Pubblicato il 20/04/2021

N. 00526/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01431/2019 REG.RIC.

N. 00714/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1431 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Ge.Ba.Ri. di AV SC & C. S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Cimino, Marco Ferraresso, Giorgio Trovato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonio Cimino in Venezia, S. Marco, 5134;

contro

Comune di Padova, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Lotto, Vincenzo Mizzoni, Antonio Sartori, Paolo Bernardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonio Sartori in Venezia, San Polo 2988;
Ministero per i beni e le attività culturali - NT Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, piazza S. Marco, 63;

nei confronti

Top Fast Food S.r.l. non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 714 del 2020, proposto da
Ge.Ba.Ri. di AV SC & C. S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Cimino, Marco Ferraresso, Giorgio Trovato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonio Cimino in Venezia, S. Marco, 5134;

contro

Comune di Padova, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Lotto, Vincenzo Mizzoni, Paolo Bernardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero per i Beni e le Attività culturali - NT Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, piazza S. Marco, 63;
Regione Veneto non costituita in giudizio;

nei confronti

Società Top Fast Food S.r.l. non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo n. 1431 del 2019:

- della nota del Comune di Padova del 30.09.2019 ad oggetto “modifiche concessioni di suolo pubblico n. 185758 del 08/05/2019 Ditta GE.BA.RI. E C. SNC e n. 116757 del 21/03/2019 Ditta AV ES – Comunicazione” e delle relative prescrizioni, ivi richiamate, impartite dalla NT Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’area metropolitana di Venezia e le Province di Belluno Padova e Treviso, nonché di ogni altro atto presupposto e/o connesso ivi specificamente compresi, per quanto di ragione, la nota della NT prot. n. 11984 del 13.5.2019, la nota a firma del dirigente del settore Suap del Comune di Padova prot. 0298674 del 17.7.2019, la nota della NT prot. n. 0020602 del 17.7.2019;

nonchè per la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento del danno.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 13.1.2020:

- degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo;

- della nota del Comune di Padova del 18.12.2019 ad oggetto “modifiche concessioni di suolo pubblico n. 185758 del 08/05/2019 Ditta GE.BA.RI. E C. SNC e n. 116757 del 21/03/2019 Ditta AV ES – Comunicazione”;

nonché per la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento del danno.

Per quanto riguarda il ricorso n. 714 del 2020

per l’annullamento:

- dell'Accordo di collaborazione tra Comune di Padova e NT Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso, del 13 maggio 2020, prot. Comune di Padova 0184620 del 13/05/2020, e dei relativi atti connessi e/o presupposti, tra cui, per quanto occorra, le note a protocollo del Comune di Padova prot. n. 172596 e prot. n. 172179, entrambe del 30/04/2020; la nota della Regione Veneto, Giunta Regionale, Direzione Industria Artigianato Commercio e Servizi, del 04/05/2020 prot. n. 177373/77.00.04; la nota della Regione Veneto, Giunta Regionale, Direzione Industria Artigianato Commercio e Servizi, del 12 maggio 2020, prot. n. 188724/77; la nota del Comune di Padova, Suap e Attività economiche, del 10.04.2020 recante oggetto “regolamentazione concessioni aree plateatici. Risposta vs. nota acquisita al prot. 140993 del 2.4.2020;

se e in quanto necessario, previa disapplicazione e/o annullamento:

- della Direttiva del Ministero per i Beni e le Attività culturali del 10 ottobre 2012, pubblicata sulla G.U. del 9 novembre 2012, che reca linee guida per l'esercizio di attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante e su posteggio, nonché di qualsivoglia altra attività, in aree di valore culturale di cui all'art. 52 del D.lgs. 42/2004;

nonché per la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento del danno.

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Padova e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali - NT Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 176 del 2020;

Visto l’art. 4 del decreto legge n. 28 del 2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 70 del 2020;

Visto l’art. 84 del decreto legge n.18 del 2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2020;

Relatore nell'udienza del giorno 10 marzo 2021 la dott.ssa Mara Spatuzzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, GE.BA.RI. DI AV ES & C. S.N.C., titolare del ristorante “PE PEN” che affaccia su Piazza Cavour in Padova, ha ottenuto dal Comune, con provvedimento n. 185758 dell’8 maggio 2019, il rinnovo triennale della concessione temporanea di occupazione di area pubblica per il periodo dall’ 8 maggio al 5 novembre per l’anno 2019 e dal 18 aprile al 5 novembre per gli anni 2020 e 2021, per l’occupazione, con “TAVOLI, SEDIE e BR (senza pubblicità) conformi all'Abaco allegato al vigente regolamento per l'Arredo Urbano”, di una superficie di “MT. 16,50 x MT. 8,00 e MT. 8,00 x MT. 2,00 lasciando libero uno spazio di mt. 3,70 in direzione Via Calvi per il transito dei mezzi di soccorso, secondo la planimetria allegata che costituisce parte integrante della presente concessione”.

2. In data 30 settembre 2019, a seguito delle prescrizioni impartite dalla Sovrintendenza per i plateatici nel centro storico di Padova, la società ricorrente ha ricevuto dal Comune di Padova una comunicazione concernente “modifiche concessioni di suolo pubblico n. 185758 del 08/05/2019 Ditta GE.BA.RI. E C. SNC e n. 116757 del 21/03/2019 Ditta AV ES – Comunicazione”, con cui il Comune “Facendo seguito all'incontro presso l'ufficio dell'Assessore Bressa e ai sopralluoghi eseguiti dal personale tecnico” ha evidenziato che “al fine di ottemperare le prescrizioni indicate dalla competente NT l'area attualmente oggetto di concessione di suolo pubblico alle ditte in indirizzo deve essere rimodulata. L'area utilizzabile sulla piazza potrà essere di m. 13,00 lunghezza per m. 10,60 di profondità lasciando m. 2,00 dal lato dell'occupazione del Caffè Cavour. Tenuto conto che all'interno dell'area indicata potranno essere autorizzati due plateatici corrispondenti alle due distinte attività delle ditte destinatarie della presente, si chiede di inviare entro il termine massimo di 15 gg. una nuova planimetria in scala 1:100 che preveda, all'interno della metratura sopra citata, i due plateatici distinti. Nel caso in cui entro il termine indicato non pervenga alcuna comunicazione, la suddivisione delle due aree verrà fatta d'ufficio.”.

