Pubblicato il 05/12/2025

N. 09637/2025REG.PROV.COLL.

N. 09105/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9105 del 2023, proposto dal sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Cantile, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Mario Caliendo in Roma, via del Trullo, n. 6,

contro

il Ministero dell’Interno, l’Ufficio Territoriale del Governo di Caserta e la Questura di Caserta, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sede di Napoli, Sezione Quinta, n. 4059/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, dell’Ufficio Territoriale del Governo di Caserta e della Questura di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. IO UL e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Il sig. -OMISSIS-, all’epoca Sostituto Commissario di Polizia in servizio presso il Commissariato di P.S. di -OMISSIS- (CE), è stato destinatario del decreto prot. n. 88746/6F del 15 novembre 2017, con il quale il Prefetto di Caserta gli ha imposto, ai sensi dell’art. 39 T.U.L.P.S., il divieto di detenere armi e munizioni.

Il provvedimento scaturiva dall’arresto del medesimo, avvenuto in data 17 ottobre 2017 in esecuzione dell’ordinanza di custodia cautelare in carcere emessa dal Tribunale di Napoli Nord per i reati di cui agli artt. 319, 319- ter , 321 e 326 c.p., essendogli stati “ contestati diversi episodi corruttivi connessi al rilascio di licenze di porto d’armi, nell’arco temporale luglio 2015 – gennaio 2017, a soggetti ritenuti vicini a un clan camorristico ”: comportamenti ritenuti dall’Amministrazione “ indice della mancanza della necessaria affidabilità che viene richiesta dalla normativa vigente ai possessori di armi, in ragione della difesa dell’incolumità pubblica, tale da configurare un concreto pericolo di abuso delle armi detenute ”.

Con separato provvedimento del 27 ottobre 2017, traente origine dai medesimi fatti innanzi illustrati e dalla relativa qualificazione penale, il Questore di Caserta aveva già disposto la revoca della licenza di porto di fucile per uso sportivo di cui il predetto era titolare.

Il destinatario dei citati provvedimenti, a seguito della sentenza del 19 dicembre 2019, divenuta irrevocabile il 26 giugno 2020, con la quale il medesimo Tribunale lo assolveva dalle imputazioni per insussistenza del fatto, chiedeva all’Amministrazione di revocare il provvedimento di divieto.

L’istanza veniva respinta dalla Prefettura di Caserta con il decreto prot. n. 0038412 del 12 aprile 2021, con il quale, evidenziata l’autonomia delle valutazioni prefettizie rispetto a quelle del giudice penale, riteneva il permanere delle ragioni di inaffidabilità dell’interessato in ordine al possesso delle armi, evidenziando che “ il Giudice ha rilevato che il richiedente, nei cui confronti esprime un giudizio negativo in termini deontologici e/o disciplinari, aveva avuto un comportamento senza dubbio spregiudicato, atteso che sfruttava le vicende del servizio per agevolare la compagna per procacciarsi i clienti e non esitava a farsi intermediario in ambiti in cui la LL non aveva competenze specifiche, ovverosia in tema di porto d’armi e nell’ambito della pubblica sicurezza ”, concludendo nel senso che “ resta tuttora confermato, nei confronti del richiedente, il giudizio sulla mancanza della affidabilità richiesta dalla normativa vigente ai possessori di armi ”.

Con la nota prot. MIPGWEB – cat. 6L/PASI/2021 del 16 aprile 2021, a sua volta, dato atto della permanenza del divieto prefettizio, la Questura di Caserta comunicava il mantenimento del provvedimento di revoca della licenza di porto di fucile per uso sportivo.

Il ricorso proposto dal sig. -OMISSIS-avverso il provvedimento suindicato è stato respinto dal T.A.R. per la Campania con la sentenza n. 4059 del 6 luglio 2023, con la quale, svolta un’ampia disamina in ordine alla natura del potere esercitato dall’Amministrazione in subiecta materia (il quale è “ espressione di una valutazione ampiamente discrezionale, che presuppone una analisi comparata dell’interesse pubblico primario, degli interessi pubblici secondari, nonché degli interessi dei privati, oltre che un giudizio di completa affidabilità del soggetto istante basato su rigorosi parametri tecnici ”) ed affermato che il relativo sindacato giurisdizionale “ resta penetrante, non limitandosi a profili meramente estrinseci, teso a riscontrare vizi di manifesta illogicità e incongruenza, ma deve consentire al giudice un controllo intrinseco, attraverso la verifica diretta dei fatti posti a fondamento del provvedimento impugnato e il controllo sull’attendibilità tecnica della valutazione compiuta dall’Amministrazione, salvo il limite rappresentato dall’oggettivo margine di opinabilità ”), è stato tra l’altro ritenuto che “ la prognosi inferenziale compiuta dall’Amministrazione sia del tutto adeguata sotto il profilo istruttorio-motivazionale e rispettosa dei canoni di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa ”.

