Pubblicato il 29/12/2025

N. 23894/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07548/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7548 del 2022, proposto dalla società Valle del Faggio s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Ioffredi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessia Alesii, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- della convenzione integrativa ex art. 35 della Legge n. 865/1971 sottoscritta dalla Valle del Faggio srl e da Roma Capitale, in data 30.03.2022, ad atto notaio Camillo Ungari Trasatti (rep. 7190, racc. 5540) nella parte in cui (art. 3.1) è stata posta a carico della Valle del Faggio la corresponsione dell’importo pari a € 737.198,25 quale quota incrementativa del corrispettivo per aree concesse in proprietà nonché nella parte in cui è stato rideterminato il valore economico della cessione dell’area da € 2.244.960 a € 2.889.927,85;

- di ogni eventuale altro atto presupposto, successivo o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’intimata amministrazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, c. 4- bis , c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 ottobre 2025, tenutasi tramite collegamento da remoto, il dott. FA IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L'odierno ricorso verte sulla convenzione integrativa in epigrafe, nella parte in cui ha posto a carico della ricorrente la corresponsione di euro 737.198,25 quale quota incrementativa del corrispettivo per aree concesse in proprietà nonché nella parte in cui è stato rideterminato il valore economico della cessione dell’area da euro 2.244.960 a euro 2.889.927,85.

In punto di fatto, parte ricorrente ha esposto quanto segue:

- che l’intervento urbanistico in questione rientrerebbe nel secondo piano per l’edilizia economica e popolare predisposto dal Comune di Roma per l’attuazione della legge 18 aprile 1962 n. 167, localizzato nel Piano di Zona B 44 “ Torresina 2 ” (“ Piano di Zona ”), approvato con delibera di Giunta regionale n. 687/2006;

- che, con l’ulteriore delibera di Giunta n. 365/2014 è stata confermata l’assegnazione in proprietà alla società ricorrente della complessiva cubatura di metri cubi 36.000 “ non residenziali ” (di cui metri cubi 7.056 “ commerciali ”) ed è stata autorizzata la stipula di un atto contenente, in un unico contesto, le relative convenzioni in favore della Valle del Faggio per i comparti “ N ” e “ O ” del sopra richiamato Piano di Zona;

- che, il corrispettivo della cessione che la ricorrente avrebbe dovuto corrispondere all'intimata amministrazione, secondo l'originaria convenzione del 24.12.2015 sarebbe stato pari al solo contributo per oneri di urbanizzazione;

- che, nelle more, la ricorrente si è avvalsa della l.r. n. 21/2009 (" Piano Casa "), ottenendo un incremento di cubatura e una modifica di destinazione d'uso;

- che, all'esito del rilascio del permesso di costruire, è stata autorizzata una volumetria “ residenziale ” per complessivi metri cubi 38.851,90 dei quali metri cubi 13.461 (pari a 60 alloggi e relativi accessori destinati ad “ housing sociale ”) in relazione ad entrambi i comparti interessati dall’intervento e una volumetria “ non residenziale ” per complessivi metri cubi 13.285,42;

- che, con successivi atti d'obbligo, la ricorrente ha vincolato alla “ locazione a canone calmierato ” per l’edilizia sociale n. 60 alloggi e relative pertinenze disposti negli erigendi edifici e si è altresì obbligata a stipulare una “Convenzione Integrativa ” della precedente Convenzione del 24 dicembre 2015;

- che, con d.d. n. QI/2066/2021 l'intimata amministrazione ha autorizzato l'integrazione della convenzione del 2015 a seguito dell'applicazione della vista normativa sul piano casa;

- che, il 30 marzo 2022 è stata quindi sottoscritta l'anzidetta convenzione integrativa, la quale: (i) ha recepito le modifiche in termini di destinazione d'uso e volumetria medio tempore intervenute; (ii) ha introdotto l'obbligo di corrispondere all'amministrazione, oltre agli oneri di urbanizzazione, anche un ulteriore importo a titolo di valore economico della cessione.

