Pubblicato il 30/05/2025

N. 10590/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01805/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1805 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Viras S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B506FD4BA8, rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Corrado, Francesco Fidanza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fiammetta Fusco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Asl Roma 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gloria Di Gregorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l’annullamento

- del bando di gara pubblicato nella GUUE del 31/12/2024, Numero: 800437-2024, relativo alla procedura (Codice CIG: B506FD4BA8) indetta dalla Regione Lazio con determinazione dirigenziale n. G17932 24/12/2024, avente ad oggetto: “gara comunitaria centralizzata a procedura aperta per l’affidamento del servizio di consulenza assicurativa e brokeraggio per le aziende sanitarie della Regione Lazio”;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da VIRAS SRL il 12\2\2025:

annullamento determinazione dirigenziale n. G01528 del 6/02/2025 avente ad oggetto “Gara comunitaria centralizzata a procedura aperta per l'affidamento del servizio di consulenza assicurativa e brokeraggio per le Aziende Sanitarie della Regione Lazio a Lotto unico indetta con Determinazione n. G17932 del 24/12/2024 CIG B506FD4BA8. Rettifica atti di gara e proroga termini procedurali”;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Asl Roma 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 la dott.ssa Claudia Lattanzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente ha impugnato il bando di gara indetta dalla Regione Lazio avente ad oggetto: “gara comunitaria centralizzata a procedura aperta per l’affidamento del servizio di consulenza assicurativa e brokeraggio per le aziende sanitarie della regione Lazio”.

Il valore globale stimato dell’appalto è pari a € 14.625.000,00, IVA esclusa. Per quanto emerge dal Capitolato di Gara, l’oggetto dell’affidamento attiene ai servizi di:

- consulenza specialistica in favore della Regione Lazio con l’obiettivo di individuare le modalità ottimali di gestione del rischio clinico e dei sinistri al fine di ridurre la spesa per le coperture assicurative/auto coperture ed aumentare le capacità di gestione;

- brokeraggio in favore di tutte le Aziende Sanitarie della Regione Lazio.

Il punto 6.2 del Disciplinare di gara richiede il possesso di un “ Fatturato globale medio annuo risultante da tre esercizi finanziari compresi nel triennio 2019-2023, disponibili, chiusi e approvati non inferiore all’importo complessivo a base di gara ”.

La ricorrente deduce di aver interesse all’impugnazione “ atteso che la violazione, da parte della Regione Lazio, della specifica previsione in materia di formazione dei lotti prevista dall'art. 58 del D.Lgs. 36/2023, preclude alla VIRAS srl la partecipazione alla procedura, tenuto conto dell’elevato fatturato richiesto in termini di requisito di qualificazione economico-finanziaria ”.

La ricorrente ha dedotto i seguenti motivi: 1. Violazione e falsa applicazione artt. 3, 10, 58 e 100 del D.lgs. n. 36/2023 - violazione dei considerando 2, 59, 78, 79 e 124 della Direttiva 2014/24/UE – Violazione dei principi di tutela della concorrenza, non discriminazione, proporzionalità e favor partecipationis – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza – carenza di motivazione. 2. Violazione e falsa applicazione artt. 3, 10, 58 del D.lgs. n. 36/2023 - violazione dei considerando 2, 59, 78, 79 e 124 della Direttiva 2014/24/UE – Violazione dei principi di tutela della concorrenza, non discriminazione, proporzionalità e favor partecipationis – Violazione e falsa applicazione D.P.C.M. 11/07/2018 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza – carenza di motivazione – carenza di potere – sviamento.

Sostiene la ricorrente:

- che la scelta di procedere attraverso l’individuazione di un unico lotto non è congruamente motivata;

- che la stazione appaltante ha proceduto alla aggregazione artificiosa in un unico lotto di attività eterogenee, rispetto alla quale le generiche affermazioni sulla presunta esigenza di una unitaria interlocuzione, non offrono affatto un congruo corredo motivazionale, rivelandosi carente anche sul piano della ragionevolezza, proporzionalità e plausibilità;

- che la parametrazione del fatturato richiesto al valore complessivo della gara, articolata in unico grande lotto, determina una consistente restrizione della platea dei potenziali concorrenti ed ostacola l’accesso alla competizione delle PMI quale la odierna deducente;

- che dalla lettura della determina di indizione (pag. 3), si evince che l’iniziativa di gara, che vede tra i suoi destinatari gli enti del SSR, ricadrebbe tra quelle inserite nella programmazione regionale con Deliberazione di Giunta Regionale n. 958 del 22 dicembre 2023 avente ad oggetto “ Adozione del Piano biennale 2024-2025 degli acquisti di beni e servizi ai sensi degli articoli 498-bis e 498ter del Regolamento Regionale n. 1/2002 e s.m.i.” e, in particolare, l’Allegato A - “Piano delle gare centralizzate della Direzione Regionale Centrale Acquisti ” (Servizio di supporto all'analisi dei rischi dei sinistri degli Enti del SSR);

- che tuttavia, emerge palese la non sovrapponibilità tra l’oggetto della procedura che - stando alla programmazione regionale - la centrale acquisti avrebbe potuto espletare nell’interesse degli enti del SSR e quello invece confluito nella gara per cui è controversia.

