Pubblicato il 02/05/2025

N. 03732/2025REG.PROV.COLL.

N. 09424/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9424 del 2024, proposto da
UI LE, rappresentato e difeso dall'avvocato Alfredo Zaza D'Aulisio, con domicilio eletto presso lo studio Francesco AR in Roma, via G.P. da Palestrina n. 47;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Capitaneria di Porto di Gaeta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Autorità di Sistema AL del Mar Tirreno Centro-Settentrionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefania Accardi, Gabriella Giacomantonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

GN AL S.r.l., non costituita in giudizio;

per la revocazione

della sentenza del CONSIGLIO DI STATO - SEZ. V n. 04125/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in revocazione ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Capitaneria di Porto di Gaeta e Autorità di Sistema AL del Mar Tirreno Centro-Settentrionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati Alfredo Zaza D'Aulisio e Stefania Accardi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si chiede la revocazione di una sentenza di questa sezione in materia di risarcimento danni. Più in particolare:

1.1. Nel 2002 la ditta che agisce in revocazione (EL) partecipava alla selezione per n. 3 operatori e fornitori di servizi portuali, nel Porto di Formia ed in quello di Gaeta, cui rilasciare l’autorizzazione ai sensi dell’art. 16 della legge n. 84 del 1994;

1.2. La ditta EL, anche in base al parere della competente commissione locale portuale, risultava quinta ed ultima in graduatoria (decreto Capitaneria di Porto n. 2 del 13 febbraio 2003);

1.3. Avverso tale decreto EL proponeva ricorso gerarchico che veniva accolto, dal competente Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, per difetto di motivazione;

1.4. La Capitaneria di Porto di Gaeta, con proprio decreto n. 17 del 14 luglio 2003, confermava la stessa graduatoria del predetto decreto n. 2 del 13 febbraio 2003 (dunque EL sempre quinta ed ultima) previa rinnovata e più approfondita motivazione;

1.5. Successivamente l’Autorità AL di Civitavecchia, con decreto n. 56 del 25 luglio 2003, ratificava l’operato della Capitaneria di Porto di Gaeta che, nel frattempo, era divenuta incompetente per via del regolamento ministeriale di cui al DM 27 marzo 2003 in tema di autorizzazioni portuali;

1.6. EL agiva dinanzi al TAR Latina che, con sentenza n. 882 del 2011, annullava gli atti della Capitaneria di Porto per difetto di competenza (pur se nel frattempo lo stesso difetto di competenza era stato ratificato dalla Autorità AL). Nulla si aggiungeva sul merito della controversia ossia sulla ritenuta illegittima valutazione della posizione di EL;

1.7. Nel termine di 120 giorni dal passaggio in giudicato della suddetta sentenza veniva proposta, ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a., azione risarcitoria per i danni subiti da EL ma il TAR Latina, con sentenza n. 429 del 2022, rigettava l’istanza in quanto la sentenza n. 882 del 2011 non si era espressa circa la spettanza del bene della vita, ossia sul “perseguimento della pretesa sostanziale”, ma soltanto su vizi formali quali il difetto di competenza;

1.8. Tale sentenza n. 429 del 2022 veniva confermata con sentenza n. 4125 del 2024 di questa stessa sezione la quale affermava in estrema sintesi che:

a) onde ottenere il risarcimento del danno asseritamente patito, non basta fare “perno … sul mancato esercizio dell’attività economica oggetto dell’istanza di autorizzazione” , occorrendo piuttosto a tal fine “dimostrare la propria reale spettanza, nel caso concreto, di quello specifico bene della vita” (ossia l’autorizzazione portuale);

b) in questa specifica direzione: “l’annullamento disposto dal TAR (non nel merito della valutazione a sé sfavorevole, ma per mera incompetenza dell’organo deliberante) di per sé non poteva determinare in via diretta ed automatica l’ottenimento del bene della vita auspicato” ;

c) nel caso di specie, il ricorrente non ha fornito adeguata dimostrazione “che in assenza del vizio di incompetenza riscontrato dal giudice” l’istanza di autorizzazione “sarebbe stata sicuramente accolta (o, per lo meno, che le probabilità di un risultato positivo sarebbero state nettamente superiori a quelle sfavorevoli)” .