Ha altresì evidenziato il T.A.R. che “ l’Amministrazione, invero, ha valutato autonomamente i fatti già esaminati in sede penale e disciplinare (il che rende ultronea la puntuale disamina della sentenza di assoluzione cui è ancorato il primo motivo di ricorso), che individua come indebita intermediazione continuata in procedimenti relativi proprio all’uso delle armi (circostanza incontestata, perché, peraltro, posta a fondamento della accertata responsabilità disciplinare), e ne desume, indipendentemente dall’esito del procedimento penale (assolutorio), insuperabili profili di immeritevolezza in capo al richiedente che escludono la piena affidabilità che solo consentirebbe la rimozione del divieto normativo di detenere e portare armi ”, aggiungendo che “ la continuata e reiterata condotta del ricorrente, contraria ai doveri d’ufficio, è invero certamente indicativa della sua propensione a eludere, se non a violare, le regole di rispetto delle istituzioni e di civile convivenza, e determina, condivisibilmente, l’erosione non irrilevante del requisito della totale affidabilità del soggetto richiesto a chi intendere detenere o portare armi ” e che “ la circostanza che il ricorrente abbia richiesto la revoca della licenza di porto di fucile per uso sportivo finisce per dequotare ulteriormente il suo interesse a fronte di quello pubblico al controllo e alla minimizzazione della diffusione delle armi, il che rende vieppiù non irragionevoli le determinazioni assunte dall’Autorità procedente ”.

La sentenza costituisce oggetto della domanda di riforma proposta dall’originario ricorrente, il quale formula le censure di seguito sintetizzate:

- la sentenza erra nell’affermare che i fatti contestati sarebbero stati esaminati sia in sede penale che disciplinare, in quanto, alla data di adozione dei provvedimenti impugnati, il procedimento disciplinare era giunto alla sola fase della contestazione degli addebiti, con la quale peraltro non era stata ipotizzata la sanzione espulsiva, la sola dalla quale si potesse astrattamente inferire la mancanza dei requisiti morali e di affidabilità per la permanenza del ricorrente nel corpo della Polizia di Stato;

- la puntuale disamina delle motivazioni della sentenza penale, richiesta dal ricorrente ma non effettuata dal T.A.R., avrebbe consentito di rilevare il sostanziale travisamento dei fatti operato dall’Amministrazione allorché, nell’utilizzare in forma suggestiva l’assunto secondo il quale il ricorrente aveva attuato una “ indebita intermediazione continuata in procedimenti relativi proprio all’uso delle armi ”, lasciava immaginare che ciò fosse avvenuto abusando della sua funzione;

- il T.A.R. ha altresì omesso di illustrare il percorso logico argomentativo che lo ha condotto a ritenere “ ragionevoli ” e “ proporzionati ” provvedimenti amministrativi che si presentano particolarmente penetranti, a fronte di un mero rilievo di natura squisitamente deontologica, né ha chiarito in che modo un’unica vicenda totalmente isolata, nel quadro di una attività di servizio prolungata ed impeccabile, possa ritenersi sintomatica di una propensione ad eludere, se non a violare, le regole di rispetto delle Istituzioni e di civile convivenza, con la conseguente erosione del requisito della totale affidabilità;

- è stato omesso l’esame della censura intesa a lamentare la palese contraddittorietà dei provvedimenti impugnati e degli atti ad essi presupposti e connessi rispetto ad altri atti di segno diametralmente opposto assunti dalla medesima Amministrazione;

- silente è la sentenza appellata anche con riferimento alla censura con la quale il ricorrente evidenziava l’incidenza dei provvedimenti impugnati sul diritto ad esercitare l’attività professionale di perito e consulente tecnico-giuridico quale esperto in materia di armi, in violazione del suo diritto a svolgere una attività professionale liberamente scelta tutelato dal combinato disposto dell’art. 4, comma 1, della Costituzione e dell’art. 15 della Carta di Nizza;

- la licenza di cui il ricorrente aveva richiesto la restituzione (previo annullamento del provvedimento di revoca e del divieto detenzione armi), da cui il T.A.R. ha tratto l’assunto della sub-valenza del suo interesse rispetto a quello della tutela della sicurezza pubblica, non era destinata precipuamente all’esercizio dell’attività sportiva del tiro a volo, bensì costituiva presupposto necessario (unitamente alla revoca del divieto) ai fini dell’esercizio dell’attività professionale di perito e consulente tecnico in materia di armi.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso sebbene con mero atto di stile, a corredo del quale è stata depositata la documentazione versata agli atti del giudizio di primo grado, il Ministero dell’Interno, l’Ufficio Territoriale del Governo di Caserta e la Questura di Caserta.

Il ricorso quindi, all’esito dell’odierna udienza di discussione, è stato trattenuto dal Collegio per la decisione di merito.

Venendo alle valutazioni del Collegio, alcune notazioni preliminari si rivelano indispensabili al fine di delineare la cornice di principi da cui ricavare, dopo avere messo in luce i tratti salienti della fattispecie in esame, la risoluzione della presente controversia.

E’ noto – oltre a non essere contestato dallo stesso appellante, che non lamenta l’erroneità delle premesse sistematiche della sentenza appellata, ma il modo in cui il T.A.R. ha fatto applicazione dei principi esposti alla fattispecie di cui si tratta – che l’Amministrazione titolare del potere di rilascio e revoca dei titoli di polizia aventi contenuto ampliativo della sfera giuridica dei privati quanto alla disponibilità ed all’uso delle armi, oltre che di quello di vietarne la detenzione, gode di ampia discrezionalità nella valutazione della sussistenza o, all’inverso, del venir meno dei presupposti legittimanti la detenzione o il porto, così come normativamente fissati: presupposti delineati, in negativo, dall’art. 39 T.U.L.P.S., laddove prevede che “ Il Prefetto ha facoltà di vietare la detenzione delle armi, munizioni e materie esplodenti…alle persone ritenute capaci di abusarne ”, e dall’art. 43, comma 2, del medesimo T.U.L.P.S., ai sensi del quale la licenza di portare armi “ può essere ricusata…a chi non può provare la sua buona condotta o non dà affidamento di non abusare delle armi ”.

Tuttavia, la discrezionalità spettante all’Amministrazione, come è proprio di qualsiasi potere amministrativo il cui esercizio non può che essere conformato al rigoroso rispetto del principio di legalità, attiene essenzialmente alle modalità con le quali raggiungere i fini ad essa assegnati dalla legge, non alla individuazione di questi ultimi, costituente campo riservato alle scelte del potere legislativo: con riferimento alla materia in esame, è la legge a definire gli obiettivi cui è preordinato il potere di rilascio/revoca del titolo di polizia o di divieto della detenzione di armi e munizioni – obiettivi essenzialmente riconducibili all’esigenza di evitare che la disponibilità di armi da parte di soggetti inaffidabili possa tradursi nel pericolo per la pubblica e privata incolumità e sicurezza – mentre spetta all’Amministrazione stabilire in concreto, applicando i pertinenti parametri normativi, i casi in cui i suddetti beni potrebbero essere esposti a pericolo.

Il vincolo dell’azione amministrativa ai fini determinati dalla legge non è naturalmente privo di significato ai fini della determinazione delle sue legittime modalità di esercizio, in quanto impone all’Amministrazione di dare rilievo alle sole circostanze suscettibili di riflettersi in senso negativo sul perseguimento dei suddetti obiettivi e, quindi, dotate di una qualificata rilevanza causale, sebbene in un’ottica di tipo probabilistico, ai fini della compromissione dei beni alla cui tutela essa è preposta.

Tali circostanze, va chiarito, non devono essere necessariamente riconducibili alla sfera del penalmente rilevante, né essere concretamente qualificate in tal senso da una sentenza di condanna, avendo carattere innominato ed essendo la loro selezione ispirata unicamente al criterio della loro rilevanza ai fini della formulazione di una ragionevole e proporzionata prognosi di pericolo.