3. La società ricorrente ha impugnato, con il ricorso introduttivo r.g. n.1431 del 2019, tale nota e i relativi atti presupposti, lamentandone l’illegittimità per i seguenti motivi:

1) Sulla nota del Comune di Padova del 30.09.2019: Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità manifesta. Violazione del principio di partecipazione al procedimento. Perplessità dell'atto e abnormità dell'atto .

La nota del Comune di Padova impugnata sarebbe illegittima in quanto “equivoca”, non essendo chiaro se la stessa debba intendersi come un atto di natura dispositiva, idoneo ad incidere direttamente sulla concessione di suolo pubblico n. 185758/2019, o piuttosto come un atto istruttorio (solo) prodromico alla rimodulazione della concessione stessa; inoltre, non si comprenderebbe se si tratti di una revoca o di un annullamento in autotutela; il contenuto dell'atto sarebbe indeterminato, dal momento che non preciserebbe quale porzione di plateatico spetta alla ricorrente, e quale invece spetta alla ditta individuale AV SC, e accomunare le sorti dei rispettivi plateatici, oggetto di distinti atti di concessione, in un unico atto di autotutela, che ridurrebbe indistintamente per entrambi la superficie del plateatico, sarebbe un “atto abnorme nella sua atipicità” e illegittimo in quanto manifestamente illogico e immotivato; in ogni caso, la nota impugnata sarebbe illegittima per omessa comunicazione di avvio del procedimento: avrebbe dovuto essere consentito alla ricorrente di interloquire sulla corretta attuazione della prescrizione della Sovrintendenza con riferimento alla necessità di ridurre le sue dimensioni così da lasciare 2/3 del sedime stradale libero, invece di procedere ad una unilaterale quantificazione di tale riduzione senza evidenziare, inoltre, le modalità e i calcoli con le quali si è addivenuti alla definizione della superficie del sedime stradale di Piazza Cavour; lo stesso Comune, con la nota prot. 0298674 del 17 luglio 2019, aveva specificato che “per quanto concerne le occupazioni che devono essere ridotte di dimensione lasciando almeno 2/3 del sedime stradale (...) liberi (...) si procederà a verificare se, nell'applicazione del criterio generale fissato, siano possibili rimodulazioni che permettano di ottemperare a tale obbligo con una contestuale modifica dello spazio assegnato affinché questo si sviluppi in aderenza al perimetro dell'edificio o del portico di riferimento”, mentre dal provvedimento impugnato non risulterebbe che tale verifica sia stata effettuata da parte del Comune e comunque, se è stata fatta, non sarebbe stato consentito all’interessata di parteciparvi; alla ricorrente avrebbe dovuto essere comunque consentito di rappresentare eventuali specificità legate alla collocazione del suo esercizio (come, a titolo esemplificativo, il fatto che a differenza dei plateatici che si trovano in altre piazze del Centro di Padova, quelli di Piazza Cavour si collocano in un ambito che è sostanzialmente esterno al sedime stradale) e, in ogni caso, la ricorrente doveva essere messa in grado di rappresentare le sue ragioni con riferimento al fatto che la riduzione del plateatico “inciderà pesantemente sulla capacità di fatturato dell'esercizio commerciale e, indirettamente, sui livelli occupazionali dell'azienda”; qualora tempestivamente interpellata, la ricorrente avrebbe potuto evidenziare la propria indipendenza e autonomia rispetto all'attività della ditta individuale AV SC, e dunque “contestare l'abnormità di questa autotutela "comune" alle due attività”; la nota impugnata, in quanto atto di autotutela, sarebbe, inoltre, inficiata da difetto di motivazione.

2) Sulle determine della NT prot. n. 11984 del 13.5.2019, e prot. n. 0020602 del 17.7.2019: Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione del principio di partecipazione al procedimento. Illegittimità derivata .

Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente deduce l’illegittimità delle presupposte note della NT nella loro veste di “autorizzazione ex art. 106 d.lgs. 42/2004” per violazione dell’obbligo di previa comunicazione dell’avvio del procedimento e del principio del contraddittorio procedimentale. Partecipazione procedimentale che sarebbe stata necessaria, ad avviso della ricorrente, in considerazione della asserita illogicità ed erroneità della prescrizione impartita dalla NT con riferimento al plateatico della ricorrente, tenuto conto che la NT avrebbe dovuto considerare che “la copertura attuale, frutto di un ingente investimento del privato, origina da precisi atti concessori del Comune che in questi ultimi 38 anni ha sempre assentito l'attuale assetto dei luoghi” e che “per la particolare conformazione di Piazza Cavour, il plateatico concesso dal Comune di Padova alla ricorrente non interessa il sedime stradale, rimanendo ad esso estraneo”. Inoltre, gli atti impugnati sarebbero viziati anche per difetto di motivazione e di istruttoria, non esplicitando congruamente l'iter logico-giuridico sotteso alla scelta della NT di limitare il plateatico concesso alla ricorrente. Infine, si contesta l’illegittimità di questa autorizzazione ex art. 106 d.lgs. 42/2004 anche in via derivata per l’illegittimità (di cui infra) del presupposto parere ex art. 52 del medesimo decreto, adottato senza il coinvolgimento della Regione.

3) Sulla nota del Comune di Padova del 30.09.2019, sulle determine della NT prot. n. 11984 del 13.5.2019 e prot. n. 0020602 del 17.7.2019 e sulla nota a firma del dirigente del settore Suap del Comune di Padova prot. 0298674 del 17.7.2019: Violazione di legge: violazione art. 52 D.lgvo 42/2004; violazione del principio di leale collaborazione tra Stato, Regioni e Comuni.