2. Si chiede, con la presente istanza, la revocazione della suddetta sentenza di questa sezione n. 4125 del 2024 per i seguenti motivi:

2.1. Errore di fatto revocatorio per omessa pronunzia sulla richiesta di risarcimento sotto il profilo della perdita di chance di incremento del valore aziendale. Seguiva quantificazione delle perdite subite per effetto dell’affidamento a terzi delle operazioni portuali per cui l’istante non ha ottenuto la richiesta autorizzazione;

2.2. Errore di fatto revocatorio in quanto la sezione non si sarebbe espressa sui danni provocati da alcuni comportamenti scorretti della PA che, a tale specifico riguardo, avrebbe dimostrato “ostracismo” nonché fatto “orecchie da mercante” (cfr. pagg. 20 e 23 del ricorso per revocazione);

2.3. Errore di fatto revocatorio nella parte in qui questa sezione ha ritenuto come non impugnati i richiamati atti di ratifica della Autorità AL;

2.4. Sul piano rescissorio si invocava la violazione dei “principi sulla libera concorrenza” nonché la sussistenza del nesso eziologico tra comportamento dell’amministrazione, che non avrebbe tenuto conto della inferiore capacità e idoneità di almeno due dei tre operatori poi prescelti (in particolare: GN AL e PO, i quali presentavano rispettivamente una “difficile situazione finanziaria” e un sistema tariffario scarsamente remunerativo) e danno subito dalla istante, per perdita di chance di incremento del valore aziendale, quantificato in oltre 1 milione 669 mila euro (pag. 27 ricorso per revocazione).

3. Si costituivano il MI e l’intimata autorità portuale per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione.

4. Alla pubblica udienza del 16 aprile 2025 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso per revocazione veniva infine trattenuto in decisione.

5. Tutto ciò premesso rammenta il collegio che, in materia di revocazione:

- “l’errore revocatorio è configurabile in ipotesi di omessa pronuncia su una censura sollevata dal ricorrente, purché risulti evidente dalla lettura della sentenza che in nessun modo il giudice ha preso in esame la censura medesima: si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame e/o valutazione del motivo e non di un difetto di motivazione della decisione” (Cons. Stato, sez. III, 21 maggio 2021, n. 3963);

- più in particolare: “l'errore di fatto … è confìgurabile nell'attività preliminare del giudice relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo … ma non coinvolge la successiva attività di ragionamento, di apprezzamento, di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del suo convincimento, che può prefigurare esclusivamente un errore di giudizio” (Cons. Stato, sez. V, 28 gennaio 2021, n. 837);

- in questa stessa direzione: “non costituisce motivo di revocazione per omessa pronuncia il fatto che il giudice … non si sia espressamente pronunciato su tutte le argomentazioni poste dalla parte” , essendo a tal fine sufficiente che il giudice stesso abbia esaminato comunque tutti i motivi di ricorso o di appello (Cons. Stato, ad. plen., 27 luglio 2016, n. 21);

- ciò per la “indeclinabile esigenza di evitare che detta forma di impugnazione si trasformi in una forma di gravame idonea a condizionare sine die il passaggio in giudicato di una pronuncia giurisdizionale” (Cons. Stato, Sez. II, 30 giugno 2021, n. 4981);

- pertanto: “la revocazione è un rimedio straordinario, ammesso solo in casi tassativamente determinati; e non può essere utilizzata come un ulteriore grado di giudizio, tanto meno per un generico riesame di questioni già decise” (Cons. Stato, sez. III, 6 luglio 2021, n. 5159).

Tutto ciò ulteriormente precisato l’istanza revocatoria è inammissibile in quanto inidonea a superare il vaglio relativo alla fase rescindente per le ragioni che verranno di seguito partitamente esposte.

6. Con il primo motivo si lamenta l’errore di fatto revocatorio per omessa pronunzia sulla richiesta di risarcimento sotto il profilo della perdita di chance di incremento del valore aziendale. Osserva al riguardo il collegio che:

6.1. In disparte ogni considerazione circa il fatto che una simile voce risarcitoria ( chance di crescita patrimoniale) non era stata formulata in primo grado ma soltanto in appello (dunque nessun obbligo di esame poteva ragionevolmente sussistere per conclamato divieto di nova ), la censura revocatoria è comunque infondata dal momento che alle pagg. 7 ed 8 della sentenza n. 4125 del 2024 ben si affronta il tema della chance patrimoniale nella parte in cui si afferma che non è stata fornita adeguata dimostrazione circa il fatto che “le probabilità di un risultato positivo sarebbero state nettamente superiori a quelle sfavorevoli” ;

