Pubblicato il 05/12/2025

N. 03980/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00859/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 859 del 2025, proposto da
Consorzio Stabile A.L.P.I. S.C.A.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B2B0139AB6, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Santoro e Lorenzo Bolognini, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Milano, via Caradosso 8;

contro

Comune di Brugherio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Soncini e Gabriella Perego, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Milano, viale Elvezia 12;
Città metropolitana di Milano e “Ufficio Unico associato tra la Città metropolitana di Milano e la Provincia di Monza e della Brianza per l’esercizio della funzione di stazione appaltante a servizio dei Comuni”, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Marialuisa Ferrari, Nadia Marina Gabigliani, Ilaria Azzariti, Giorgio Giulio Grandesso, Marialuisa Bernadette Pozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Malegori Servizi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Boifava e Giuseppina Salatino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ti – Effe Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giambattista Colombo e Lorenzo Umberto Antonio Vicari, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Milano, viale Bianca Maria 23;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determinazione n. 78 del 3 febbraio 2025, con cui la Responsabile della Sezione Verde e Parchi del Comune di Brugherio ha preso atto e definitivamente affidato alla Malegori Servizi S.r.l. il “servizio di manutenzione delle aree verdi nel Comune di Brugherio (MB)” per un importo contrattuale di € 1.765.974,76, di cui € 12.000,00 per oneri di sicurezza DUVRI, oltre IVA, senza escludere dalla graduatoria finale, l'offerta della Ti-Effe Servizi S.r.l., ovvero senza sottoporre a verifica di congruità l'offerta di quest'ultima;

- della Comunicazione ai sensi degli artt. 29 e 90 della SUA di Monza e Brianza del 3 febbraio 2025, con cui la ricorrente è stata informata dell'avvenuta aggiudicazione della gara per l'aggiudicazione del “servizio di manutenzione delle aree verdi nel Comune di Brugherio (MB) CIG. B2B0139AB6 – CUI S032438801542023” alla Malegori Servizi S.r.l., senza che nella predetta nota fosse stata comunicata l'esclusione dalla gara dell'offerta della Ti-Effe Servizi S.r.l, ovvero la sottoposizione a verifica di congruità dell'offerta di quest'ultima;

- della Determinazione R.G. n. 3303 del 20 dicembre 2024, con cui il Responsabile della SUA di Monza e Brianza ha approvato i verbali di gara, comprensivi della graduatoria finale, nonché ha approvato la proposta di aggiudicazione ed ha aggiudicato alla Malegori Servizi S.r.l. il “servizio di manutenzione delle aree verdi nel Comune di Brugherio (MB)”, senza escludere dalla gara l'offerta della Ti-Effe Servizi S.r.l., ovvero senza sottoporre a verifica di congruità l'offerta di quest'ultima;

- della Determinazione R.G. n. 2951 del 26 novembre 2024, con cui il Responsabile della SUA di Monza e Brianza ha proposto l'aggiudicazione “servizio di manutenzione delle aree verdi nel Comune di Brugherio (MB) CIG. B2B0139AB6 – CUI S032438801542023” alla Malegori Servizi S.r.l., senza escludere l'offerta della Ti-Effe Servizi S.r.l., ovvero senza sottoporre a verifica di congruità l'offerta di quest'ultima;

- della nota del 21 novembre 2024 con cui il RUP del Comune di Brugherio ha valutato favorevolmente le giustificazioni sulla congruità della propria offerta proposte dalla Malegori Servizi S.r.l., stabilendo che le stesse sono “sufficienti ed esaustive a dimostrare che l'offerta risulta nel suo complesso NON ANOMALA e congruo il ribasso offerto sull'importo posto a base di gara”, senza escludere l'offerta della Ti-Effe Servizi S.r.l., ovvero senza sottoporre l'offerta di quest'ultima a verifica di congruità, nonché dell'eventuale ulteriore verbale di verifica di anomalia;