Con motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato la determinazione dirigenziale avente ad oggetto “ Gara comunitaria centralizzata a procedura aperta per l'affidamento del servizio di consulenza assicurativa e brokeraggio per le Aziende Sanitarie della Regione Lazio a Lotto unico indetta con Determinazione n. G17932 del 24/12/2024 CIG B506FD4BA8. Rettifica atti di gara e proroga termini procedurali ”, con la quale è stato modificato il requisito richiesto di capacità economica e finanziaria per la partecipazione alla procedura: “ a) Fatturato globale risultante da tre esercizi finanziari compresi nel periodo 2019-2023, disponibili, chiusi e approvati non inferiore all’importo complessivo a base di gara IVA esclusa (€ 9.750.000,00) ”.

La ricorrente ha dedotto il vizio di illegittimità derivata.

Si è costituita la Regione controdeducendo nel merito.

Alla pubblica udienza del 13 maggio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso è infondato.

È anzitutto infondato il primo motivo con cui la società ricorrente ha lamentato l’illegittimità della scelta dell'amministrazione di non procedere alla suddivisione in lotti dell'appalto.

L’art. 58, d.lgs. n. 36/2023, stabilisce che “ per garantire la effettiva partecipazione delle micro, delle piccole e delle medie imprese, anche di prossimità, gli appalti sono suddivisi in lotti funzionali, prestazionali o quantitativi in conformità alle categorie o specializzazioni nel settore dei lavori, servizi e forniture ” (comma 1) e che “ nel bando o nell'avviso di indizione della gara le stazioni appaltanti motivano la mancata suddivisione dell'appalto in lotti tenendo conto dei princìpi europei sulla promozione di condizioni di concorrenza paritarie per le piccole e medie imprese ” (comma 2).

La giurisprudenza – formatasi nella vigenza della precedente disciplina di cui al d.lgs. n. 50/2016, ma ancora attuale tenuto conto della sostanziale continuità tra le previsioni dell'art. 51, d.lgs. n. 50/2016 e dell'art. 58, d.lgs. n. 36/2023 – ha evidenziato <<che “ la suddivisione in lotti dell'appalto è solo tendenzialmente obbligatoria, potendo essere disattesa previa adeguata motivazione da parte della stazione appaltante ” (Consiglio di Stato, III, 4 marzo 2024, n. 2113), evidenziando che la decisione assunta dalla p.a. in merito alla suddivisione in lotti è espressione di discrezionalità che può essere sindacata quando si pone in evidente contrasto con i principi di ragionevolezza e proporzionalità (cfr. Consiglio di Stato, IV, 4 settembre 2024, n. 7399, nonché V, 16 marzo 2016, n. 1081) .

Più nello specifico va poi evidenziato che la giurisprudenza ha ritenuto congrua la decisione della stazione appaltante di non procedere a una suddivisione in lotti dell'appalto, in un caso in cui era stato evidenziato che la suddivisione avrebbe reso "l'esecuzione della prestazione più complessa dal punto di vista realizzativo per la necessità di coordinare più operatori economici e di conseguenza anche economicamente più onerosa" ed era stato evidenziato che "l'esigenza di coordinare diversi operatori economici per più lotti rischierebbe di pregiudicare la corretta e puntuale esecuzione del contratto e renderebbe anche più gravosa la fase di contabilizzazione da parte della committente" (cfr. Consiglio di Stato, IV, 14 aprile 2023, n. 3819) >> (T.A.R. Roma, sez. I, 24 marzo 2025, n. 5923).

Posti questi principi, è da rilevare che la Regione resistente ha illustrato – nei provvedimenti impugnati, più sinteticamente, prima, e negli atti processuali, più analiticamente, poi – le ragionevoli motivazioni poste alla base della scelta di non procedere a una suddivisione in lotti dell’appalto.

Infatti, nel Disciplinare di gara, al punto 3 (Oggetto dell’appalto, importo e suddivisione in lotti), si legge “ L’appalto è suddiviso in un unico Lotto, in considerazione dell’esigenza di garantire alle Aziende Sanitarie e alla Regione Lazio un unico interlocutore per la gestione di tutto il servizio di consulenza e brokeraggio ”.