6.2. E in effetti, ad una attenta lettura della documentazione versata in atti (cfr. parere commissione locale portuale del 23 gennaio 2003 e determinazione capitaneria n. 17 del 2003 poi fatta propria dalla autorità portuale) emerge come il giudizio espresso nei confronti di EL fosse risultato globalmente negativo per assenza di esperienza nello specifico settore, laddove le criticità evidenziate per gli altri operatori erano invece state superate dalla approfondita motivazione riportata nel decreto n. 17 del 14 luglio 2003 della Capitaneria stessa. Più da vicino:

6.2.1. La istante EL otteneva un giudizio negativo, da parte della commissione portuale nella seduta del 23 gennaio 2003, in quanto “priva di esperienza professionale” e per omessa indicazione di “previsioni di sviluppo di ulteriori traffici per il porto di Gaeta”;

6.2.2. Quanto alla “GN AL” (che rientrava tra le tre ditte poi destinatarie di provvedimento di autorizzazione) vi era sì una “grave situazione finanziaria” (cfr. citato verbale commissione portuale 23 gennaio 2003) non accompagnata tuttavia da “procedure concorsuali” (cfr. decreto n. 17 del 14 luglio 2003). Si registrava anzi una lieve ripresa dell’attività economica nonché l’esigenza di non disperdere l’enorme bagaglio professionale acquisito negli anni e di tutelare, al tempo stesso, le “maestranze portuali impiegate”;

6.2.3. L’impresa NA aveva ottenuto un giudizio pacificamente favorevole per volume di attività, nuovi mezzi e rinnovate professionalità (cfr. citati verbale 23 gennaio 2003 e decreto n. 17 del 2003);

6.2.4. La società PO aveva sì praticato tariffe non remunerative (cfr. verbale commissione portuale 23 gennaio 2003) ma solo nel breve periodo, potendo ragionevolmente considerare probabile “un completo ritorno” in termini finanziari “nel medio-lungo periodo” (cfr. decreto n. 17 del 2003);

6.3. Inoltre resta comunque il fatto che la quarta classificata TO aveva ottenuto un giudizio migliore di EL che dunque, in siffatta direzione, non ha fornito la necessaria prova di resistenza;

6.4. Nel complesso è così indimostrato o meglio indimostrabile, da parte di EL, che la stessa avrebbe avuto un “elevato grado di probabilità” di ottenere quella specifica autorizzazione portuale. Ed infatti, come pure evidenziato da questa stessa sezione nella sentenza n. 3658 del 10 maggio 2022:

“2.1.7. La chance deve comunque essere seria, ossia sì consistente da reputare il conseguimento dell’anelato bene della vita con un certo livello di successo, dovendosi in siffatta direzione distinguere la concreta probabilità di riuscita (chance risarcibile) dalla mera possibilità di conseguire l’utilità sperata (chance irrisarcibile) [si veda, in questo stesso senso: Cons. Stato, sez. V, 11 luglio 2018, n. 4225; Cons. Stato, sez. V, 25 febbraio 2016, n. 762].

2.1.8. Per il danno da perdita di chance non è richiesta la prova certa della perdita di un determinato bene della vita, bensì la prova della perdita dell’occasione di conseguire questo bene, pur con la precisazione che non si deve trattare della perdita della mera possibilità di conseguire il risultato sperato, bensì della perdita attuale di un esito favorevole, anche solo probabile (Cons. Stato, sez. V, 27 dicembre 2017, n. 6088).

2.1.9. Come affermato dalla giurisprudenza di questa stessa sezione (Cons. Stato, sez. V, 15 novembre 2019, n. 7845; Cons. Stato, sez. V, 11 luglio 2018, n. 4225): “La tecnica risarcitoria della chance … richiede un ulteriore necessario passaggio: è possibile accedere a detto risarcimento per equivalente solo se la chance ha effettivamente raggiunto un'apprezzabile consistenza, di solito indicata dalle formule "probabilità seria e concreta" o anche "elevata probabilità" di conseguire il bene della vita sperato. Al di sotto di tale livello, dove c'è la "mera possibilità", vi è solo un ipotetico danno non meritevole di reintegrazione poiché in pratica nemmeno distinguibile dalla lesione di una mera aspettativa di fatto” . Ed ancora: “Per questa tipologia di pregiudizio la prova non può conseguentemente esigersi in termini di rigorosa certezza, ma può essere raggiunta sulla base di un “ragionevole grado di probabilità” (Cons. Stato, sez. V, 17 dicembre 2018, n. 7117)” .

Ebbene nel caso di specie tale “ragionevole grado di probabilità” non è stato raggiunto né poteva ritenersi raggiungibile alla luce delle considerazioni comparative di cui al punto 6.2. e al punto 6.3.

6.5. Il tutto senza omettere di considerare, almeno in punto di quantificazione del danno (stimato dalla parte istante dal 2003 sino a tutto il 2011), che a partire dal 2005 la stessa EL non ha presentato alcuna domanda di rilascio autorizzazione per lo svolgimento di operazioni e servizi portuali;

6.6. Sul punto specifico, in conclusione, la valutazione della sezione è sintetica ma comunque presente: dunque nessuna omissione di pronunzia si registra al riguardo;

6.7. Lo specifico motivo di ricorso per revocazione (omessa pronunzia sulla perdita di chance ) deve allora essere rigettato.

7. Con secondo profilo di censura revocatoria si lamenta che la sezione non si sarebbe espressa sui danni provocati da alcuni comportamenti scorretti della PA, la quale avrebbe dimostrato “ostracismo” e fatto “orecchie da mercante” (pagg. 20 e 23 istanza di revocazione). Osserva al riguardo il collegio che:

7.1. La sentenza espressamente affronta i profili legati al comportamento della PA nella parte in cui afferma che: “Analogamente dicasi per le considerazioni in ordine alla “colpa” dell’amministrazione, che anche laddove configurabile non può comunque prescindere dal preliminare accertamento di cui sopra” (accertamento riferito alla spettanza o meno del bene della vita);

7.2. Ad ogni buon conto si tratta di valutazioni, quelle operate dalla difesa di parte istante circa “ostracismo” e “orecchie da mercante” ad opera della PA (pagg. 20 e 23 istanza di revocazione), che rientrano nella sfera della giuridica irrilevanza;

7.3. Resta comunque indimostrato che tali comportamenti siano stati o meno tradotti in provvedimenti della PA oppure in omissioni più specifiche di atti o informazioni in favore della ditta che in questa sede agisce in revocazione;

7.4. Anche tale censura non può dunque trovare accoglimento.

8. Con terzo profilo si lamenta l’errore di fatto revocatorio in merito alla ritenuta omessa impugnazione degli atti di ratifica della Autorità AL. Osserva al riguardo il collegio che:

8.1. Non sussiste errore di fatto o abbaglio dei sensi in quanto, con ricorso nrg 957 del 2003, erano stati sì impugnati, dinanzi al TAR, anche gli atti della suddetta Autorità AL di Civitavecchia ma di tali stessi atti espressamente non si conoscevano “estremi e contenuto” (cfr. epigrafe ricorso pag. 3);

8.2. Trattavasi dunque di una impugnazione di tali atti del tutto formale cui non corrispondeva, in concreto, anche una loro effettiva contestazione (e ciò dal momento che non si conosceva il contenuto dei medesimi);

8.3. Di qui la correttezza della decisione di questa sezione nella parte in cui ha ritenuto come “sostanzialmente” non gravate, data l’assenza di più specifiche censure ai sensi dell’art. 40 c.p.a., le suddette note della autorità portuale. Ed infatti, come affermato dalla giurisprudenza (cfr., ex multis : Cons. Stato, sez. V, 21 agosto 2017, n. 4043): “il generico richiamo, nell’epigrafe del ricorso al G.A., alla richiesta di annullamento degli atti presupposti, connessi e conseguenziali o la mera citazione di un atto nel corpo del ricorso stesso non sono sufficienti a radicarne l’impugnazione, in quanto i provvedimenti impugnati vanno puntualmente inseriti nell’oggetto della domanda ed a questi devono direttamente collegate le specifiche censure; ciò perché solo l’inequivoca indicazione del petitum dell’azione di annullamento consente alle controparti la piena esplicazione del loro diritto di difesa (in tal senso – ex multis -: Cons. Stato, IV, 12 ottobre 2016, n. 4207)” ;

8.4. Una simile valutazione da parte del giudice di secondo grado (atti dell’autorità portuale sostanzialmente non oggetto di specifica impugnazione da parte di EL) costituisce comunque valutazione giuridica di un fatto che giammai potrebbe formare oggetto di giudizio revocatorio. Il motivo di revocazione si fonda in altre parole su ritenuti errori di fatto che, in realtà, disvelano supposti errori di diritto da parte del giudice di appello: di qui la sua integrale inammissibilità;

8.5. Anche tale censura deve pertanto essere rigettata.

9. In conclusione la suddetta istanza di revocazione si rivela inammissibile in quanto non idonea a superare la fase rescindente.

10. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna a parte istante alla rifusione delle spese di lite, da quantificare nella complessiva somma di euro 8.000 (ottomila/00), oltre IVA e CPA ove dovuti e da corrispondere in favore di ciascuna delle intimate amministrazioni.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Santini	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO