Pubblicato il 16/11/2023

N. 06292/2023 REG.PROV.COLL.

N. 04701/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4701 del 2020, proposto da
S.I.M.M.Fi.R. – Sindacato Italiano Medici di Medicina Fisica e Riabilitazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Sellitto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

a) in parte qua , della deliberazione della Giunta della Regione Campania n. 429 del 03.08.2020, pubblicata sul B.U.R.C. n. 161 del 10.08.2020 ad oggetto “ Attività di ricovero presso le unità operative di recupero e riabilitazione funzionale - cod. 56. Modalità operative ”;

b) di ogni altro atto preordinato, consequenziale e/o connesso con quello che precede e comunque lesivo degli interessi di cui sono portatori i ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 26 ottobre 2023 la dott.ssa Maria Colagrande;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il S.I.M.M.Fi.R. - Sindacato Italiano Medici di Medicina Fisica e Riabilitativa, è l’organo sindacale che rappresenta i medici fisiatri specialisti in “medicina fisica e riabilitazione”.

Con il ricorso in decisione impugna la deliberazione della Giunta della Regione Campania. n. 429 del 3.8.2020 che ha dettato nuove modalità di accesso alla degenza in regime di ricoveri contrassegnati dal “codice 56”, relativi al “Recupero e Riabilitazione funzionale”.

Preliminarmente ha esposto i seguenti fatti:

- fino all’adozione della deliberazione impugnata la scelta del setting riabilitativo appropriato del ricovero in “codice 56” veniva adottata sulla base del c.d. “Progetto Riabilitativo Individuale” (PRI), elaborato da un’équipe riabilitativa multidisciplinare, di cui è responsabile il medico specialista in “medicina fisica e riabilitativa”;

- con la delibera di G.R. n. 482/2004 (Linee Guida per la riabilitazione in Regione Campania), l’equipe multidisciplinare incaricata dell’elaborazione del PRI è stata organizzata in “Unità di Valutazione del Bisogno Riabilitativo” (UU.VV.BB.RR.) presso le U.O. di Medicina fisica e riabilitativa delle Aziende sanitarie ed ospedaliere con il compito di valutare il bisogno individuale e l’insieme dei bisogni riabilitativi dei pazienti;

- la deliberazione regionale impugnata, sul presupposto che “(…) l’accesso alla degenza in regime di ricovero di tipo riabilitativo cod. 56 avviene prevalentemente a seguito di un evento acuto che ha determinato un ricovero ospedaliero (…)” e che “(…) gli ospedali per acuti si avvalgono delle specifiche competenze medico-chirurgiche specialistiche per avviare i pazienti alle strutture riabilitative di ricovero cod. 56 (…)” ha stabilito “ che il trasferimento del paziente da strutture di ricovero per acuti presso le strutture riabilitative in regime di ricovero ad alta intensità di cure (codice 56), deve essere accompagnato da una scheda compilata dalla struttura sanitaria di ricovero per acuti che dimette il paziente, descrittiva delle problematiche cliniche assistenziali del paziente stesso e delle terapie farmacologiche in atto, nonché delle esigenze cliniche assistenziali che richiedono il ricovero in regime di ricovero ad alta intensità di cure (cod. 56) ”;

Conclude pertanto sostenendo che la descritta procedura stabilisce che il Progetto Riabilitativo Individuale, cui compete la scelta del setting riabilitativo più appropriato, potrà essere elaborato solo dopo che uno specialista, privo delle competenze mediche in medicina fisica e riabilitativa, avrà deciso, compilando la scheda di ricovero, che il paziente sia ricoverato in “codice 56”.

Il ricorso è affidato a un unico articolato motivo di violazione e falsa applicazione di legge (art. 97 Cost.; artt. 3, 7, 9 e ss della 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i.); violazione del giusto procedimento. violazione del piano nazionale della riabilitazione; violazione delle linee guida nazionali della riabilitazione; contrasto con i precedenti. eccesso di potere per illogica, erronea, contraddittorietà e falsa valutazione dei presupposti di fatto e di diritto; sviamento. manifesta ingiustizia ; secondo l’Associazione ricorrente la procedura introdotta dalla deliberazione impugnata demanda al medico della struttura di ricovero del paziente l’indicazione del setting riabilitativo appropriato, attribuendogli competenze proprie dello specialista in riabilitazione, prescindendo dalla valutazione in equipe multidisciplinare e dall’elaborazione del PRI, che resta quindi posticipato al momento in cui il paziente accede al setting di degenza indicato (nella specie, con “codice 56”), laddove, al contrario, l’allocazione nel setting non precede il PRI da redigersi in fase acuta, ma ne è il risultato; pertanto la deliberazione impugnata sarebbe in contrasto con:

- con il Piano di Indirizzo della Riabilitazione approvato dalla Conferenza Permanente Stato-Regioni il 10.02.2011 ed adottato dal Ministero della Salute, secondo il quale la cura della persona con disabilità “(…) si concretizza nel concetto di "presa in carico dell'utente" e nell'erogazione degli interventi secondo definiti programmi riabilitativi all'interno di uno specifico Progetto Riabilitativo Individuale (PRI)…. elaborato da un team di specialisti e del quale è responsabile il medico specialista in riabilitazione ”;

- il d.P.C.M. del 12.01.2017 (LEA), il cui art. 44 comma 2 rubricato “ Riabilitazione e lungodegenza post-acuzie ”, prevede che “ L’individuazione del setting appropriato di ricovero è conseguente alla valutazione del medico specialista in riabilitazione che predispone il progetto riabilitativo e definisce gli obiettivi, le modalità e i tempi di completamento del trattamento ”;

- con “Linee Guida” approvate con la delibera di G.R. Campania n. 482/ 2004 il cui Allegato stabilisce che “ Le attività sanitarie di riabilitazione (…) , richiedono obbligatoriamente la presa in carico clinica globale della persona mediante la predisposizione di un progetto riabilitativo individuale ”;

- con l’Allegato 1 del decreto del Commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro del settore sanitario n. 69/2017, secondo il quale “ Dopo l'intervento chirurgico, su richiesta del responsabile dell'UO di Ortopedia, deve essere attivato il team riabilitativo multidisciplinare (presente in ospedale o nel Distretto sanitario) composto da: medico specialista in riabilitazione, chirurgo ortopedico, fisioterapista, infermiere ed assistente sociale, eventualmente integrato per specifiche necessità da altri specialisti consulenti, per la definizione del Progetto Riabilitativo Individuale . (…) “ Il Progetto Riabilitativo Individuale è parte integrante della cartella clinica ” (…) “ In caso di bisogno di ricovero per riabilitazione ospedaliera (cod. 56 o cod. 60) ( …. ) il P.R.I., corredato di tutte le informazioni necessarie a garantire la continuità assistenziale riabilitativa, deve essere trasmesso alla struttura che ha comunicato la disponibilità di posto letto e al Direttore del distretto di residenza del paziente ”.

Infine l’Associazione lamenta che la deliberazione, pur incidente gravemente sulle prerogative degli specialisti in medicina fisica e riabilitativa, è stata adottata senza consultare i rappresentanti della categoria, né il Gruppo di Lavoro Regionale per l’implementazione del Piano di Indirizzo per la Riabilitazione, in passato sempre coinvolto nella preparazione dei documenti regionali in materia di riabilitazione.

La Regione Campania si è costituita con memoria di stile e ha chiesto il rigetto del ricorso.

All’udienza di smaltimento del 26 ottobre 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso è infondato.

La deliberazione impugnata detta regole di tipo organizzativo per il trasferimento del paziente, da strutture di ricovero per acuti, alle strutture riabilitative in regime di ricovero ad alta intensità di cure (codice 56).

In concreto la Giunta regionale ha stabilito che il trasferimento “ deve essere accompagnato da una scheda compilata dalla struttura sanitaria di ricovero per acuti che dimette il paziente, descrittiva delle problematiche cliniche assistenziali del paziente stesso e delle terapie farmacologiche in atto, nonché delle esigenze cliniche assistenziali che richiedono il ricovero in regime di ricovero ad alta intensità di cure (cod. 56) ”.

Si è così inteso individuare un modello operativo per il passaggio di consegne fra il reparto ospedaliero che ha assistito il paziente affetto da un episodio morboso acuto, al reparto o alla struttura di riabilitazione che dovrà curarne il recupero funzionale.

Sia lo strumento operativo prescelto (la scheda informativa) sia le finalità che esso persegue non sono in contrasto con gli atti presupposti indicati dalla ricorrente.

Già l’allegato A ( Percorso riabilitativo unico integrato della persona con ictus ) del decreto del Commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro del settore sanitario n. 23/2015, aveva previsto che in fase acuta “ l’Unità Operativa nella quale è ricoverato il paziente deve segnalare, entro 24 ore dal ricovero, il possibile bisogno riabilitativo ai fini dell’intervento del team riabilitativo che, integrato al team clinico dell’UO di degenza, provvede entro 48 ore alla presa in carico riabilitativa della persona ”.