1.1. Parte ricorrente ha articolato doglianze così rubricate:

- " I La “stabilizzazione” dei rapporti tra le parti (Amministrazione comunale e Valle del Faggio) in relazione al trasferimento in diritto di proprietà delle aree; Il corrispettivo della cessione delle aree in proprietà: l’unico obbligo in capo a Valle del Faggio.: far fronte al contributo di cui agli oneri di urbanizzazione; Illegittimità di obblighi aggiuntivi, previsti nella Convenzione Integrativa, posti a carico della Valle del Faggio srl. violazione del principio di “legalità”: arbitrio nel comportamento della Pubblica Amministrazione e mancato rispetto degli obblighi già assunti e definiti; violazione del principio del “buon andamento” da parte della Pubblica Amministrazione per la realizzazione degli interessi della collettività; violazione del principio di “imparzialità”: la Pubblica Amministrazione ha proceduto senza obiettività e con disparità di trattamento ";

- " II Si aggiunga, poi L’illegittima della nuova quantificazione del <<valore economico della cessione>>; Violazione dell’art. 35 della L. 865/1971; Violazione del c.d. principio del “pareggio economico”; Violazione del principio di “legalità”: arbitrio nel comportamento della Pubblica Amministrazione; Violazione del principio di “imparzialità”; Violazione del principio di “efficienza o economicità” Violazione del principio di “buon andamento” Violazione del principio di “efficacia” ";

- " III Violazione del principio relativo all’“equilibrio economico”; Violazione del rapporto sinallagmatico; Sproporzione tra le prestazioni poste a carico delle Parti; Violazione della funzione economico-sociale; Illegittimità dell’impegno economico posto a carico della dalla Valle del Faggio srl; Violazione del principio di “legalità”: arbitrio da parte della Pubblica Amministrazione; Violazione del principio di “discrezionalità”: abuso del diritto da parte della Pubblica Amministrazione; Violazione del principio di “imparzialità” ";

- " IV a) La corretta interpretazione della clausola di cui alla Convenzione Integrativa oggetto di censure; b) La interpretazione ed esecuzione della Convenzione Integrativa secondo buona fede ai sensi degli artt. 1366 e 1375 c.c. c) Le conseguenze pregiudizievoli per la Valle del Faggio srl, relative all’illegittimità dell’onere aggiuntivo posto a proprio corico e della “determinazione incrementale” del valore di cessione d) Violazione del principio di “legalità”: l’arbitrio della Pubblica Amministrazione ".

1.1.1. Con il primo motivo di ricorso la ricorrente ha contestato la previsione di cui alla convenzione integrativa volta a porre a suo carico, oltre agli oneri di urbanizzazione, un corrispettivo incrementale delle aree per euro 737.198,25, in tesi violativa degli artt. 3.I e 7.I della convenzione del 2015.

1.1.2. Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente ha sostenuto che l'impugnata convenzione avrebbe poi violato l'art. 35, l. n. 865/1971, laddove – oltre a porre a suo carico un onere in tesi non dovuto (cfr. il primo motivo di ricorso) – avrebbe altresì disposto un incremento del pari asseritamente non dovuto, posto che la disposizione in parola, laddove prevede che i prezzi delle aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune o dal consorzio per l'acquisizione delle aree comprese in ciascun piano approvato, imporrebbe un sostanziale pareggio dell'operazione ablatorio-urbanizzatoria. Con la conseguenza che le modifiche relative alla natura e all’entità della volumetria originariamente assegnata e ceduta, in applicazione di normative c.d. “ in deroga ” previste dalla l.r. n. 21/2009 (" Piano Casa ") non avrebbe potuto rideterminare il valore economico della cessione, peraltro già intervenuta e non nuovamente disposta a mezzo della convenzione integrativa.