- del verbale della seduta di gara del 10 ottobre 2024 con cui sono state valutate le offerte economiche dei concorrenti della gara, nella parte in cui la prima e la seconda posizione della graduatoria provvisoria sono state assegnate alla Malegori Servizi S.r.l. e alla Ti-Effe Servizi S.r.l., senza escludere, ovvero sottoporre a verifica di congruità, l'offerta di quest'ultima oltre ad ogni altro atto e/o provvedimenti presupposto, connesso e conseguente, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, gli articoli 17, 18.3 e 23 del Disciplinare di Gara e l'Allegato “Modello di Offerta Economica”, ove gli stessi venissero interpretati nel senso di escludere, ai fini della validità e delle valutazioni delle offerte economiche, nonché delle verifiche sulla congruità delle offerte, il costo del personale dal “ribasso % da applicare agli elenchi prezzo posti a base di gara”;

nonché, per quanto occorrer possa, per la condanna, previa declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato, delle Amministrazioni resistenti al risarcimento del danno in forma specifica mediante conseguimento dell'aggiudicazione e del contratto al ricorrente, ovvero al risarcimento del danno per equivalente monetario;

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Malegori Servizi S.r.l. il 2/4/2025:

- la determinazione dirigenziale del Comune di Brugherio n. 78 del 3.2.2025 nella parte in cui approva la determinazione dirigenziale n. 3303 del 20/12/2024 della SUA della provincia di Monza e della Brianza che colloca al terzo posto della graduatoria l'offerta presentata dal Consorzio Stabile A.L.P.I. S.c.a.r.l.;

- la determinazione dirigenziale n. 3303 del 20/12/2024 con cui la SUA della Provincia di Monza e della Brianza, nel recepire i verbali di gara e la graduatoria finale, aggiudica la procedura aperta di cui al precedente alinea alla deducente, ritenendo ammissibile e valutabile l'offerta presentata dal Consorzio Stabile A.L.P.I. S.c.a.r.l.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Brugherio, della Città Metropolitana di Milano e dell’Ufficio Unico Associato tra la Città Metropolitana di Milano e la Provincia Monza e Brianza, della Malegori Servizi S.r.l. e della Ti – Effe Service S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2025 la dott.ssa VI NE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con determinazione n. 425 del 24.7.2024 il Comune di Brugherio ha indetto una procedura aperta per l’affidamento del servizio di gestione delle aree verdi pubbliche comunali per 48 mesi, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, ai sensi degli artt. 71 e 108, d.lgs. 36/2023, demandando le funzioni di stazione unica appaltante alla Provincia di Monza e della Brianza.

2. Con determinazione n. 78 del 3.2.2025, il Comune di Brugherio ha affidato il servizio alla Malegori Servizi S.r.l., miglior offerente con un ribasso percentuale offerto pari al 40,130% e prima classificata con il punteggio di 89,64 punti.

3. Il Consorzio Stabile Alpi s.c.a.r.l. – terzo classificato con il punteggio di 86,31 punti - ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione unitamente agli altri atti indicati in epigrafe, tra cui gli articoli 17, 18.3 e 23 del disciplinare di gara e l’allegato “Modello di Offerta Economica”, ove dovessero essere interpretati nel senso di escludere, ai fini della validità e delle valutazioni delle offerte economiche, nonché delle verifiche sulla congruità delle offerte, il costo del personale dal ribasso percentuale da applicare agli elenchi prezzo posti a base di gara.

4. Queste le censure dedotte: violazione e falsa applicazione degli artt. 18.3, 18.4, 22 e 23 del disciplinare di gara, violazione degli artt. 108 e 110, d.lgs. n. 36/2023, eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione e illogicità e contraddittorietà manifeste.

5. La ricorrente ha altresì domandato il risarcimento del danno in forma specifica mediante aggiudicazione dell’appalto, previa dichiarazione di inefficacia del contratto nelle more eventualmente stipulato.