Inoltre, anche quando trovino riflesso in uno specifico paradigma di carattere penale, non è necessario, per poterne ricavarne elementi sintomatici ai fini dell’esercizio del potere di divieto, che le stesse presentino dirette connessioni con la materia delle armi, dal momento che, ad esempio, anche un comportamento penalmente rilevante inerente ad altra tipologia criminosa può costituire la base indiziaria da cui trarre persuasive ragioni di preoccupazione circa l’attitudine dell’interessato a conformarsi al rigoroso rispetto delle norme, comprese quelle che presiedono all’uso delle armi e garantiscono che esso avvenga senza recare pregiudizio ai beni suindicati.

Laddove, tuttavia, la connessione del comportamento – per quanto illecito secondo valutazioni condotte alla stregua dei parametri forniti da altri rami dell’ordinamento, come quello penale, civile o disciplinare – con il pericolo di abuso delle armi sia del tutto evanescente, facendo venir meno la strumentalità del provvedimento di divieto rispetto alla sua tipica finalità preventiva e cautelare, non risultando quello connotato da modalità realizzative che consentano di arguire in chi lo ha commesso una personalità incline alla inosservanza delle regole di convivenza e di rispetto della sfera giuridica altrui, l’adozione del suddetto provvedimento finirebbe per essere scollegato dalla sua finalità tipica, per assumere una connotazione di segno punitivo aggiuntiva rispetto alla sanzione eventualmente comminata in altra sede (penale o disciplinare) a carico del responsabile.

Ciò premesso, e venendo all’analisi della fattispecie che ne occupa, deve osservarsi che il ricorrente è stato sottoposto a processo penale perché ritenuto responsabile di condotte corruttive e di violazione del segreto d’ufficio, ai sensi degli artt. 319, 321 e 326 c.p., commesse nella qualità di pubblico ufficiale ed abusando dei poteri connessi alla qualifica di sostituto commissario presso il Commissariato di P.S. di -OMISSIS-: in particolare, la tesi dell’accusa era che il suddetto avesse in più occasioni alterato la fisiologica dinamica procedimentale al fine di far conseguire la licenza di porto d’armi a soggetti privi dei relativi requisiti, conseguendone un profitto.

La gravità indiziaria che sosteneva l’ipotesi accusatoria, sulla base della quale era stata emessa a carico del ricorrente un’ordinanza custodiale, ed il particolare disvalore che caratterizzava le condotte contestate, funzionali al rilascio di titoli di polizia in materia di armi a soggetti non meritevoli, anche legati a clan camorristici, venivano valorizzati dall’Amministrazione al fine di ritenere il venir meno in capo al suddetto della affidabilità necessaria circa il buon uso delle armi, di cui gli veniva quindi negata la detenzione.

L’esito del suddetto processo, suggellato dalla sentenza (passata in cosa giudicata) n. 3829 del 18 marzo 2020 del Tribunale di Napoli Nord, è stato tuttavia di segno assolutorio per insussistenza del fatto, pur avendo il Tribunale sottolineato che dall’istruttoria dibattimentale era emerso che il ricorrente si prodigava, sfruttando la sua posizione di servizio, per procacciare clienti all’avv. A.S., cui era legato da una relazione sentimentale, ponendo in essere una condotta “ spregiudicata ” meritevole di un “ giudizio negativo in termini deontologici ovvero disciplinari ”.

Ebbene, è su tali affermazioni del giudice penale che l’Amministrazione ha fondato i suoi provvedimenti confermativi (del divieto di detenere armi e munizioni e di revoca della licenza di porto di arma per uso sportivo) oggetto del presente giudizio, ritenendo che le stesse fossero espressive della perdurante mancanza di affidabilità del ricorrente.

Deve tuttavia rilevarsi che, come dedotto dall’appellante, i suddetti provvedimenti – al pari della sentenza appellata – non siano adeguatamente motivati con riguardo alla rilevanza sintomatica del pericolo di abuso ascrivibile alle suddescritte condotte né in relazione al nesso di proporzionalità tra le condotte medesime e l’effetto restrittivo conseguente alle misure di divieto/revoca della licenza, incidente peraltro anche sulla sfera professionale (e non solo ludica) del suddetto, come evidenziato con l’atto di appello.

