Pubblicato il 10/03/2025

N. 00534/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01929/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1929 del 2023, proposto da DO LI, rappresentato e difeso dagli avvocati Girolamo Rubino e Giuseppe Impiduglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- l’Assessorato della Salute della Regione Siciliana, Dipartimento Regionale per la Pianificazione Strategica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici, siti in Palermo in via Mariano Stabile n. 182, è per legge domiciliato;

nei confronti

del Dott. Carmelo Scicolone S.r.l., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della nota dell'Assessorato Regionale della Salute - Dipartimento per la Pianificazione Strategica, Serv. 8 - "Programmazione territoriale" prot. n. 63058 del 07.12.23 (avente ad oggetto “Istanza per l'accreditamento istituzionale della struttura denominata “Studio Odontoiatrico Dr. DO LI” con sede a Niscemi (CL) in via Ruggero Settimo n. 99”) con la quale la P.A. ha comunicato al ricorrente che “non può essere riscontrata positivamente” la richiesta di accreditamento istituzionale inoltrata da quest'ultimo;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato della Salute della Regione Siciliana, Dipartimento Regionale per la Pianificazione Strategica;

Vista la documentazione depositata dalla parte ricorrente;

Vista la memoria depositata dal resistente Assessorato;

Vista l’ordinanza cautelare n. 2 del 10 gennaio 2024;

Vista la memoria conclusiva depositata dalla parte ricorrente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza pubblica del 25 febbraio 2025 il consigliere Maria Cappellano, e uditi i difensori delle parti costituite, presenti come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

A. – Con il ricorso in esame, notificato e depositato il 18 dicembre 2023, l’odierno istante, titolare di uno studio odontoiatrico a Niscemi, ha impugnato il diniego di accreditamento del 7 dicembre 2023 adottato dal Dipartimento per la Pianificazione Strategica dell’Assessorato regionale della Salute.

Espone in punto di fatto che:

- quale titolare di studio odontoiatrico, ha interesse ad ottenere l’accreditamento istituzionale per la branca in interesse, evidenziando la sussistenza, nel distretto e nella provincia in cui ha sede lo studio, di un rilevante fabbisogno assistenziale;

- il predetto ha quindi chiesto con istanza del 3 maggio 2023, reiterata con istanza del 26 settembre, l’accreditamento della struttura, con riscontro negativo dell’Assessorato giusta nota del 7 dicembre 2023.

Si duole di tale esito negativo affidando il ricorso alle censure di:

1) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 10 BIS DELLA LEGGE N. 241/90. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA - OMESSA COMUNICAZIONE DEI MOTIVI OSTATIVI ALL’ACCOGLIMENTO DELLA DOMANDA ;

2) ECCESSO DI POTERE PER INGIUSTIZIA MANIFESTA, IRRAGIONEVOLEZZA, TRAVISAMENTO DEI FATTI, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, ILLOGICITÀ. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 QUATER DEL D.LGS. N. 229/99 E DEL’ART. 12 DELLA L.R. N. 5/2009. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 L 241/90. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI IN MATERIA DI ACCREDITAMENTO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 8 BIS D.LGS. N. 502/1992, DELL’ART. 2 DEL DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 14 GENNAIO 1997 E DEL DECRETO DELL’ASSESSORATO SANITA’ DEL 17.6.2002 .

Ha, quindi, chiesto l’annullamento del provvedimento impugnato, previa idonea misura cautelare, con il favore delle spese.

B. – Si è costituito in giudizio l’Assessorato della Salute della Regione Siciliana, il quale ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione dell’atto di programmazione; nel merito, chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.

C. – Con ordinanza n. 2 del 10 gennaio 2024 è stata respinta l’istanza cautelare.

D. – Con memoria conclusiva il ricorrente ha replicato all’eccezione di inammissibilità, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

Quindi, all’udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2025, presenti i difensori delle parti costituite come specificato nel verbale, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

A. – Viene in decisione il ricorso promosso dall’odierno istante avverso il provvedimento del 7 dicembre 2023 adottato dall’Assessorato regionale della Salute, di rigetto dell’istanza di accreditamento per la branca specialistica di odontoiatria per lo studio odontoiatrico di Niscemi (CL).

B. – Ritiene il Collegio di confermare la delibazione assunta in fase cautelare, in quanto il ricorso non è fondato.

Deve premettersi che – a parte il primo motivo, sulla violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241/1990 – le critiche sono sostanzialmente rivolte alla scelta discrezionale contenuta nel presupposto D.A. n. 237/2021, di approvazione del “Piano di valutazione del fabbisogno di specialistica ambulatoriale per la branca di odontoiatria”.