Nel Capitolato (Premessa) si specifica che “ La situazione delle coperture della Responsabilità Civile verso Terzi (di seguito RCT/O) delle Aziende Sanitarie Locali, Aziende Ospedaliere e Istituti (di seguito Aziende Sanitarie) del Servizio Sanitario Regionale (di seguito SSR) della Regione Lazio, è molto variegata: • Su 18 Aziende Sanitarie solo 8 sono attualmente dotate di una copertura assicurativa RCT/O, mentre 10 sono in regime di autoassicurazione. • In quasi tutti i casi la scelta del regime di autoassicurazione si è resa necessaria per l’impossibilità di trovare delle coperture con costi adeguati. • Le franchigie delle coperture in essere sono spesso elevate e vanno da € 50.000,00 a € 250.000,00. • Le spese legali sono molto diversificate e il loro importo non sembra essere correlato strettamente al regime di autoassicurazione/copertura assicurativa ”.

Nella memoria del giudizio la Regione ha poi dettagliatamente illustrato i motivi giustificativi della mancata suddivisione in lotti dell’appalto rilevando come la suddivisione in lotti “ risiede nella natura stessa dell’appalto il cui obiettivo è il complessivo efficientamento della gestione e della spesa delle coperture assicurative degli Enti del sistema sanitario regionale ”.

In particolare la Regione ha evidenziato le ripercussioni negative che la ripartizione in lotti avrebbe avuto rilevando come “ la Regione Lazio si è determinata a trovare un soggetto con forte esperienza nel mercato, che potesse affiancarla nell’individuare soluzioni organizzative e contrattuali in grado di rispondere alle esigenze del sistema sanitario regionale. La procedura di gara prevede infatti due fasi …. si tratta quindi di attività strettamente connesse che, qualora gestite da interlocutori differenti, perderebbero completamente di efficacia, diventando la prima fase un mero esercizio teorico, che l’eventuale aggiudicatario della seconda parte potrebbe completamente disattendere. Si tratta quindi di attività strettamente connesse che, qualora gestite da interlocutori differenti, perderebbero completamente di efficacia, diventando la prima fase un mero esercizio teorico, che l’eventuale aggiudicatario della seconda parte potrebbe completamente disattendere ”.

Inoltre la Regione ha evidenziato, sempre nella propria memoria, che “ né sarebbe possibile una divisione in lotti territoriali (es. per Azienda Sanitaria) in quanto, come già spiegato, il progetto di miglioramento della gestione dei rischi e dei sinistri deve necessariamente essere unitario, dovendo essere adottato allo stesso modo in tutte le Aziende del sistema sanitario regionale ”

Non può poi ritenersi che questa motivazione, riportata nella memoria regionale, possa ritenersi un’integrazione postuma della motivazione.

Infatti, le puntuali motivazioni svolte dalla Regione in sede processuale si pongono in un rapporto di continuità con le motivazioni enucleate dalla stessa p.a. negli atti gravati a sostegno della scelta di non procedere a una suddivisione in lotti dell’appalto.

Inoltre, la giurisprudenza ha rilevato che <<quanto emerso in sede processuale in ordine alla sostanziale ragionevolezza della decisione della p.a. è idoneo (in ogni caso) a impedire a questo Tribunale di disporre l’annullamento degli atti gravati, avuto riguardo al principio di risultato sancito dall’art. 1, comma 1, d.lgs. n. 36/2023.

È noto, infatti, che la suindicata disposizione (ai sensi della quale «le stazioni appaltanti e gli enti concedenti perseguono il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza») impone all’interprete di porre «l’accento sulla esigenza di privilegiare l’effettivo e tempestivo conseguimento degli obiettivi dell’azione pubblica, prendendo in considerazione i fattori sostanziali dell’attività amministrativa, escludendo che la stessa sia vanificata, in tutti quei casi in cui non si rinvengano obiettive ragioni che ostino al suo espletamento» (cfr. Tar Campobasso, I, 20 maggio 2024, n. 159 e, ancora di recente, Consiglio di Stato, V, 25 febbraio 2025, n. 1620)” >> (sent. T.A.R. Roma, n. 5923/2025).

In relazione al secondo motivo, basta evidenziare che la redazione del Piano biennale delle gare centralizzate non è un obbligo previsto dalla normativa nazionale, ma deriva da un atto interno di regolazione (il regolamento regionale appunto – Regolamento regionale n. 1/2002 articoli 498-bis e 498-ter), con la conseguente legittimità della Regione che ne ha esteso l’oggetto.

In conclusione il ricorso deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da corrispettivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite che si liquidano in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Cristina Quiligotti, Presidente

Claudia Lattanzi, Consigliere, Estensore

Silvia Piemonte, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Claudia Lattanzi	Maria Cristina Quiligotti

IL SEGRETARIO