6. A seguito della proposizione del ricorso, il Comune di Brugherio ha adottato la determinazione n. 232 del 21.3.2025 con cui ha dato avvio, d’ufficio, ad un procedimento di annullamento in autotutela della determinazione di aggiudicazione n. 78 del 03.02.2025 avendo “verificato che i provvedimenti sopra menzionati, dal momento di formazione della graduatoria che ha inserito ai fini dell’attribuzione del punteggio economico un dato di ribasso percentuale che risulterebbe essere non corretto, potrebbero essere stati falsati dall’indicazione contenuta nell’offerta di Malegori Servizi s.r.l. e quindi possono essere rivisti in autotutela ai sensi dell’art. 21 nonies L. 241/90, sussistendone evidenti ragioni di pubblico interesse e non essendosi dato corso all’assunzione di provvedimenti ulteriori esecutivi, al fine del riesame degli atti del procedimento, riportando il procedimento all’ultima fase antecedente a tali operazioni e cioè all’apertura delle buste contenenti le offerte economiche e verifica dell’attendibilità e correttezza dell’offerta economica presentata da Malegori Servizi s.r.l. rispetto all’art. 3 del disciplinare di gara, nella quale, come sopra detto, risulterebbe una discrasia tra l’indicazione del ribasso percentuale da applicare agli elenchi prezzi posti a base di gara ivi indicati come pari al 40,13% e l’indicazione del totale generale (costi + utile) per €. 1.675.974,76”.

7. Il procedimento di autotutela non è stato però concluso: è stato sospeso, ai sensi dell’art. 21 quater, l. n. 241/90, con determinazione n. 300 del 16.4.2025, unitamente alla determinazione di aggiudicazione n. 78 del 3 febbraio 2025, sino alla definizione del presente giudizio.

8. Si sono costituiti in giudizio la Città Metropolitana di Milano e l’“Ufficio Unico associato tra la Città Metropolitana di Milano e la Provincia di Monza e della Brianza per l’esercizio della funzione di stazione appaltante a servizio dei Comuni”, deducendo, oltre all’infondatezza nel merito del ricorso, l’inammissibilità del ricorso: per mancata impugnazione delle disposizioni dell’art. 17 del disciplinare di gara e dell’art. 4 del capitolato speciale d’appalto nella parte in cui dispone che “i costi della manodopera indicati al punto 3 del presente disciplinare non sono ribassabili”; per sussistenza della discrezionalità dell’amministrazione; per mancato superamento della prova di resistenza con riferimento alla Ti Effe Service s.r.l., seconda classificata.

9. Si è costituito in giudizio il Comune di Brugherio, che ha anch’esso eccepito l’inammissibilità e irricevibilità del ricorso per mancata impugnazione dell’art. 17 del disciplinare e dell’art. 4 del capitolato speciale d’appalto e l’inammissibilità del ricorso per mancato superamento della prova di resistenza rispetto alla seconda classificata.

10. Si sono costituite in giudizio le controinteressate Malegori Servizi s.r.l. e Ti Effe Service s.r.l.: la prima ha chiesto il rigetto nel merito dell’intero ricorso, la seconda il rigetto del ricorso nelle parti in cui viene contestata la sua mancata esclusione dalla gara e la mancata verifica di anomalia della sua offerta.

11. La Malegori Servizi s.r.l. ha proposto ricorso incidentale con cui ha contestato la legittimità della partecipazione alla procedura di gara del Consorzio Stabile Alpi s.c.a.r.l. o, comunque, del punteggio allo stesso attribuito, per i seguenti motivi:

I. violazione e falsa applicazione degli artt. 17 e 18.3 del disciplinare di gara. Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 del d. lgs. 36/2023 violazione e falsa applicazione dei principi informati le procedure ad evidenza pubblica, sub specie inammissibilità dell’offerta economica per indeterminatezza e contraddittorietà per eccesso di potere per: sviamento e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione del divieto di venire contra factum proprium; abuso del processo;

II. violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 11, comma 3, 95 comma 1 lett. e), 98 comma 3 lett. b) e 110 del d. lgs. n. 36/2023, violazione e falsa applicazione degli artt. 15.1 e 24 del disciplinare eccesso di potere per sviamento, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità ed ingiustizia grave e manifesta;

III. violazione e falsa applicazione dell’art. 96, commi 1, 4 e 14 del d.lgs. n. 36/2023. violazione e falsa applicazione dell’art. 98, commi 3, lett. c), 5 e 6, lett. c), dell’art. 98 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 98, commi 3, lett. b), 5 e 6, lett. b), dell’art. 98 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione dei principi informanti le procedure ad evidenza pubblica, sub specie violazione degli obblighi informativi e del principio del clare loqui .

12. Con memoria depositata in vista dell’udienza pubblica fissata per la trattazione del merito, la ricorrente principale ha, a sua volta, eccepito l’inammissibilità e l’infondatezza delle censure proposte con il ricorso incidentale.

13. All’udienza del 26 novembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

14. L’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse, per mancato superamento della prova di resistenza rispetto alla seconda classificata, è infondata.

È sufficiente a questo riguardo richiamare l’indirizzo consolidato nella giurisprudenza secondo cui la collocazione al terzo posto in graduatoria non comporta di per sé - con carattere di automatismo - il difetto di legittimazione del concorrente terzo graduato ad introdurre contestazione sulle scelte operate dalla stazione appaltante in ordine all'opportunità di procedere o meno all'esame discrezionale di una supposta anomalia dell'offerta dei concorrenti collocati in posizione potiore, in presenza di evidenti e conclamati profili di eccesso di potere che inficino la fase di cognizione ed esame dell'offerta del secondo graduato, la cui possibile estromissione di gara consentirebbe lo scorrimento in posizione utile per poter aspirare all'aggiudicazione (Cons. Stato, Ad. plen., 3 febbraio 2014, n. 8).

Il Consorzio Alpi ha interesse all’esame del ricorso, potendo aspirare ad uno scorrimento della graduatoria e, se del caso, all’aggiudicazione, avendo dedotto puntuali profili di illegittimità nei confronti, oltre che della prima classificata, anche della seconda classificata, contestando l’anomalia dell’offerta.

Non può attribuirsi rilievo, in senso contrario, alla circostanza che, in applicazione di quanto previsto all’art. 23 del disciplinare di gara, il responsabile del procedimento si sia limitato a valutare l’offerta prima classificata e, avendola ritenuta non anomala, non abbia, quindi, proceduto con la valutazione dell’offerta della seconda classificata.

Invero, come affermato dal Consiglio di Stato in una fattispecie analoga, ritenere che “la terza classificata non potrebbe contestare l'offerta della prima perché vi sarebbe pur sempre una seconda in graduatoria (e quindi non sarebbe superata la prova di resistenza), per poi affermare che non potrebbe contestare neppure la seconda perché su di essa la stazione appaltante non avrebbe ancora esercitato i suoi poteri di verifica, equivale a negare una tutela piena ed effettiva (cfr. art. 1 c.p.a. che deve orientare e guidare l'interpretazione delle altre disposizioni, compresa quella di cui all'art. 34 co. 2)” (Cons. Stato, sez. III, 16.4.2014, n.1927).

15. Sono infondate anche le eccezioni di inammissibilità e irricevibilità sollevate dalle parti resistenti per mancata impugnazione dell’art. 17 del disciplinare di gara e dell’art. 4 del capitolato speciale d’appalto, nella parte in cui prevedono che non sono soggetti a ribasso i costi della manodopera.

Il ricorso mira a contestare l’anomalia dell’offerta della controinteressata o comunque l’erroneità del punteggio alla stessa attribuito per la mancata inclusione del costo della manodopera nella base d’asta utilizzata per offrire un ribasso del 40,130%: la questione sollevata attiene alle modalità di calcolo del ribasso e non alla ribassabilità o meno del costo della manodopera (comunque consentita dalla legge di gara nei limiti previsti all’art. 41, c. 14, d.lgs. n. 36/2023, richiamato dal disciplinare di gara all’art. 3 - in cui viene distinta la parte non ribassabile e non giustificabile la sub-quota relativa a “ trattamenti salariali minimi inderogabili” (art. 110, comma 4, lett. a del Codice), da individuarsi da parte dell’offerente ” dalla parte “ ribassabile e giustificabile la sub-quota relativa «ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 41, comma 13 (art. 110, comma 5, lett. d) del Codice), da individuarsi da parte dell’offerente ” - all’art. 12.1 e all’art. 17).

16. Parimenti infondata è l’eccezione di inammissibilità del ricorso per sussistenza della discrezionalità dell’amministrazione: oggetto di contestazione è la determinazione dell’importo su cui deve essere applicato il ribasso offerto dall’operatore, una questione che non attiene in alcun modo all’esercizio di poteri discrezionali.

17. Si può quindi procedere con l’esame nel merito del ricorso principale.

18. Con esso viene contestato che la Malegori Servizi s.r.l. avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara per anomalia dell’offerta, stante l’evidente incongruità tra il ribasso offerto del 40,130% e il valore del contratto, pari ad euro 1.675.974,76, oltre ad euro 12.000,00 per i costi per la sicurezza non ribassabili e all’IVA.