La nota del Comune di Padova del 30 settembre 2019 concluderebbe un più ampio procedimento avviato dall'Amministrazione Comunale d’intesa con la NT, all’interno del quale sono state adottate le determinazioni della NT prot. n. 11984 del 13.5.2019 e prot. n. 0020602 del 17.7.2019, oltre alla nota a firma del dirigente del settore Suap del Comune di Padova prot. n. 0298674 del 17.7.2019, e tutti questi provvedimenti sarebbero illegittimi a causa del mancato coinvolgimento della Regione Veneto, in violazione dell’art. 52 d.lgs. n. 42/2004 e del principio di leale collaborazione tra Stato, Regioni e Comuni.

4. La ricorrente ha, altresì, formulato richiesta di risarcimento del danno.

5. Con ricorso per motivi aggiunti, depositato in giudizio il 13 gennaio 2020, la ricorrente ha impugnato la successiva nota, in data 18 dicembre 2019 (prot. n. 505887 del 19 dicembre 2019), avente a oggetto “modifiche concessione di suolo pubblico n. 185758 del 08/05/2019 Ditta GE.BA.RI. E C. SNC e n. 116757 del 21/03/2019 rilasciata alla Ditta AV ES – Comunicazione”, con cui il Comune di Padova ha comunicato che “La NT Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Venezia e per le Province di Belluno, Padova e Treviso con nota prot.11984 del 13/05/2019 ha prescritto che le occupazioni su piazza siano da ridursi in continuità con le occupazioni contigue”, che sono stati “pertanto eseguiti anche in Piazza Cavour i necessari sopralluoghi da parte del personale tecnico del Servizio Mobilità e della Polizia Locale al fine di individuare l'area concedibile ad uso plateatico a codeste ditte, tenendo conto delle occupazioni esistenti”; che, tenuto conto che alla precedente nota, con cui si chiedeva alle ditte di formulare una proposta di suddivisione, non era pervenuto alcun riscontro, “questo ufficio ha provveduto ad elaborare una planimetria che si allega alla presente e che riporta le nuove misure di entrambi le attività: area occupabile dalla ditta BA di AV SC e C. (area identificata con il n. 1) area occupabile dalla ditta AV SC (area identificata con il n.2); che la citata planimetria “sostituisce dalla data di inizio dell'occupazione nell'anno 2020 la planimetria allegata alla concessione prot. n. 185758 del 08/05/2019 e prot. n. 116757 del 21/03/2019 rispettivamente rilasciate alla ditta BA di AV SC e C. e alla ditta AV SC”.

La ricorrente lamenta l’illegittimità di tale provvedimento per i seguenti motivi:

1) Illegittimità derivata dalla illegittimità delle determine della NT prot. n. 11984 del 13.5.2019 e prot. n. 0020602 del 7.2019, della nota del Comune di Padova del 3.10.2019 e della nota a firma del dirigente del settore Suap del Comune di Padova prot. 0298674 del 17.7.2019.

La nuova determinazione comunale del 18 dicembre 2019 (che richiama espressamente la nota della NT prot. n. 11984 del 13.5.2019) rappresenterebbe l'ultimo anello del procedimento avviato dal Comune di Padova e dalla NT per “revisionare” l'insieme delle concessioni di plateatici rilasciate nel corso degli anni nell'ambito del Centro Storico cittadino e sarebbe innanzitutto viziato per le stesse carenze procedimentali già contestate con l'atto introduttivo del presente giudizio nei confronti dei precedenti atti;

2) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione e contraddittorietà. Violazione del principio di partecipazione al procedimento. Indeterminatezza dell’atto.

Inoltre, la determinazione del Comune di Padova del 18 dicembre 2019 sarebbe illegittima anche per vizi “propri”: il provvedimento sarebbe illegittimo in quanto non sarebbe stata assicurata alcuna partecipazione procedimentale alla ricorrente; l’atto notificato non specificherebbe a quale concessionario spetti l’area ivi denominata come “area n. 1” e quella denominata come “area n. 2”, per cui il contenuto dispositivo del provvedimento non sarebbe né chiaro né certo; gli atti del procedimento sarebbero viziati per contraddittorietà: mentre le prescrizioni dettate dalla NT con riferimento alla ricorrente riguarderebbero l’obbligo di rispetto del limite dei “2/3 del sedime stradale”, per contro, nel provvedimento da ultimo notificato, il Comune giustificherebbe l’adottata misura restrittiva richiamando la diversa prescrizione della NT per cui “le occupazioni di piazza siano da ridursi in continuità con le occupazioni contigue”; il Comune di Padova, diversamente da quanto accaduto, non poteva limitare la partecipazione al procedimento dell'interessata alla sola presentazione di una planimetria che “recepisse” le nuove misure dell'occupazione autoritativamente disposte dall'Amministrazione; le modifiche disposte dal Comune di Padova alla concessione di suolo pubblico di pertinenza del locale della ricorrente non potevano considerarsi vincolate alle prescrizioni impartite dalla Sovrintendenza e tali da giustificare l'omessa comunicazione di avvio del procedimento all'interessato, in quanto: la NT avrebbe imposto alla ricorrente il solo limite dei 2/3 del sedime stradale e se la ricorrente fosse stata tempestivamente interpellata avrebbe potuto evidenziare l’assenza di determinazioni della NT nei propri confronti per quanto attiene alla pretesa riduzione del plateatico in relazione alla “continuità con le occupazioni contigue”; lo stesso Comune, con la nota prot. 0298674 del 17 luglio 2019, aveva specificato che “per quanto concerne le occupazioni che devono essere ridotte di dimensione lasciando almeno 2/3 del sedime stradale (...) liberi (...) si procederà a verificare se, nell'applicazione del criterio generale fissato, siano possibili rimodulazioni che permettano di ottemperare a tale obbligo con una contestuale modifica dello spazio assegnato affinché questo si sviluppi in aderenza al perimetro dell'edificio o del portico di riferimento”, mentre dal provvedimento impugnato non risulterebbe che tale verifica sia stata effettuata da parte del Comune e comunque, se è stata fatta, non sarebbe stato consentito al privato interessato di parteciparvi; la stessa NT, nel definire le linee di indirizzo e i criteri generali volti a regolarizzare la concessione in uso a terzi degli spazi pubblici, aveva espressamente fatti salvi “casi puntuali da valutare in ragione dell'interesse pubblico e della peculiarità dei luoghi”, sicché alla ricorrente avrebbe dovuto essere comunque consentito di rappresentare eventuali specificità legate alla collocazione del suo esercizio (come il fatto di gestire un'attività diversa rispetto a quella di AV SC oppure ancora che, a differenza dei plateatici che si trovano in altre piazze del Centro di Padova, quelli di Piazza Cavour si collocano in un ambito che è sostanzialmente esterno al sedime stradale); la ricorrente, se fosse stato garantito il contraddittorio procedimentale, avrebbe potuto rappresentare e documentare all'Amministrazione che la riduzione del plateatico “inciderà pesantemente sulla capacità di fatturato dell'esercizio commerciale e, indirettamente, sui livelli occupazionali dell'azienda”; il provvedimento impugnato, in quanto atto di autotutela, sarebbe illegittimo per difetto di motivazione e di istruttoria in quanto: il Comune nel provvedimento richiama le prescrizioni della NT, secondo le quali “le occupazioni su piazza siano da ridursi in continuità con le occupazioni contigue” ma ciò non corrisponderebbe a quanto invece specificamente previsto dalla NT nei confronti della ricorrente; la “genericità” del richiamo operato dal Comune non consentirebbe di comprendere le ragioni per cui il Comune abbia deciso di modificare i limiti imposti alla ricorrente dalla NT con la determina del 13 maggio 2019 né per quale ragione il plateatico della ricorrente debba conformarsi al plateatico contiguo e non viceversa. In ultimo, “per quanto occorra, per le medesime ragioni sopra esposte”, che evidenzierebbero “una grave illogicità e disparità di trattamento, oltre che il difetto di motivazione e di istruttoria”, la ricorrente impugna anche la citata prescrizione della NT (“le occupazioni di piazza siano da ridursi in continuità con le occupazioni contigue”), qualora ritenuta operativa anche nei confronti della ricorrente.