Il diniego, invero, si basa esclusivamente sul contenuto del D.A. n. 237/2021, con cui è stata effettuata, a monte, la rilevazione del fabbisogno per tale branca: sotto tale profilo, coglie nel segno la difesa erariale, la quale nel rinviare a tale atto generale di programmazione ha eccepito l’inammissibilità della censura centrale, evidenziando, nel merito, che le ragioni del diniego di accreditamento si basano esclusivamente su tale atto presupposto che la parte ricorrente non ha censurato.

Ciò premesso e chiarito, i profili di censura dedotti con il secondo motivo non possono trovare accoglimento.

Deve premettersi che l’accreditamento istituzionale mira al riconoscimento del possesso, da parte del richiedente, di specifici requisiti prescritti; e l’art. 8 quater , co. 1, del d. lgs. n. 502/1992 ha subordinato l’accreditamento anche alla funzionalità della struttura richiedente “agli indirizzi di programmazione regionale”, collegandolo anche alle scelte programmatorie che governano la funzione di contingentamento e di selezione all’ingresso nel Servizio sanitario nazionale e regionale (v. Corte Costituzionale, 9 maggio 2022, n. 113; C.G.A., parere n. 531/2022).

Come rilevato dalla Corte Costituzionale, sussiste, pertanto, una sfera di discrezionalità dell’amministrazione nella concessione dell’accreditamento, in considerazione della valutazione della rispondenza e adeguatezza agli obiettivi della programmazione (v. Corte Cost. n. 113/2022 cit.).

Ciò premesso, deve osservarsi che:

- come accennato, con il contestato provvedimento di diniego di accreditamento, l’Assessorato ha richiamato l’atto di programmazione dei fabbisogni approvato con il D.A. n. 237 del 24 marzo 2021, con cui è stato approvato il Piano di valutazione del fabbisogno di specialistica ambulatoriale per la branca di odontoiatria;

- nel rinviare per relationem a tale atto programmatorio, l’Assessorato ne ha riportato le parti salienti in cui, oltre a non evidenziarsi criticità rispetto al fabbisogno di prestazioni, si è stabilito che un eventuale incremento dovrebbe essere garantito non già con nuovi accreditamenti, bensì attraverso il potenziamento e l’efficientamento del settore pubblico, sia territoriale che ospedaliero.

Orbene, rispetto a tale atto programmatorio con il quale l’Assessorato ha effettuato la previa verifica del fabbisogno assistenziale, il ricorrente – che non lo ha impugnato – in ogni caso non ne contesta efficacemente i contenuti sebbene costituisca il cuore della motivazione del diniego di accreditamento.

Deve anche osservarsi che “… Il decreto assessoriale impugnato, come si legge nel documento allo stesso allegato, è stato adottato a seguito di un’analitica disamina del contesto demografico, degli indicatori di offerta, della distribuzione dell’offerta tra le province, delle variabili demografiche, dei punti di erogazione, dei fattori epidemiologici, dei tempi di attesa, della mobilità intra-regionale e delle prestazioni erogate dalle strutture pubbliche e da quelle private accreditate e contrattualizzate dalle Aziende sanitarie provinciali.

All’esito di tale adeguata istruttoria, l’Amministrazione, pur ritenendo necessario un riequilibrio dell’offerta per superare gradatamente il dato della spesa storica e assicurare una maggiore equità assistenziale ai cittadini della Regione, ha rilevato l’assenza di criticità attuali nella branca di odontoiatria sulla scorta dei modesti tempi di attesa e della ridotta mobilità.

L’Assessorato ha, poi, ritenuto di potere garantire il prevedibile incremento delle prestazioni odontoiatriche per i prossimi anni, secondo l’analisi dei fattori socio-demografici ed epidemiologici, attraverso «il potenziamento ed efficientamento del settore pubblico», sia territoriale sia ospedaliero, in quanto dall’analisi dei dati le prestazioni erogate dalle strutture pubbliche risultano attualmente limitate e inferiori rispetto a quelle rese dal privato accreditato e contrattualizzato …” (C.G.A., Adunanza delle Sezioni riunite del 10 gennaio 2023, parere n. 33 del 23 gennaio 2023).

Ritiene, pertanto, il Collegio che – poiché la rilevazione del fabbisogno è stata operata a monte – correttamente il Dipartimento ha respinto l’istanza di accreditamento richiamando l’atto programmatorio nel suo contenuto essenziale.

Venendo in rilievo anche un profilo di inammissibilità delle contestazioni sostanzialmente mosse avverso la scelta programmatoria discrezionale, risulta superabile la violazione dell’art. 10 bis – astrattamente assorbente – dedotta con il primo motivo, in quanto al suo eventuale accoglimento osta il consolidarsi degli effetti del D.A. costituente la motivazione centrale del diniego.

Per tale ragione il caso in esame non è sovrapponibile a quello deciso dalla Sezione con la recentissima sentenza n. 3538/2024 richiamata da parte ricorrente, non solo in quanto in quel caso il piano di valutazione dei fabbisogni era stato impugnato, ma anche in quanto afferiva ad una diversa branca.

Deve anche precisarsi che non convince la difesa di parte ricorrente, la quale, in replica all’eccezione di inammissibilità, evidenzia come il Decreto non possa più considerarsi attuale.

Invero, proprio tale profilo di doglianza, ribadito con l’ultima memoria, si traduce sostanzialmente nella contestazione dell’atto di programmazione che è stato posto alla base del diniego quale atto generale ostativo all’esame dell’istanza di accreditamento; e che – ove ritenuto non più attuale e/o in contrasto con i principi pro-concorrenziali – avrebbe dovuto essere ritualmente censurato.

Né può ritenersi che l’atto lesivo sia il solo diniego, in quanto l’Assessorato – in presenza di un atto di programmazione sui fabbisogni di branca, che ha fornito una precisa e univoca indicazione – non avrebbe potuto che applicare quell’atto generale, a maggior ragione che tale atto di programmazione ha ritenuto di soddisfare eventuali nuovi fabbisogni con il potenziamento del settore pubblico.

Non può essere accolto neanche il secondo profilo della censura, nella parte in cui si fa riferimento ai principi di concorrenza in relazione ai limiti all’accreditamento, in quanto non pertinente al caso di specie che attiene ad un diniego di accreditamento basato sulla previa valutazione dei fabbisogni.

Inoltre, la lamentata violazione del principio di concorrenza non è pertinente anche tenendo conto del fatto che l’accreditamento non è oggetto di un diritto per le strutture sanitarie private autorizzate, in quanto ogni Regione è tenuta ad individuare, mediante la programmazione sanitaria pubblica, la quantità di prestazioni erogabili nel rispetto di un tetto massimo di spesa (v. T.A.R. Sicilia, Sez. I, 10 novembre 2023 n. 3319).

Va, peraltro, considerato più in generale che, negli ultimi anni, l’Assessorato ha aperto alla contrattualizzazione delle strutture accreditate, stanziando somme a tal fine; si pensi, in particolare, al D.A. n. 431/2022 avente ad oggetto gli “aggregati di spesa per l’assistenza specialistica da privato – anni 2020 - 2023 – Odontostomatologia”, il quale ha previsto per l’anno 2022 di contrattualizzare tutte le strutture accreditate e non contrattualizzate assegnando un budget di ingresso pari a € 50.000 (v. T.A.R. Sicilia, Sez. I, 20 maggio 2024, n. 1693), con ciò determinando comunque un effetto di ampliamento dell’offerta di prestazioni a carico del servizio sanitario regionale.

Osserva del resto il Collegio che una parte della critica è espressamente rivolta alla scelta di garantire l’eventuale incremento del fabbisogno “ attraverso il potenziamento ed efficientamento del settore pubblico, sia territoriale che ospedaliero ”, facendo riferimento a dati relativi all’assegnazione di somme, da parte dell’Assessorato, per la branca di odontoiatria.

E tuttavia, a parte la modesta entità di tali somme a livello regionale, l’utilizzo di tale dato – che, in tesi, smentirebbe il potenziamento delle strutture pubbliche – si traduce pur sempre nella contestazione dell’atto programmatorio a monte.

Inoltre, dalle premesse del D.A. n. 1396/2023 depositato dalla parte ricorrente – afferente anche al recupero delle liste d’attesa – per quanto attiene alla branca di Odontostomatologia si precisa che tale branca (insieme ad altre due) non genera prestazioni critiche rientranti nel Piano di recupero delle liste d’attesa, e che la redistribuzione di somme deriva dal fatto che comunque le strutture erogano prestazioni sanitarie rientranti nei LEA, nonché dalla sovrastima per Nefrologia; distribuzione indicata solo per l’anno 2023 e senza alcuna possibilità di storicizzazione, con l’assegnazione, peraltro alla ASP di Caltanissetta di soli € 7.153,00.

Va anche rilevato che, sebbene parte ricorrente sostenga – e ribadisca nella memoria conclusiva – che i dati utilizzati per l’istruttoria del D.A. n. 237/2021 non siano più attuali, non fornisce neppure un principio di prova sul punto.

C. – Conclusivamente, per tutto quanto esposto e rilevato, il ricorso in quanto infondato deve essere rigettato, con salvezza del provvedimento impugnato.

D. – Avuto riguardo ai peculiari profili della controversia, sussistono eccezionalmente i presupposti per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Maria Cappellano, Consigliere, Estensore

Pierluigi Buonomo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Cappellano	Salvatore Veneziano

IL SEGRETARIO