18.1 Il ribasso offerto dall’aggiudicataria, pari al 40,130%, non sarebbe stato applicato sull’importo a base d’asta (euro 2.076.000,00), ma su in importo che non ricomprende i costi per la manodopera.

Sarebbero stati in tal modo violati l’art. 17 del disciplinare di gara e il “Modello di Offerta Economica”, ai sensi dei quali il ribasso percentuale oggetto di offerta andrebbe applicato sul costo complessivo di euro 2.076.000,00, l’art. 23 del disciplinare di gara e gli art. 108 e 110, d.lgs. 36/2023, stante l’incongruità dell’offerta, e l’art. 41, comma 14 del Codice, che prevedrebbe l’inclusione del costo manodopera nel ribasso.

Le verifiche di anomalia sarebbero, inoltre, viziate poiché la Malegori Servizi s.r.l. si sarebbe limitata a produrre documentazione relativa al solo costo del personale, senza giustificare le altre voci di spesa.

18.2 Ove la controinteressata non dovesse essere esclusa in quanto anomala, sarebbe comunque erroneo il punteggio alla stessa attribuito: il ribasso effettivo, applicato sull’intero importo a base d’asta (€ 2.076.000,00), comprensivo dei costi di manodopera, come previsto dal disciplinare e dal “modello di offerta economica”, sarebbe di circa il 19.316%, quindi inferiore a quello del 20,951% offerto dalla ricorrente.

19. Il motivo è fondato nella parte in cui contesta l’illegittimità del punteggio attribuito alla controinteressata.

19.1 Ai sensi dell’art. 41 comma 14, d.lgs. n. 36 del 2023, “ nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale ”.

La norma pone a carico della stazione appaltante l’obbligo di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui quantificare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale (“l’importo a base di gara - ai sensi del primo periodo - comprende anche i costi della manodopera”, così Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712, 29 aprile 2025 n. 3611, 19 novembre 2024 n. 9255 e 9 giungo 2023 n. 5665).

Come di recente affermato dal Consiglio di Stato, a ciò consegue che “il ribasso è calcolato sull’importo complessivo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera; i costi della manodopera sono indicati separatamente dalla stazione appaltante. L’obbligo della stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive quindi con un importo ribassabile che li comprende” (Cons. Stato, sez. V, sent. n. 8225/2025).

19.2 In conformità a queste previsioni, l’art. 3 del disciplinare di gara dispone che:

“ L’importo complessivo riferito al servizio di mesi 48 è pari ad € 2.088.000,00 di cui:

- € 1.049.273,76= per costo della manodopera, meramente indicativo stimato dalla stazione appaltante, determinato ai sensi dell’art. 41, commi 13 e 14 del Codice:

- non ribassabile e non giustificabile la sub-quota relativa a «trattamenti salariali minimi inderogabili» (art. 110, comma 4, lett. a del Codice), da individuarsi da parte dell’offerente;

- ribassabile e giustificabile la sub-quota relativa «ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 41, comma 13» (art. 110, comma 5, lett. d) del Codice), da individuarsi da parte dell’offerente;

- € 12.000,00= oneri della sicurezza non ribassabili e non giustificabili (D.Lgs. 36/2023, art. 110, comma 4, lett. b)

All’operatore economico verrà richiesto di offrire il ribasso %le da applicare agli elenchi prezzi posti a base di gara, al netto di Iva, nonché degli oneri per la sicurezza dovuti a rischi da interferenze pari a € 12.000,00, oltre I.V.A. ”.

Il ribasso deve dunque essere applicato sull’elenco prezzi e cioè – come specificato nella determinazione dirigenziale n. 232 del 21.3.2025 – sull’ “importo complessivo riferito al servizio di mesi 48 (…) pari ad € 2.088.000,00”.

19.3 L’aggiudicataria ha violato queste previsioni: non ha calcolato la percentuale di ribasso sull’intero importo a base d’asta – l’elenco prezzi, al netto dell’iva e degli oneri per la sicurezza -, comprensivo del costo della manodopera, ma su una base diversa in cui non sono ricompresi i costi della manodopera.

Come si è affermato nel richiamare la previsione dettata all’art. 41, c. 14, d.lgs. n. 36/2023, la percentuale di ribasso deve, invece, essere comunque calcolata sull’importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera, anche ove l’operatore decida - come ha fatto la Malegori Servizi s.r.l. – di non ribassare il costo della manodopera che è stato quantificato dalla stazione appaltante.

L’errore commesso dall’aggiudicataria è chiaramente evincibile prendendo in considerazione la cifra indicata come somma dei costi totali e dell’utile, pari a euro 1.675.974,76, la quale non corrisponde affatto a un ribasso del 40,13% dell’importo complessivo posto a base d’asta.

Di ciò se ne è avveduta la stessa amministrazione comunale tant’è che ha dato avvio ad un procedimento di autotutela rilevando “la discrasia tra l’indicazione del ribasso percentuale da applicare agli elenchi prezzi posti a base di gara ivi indicati come pari al 40,13% e l’indicazione del totale generale (costi + utile) per €. 1.675.974,76”.

19.4 A fronte di questa violazione, non può tuttavia ritenersi che l’offerta della Malegori Servizi s.r.l. avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura di gara per anomalia.

I dati contenuti nell’offerta, in particolare la cifra indicata come somma dei costi totali e dell’utile, pari a euro 1.675.974,76, palesano in modo evidente l’errore materiale commesso dall’aggiudicataria nel calcolo del ribasso e consentono di risalire alla corretta percentuale di ribasso offerta (tant’è che la stessa ricorrente l’ha calcolata nel 19,316%).

Sussistono dunque i presupposti individuati dalla giurisprudenza perché possa essere ritenersi emendabile un errore, laddove "l'effettiva volontà negoziale dell'impresa partecipante alla gara sia individuabile in modo certo nell'offerta presentata, senza margini di opacità o ambiguità, sì che si possa giungere ad esiti univoci circa la portata dell'impegno ivi assunto; la ricerca della volontà dell'offerente ben può consistere anche nell'individuazione e nella rettifica di eventuali errori di scritturazione o di calcolo, a condizione, però, che alla rettifica si possa pervenire con ragionevole certezza e, comunque, senza attingere a fonti di conoscenza estranee all'offerta" (Cons. Stato, sez. V, 5 aprile 2022, n. 2529).

19.5 I provvedimenti impugnati sono dunque viziati per l’illegittimità del punteggio attribuito alla controinteressata e, quindi, della collocazione della stessa al primo posto in graduatoria.

20. Il ricorrente ha poi contestato l’anomalia dell’offerta della Ti Effe Service s.r.l.: i costi complessivi quantificati in 6.600 euro per 48 mesi di servizio, sarebbero inadeguati: utilizzando i costi previsti dai prezziari della Regione Lombardia e di AssoVerde – richiamati all’art. 18 del capitolato speciale di appalto – per le prestazioni indicate nell’offerta tecnica della Ti-Effe Service s.r.l. risulterebbero costi non inferiori a euro 487.715,09.

L’incongruità dei costi si evincerebbe anche dal raffronto con le offerte presentate dagli altri operatori, che avrebbero quantificato le medesime prestazioni tra un minimo di 430.558,49 fino ad un massimo di 550.004,48 euro

21. La censura è inammissibile: essa non può essere esaminata, pena uno sconfinamento nell’ambito riservato all’amministrazione. Il giudice non può, invero, svolgere alcuna valutazione di congruità in ordine all'offerta presentata dalla società, non essendo legittimato a sostituirsi all'amministrazione nell'esercizio di poteri non ancora esercitati, stante l'espresso divieto sancito dall'articolo 34, comma 2, cod.proc.amm. (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 1761 del 1° marzo 2021).

22. L’accoglimento della censura proposta avverso l’offerta della prima classificata porta, comunque, all’annullamento del provvedimento di aggiudicazione, con gli effetti di seguito precisati.

L’amministrazione dovrà procedere nuovamente all’attribuzione dei punteggi relativi alle offerte economiche con la formula prevista all’art. 18.3 del disciplinare, considerando il corretto valore di ribasso offerto dalla Malegori Servizi s.r.l.

A fronte della nuova graduatoria, la stazione appaltante dovrà poi avviare il procedimento di valutazione di anomalia dell’offerta della Ti Effe Service s.r.l.