In primo luogo, invero, non assume rilievo decisivo, sul piano prognostico del pericolo di abuso, il fatto che la contestata attività di procacciamento posta in essere dal ricorrente a vantaggio dell’avv. A.S., a lui legata sentimentalmente, avesse ad oggetto clienti bisognosi di assistenza legale in materia di armi e che, quindi, il primo prestasse la sua “ consulenza ” a favore della seconda, sfornita di particolari competenze in materia: i procedimenti in materia di armi, infatti, individuano solo l’ambito al cui interno veniva svolta la suddetta attività di intermediazione e consulenza, senza tuttavia che a questa si accompagnasse la violazione di alcuna specifica norma posta a presidio del corretto utilizzo delle armi o alcuna condotta agevolativa dell’abuso da parte di terzi, tali da legittimare una prognosi sfavorevole in ordine al futuro comportamento dell’interessato nella relazione con le armi medesime.

In secondo luogo, la suddetta attività è suscettibile di integrare esclusivamente l’inosservanza di doveri rilevanti nell’ambito del rapporto di impiego del ricorrente con la sua Amministrazione di appartenenza, con la conseguente insorgenza a suo carico di una responsabilità di carattere disciplinare, mentre dalla stessa non è ricavabile alcun giudizio sfavorevole circa la disposizione del suddetto ad osservare le norme che disciplinano il comportamento dei consociati nei loro reciproci rapporti, al fine di evitare che da esso possano derivare conseguenze pregiudizievoli nei confronti di terzi.

Inoltre, la limitazione della rilevanza della suddetta condotta al piano meramente disciplinare è indice del fatto che il disvalore ad essa ricollegabile non è apprezzabile, se non marginalmente, al di fuori del rapporto del ricorrente con la sua Amministrazione, né è passibile di sanzioni la cui efficacia travalichi l’ambito di quel rapporto: in ogni caso, proprio perché le regole deontologiche violate ineriscono al rapporto “interno” tra dipendente e Pubblica Amministrazione, dalle stesse non sono ricavabili elementi utili ai fini della qualificazione della personalità dell’interessato nell’ambito delle relazioni di carattere generale e, quindi, sul piano della tutela dei valori presi in cura dall’ordinamento statale.

Infine, il fatto che, all’interno dello stesso ordinamento particolare dell’Amministrazione, quella condotta non sia sanzionata con una misura espulsiva (tanto che il relativo procedimento disciplinare si è concluso con l’applicazione della sanzione di 3/30simi di una mensilità) depone univocamente nel senso che alla stessa non è riconosciuto, nell’ambito stesso in cui i canoni di comportamento violati sono destinati ad operare, un disvalore tale da incidere negativamente sulla fiducia che il pubblico ufficiale deve alimentare nei cittadini quanto alla correttezza ed alla onestà del suo operato anche per quanto attiene all’uso delle armi, che costituiscono la dotazione ordinaria di un appartenente alle Forze di Polizia.

Dai rilievi che precedono discende quindi la carenza istruttoria e motivazionale dei provvedimenti impugnati, i quali non si fondano sulla rilevazione di concrete ragioni di inaffidabilità a carico dell’interessato quanto al buon uso delle armi, non evincendosi dal comportamento contestato alcuna forma di dispregio nei confronti dei valori (individuabili, come si è detto, nella salvaguardia della sicurezza pubblica e della pubblica incolumità) che lo stringente controllo sulla diffusione delle armi demandato all’Amministrazione è destinato ad assicurare.

Deve solo aggiungersi che i provvedimenti impugnati in primo grado non potrebbero trovare fondamento nel fatto che la citata sentenza di assoluzione è stata pronunciata ai sensi dell’art. 530, comma 2, c.p.p., e quindi in quanto la prova della sussistenza del fatto è risultata mancante, insufficiente o contraddittoria: deve invero osservarsi che essi non si fondano sulla ritenuta persistenza, pur successivamente alla pronuncia assolutoria, di significativi elementi indiziari in ordine alla (più grave) contestazione originaria, ma sulla inaffidabilità del ricorrente che l’Amministrazione ha ritenuto di trarre da quei comportamenti dell’interessato, rilevanti solo sul piano deontologico e disciplinare, che il giudice penale ha affermato essere emersi dall’istruttoria dibattimentale.

I provvedimenti impugnati in primo grado quindi, previo assorbimento di ogni altra doglianza ed in riforma della sentenza appellata, devono essere annullati, salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

L’originalità dell’oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado ed annulla il provvedimento con esso impugnato.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

IC AD, Presidente

IO UL, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO UL	IC AD

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.