La ricorrente ha formulato, inoltre, domanda di risarcimento del danno.

6. Alla camera di consiglio del 29 gennaio 2020, la ricorrente, come da verbale, ha dichiarato “di rinunciare all'istanza cautelare, per la fissazione sollecita del merito previo deposito dell'istanza di prelievo congiunta”.

7. Con successivo ricorso r.g. n. 714 del 2020, la ricorrente ha impugnato l’accordo di collaborazione per la regolamentazione dei plateatici nel Centro storico di Padova stipulato, a seguito di nuova istruttoria, il 13 maggio 2020 tra il Comune di Padova e la NT, nonchè i relativi atti presupposti, meglio indicati in epigrafe, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi di ricorso:

1) Illegittimità o comunque inefficacia dell'accordo per incompetenza del Sindaco. Violazione art. 52 D.lgvo 42/2004; violazione del principio di leale collaborazione tra Stato, Regioni e Comuni; eccesso di potere per falsità e carenza di presupposto. Difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità e contraddittorietà.

La ricorrente deduce che l’accordo sarebbe illegittimo e comunque improduttivo di effetti, in quanto sarebbe stato sottoscritto dal Sindaco in assenza di una apposita deliberazione del Consiglio comunale di approvazione dello schema di accordo e di autorizzazione del Sindaco alla sottoscrizione. In via subordinata, poi, la ricorrente contesta l’illegittimità o comunque l’inefficacia dell’accordo stante l’assenza di una delibera di Giunta di approvazione del suo contenuto, legittimante la sua sottoscrizione da parte del Sindaco.

Fermo quanto sopra, l'accordo stipulato dal Comune e dalla NT sarebbe altresì illegittimo, in quanto corrisponderebbe all'intesa prevista dall'art. 52, comma 1-ter del D.Lgs. 42/2004, ma sarebbe mancato il necessario coinvolgimento della Regione, non essendo sufficiente a tal fine la nota regionale, citata nel provvedimento, di mera presa d’atto del contenuto dell’accordo. Inoltre, sarebbero illogiche e contraddittorie le determinazioni della NT e del Comune che prima affermerebbero di avere la necessità del nulla osta regionale ai sensi della L.r. 29/2007 e ai fini dell'art. 52, comma 1-ter D.Lgs. 42/2004, e poi avrebbero concluso l'accordo pur in assenza di tale nulla osta. Contraddittorietà che emergerebbe anche dal fatto che nelle premesse dell'accordo viene citato l'art. 52 comma 1-ter e viene dato per acquisito il nulla osta regionale "per le finalità dell'art. 52, comma 1 ter", ma contemporaneamente, in premessa si specifica anche che l'accordo viene formalizzato "nelle more della conclusione dell'accordo con la Regione ai sensi dell'art. 52, comma 1-ter del Codice". E illegittimo sarebbe anche il richiamo alla Direttiva ministeriale del 10 ottobre 2012, che, invece, sarebbe stata superata dalla disciplina introdotta a seguito della decisione della Corte Costituzionale (140/2020), che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell'art. 52 D.Lgs. 42/2020 nella parte in cui non prevedeva il coinvolgimento della Regione. Per quanto occorra, qualora non si ritenesse la Direttiva superata dalle modifiche sopravvenute all'art. 52 D.Lgs. 42/2004, la ricorrente ne chiede la disapplicazione o comunque la declaratoria d'illegittimità per contrasto con l'art. 52, comma 1-ter citato e con l'art. 117, comma 4, della Costituzione, che attribuisce la materia del "commercio" alla competenza residuale delle Regioni;

2) Violazione art. 52 D.Lgvo 42/2004; violazione del principio di leale collaborazione tra Stato, Regioni e Comuni; violazione art. 117, comma 4 Costituzione e artt. 1, 33, 34 L.r. 29/2007. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria.

Con il secondo motivo, la ricorrente lamenta l’illegittimità delle determinazioni della Regione in quanto la stessa, limitandosi ad una presa d’atto del contenuto dell’accordo, di fatto avrebbe abdicato alla propria funzione, non esercitando le sue competenze istituzionali, in violazione dell'art. 52, comma 1-ter, del d.lgs. 42 del 2004 e delle disposizioni costituzionali e regionali attributive di una specifica competenza regionale in materia di commercio in aree pubbliche soggette a tutela, e ciò avrebbe fatto, inoltre, in maniera del tutto apodittica, senza adeguata istruttoria e motivazione.