1.1.3. Con il terzo motivo di ricorso parte ricorrente ha contestato lo sviamento dello strumento della convenzione urbanistica, la cui funzione non sarebbe quella di integrare la disciplina urbanistica, ma di definire nel dettaglio gli impegni delle parti, e principalmente dei privati, in vista del conseguimento dell’equilibrio nello scambio di utilità. Tale obiettivo sarebbe stato raggiunto laddove la convenzione integrativa ha previsto l'incremento degli importi di cui agli oneri di urbanizzazione da euro 3.027.600,00 di cui alla Convenzione del 2015 ad euro 3.758.159,37.

Di contro, l'aggiornamento del corrispettivo economico della cessione delle aree avrebbe determinato uno squilibrio nel sinallagma in favore dell'amministrazione intimata.

1.1.4. Con il quarto motivo di ricorso parte ricorrente ha ulteriormente contestato l'impugnata convenzione alla luce delle previsioni della convenzione del 2015, in cui le parti avevano già determinato gli oneri relativi alle aree cedute in proprietà che, dunque, non avrebbero potuto subire successive modifiche.

1.2. Parte ricorrente ha quindi chiesto, previa sospensione, di annullare gli atti impugnati.

2. Si è costituito l'intimato Comune che, con successive memorie del 1° luglio 2022 e del 14 luglio 2022 ha articolato diverse eccezioni di carattere preliminare volte a contestare l’inammissibilità del ricorso sotto i profili del difetto di giurisdizione e della mancata impugnazione di un atto presupposto (la d.d. n. 2066/2021 dell’amministrazione resistente), chiedendone nel merito la reiezione.

3. Il 19 luglio 2022 la ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare.

4. Con ordinanza n. 4713 del 22 luglio 2022 la domanda cautelare è stata dichiarata improcedibile.

5. Il 9 marzo 2023 la ricorrente ha proposto una nuova istanza cautelare.

6. Con memoria del 3 aprile 2023 la resistente amministrazione ha insistito nelle proprie difese.

7. Con ordinanza cautelare n. 2031 del 13 aprile 2023, affermata la giurisdizione di questo Tribunale, la Sezione ha respinto l'istanza cautelare.

8. L'appello cautelare è stato respinto dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 2811 del 7 luglio 2023.

9. In prossimità dell'udienza di discussione della causa, le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive prospettazioni; la ricorrente ha altresì depositato documenti il 12 settembre 2025.

10. All'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato indicata in epigrafe, tenutasi tramite collegamento da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Vanno previamente svolte le seguenti considerazioni in rito in ordine:

(i) alla giurisdizione di questo Tribunale;

(ii) al compendio documentale alla base della presente decisione;

(iii) all’eccezione di inammissibilità del ricorso per la mancata impugnazione della d.d. n. 2066/2021.

1.1. In punto di giurisdizione, il Collegio non rinviene ragioni per discostarsi da quanto già affermato in sede cautelare, ovvero che l'odierna controversia va inquadrata tra le materie devolute alla giurisdizione esclusiva in materia di accordi, come del resto ripetutamente affermato in giurisprudenza proprio in materia di convenzioni urbanistiche (cfr. Cons. St., sez. IV, 2 gennaio 2023, n. 5, e la giurisprudenza ivi richiamata, in cui è stato condivisibilmente affermato che residua la giurisdizione del giudice ordinario solo con riguardo a meri comportamenti del tutto avulsi dall'esercizio anche mediato del potere pubblico o laddove si controverta di questioni di carattere meramente patrimoniale, comunque a valle della conclusione dell'accordo sostitutivo del provvedimento).

1.2. Vanno poi dichiarati inutilizzabili, perché tardivi, i documenti prodotti da parte ricorrente il 12.9.2025.

Com’è noto, l’art. 73, c. 1, c.p.a., prevede – per quanto qui rileva – il termine di quaranta giorni liberi prima dell’udienza per produrre documenti. Il mancato rispetto di tale termine comporta l’inutilizzabilità dei documenti tardivamente prodotti (Cons. St., sez. V, 23 maggio 2022, n. 4059; Cons. St., sez. VI, 12 gennaio 2021, n. 395; Cons. St., sez. V, 9 gennaio 2019, n. 395).

Resta ferma la possibilità di produrre oltre il suddetto termine eventuali documenti. Ciò avviene dietro eccezionale autorizzazione del Collegio, nel rispetto del contraddittorio e sempreché la produzione nel termine di legge sia risultata estremamente difficile (art. 54, c. 1, c.p.a.). La prova dell’estrema difficoltà grava sulla parte che chiede tale autorizzazione (C.G.A.R.S., sez. giurisd., 9 agosto 2023, n. 517; Cons. St., sez. III, 10 marzo 2022, n. 1708).

Nel caso di specie, mancando qualunque istanza in tal senso, non può che affermarsi l'inutilizzabilità di tale documentazione.

1.3. Può quindi dirsi della – dirimente – eccezione di inammissibilità del ricorso per la mancata impugnazione dell’atto presupposto alla contestata convenzione.

1.3.A. L'amministrazione comunale ha, in particolare, eccepito la mancata impugnazione della D.D. n. 2066/2021 (dalla stessa prodotta quale all. 4 della relativa produzione documentale), notificata alla ricorrente l'11.1.2022 (cfr. all. 5 della relativa produzione documentale), con la quale è stato approvato lo schema di convenzione infine stipulato il 30.3.2022, peraltro all'esito di interlocuzioni con la ricorrente.

1.3.B. In sede di appello cautelare è stato evidenziato come la mancata impugnazione dell'anzidetta D.D. n. 2066/2021 avrebbe dovuto essere adeguatamente valutata in sede di merito.

1.3.C. Parte ricorrente, con la memoria del 3 settembre 2025 ha sostenuto di non aver impugnato l'anzidetta determinazione in quanto si tratterebbe di un atto meramente endoprocedimentale, in tesi privo di alcuna immediata lesività.

1.3.D. Come anticipato, l’eccezione è fondata e va accolta.

1.3.D.1. La d.d. n. 2066/2021 (cfr. all. 4 della produzione documentale della resistente amministrazione), espressamente citata nelle premesse della convenzione del 20.3.2022 e alla stessa allegata (cfr. all. 2 di parte ricorrente, pp. 1, 9 e 10), ha effettivamente dato atto delle circostanze che hanno determinato l'amministrazione comunale alla stipula della convenzione in questa sede impugnata.

In particolare, è stato ivi affermato quanto segue:

- la ricorrente, che si è avvalsa dei benefici della l.r. n. 21/2009 (ottenendo notevoli cambi di volumetria e di destinazione d'uso), con atto d'obbligo n. 1045/830 del 15.05.2018 si è impegnata a stipulare una convenzione integrativa a quella già stipulata il 24.12.2015;

- il permesso di costruire n. 1/2020 ha precisato che gli alloggi, sia in proprietà che a canone calmierato, non avrebbero potuto essere oggetto di vendita prima dell'anzidetta convenzione integrativa, al fine di adeguare la preesistente disciplina convenzionale alla diversa utilizzazione degli immobili e alla maggiore volumetria;

- la stessa ricorrente, il 21.12.2020, ha chiesto di stipulare l'anzidetta convenzione integrativa, di cui ella, il successivo 7.6.2021, ha trasmesso uno schema.

Ciò posto, la d.d. in questione ha espressamente autorizzato la stipula della menzionata convenzione integrativa, sulla base del visto schema, con oggetto una rimodulazione della preesistente disciplina contrattuale di cui alla convenzione del 2015.

L’anzidetta d.d. ha ulteriormente menzionato la circolare n. QI 108773 del 22.6.2019, che ha chiarito le modalità di definizione delle domande di permesso di costruire per gli interventi ricadenti nei piani di zona, in applicazione della l.r. n. 21/2009 (Piano casa), con la quale è stato chiarito che ai fini della quantificazione dell’importo da corrispondersi da parte dell’operatore per i diritti edificatori, così come incrementati a seguito dell’applicazione del piano casa, che “ laddove il saldo, tra quanto versato per l’assegnazione dei diritti edificatori non residenziali e quanto da corrispondere per l’assegnazione dei diritti edificatori residenziali incrementati, sia a favore dell’amministrazione, il corrispettivo sarà versato contestualmente alla stipula della convenzione integrativa ”.

Sulla base di tale circolare è stato quindi quantificato l'importo che la ricorrente avrebbe dovuto versare.

1.3.D.2. La d.d. in questione va, pertanto, inquadrata quale atto necessariamente prodromico alla stipula della convenzione del 30.3.2022, che ne ha anticipato oggetto e contenuto, dando peraltro conto dell'iniziativa del ricorrente anche con riguardo allo schema di convenzione.

Essa costituisce dunque la " determinazione dell'organo che sarebbe competente per l'adozione del provvedimento " di cui all'art. 11, c. 4- bis , l. n. 241/1990 (sull'applicabilità di tale disposizione in materia di convenzioni urbanistiche, cfr. Cons. St., sez. IV, 9 gennaio 2025, n. 135).

La sua mancata impugnazione (senza nemmeno dire della mancata impugnazione della circolare del 22.6.2019, pure menzionata nella determina in questione, o del permesso di costruire del 2020, alla base dell'intera procedura di rivisitazione della convenzione del 2015), in uno con la convenzione sottoscritta da parte ricorrente, determina pertanto l'inammissibilità del ricorso.

Com'è noto, infatti, la mancata impugnazione degli atti presupposti immediatamente lesivi rende inammissibile per carenza d'interesse il ricorso proposto avverso gli atti consequenziali (cfr. Cons. St., sez. II, 23 dicembre 2024, n. 10356).

Ma anche ove si volesse, per pura ipotesi, sostenere il carattere non afflittivo della determina in questione (la quale, come si è visto, ha espressamente quantificato gli oneri ulteriori dovuti da parte ricorrente), resta il fatto che la sua mancata impugnazione - quantomeno in uno con l'odierno ricorso - determina in ogni caso l'inammissibilità dello stesso, posto che si discute di un atto ex lege presupposto alla stipula della convenzione, che ne ha di per sé vincolato il contenuto.

In altre parole, a tutto concedere alla tesi di parte ricorrente, quest'ultima avrebbe comunque dovuto impugnare con l'odierno ricorso, oltre alla vista convenzione, anche l'atto che l'ha necessariamente preceduta, al fine di ottenere - a mezzo dell'elisione delle disposizioni asseritamente lesive contenute negli stessi - il bene della vita a cui egli ha mirato tramite la proposizione del gravame ( i.e. , una rimodulazione a sé più favorevole del carico economico discendente dalla convenzione qui avversata).

Bene della vita, si ribadisce, impossibile da ottenere laddove sia comunque mancata l'espressa impugnazione della determinazione in questione, rispetto alla quale – per completezza – va chiarito che non può supplire il generico riferimento, nell’epigrafe del ricorso, agli atti presupposti, connessi e conseguenziali, trattandosi di una formula di mero stile, di per sé non in grado di radicare proficuamente alcuna impugnazione (cfr., ex plurimis , Cons. St., sez. V, 2 maggio 2025, n. 3732).

2. Stante quanto precede, dichiarata l’inutilizzabilità della produzione documentale di parte ricorrente del 12.9.2025, il ricorso va dichiarato inammissibile.

La peculiarità della questione giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2025, tenutasi tramite collegamento da remoto, con l'intervento dei magistrati:

CC AV, Presidente

FA IA, Referendario, Estensore

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FA IA	CC AV

IL SEGRETARIO