23. Poiché dall’accoglimento della censura non consegue un accertamento della spettanza del bene della vita in capo al ricorrente, le domande di risarcimento del danno, in forma specifica mediante aggiudicazione della gara, e per equivalente devono essere rigettate.

24. Va ora esaminato il ricorso incidentale.

25. Con il primo motivo viene sostenuto che il ricorso principale sarebbe inammissibile per carenza di interesse e per violazione del principio “ nemo venire potest contra factum proprium ” e per abuso del processo.

Il Consorzio Alpi, che ha dedotto l’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione per violazione degli artt. 17 e 18.3 del disciplinare di gara, avrebbe violato le medesime disposizioni ed avrebbe dovuto essere escluso dalla gara, avendo presentato un’offerta indeterminata e contraddittoria.

Il Consorzio Alpi non avrebbe applicato al costo della manodopera - indicato in euro 829.436,00 - il ribasso offerto, pari al 20,951% in quanto: per il personale Area 1, livello B specializzato, il prezzo orario da elenco prezzi, pari a euro 36,33, ribassato del 20,951% è pari a euro 28,72, mentre il prezzo offerto è pari a euro 21,19/24,33; per il personale Area 2, livello “d” qualificato, il prezzo orario da elenco prezzi, pari a euro 33,14, ribassato del 20,951% è pari a euro 26,20, mentre il prezzo offerto è pari a euro 19,76/21,59; per il personale Area 3, livello “e” comune, il prezzo orario da elenco prezzi, pari a euro 30,33, ribassato del 20,951% corrisponde a euro 23,98, mentre il prezzo offerto è pari a euro 15,50/15,64.

Applicando il ribasso del 20,951% agli importi esposti nell’elenco prezzi, il costo della manodopera dovrebbe essere pari ad euro 1.076.069,00, e non a euro 829.436,00, come indicato dal Consorzio nella propria offerta.

Considerando un costo del lavoro pari a euro 1.076.069,00, anziché ad euro 829.436,00, l’offerta economica del Consorzio sarebbe pari ad euro 1.887.690,84 e corrisponderebbe, pertanto, ad uno sconto del 9,092%, comunque inferiore al 19,316%, lo sconto offerto dalla Malegori Servizi s.r.l. come ricalcolato dalla ricorrente principale.

Pertanto, ad avviso della ricorrente incidentale, anche ove il Consorzio non dovesse essere escluso dalla gara, il ricorso principale sarebbe, pertanto, inammissibile per mancato superamento della prova di resistenza, collocandosi, con un ribasso del 9,092%, al settimo posto in graduatoria.

26. La censura è priva di ogni fondamento.

Per valutare se un operatore abbia o meno ribassato il costo della manodopera non può che prendersi a riferimento quello indicato separatamente dalla stazione appaltante, ai sensi dell’art. 41 comma 14, d. lgs. n. 36/2023.

Nel disciplinare di gara la stazione appaltante ha indicato, quale importo complessivo del servizio di 48 mesi, la cifra di euro 2.088.000,00 di cui 1.049.273,76 euro, costo stimato della manodopera (oltre a 12.000 euro per oneri della sicurezza non ribassabili).

Il Consorzio Alpi ha offerto un ribasso del 20,951%: il ribasso - a differenza di quanto ha fatto la Malegori Servizi s.r.l. - è stato correttamente calcolato sull’importo posto a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera, pari a euro 2.076.000 (2.088.000-12.000), e trova corrispondenza nel totale generale della somma dei costi e dell’utile, quantificato a euro 1.641.057,24.

Nella propria offerta, il Consorzio ha dichiarato di volere ribassare anche il costo della manodopera del 20,951% e lo ha quantificato in euro 829.437,27: questo importo corrisponde a quello stimato dalla stazione appaltante – in euro 1.049.273,76 – ribassato del 20,951% e la differenza tra i due importi, pari a 219.808,34, è indicata come la parte ribassabile e giustificabile relativa ai minimi salariali indicati nelle tabelle ministeriali di cui all’articolo 41, comma 13, d.lgs. 36/2023.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente incidentale il Consorzio ha dunque ribassato anche il costo della manodopera del 20,951%.

L’offerta della ricorrente principale non è pertanto indeterminata e il punteggio alla stessa attribuito, a fronte di un ribasso del 20,951%, è corretto.

27. Con il secondo motivo viene sostenuto che non vi sarebbe equivalenza di tutele economiche e lavorative, tra il CCNL Operai Agricoli e Florovivaisti indicato negli atti di gara ed il CCNL Cooperative Sociali e il CCNL Consorzi Agricoli, indicati dal Consorzio.

28. La censura è inammissibile attenendo a un potere che non è stato ancora esercitato: la stazione appaltante non ha invero sottoposto l’offerta del Consorzio alle verifiche di congruità, ai sensi dell’art. 110, d.lgs. n. 36/2023, e di rispetto dell’equivalenza delle tutele riconosciute in forza del CCNL prescelto dall’operatore economico, prevista all’art. 11, d.lgs. n. 36/2023.

29. Con il terzo motivo viene dedotto che il Consorzio Alpi avrebbe dovuto essere escluso dalla gara poiché sarebbe stato destinatario di una risoluzione di contratto per grave inadempimento, disposta dal Comune di Sesto San Giovanni con determinazione n. 24 del 14.1.2025 di cui il Consorzio non avrebbe fatto menzione nel corso della procedura di gara, in violazione dell’art. 96, c. 14, d.lgs. n. 36/2023

30. Il motivo è infondato.

L’art. 96, c. 14, d.lgs. n. 36/2023 pone a carico dell’operatore economico “ l'obbligo di comunicare alla stazione appaltante la sussistenza dei fatti e dei provvedimenti che possono costituire causa di esclusione ai sensi degli articoli 94 e 95, ove non menzionati nel proprio fascicolo virtuale. L'omissione di tale comunicazione o la non veridicità della medesima, pur non costituendo di per sé causa di esclusione, può rilevare ai sensi del comma 4 dell'articolo 98 ”.

Il d.lgs. n. 36/2023 esclude pertanto che all’omissione di informazioni rilevanti segua di per sé l’espulsione del concorrente dalla procedura.

L’omessa comunicazione della risoluzione in questione, che è stata adottata con determinazione del 14 gennaio 2025 – ed è dunque temporalmente successiva alla presentazione, da parte del Consorzio, della domanda di partecipazione alla gara e non poteva dunque essere riportata nel D.G.U.E. allegato alla domanda ed è altresì successiva alla proposta di aggiudicazione (determinazione dirigenziale r.g. n. 2951 del 26/11/2024 adottata dalla SUA) e alla determinazione dirigenziale r.g. n. 3303 del 20/12/2024 con la quale la SUA ha aggiudicato, in esito ai controlli ex artt. 94 e ss., e art. 100, d.lgs. n. 36/2023, il servizio alla Malegori Servizi s.r.l. – non può portare alla esclusione del Consorzio dalla procedura, salva restando la valutazione di affidabilità professionale rimessa alla stazione appaltante.

31. Per le ragioni esposte il ricorso principale è fondato nei sensi di cui in motivazione; il ricorso incidentale è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

32. Le spese di giudizio seguono la soccombenza, sono poste a carico dell’amministrazione comunale – la cui difesa ha violato il dovere di sinteticità con la memoria di replica, ben superiore ai limiti dimensionali fissati con decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 167 del 22 dicembre 2016, senza che risulti agli atti alcuna richiesta di autorizzazione – della Città Metropolitana e della Malegori Servizi s.r.l.; possono, invece, essere compensate nei confronti della Ti Effe Service s.r.l.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando:

accoglie il ricorso principale e, per l’effetto, annulla il provvedimento di aggiudicazione nei sensi e con gli effetti di cui in motivazione;

respinge il ricorso incidentale.

Condanna il Comune di Brugherio, la Città metropolitana e la Malegori Servizi s.r.l. al pagamento delle spese di giudizio, a favore del ricorrente, che liquida in complessivi euro 5.500,00 (cinquemilacinquecento/00) - di cui 2000,00 (duemila/00) a carico del Comune di Brugherio, 1.500,00 (millecinquecento/00) a carico della Città Metropolitana e 2000,00 (duemila/00) a carico della Malegori Servizi s.r.l. - oltre oneri di legge. Spese compensate nei confronti della Ti Effe Service s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LE NZ, Presidente

VI NE, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI NE	LE NZ

IL SEGRETARIO