8. La ricorrente ha, inoltre, reiterato la richiesta di risarcimento del danno e ha chiesto la riunione, per ragioni di connessione, del ricorso r.g.n.1431 del 2019, come integrato dal ricorso per motivi aggiunti, e del ricorso r.g.n.714 del 2020.

9. Si è costituito in entrambi i giudizi il Comune di Padova, che, quanto al ricorso r.g. n.1431 del 2019, ha eccepito l’inammissibilità dell’impugnativa proposta contro la nota comunale n. 387130 del 30 settembre 2019, in quanto atto non lesivo per la ricorrente, e ha contrastato nel merito le avverse pretese in riferimento sia al ricorso introduttivo che a quello per motivi aggiunti; ha eccepito, in ogni caso, l’improcedibilità sia del ricorso introduttivo che del ricorso per motivi aggiunti, per sopravvenuta carenza di interesse a seguito dell’intervenuta approvazione dell’Accordo di collaborazione tra il Comune di Padova e la NT; quanto al ricorso r.g.n. 714 del 2020 ha, poi, eccepito l’inammissibilità dello stesso per inidoneità dell'impugnato Accordo di collaborazione tra il Comune di Padova e la NT a produrre effetti negativi immediati e diretti nella sfera giuridica del ricorrente, evidenziando, inoltre, che lo stesso era stato comunque sospeso fino al 31 aprile 2021, e ha contrastato nel merito le avverse pretese.

10. Si è costituito in entrambi i giudizi il Ministero per il Beni e le Attività culturali e per il Turismo, contrastando nel merito le avverse pretese.

11. In vista dell’udienza pubblica, le parti hanno depositato ulteriori memorie e repliche, insistendo nelle loro pretese.

12. All’udienza del 10 marzo 2021, tenutasi da remoto tramite collegamento in videoconferenza con la partecipazione dei difensori, i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.

13. In primis, il Collegio ritiene di disporre la riunione ex art. 70 c.p.a. del ricorso r.g.n. 1431 del 2019, come integrato con il relativo ricorso per motivi aggiunti, e del ricorso r.g.n. 714 del 2020, per ragioni di connessione soggettiva e oggettiva.

14. Quanto, poi, all’eccezione di improcedibilità del ricorso r.g.n. 1431 del 2019 e del relativo ricorso per motivi aggiunti, la stessa non è, ad avviso del Collegio, condivisibile, in quanto la concessione, di cui è titolare la ricorrente e che è stata oggetto delle contestate modifiche, è stata assentita per il periodo dall’8 maggio al 5 novembre per l’anno 2019 e dal 18 aprile al 5 novembre per gli anni 2020 e 2021, per cui permane allo stato l’interesse alla decisione con riferimento alle modifiche apportate a tale concessione, considerato che l’Accordo di collaborazione tra il Comune di Padova e la NT, approvato nel maggio 2020, non si applica alle concessioni già rilasciate ed ancora in corso bensì troverà applicazione in relazione al futuro eventuale rinnovo della concessione.

15. Fondata, è, invece, l’eccezione di inammissibilità dell’impugnativa della nota comunale n. 387130 del 30 settembre 2019 di cui al ricorso introduttivo: tale nota, infatti, in relazione alla quale non sono condivisibili le censure relative alla sua asserita natura “perplessa”, costituisce una mera comunicazione endoprocedimentale, che non ha inciso sulla sfera giuridica della ricorrente, tanto è vero che è solo con il successivo provvedimento del 18 dicembre 2019 (prot. n. 505887 del 19 dicembre 2019), impugnato con i motivi aggiunti, che il Comune ha disposto la riduzione dell’area concessa a plateatico secondo la planimetria allegata e con decorrenza “dalla data di inizio dell'occupazione nell'anno 2020”.

16. Passando, quindi, all’esame delle ulteriori censure, giova ricordare che il Comune di Padova e la NT hanno posto in essere un’attività amministrativa finalizzata alla pianificazione integrata e alla regolamentazione delle concessioni di occupazioni di suolo pubblico per l’attività di somministrazione di alimenti e bevande nel Centro storico di Padova, tenuto anche conto che la NT aveva evidenziato che “l’installazione di plateatici in centro storico è assoggettato alle disposizioni di tutela ai sensi degli artt. 10 e 12 del D.Lgs n. 42/2004 fino a quando sia stata effettuata la verifica dell’interesse culturale di cui ai commi 1 e 2 del predetto art. 12 e s.m. e che la richiesta di autorizzazione per l’esecuzione di qualunque opera deve essere preceduta da quella di cui all’art. 106 comma 2 bis dello stesso decreto per la concessione in uso a terzi dell’area”, invitando l’Amministrazione Comunale “a promuovere un accordo condiviso che permetta di individuare e definire, nell’interezza del centro storico, ai sensi degli artt. 52 e 106 comma 2 bis del D. Lgs 42/2004, l’estensione, le modalità e le tipologie di occupazione del suolo pubblico, nell’interesse di coniugare l’esercizio del commercio con la salvaguardia dei valori storici e artistici del patrimonio culturale della città di Padova”(cfr. in tal senso Deliberazione G.C. di Padova n. 2018/0827). Tale attività è stata, peraltro, avviata per far fronte a un problema di rilievo generale - come riconosciuto dalla stessa parte ricorrente nelle premesse del proprio ricorso introduttivo - in quanto “la stragrande maggioranza delle concessioni di plateatici nel Centro Storico di Padova erano state (…) rilasciate in assenza della relativa autorizzazione della NT”.

Non a caso, del resto, la concessione temporanea di occupazione rilasciata alla ricorrente con provvedimento n. 185758 dell’8 maggio 2019 ha espressamente previsto che “la presente concessione potrà essere in ogni momento modificata/revocata sulla base di determinazioni condivise con la NT Archeologica Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Venezia e per le Province di Belluno, Padova e Treviso”, disposizione non oggetto di impugnativa da parte della ricorrente.

In tale contesto, dunque, la NT ha assunto la determinazione in data 13 maggio 2019 con la quale, alla luce dell’elenco fornito dall’Amministrazione Comunale degli spazi pubblici del centro storico attualmente soggetti ad occupazione finalizzata alla somministrazione di alimenti e bevande, ha formulato, in base alle prerogative di competenza ai sensi del D.Lgs n. 42/2004, le proprie valutazioni, costituenti linee di indirizzo e criteri generali volti alla regolarizzazione delle concessioni in uso a terzi degli spazi pubblici o ad uso pubblico correlati ad attività di somministrazione di alimenti e bevande con consumo sul posto e, sulla base dei suddetti criteri, la NT, nella valutazione delle concessioni censite nell’elenco fornito dall’Amministrazione Comunale, ha evidenziato delle criticità, suddivise per tipologia e identificate mediante un numero progressivo associato ad ogni scheda trasmessa, e ha specificato che la determinazione medesima “nel rigoroso rispetto delle indicazioni, dei criteri e delle prescrizioni impartite e suindicate cui i casi enumerati dovranno conformarsi, costituisce autorizzazione ex art. 106 co. 2 bis del D.Lgs n. 42/2004”.

17. Sotto distinto profilo, sempre in via generale e preliminare, si osserva che, per giurisprudenza pacifica, “ il beneficiario di una concessione di occupazione di suolo pubblico è titolare – nei confronti dell’Amministrazione concedente – di una posizione di interesse legittimo, non di diritto soggettivo su cosa altrui (sul bene demaniale, nel caso specifico), con la conseguenza che non può configurarsi un diritto di insistenza nel mantenimento dell’occupazione essendo quest’ultima sempre revocabile per ragioni di interesse pubblico (se queste ultime insorgono durante il rapporto concessorio e prima della scadenza del relativo termine), mentre l’amministrazione è libera di non confermare, alla scadenza, la concessione stessa ” (Tar Lazio, Roma, sez. II str., 1 dicembre 2020, n. 12803; ivi richiamante anche Consiglio di Stato, sez. V, 31 dicembre 2014 n. 6448; id., 7 febbraio 2010 n. 725; Tar Lazio, Roma, sez. II, 20 giugno 2018 n. 6898; id., II, 21 giugno 2017 n. 7251). Per giurisprudenza costante, infatti, il rilascio e il rinnovo di una concessione di plateatico costituisce atto discrezionale e, alla scadenza della concessione del plateatico, di norma, il titolare della concessione scaduta non può vantare una aspettativa giuridicamente tutelata al rinnovo della stessa, dovendo l’Amministrazione rideterminarsi sulla richiesta di rinnovo della concessione ad esito di una nuova istruttoria, tenendo conto di tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti al momento della nuova istruttoria (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 4497 del 2013; Tar Torino, sent. n. 963 del 2011; Tar Brescia n. 406 del 2014).

18. Tanto premesso, non sono condivisibili le censure con cui parte ricorrente lamenta la mancata comunicazione di avvio del procedimento - sia in relazione al provvedimento comunale del 18 dicembre 2019 (prot. n. 505887 del 19 dicembre 2019) di modifica della concessione, che in relazione alla nota della NT del 13 maggio 2019 - con conseguente preclusione della partecipazione procedimentale.

Sotto un primo profilo, va ricordato, infatti, che la giurisprudenza amministrativa ha ripetutamente ribadito che “ le norme sulla partecipazione del privato al procedimento amministrativo non vanno applicate meccanicamente e formalmente, nel senso che occorra annullare ogni procedimento in cui sia mancata la fase partecipativa, dovendosi piuttosto interpretare nel senso che la comunicazione è superflua - con prevalenza dei principi di economicità e speditezza dell'azione amministrativa - quando l'interessato sia venuto comunque a conoscenza di vicende che conducono comunque all'apertura di un procedimento con effetti lesivi nei suoi confronti. In materia di comunicazione di avvio prevalgono, quindi, canoni interpretativi di tipo sostanzialistico e teleologico, non formalistico. Poiché l'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento amministrativo ex art. 7 L. 7 agosto 1990, n. 241 è strumentale ad esigenze di conoscenza effettiva e, conseguentemente, di partecipazione all'azione amministrativa da parte del cittadino nella cui sfera giuridica l'atto conclusivo è destinato ad incidere - in modo che egli sia in grado di influire sul contenuto del provvedimento - l'omissione di tale formalità non vizia il procedimento quando il contenuto di quest'ultimo sia interamente vincolato, pure con riferimento ai presupposti di fatto, nonché tutte le volte in cui la conoscenza sia comunque intervenuta, sì da ritenere già raggiunto in concreto lo scopo cui tende siffatta comunicazione... ” (Tar Friuli Venezia Giulia, 30 marzo 2020, n. 109 che richiama Cons. di Stato, Sez. V, 20 febbraio 2020, n. 1290; id., Sez. IV, 4 ottobre 2013, n. 4896; id., Sez. V, 15 luglio 2013, n. 3803).

L’Amministrazione Comunale ha evidenziato di aver garantito una effettiva partecipazione degli esercenti coinvolti nel procedimento relativo alla regolamentazione delle occupazione di suolo pubblico tramite la trasmissione di inviti a tutte le ditte interessate - compresa la ricorrente - a partecipare ad incontri tenutisi nel giugno e nell’agosto del 2019 al fine di condividere le informazioni di dettaglio e fornire aggiornamenti anche in relazione agli sviluppi futuri in relazione alla nota della NT in ordine alle occupazioni di suolo pubblico per le attività di somministrazione di alimenti e bevande (cfr. doc. 4 in atti deposito Comune di Padova).

La ricorrente, inoltre, era a conoscenza del procedimento in corso, avendo anche ricevuto la nota comunale n. 387130 del 30 settembre 2019 - la quale, come sopra precisato, era un atto endoprocedimentale privo di autonomo carattere lesivo - con la conseguenza che ben avrebbe potuto partecipare al procedimento medesimo, formulando le proprie osservazioni e proposte, cosa che non ha fatto rimanendo invece inerte.

In ogni caso, anche in questa sede, la società ricorrente, al di là di generiche e non condivisibili affermazioni relativamente alla pretesa illogicità delle scelte, caratterizzate da discrezionalità tecnica, dell’Amministrazione, non allega elementi valutativi atti ad incidere sulle prescrizioni imposte dalla NT con la comunicazione del 13.5.2019 e, successivamente, fatte proprie dal Comune, non potendosi, inoltre, ritenere condivisibili le censure con cui la ricorrente lamenta l’incongruenza del contenuto del provvedimento comunale del 18 dicembre 2019 rispetto alle prescrizioni della NT, nonchè l’illogicità dello stesso.

Si osserva, innanzitutto, che le censure relative all’asserita difficoltà di individuare, nel provvedimento comunale di modifica della concessione, quale area fosse stata concessa alla GE.BA.RI. di AV SC & C. S.N.C. e quale alla ditta AV SC, possono ritenersi superate dalla successiva precisazione del Comune, che, con nota n. 9986 del 9.01.2020, non contestata dalla ricorrente, ha esplicitato quale debba intendersi area 1 (concessa alla GE.BA.RI. di AV SC & C. S.N.C.) e quale l'area 2 (concessa alla ditta AV SC) nella planimetria allegata.

Si rileva, poi, che la nota comunale del 18 dicembre 2019 (prot. n. 505887 del 19 dicembre 2019), come si è già detto unico atto con effettivo contenuto provvedimentale, per la parte di interesse della ditta GE.BA.RI. di AV SC & C. S.N.C., modifica la concessione - che era stata comunque già assentita alla ricorrente dal Comune in data 8 maggio 2019, per l’occupazione con, si riporta testualmente: “ TAVOLI, SEDIE e BR (senza pubblicità) conformi all'Abaco allegato al vigente regolamento per l'Arredo Urbano ” - con riferimento specifico all’area occupabile, che viene ridotta secondo le misure indicate nella nuova planimetria.

Tale provvedimento, come emerge dalla lettura dello stesso, ha posto a base della contestata nuova planimetria quanto prescritto dalla NT, nella nota del 13.05.2019, e, in particolare, “che le occupazioni su piazza siano da ridursi in continuità con le occupazioni contigue”, e, diversamente da quanto dedotto dalla ricorrente in relazione all’asserita contraddittorietà rispetto alla determinazione della NT, va rilevato che, al di là di quanto solo sinteticamente riportato nella tabella allegata alla determinazione della NT, la concessione rilasciata alla ricorrente è tra quelle per cui la NT ha indicato le seguenti prescrizioni: “occupazioni che devono essere ridotte di dimensioni, lasciando almeno 2/3 del sedime stradale libero (se su strada), del passaggio e del sottoportico (se all’interno di un portico), oppure da ridursi in continuità con le occupazioni contigue (se su piazza), in ogni caso lasciando liberi le fontane, i monumenti e gli elementi qualificanti lo spazio pubblico urbano”. Per cui il Comune, dopo aver fatto i dovuti sopralluoghi e conformemente allo stato dei luoghi, ha ritenuto di dover rimodulare il plateatico in questione in conformità alle prescrizioni della NT, limitandosi a precisare, per il caso concreto, quanto già previsto dalla NT cumulativamente al punto sopra riportato della determinazione, tra cui anche la prescrizione relativa alla necessità di riduzione “in continuità con le occupazioni contigue (se su piazza)”.

E le contestazioni della ricorrente in relazione alle valutazioni tecniche della NT non evidenziano elementi tali da far emergere una palese irragionevolezza delle stesse, né del provvedimento comunale che ne ha fatto concreta applicazione.

Generica resta, inoltre, anche la censura con cui la ricorrente lamenta l’illogicità e il difetto di motivazione del provvedimento comunale, nella parte in cui ha disposto che sia il plateatico della ricorrente a conformarsi al plateatico contiguo e non viceversa, considerato anche che la ricorrente non ha allegato neppure in sede del presente ricorso alcuna proposta alternativa, né ha proposto una diversa soluzione che fosse palesemente più ragionevole di quella operata dal Comune per rispettare le prescrizioni della NT.

Anche le ulteriori censure con cui parte ricorrente denuncia il difetto di motivazione e di istruttoria dei provvedimenti gravati non sono condivisibili, considerato che il Comune - che già nella stessa concessione temporanea n. 185758 dell’8 maggio 2019 aveva espressamente previsto, come già sopra evidenziato, la possibilità di modifica/revoca, in ogni momento, “sulla base di determinazioni condivise con la NT Archeologica Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso”, prescrizione non contestata dal parte ricorrente - ha espressamente richiamato, a fondamento del provvedimento di riduzione impugnato, le determinazioni della competente NT e che, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, l’atto della NT del 13.5.2019, che, “nel rispetto delle indicazioni, dei criteri e delle prescrizioni impartite”, costituisce autorizzazione ex art. 106, comma 2 bis, del D.Lgs n. 42/2004, secondo quanto previsto nello stesso, appare sufficientemente motivato in relazione alle prescrizioni che ivi sono stabilite, nell’esercizio del potere tecnico-discrezionale alla stessa Amministrazione normativamente attribuito, con il riferimento alle esigenze di decoro, tutela e valorizzazione del centro storico, richiamate dalla NT e che sottendono l’atto stesso, come declinate nei criteri e nelle prescrizioni formulati dalla Sovrintendenza.

In particolare, la NT ha ritenuto di individuare l’occupazione della ricorrente tra quelle per le quali ha previsto le seguenti prescrizioni, come già sopra riportate: “occupazioni che devono essere ridotte di dimensioni, lasciando almeno 2/3 del sedime stradale libero (se su strada), del passaggio e del sottoportico (se all’interno di un portico), oppure da ridursi in continuità con le occupazioni contigue (se su piazza), in ogni caso lasciando liberi le fontane, i monumenti e gli elementi qualificanti lo spazio pubblico urbano”, e parte ricorrente non riesce ad evidenziare effettivi profili di illogicità e/o irragionevolezza delle determinazioni, frutto di valutazioni tecnico-discrezionali, della NT.

