguardo, la difesa della resistente si è trincerata dietro l'argomento del mero rinvio formale ai CAM contenuto nel capitolato e sulla presunta operatività del meccanismo di eterointegrazione automatica della lex specialis.

Tale tesi è doppiamente fallace.

In primo luogo, la giurisprudenza consolidata ha chiarito che il mero rinvio generico alla normativa non è sufficiente, essendo onere della stazione appaltante "declinare" concretamente le prescrizioni dei CAM all'interno della documentazione di gara, per garantire chiarezza, trasparenza e un'effettiva base comune per la formulazione delle offerte (cfr. Cons. Stato, III, n. 8773/2022; TAR Lazio, n. 20198/2024).

In secondo luogo, e in modo dirimente, il principio di eterointegrazione è logicamente e giuridicamente inapplicabile laddove la lex specialis non presenti una mera lacuna, ma contenga previsioni che si pongono in diretto e insanabile contrasto con la norma che si vorrebbe integrare. Nel caso di specie, come puntualmente dedotto dalla ricorrente e sopra analiticamente riscontrato, il capitolato tecnico non solo omette numerose prescrizioni obbligatorie, ma addirittura ammette e prevede espressamente l'utilizzo di strumenti e metodi che i CAM vietano in modo categorico. L'esempio dell'ammissione di "elementi tessili monouso" e di "elementi tessili a frange ('spaghetti')", come il “mocio”, a fronte del divieto esplicito contenuto nell'Allegato II, lettera c), punto 4 del D.M. CAM, è emblematico. Un rinvio generico, dunque, sposta indebitamente sull'operatore economico l'onere di interpretare e definire il contenuto della prestazione, in violazione dei principi di determinatezza dell'oggetto dell'appalto e di par condicio competitorum.

Questa antinomia interna alla legge di gara crea una situazione gravemente pregiudizievole per l’operatore economico, posto di fronte all'alternativa di formulare un'offerta conforme al capitolato (e quindi illegittima perché contra legem) oppure conforme ai CAM (e quindi non conforme al capitolato, con il rischio di esclusione). Tale contraddizione rende la lex specialis inintelligibile e inapplicabile, viziandola per illogicità manifesta e violazione dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento. Non si tratta di sanare una dimenticanza, ma di risolvere un conflitto normativo creato dalla stessa stazione appaltante, risultato che non può essere sanato in sede di valutazione delle offerte ma impone la riedizione della gara.

Altrettanto infondata è la tesi secondo cui la verifica del rispetto dei CAM atterrebbe esclusivamente alla fase di esecuzione del contratto. Sebbene la fase esecutiva sia il luogo naturale per il controllo dell'adempimento, la conformità dell'offerta ai requisiti minimi deve essere verificata in sede di gara. La giurisprudenza ha precisato che, sebbene la prova definitiva del possesso di talune caratteristiche possa essere fornita in fase esecutiva, la stazione appaltante ha l'onere di effettuare un controllo preliminare, nella procedura di gara, della conformità dell'offerta ai criteri ambientali minimi. Tale controllo è impossibile se i requisiti minimi non siano stati nemmeno definiti nel capitolato. Inoltre, i criteri premianti, per loro stessa natura, devono essere utilizzati comparativamente in sede di gara per poter attribuire i relativi punteggi.

In conclusione, la procedura di gara è affetta da vizi radicali e insanabili. La violazione sistematica della normativa imperativa sui Criteri Ambientali Minimi, manifestatasi sia nella totale omissione dei criteri premianti sia nella previsione di specifiche tecniche in palese contrasto con i CAM, è di per sé sufficiente a determinare l'annullamento in via caducatoria di tutti gli atti di gara, con conseguente assorbimento della censura, proposta in via subordinata, volta a contestare la legittimità dei punteggi attribuiti. Tale illegittimità, impone alla stazione appaltante di procedere alla riedizione integrale della procedura, previa redazione di una documentazione di gara rispettosa della legalità.

5. In applicazione del criterio della soccombenza, l’amministrazione va condannata al pagamento delle spese processuali in favore della ricorrente nella misura indicata in dispositivo, oltre agli accessori di legge e al rimborso delle spese processuali.

Viceversa, quanto alla società controinteressata, la relativa estraneità alla dedotta illegittimità giustifica la compensazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Condanna l’Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente che liquida in € 8.000,00 (ottomila), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato qualora versato.

Compensa le spese di giudizio nei confronti della società Team Service Società Consortile a r.l..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR AB, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere

IO EI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO EI	AR AB

IL SEGRETARIO