Con la stessa finalità l’allegato A al decreto del Commissario ad acta n. 69/2017 ( Percorso riabilitativo della persona con frattura di femore – Linee di indirizzo regionali ) stabilisce “ Dopo l'intervento chirurgico, su richiesta del responsabile dell'UO di Ortopedia, deve essere attivato il team riabilitativo multidisciplinare (presente in ospedale o nel Distretto sanitario) ( ... ) per la definizione del Progetto Riabilitativo ”.

Anche le Linee guida regionali per le attività di riabilitazione avevano previsto che l’accesso al percorso riabilitativo per i pazienti ricoverati in ospedale presuppone che: “ il responsabile del caso dell’U.O. (o corrispondente struttura) è tenuto a richiedere, nei casi in cui egli preveda o rilevi menomazioni e/o disabilità, l’intervento dell’U.V.B.R. aziendale che interverrà entro un massimo di 48 ore, provvedendo a delineare, insieme al Responsabile medico della fase acuta, un abbozzo iniziale di percorso riabilitativo, che consisterà, oltre che nell’indicare, all’U.O. di Riabilitazione, i primi immediati interventi, nell’indicare il più proficuo successivo passaggio nella rete del sistema riabilitativo ”.

I richiamati atti organizzativi delle prestazioni di riabilitazione in favore di pazienti ricoverati per eventi acuti hanno come denominatore comune l’esigenza di coordinare l’attività dei sanitari dell’unità di ricovero del paziente con quella dell’equipe di riabilitazione che dovrà intervenire dopo le cure d’urgenza.

A meno di voler ritenere che ogni ricovero ospedaliero implichi il coinvolgimento simultaneo e automatico delle Unità di Valutazione del Bisogno Riabilitativo, appare del tutto logico che sia la struttura sanitaria di prima accoglienza ad avviare (dopo le cure dell’evento acuto) il paziente al percorso riabilitativo, se ne ricorrono le condizioni (ovvero un accertato deficit funzionale residuo), fermo restando che la scelta del tipo, durata e obiettivi della terapia riabilitativa compete al team di sanitari coordinati dl medico specialista in riabilitazione.

Del resto il medico dell’U.O di ricovero deve presumersi sia in grado di apprezzare se nel quadro clinico del paziente permangano disabilità non risolte o non risolvibili nella struttura di ricovero e necessitino pertanto di un intervento non di cura, ma di riabilitazione, sulla scorta delle indicazioni delle stesse “Linee guida” della Regione Campania che individuano le tipologie di disabilità indicate per interventi di riabilitazione (danni cerebrali, lesioni vascolari acquisite di elevata gravità, traumi cranioencefalici, stati di coma, malformazioni vascolari, lesioni midollari, cardiopatia ischemica grave complicata, scompenso cardiaco, insufficienza respiratoria e altre condizioni patologiche di pari gravità), o dei decreti del Commissario ad acta depositati dalla ricorrente che indicano come appropriato l’intervento riabilitativo per pazienti affetti da ictus o frattura al femore.

Allora, la scheda prevista dalla delibera impugnata, descrittiva delle problematiche cliniche assistenziali del paziente ospedalizzato e delle terapie farmacologiche in atto, nonché delle esigenze cliniche assistenziali che richiedono un ricovero ad alta intensità di cure (cod. 56), non è altro che un documento informativo della storia clinica del paziente, necessaria per il lavoro dell’equipe che si occuperà, se lo riterrà necessario, dell’intervento riabilitativo.

Non ricorre pertanto alcuna lesione delle prerogative professionali dei medici aderenti al sindacato ricorrente.

Infondata è anche la censura che lamenta il mancato coinvolgimento dell’Associazione ricorrente nella stesura dell’atto impugnato.

Si tratta di un atto generale di regolazione, per il quale, a mente dell’art. 13 della l. 241/1990, non si applicano le disposizioni generali sulla partecipazione procedimentale, ma le norme particolari che ne regolano la formazione.

Tuttavia, non risultano, né la ricorrente le indica, disposizioni che avrebbero imposto alla Regione di informare o consultare l’associazione ricorrente prima di adottare l’atto impugnato.

Le spese, in considerazione del fatto che la Regione Campania non ha svolto difese, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Maria Bucchi, Presidente

Viviana Lenzi, Consigliere

Maria Colagrande, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Colagrande	Roberto Maria Bucchi

IL SEGRETARIO