Né, si ribadisce, le censure della ricorrente evidenziano profili di palese incongruità della determinazione comunale del 18 dicembre 2019, che ha disposto la riduzione dell’area concessa a plateatico proprio in applicazione delle determinazioni della NT, come già prima evidenziato, essendosi, inoltre, espressamente riservato il Comune in sede del provvedimento di concessione la possibilità di modifica/revoca della stessa, in ogni momento, “sulla base di determinazioni condivise con la NT Archeologica Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso”, prescrizione che, come sopra già detto, non è stata contestata dalla ricorrente.

Infine, infondate risultano anche le censure relative al mancato coinvolgimento della Regione Veneto nel procedimento per violazione dell’art. 52 del D.Lgs n. 42/2004, atteso che l’impugnata determinazione della NT, come già ricordato, costituisce autorizzazione ex art. 106, comma 2 bis, del D.Lgs n. 42/2004, a norma del quale “la concessione in uso è subordinata all'autorizzazione del Ministero, rilasciata a condizione che il conferimento garantisca la conservazione e la fruizione pubblica del bene e sia assicurata la compatibilità della destinazione d'uso con il carattere storico-artistico del bene medesimo”.

19. In conclusione, il ricorso r.g. n.1431 del 2019, come integrato da motivi aggiunti, è in parte inammissibile e in parte infondato e, quindi, va respinto, unitamente alla domanda di risarcimento del danno ivi formulata.

20. Passando all’esame del ricorso r.g. n. 714 del 2020, con il quale la ricorrente impugna l’accordo di collaborazione tra Comune e NT stipulato il 13 maggio 2020, nonché gli atti presupposti e connessi, ivi compresa la nota con cui la Regione Veneto, “stante l'assenza di tematiche involgenti profili valutativi di diretta competenza regionale”, ha comunicato di aver preso atto dell’accordo, è da ritenersi, come eccepito dal Comune di Padova, inammissibile per carenza di attualità e concretezza della lesione.

La ricorrente è, infatti, titolare di una concessione, rilasciata l’8 maggio 2019, valida anche per il 2021, dal 18 aprile al 5 novembre, e, allo stato, non vanta un interesse attuale e concreto all’impugnativa dell’accordo di collaborazione stipulato tra il Comune e la Sovrintendenza, nonchè dei relativi atti accessivi, considerato che, con tale accordo, il Comune e NT non hanno disposto la revoca o la modifica di precedenti concessioni di plateatico, bensì hanno disciplinato in via generale le modalità procedimentali con cui addivenire alla futura concessione dei plateatici nel Centro storico di Padova, disciplinando i rapporti tra Comune e NT e individuando in via generale i criteri e le modalità per il rilascio delle future concessioni di uso pubblico con finalità di somministrazione di cibo e bevande.

Pertanto, anche in caso di richiesta di rinnovo della concessione di plateatico, su cui, come già sopra evidenziato, l’Amministrazione è tenuta a determinarsi ex novo tenendo conto di tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti al momento della nuova istruttoria, è solo con l’atto, con cui l’Amministrazione si esprimerà in senso limitativo o conformativo sulla richiesta di concessione, che si produrrà una lesione effettiva dell’interesse della richiedente e questa potrà, allora, impugnare il provvedimento applicativo che concretizzi la lesione, unitamente al presupposto accordo tra il Comune e la NT (cfr. tra le altre, Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 13 febbraio 2020, n. 1159 “ i regolamenti e gli atti amministrativi generali sono impugnabili in via diretta solo ove contengano disposizioni in grado di ledere in via diretta ed immediata le posizioni giuridiche soggettive dei destinatari; negli altri casi, divengono impugnabili solo quando sorge l’interesse a ricorrere, ovvero assieme all’atto applicativo che produca una lesione effettiva, e non solo ipotetica o futura ”; Tar Napoli, sent. n.1165 del 2019 “ costituisce consolidato principio della giurisprudenza amministrativa - quale coerente conseguenza delle regole processuali sottese all'impugnazione in sede amministrativa che impongono, ai fini della sua ammissibilità, la sussistenza di un interesse concreto e attuale discendente dalla lesione arrecata dall'atto impugnato alla sfera giuridica del ricorrente- quello secondo il quale le norme regolamentari devono essere immediatamente ed autonomamente impugnate, in osservanza del termine decadenziale, solo laddove esse siano suscettibili di produrre, in via diretta ed immediata, una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica di un determinato soggetto, mentre, nel caso di volizioni astratte e generali, suscettibili di ripetuta applicazione e che esplichino effetto lesivo solo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo, la norma regolamentare non deve essere oggetto di autonoma impugnazione - la quale sarebbe peraltro inammissibile per difetto di una lesione attuale e concreta - ma deve essere impugnata unitamente al provvedimento applicativo di cui costituisce l'atto presupposto, in quanto solo quest'ultimo rende concreta la lesione degli interessi di cui sono portatori i destinatari, potendo, quindi, le norme regolamentari formare oggetto di censura in occasione dell'impugnazione dell'atto che ne fa applicazione…Segnatamente, quando le norme regolamentari "si rivolgono direttamente ai privati, essendo immediatamente capaci di costituire un rapporto giuridico con essi ... c'è non solo la facoltà, ma l'onere, di impugnativa immediata"; quando invece le norme "non regolamentano la posizione del cittadino ma la condotta dell'amministrazione, cioè sono regolamenti che dettano norme volte a disciplinare la potestà dell'amministrazione, che la stessa deve seguire nell'esercizio della sua attività amministrativa ... non c'è una lesione immediata per la sfera giuridica del cittadino e la facoltà di impugnazione maturerà solo con l'adozione di un atto applicativo" (Cons. di Stato, II, parere n. 5007/2010)" ”).

Secondo quanto sopra esposto, quindi, il ricorso r.g. n. 714 del 2020 va dichiarato inammissibile.

21. Le spese di lite per entrambi i ricorsi possono essere integralmente compensate tra le parti in considerazione della peculiarità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe riuniti:

- dichiara il ricorso r.g. n.1431 del 2019, come integrato dai motivi aggiunti, in parte inammissibile e per il resto infondato e, pertanto, lo respinge;

- dichiara inammissibile il ricorso r.g. n. 714 del 2020.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Mara Spatuzzi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mara Spatuzzi	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO