Pubblicato il 02/02/2026

N. 00482/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01283/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1283 del 2024, proposto da
Liberty Retail S.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Fantappie', Gherardo Soresina, Giuliana Marchesi, Pietro Chelazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Donatella Silvia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

- dell’eccessiva onerosità dei canoni e dell’indennità di occupazione di cui alla convenzione 402916/2008;

- della illegittimità della condotta tenuta dal Comune di Milano nei confronti di Liberty Retail s.r.l. in liquidazione in relazione alla convenzione 402916/2008;

- del diritto di Liberty Retail s.r.l. ad ottenere una riduzione del canone di locazione/indennità di occupazione dell’immobile di cui alla convenzione 402916/2008;

previo annullamento, disapplicazione e/o declaratoria di illegittimità i seguenti atti presupposti:

- la Deliberazione della Giunta Comunale di Milano n. 755 del 2.7.2021 “Atto di indirizzo politico in merito a iniziative per fronteggiare la crisi economica provocata dalla situazione emergenziale da COVID-19 relativamente a soggetti economici e sociali che utilizzano per le proprie attività immobili di proprietà del Comune di Milano” (All. A);

- ogni altro atto conseguente, presupposto o comunque connesso, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 la dott.ssa VA IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1) La ricorrente ha occupato un’immobile sito nella Galleria Vittorio Emanuele II a Milano, di proprietà comunale, dato in concessione in forza di convenzione n.402916 del 4.06.2008 con durata di dodici anni, alla Davis S.r.l., a cui subentrava la Sartoria Rossi S.r.l., quindi a seguito di cessione di ramo d'azienda, la società Liberty Retail S.r.l. (da ora anche solo Società o Liberty Retail).

Il Comune di Milano prendeva atto del subentro della ricorrente, autorizzandolo con determinazione dirigenziale n. 378/2014 in data 11.06.2014.

Al fine della comprensione delle questioni poste nel ricorso è opportuno esaminare i due procedimenti avviati dal Comune di Milano, relativi l’uno alla disciplina della durata della concessione e del mancato rinnovo, l’altro relativo alla situazione patrimoniale.

2) Quanto al rapporto concessorio, sorto tra il Comune e la ricorrente in forza del subentro di questa nella concessione originaria del 4.6.2008, con Pec del 17.05.2019 il Comune comunicava che la concessione sarebbe scaduta il 3.6.2020 e quindi inviava “ formale disdetta”.

Medio tempore venivano approvate dalla Giunta Comunale, con delibera n. 1246 del 26.07.2019, le nuove linee di indirizzo per le concessioni d'uso in scadenza delle unità immobiliari site nel complesso della Galleria Vittorio Emanuele II e in altri complessi di pregio, stabilendo i requisiti necessari per il rinnovo senza la procedura ad evidenza pubblica.

All’esito dell’istruttoria, con deliberazione n. 815/2020 del 17.07.2020 la Giunta, prendeva atto delle domande e dei nominativi dei concessionari aventi diritto al rinnovo, tra i quali non era presente la società ricorrente.

Con lettera del 4.08.2020 il Comune comunicava quindi alla ricorrente che la richiesta di rinnovo non poteva essere accolta, per insussistenza dei motivi di interesse pubblico (requisiti di valore identitario, storico e culturale) previsti nella deliberazione n. 1246/19 e derogatori al principio della gara pubblica, precisando che gli spazi in questione sarebbero stati messi a gara, riconoscendo alla società la facoltà di rimanere nell’immobile, oltre la naturale scadenza contrattuale, corrispondendo un'indennità di occupazione.

L’Amministrazione avviava quindi il procedimento al fine del rilascio degli immobili, notificando in data 18.11.2022 l’ordinanza di rilascio dei locali.

In tale ordinanza, l’Ente comunale dava atto dell’avvio della procedura di decadenza dei due piani di rateizzazione già concessi su canoni pregressi, ad opera della Area Incassi e Riscossione Volontaria - Unita Riscossione Volontaria Entrate diverse della Scrivente Amministrazione e che era venuta a conoscenza “ solo recentemente, a seguito di una visura della società in indirizzo, che la stessa ha in corso una liquidazione volontaria con iscrizione in data 14.08.2020 ”.

La data di rilascio dell’immobile libero e sgombro di cose e persone veniva fissata per il 15.2.2023, giorno in cui tuttavia il Comune non ha potuto riprendere la disponibilità degli spazi.

I locali venivano poi lasciati liberi e riconsegnati il 21.03.2023.

3) Per quanto invece attiene ai profili patrimoniali, la società, non avendo rispettato le scadenze dei versamenti dei canoni, otteneva due piani di rateizzazione, relativi al mancato pagamento degli anni 2017-2018-2019 con scadenza il 31.05.2020.

Nell’accordo veniva espressamente previsto che “in caso di mancato pagamento di due rate anche non consecutive, il debitore decade automaticamente dal beneficio della rateazione. In questo caso l’importo ancora dovuto ë immediatamente riscuotibile in un'unica soluzione, maggiorato delle spese sostenute per la rateazione, e non può essere oggetto di ulteriore dilazione ”.

Per l’emergenza Covid, con e-mail del 7.09.2020 l’Ufficio Riscossioni comunale comunicava all’Area Patrimonio Immobiliare lo stato delle rateizzazioni a favore di Liberty Retail S.r.l. e la sospensione dei termini per il pagamento, alla luce del decreto Cura Italia, misure adottate a tutela degli esercenti.

Nonostante la concessione di rateizzazione in 72 rate, per la morosità pregressa accumulata negli anni 2017-2018-2019, accordate dal Comune a fronte della richiesta con pec del 22.08.2022, la ricorrente si rendeva inadempiente ai pagamenti concordati nel piano di ammortamento.

Alla data del 2.09.2022, gli Uffici comunali competenti per la Riscossione delle Entrate comunicavano all’Area Patrimonio Immobiliare la situazione debitoria, comprensiva sia dei canoni di concessione, sia delle somme dovute per il periodo di occupazione dopo la scadenza della concessione.

La ricorrente nel corso degli anni ha provveduto a pagare una parte del debito, proponendo, come si vedrà, azione per ottenere la riduzione della somma ancora da versare, che, al momento della notifica del ricorso ammontava complessivamente a € 891.246,90.

4) La Società con ricorso ex art. 447 bis c.p.c., notificato il 9 febbraio 2023, ha citato il Comune di Milano avanti il Tribunale ordinario chiedendo l’accertamento dell’eccessiva onerosità del canone di locazione previsto all’art. 2 della convenzione del 4 giugno 2008, al fine di ottenere la sua riduzione.

Il ricorso veniva trasposto avanti al TAR, a seguito della sentenza del Tribunale Ordinario di Milano sez. XIII n. 8280/23 di difetto di giurisdizione in favore del Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, “ in quanto la domanda di riduzione del canone ai sensi dell’art. 1467 c.c. andrebbe inevitabilmente ad incidere sull'esercizio di poteri valutativo-discrezionali della P.A., coinvolgendo necessariamente la verifica della sua azione autoritativa, nonché l’esercizio dei suoi poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone”.

Nel ricorso parte ricorrente, dopo aver ricostruito i fatti, afferma il diritto alla riduzione del canone di locazione, nonché l’obbligo legale di rinegoziare le prestazioni contrattuali, rilevando altresì la mala fede del Comune di Milano durante l’emergenza epidemiologica.

La ricorrente agisce al fine di ottenere la riduzione delle somme dovute, previa disapplicazione della Deliberazione della Giunta Comunale di Milano n. 755 del 2.7.2021: l’Amministrazione avrebbe l’obbligo di rinegoziare i termini economici, in forza degli artt. 1256, 1375, 1467, nonché alla luce dell’interpretazione sistematica degli artt. 1337, 1366 e 1375 c.c.

Per tale ragione la società Liberty Retail chiede che venga accertata:

- l’eccessiva onerosità del canone di locazione previsto all’art. 2 della convenzione n.402916/2008, per il periodo tra il mese di marzo 2020 e il 3 giugno 2020, a causa dell’emergenza epidemiologica da Covid-19 e l’eccessiva onerosità dell’indennità di occupazione dell’immobile dal periodo tra il 3 giugno 2020 e il mese di marzo 2022;

- la condotta contraria agli obblighi di correttezza (art. 1175 c.c.), diligenza (art. 1176 c.c.) e buona fede (1375 c.c.) sottesi all’esecuzione dei contratti, con conseguente ordine rivolto al Comune di Milano, anche ai sensi dell’artt. 2 Cost. e degli artt. 1175, 1374, 1375 e 1467 c.c. di rideterminare i canoni e di ridurre “ l’indennità di occupazione dell’Immobile nella diversa misura che riterrà di giustizia, anche in via equitativa ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 1226 c.c. ”, distinguendo i seguenti periodi:

- per marzo, aprile, maggio e giugno 2020 (compresi), da complessivi € 99.027,40 a € 9.902,72, con riduzione quindi del canone mensile da € 24.756,85 a € 2.475,68;

- per luglio, agosto, settembre e ottobre 2020 (compresi), da complessivi € 99.027,40 a € 39.610,96, riducendo cioè l’indennità di occupazione mensile da € 24.756,85 a € 9.902,74;

- rispetto ai mesi da novembre 2020 ad aprile 2021 (compresi), da complessivi € 148.541,10 a € 74.270,55 (ovvero, da un’indennità di occupazione mensile di € 24.756,85 a € 12.378,42);

- con riguardo ai mesi da maggio 2021 a dicembre 2021 (compresi), da complessivi € 198.054,80 a € 118.832,88 (ovvero, un’indennità di occupazione da € 24.756,85 a € 14.854,11 per ciascuno dei predetti mesi);

- con riguardo ai mesi da gennaio 2022 a marzo 2022 (compresi), da complessivi € 74.270,55 a € 51.989,37 (ovvero, da un’indennità di occupazione mensile da € 24.756,85 a € 17.329,79).

Si è costituito il Comune di Milano, ricostruendo i fatti e contestando la pretesa creditoria della società ricorrente.

All’udienza pubblica del 16 dicembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione dal Collegio.

DIRITTO

1) Come emerge dalla ricostruzione in fatto, con il presente ricorso la Società Liberty Retail chiede la riduzione della somma di cui è debitrice nei confronti del Comune di Milano, per l’occupazione degli spazi nella Galleria Vittorio Emanuele II, in forza di concessione sottoscritta in data 4.06.2008, che prevede la durata di dodici anni.

Il Comune, alla scadenza, ha negato la possibilità di una nuova assegnazione a favore della ricorrente, che, nel corso degli anni, ha anche maturato un ingente debito, per mancato versamento dei canoni di concessione e di quanto dovuto per l’occupazione dopo la scadenza della convenzione.

La somma richiesta dal Comune di Milano ammonta complessivamente a € 891.246,90, di cui:

- € 123.784,29, a titolo di canoni di locazione per il periodo compreso tra il mese di gennaio 2020 ed il mese di maggio 2020 (compreso), ovvero fino al termine di durata della Convenzione;

- € 173.298,01, a titolo di indennità di occupazione dell’immobile da giugno 2020 a dicembre 2020 (considerando tale indennità identica al canone, tenuto conto dell’art. 3, settimo comma, della Convenzione);

- € 297.082,30, a titolo di indennità di occupazione dell’Immobile nell’anno 2021;

- € 297.082,30, a titolo di indennità di occupazione dell’Immobile nell’anno 2022.

2) Come emerge dalla ricostruzione in fatto, la Società ricorrente ha articolato due domande di accertamento – sulla eccessiva onerosità del canone di locazione previsto all’art. 2 della convenzione n.402916/2008, per il periodo tra il mese di marzo 2020 e il 3 giugno 2020 e sulla condotta contraria agli obblighi di correttezza del Comune – e ha chiesto poi la condanna del Comune stesso alla riduzione delle somme dovute a titolo di canone di concessione e di occupazione.

L’interesse fatto valere con il ricorso, avuto riguardo al « petitum sostanziale», che va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto sulla base della causa petendi , ossia dei fatti dedotti a fondamento della pretesa fatta valere con l'atto introduttivo della lite e del rapporto giuridico di cui sono espressione, si appunta sulla richiesta di riduzione delle somme di cui la Società è debitrice, in quanto, secondo la tesi attorea, l’Amministrazione avrebbe il dovere di rinegoziare i termini contrattuali, al fine di ridurre la somma dovuta.

La domanda della ricorrente può essere distinta nelle due voci: la richiesta di rideterminazione del canone fino al 3.6.2020, cioè data di scadenza della concessione, motivata dall’eccezionalità dell’emergenza sanitaria e la richiesta di riduzione delle somme dovute per i periodi successivi, di occupazione dell’immobile sine titulo .

3) La richiesta di rideterminazione delle somme dovute fino al 3.6.2020 è avanzata richiamando il principio di buona fede nell’esecuzione del contratto e l’obbligo ex art. 1467 c.c. di rinegoziare le prestazioni contrattuali.

Secondo parte ricorrente, a seguito dell’evento straordinario e imprevedibile del Covid, “ periodo durante il quale le singole attività si sono totalmente fermate in conseguenza dei provvedimenti governativi ”, l’Amministrazione avrebbe dovuto rinegoziare i rapporti, nel senso di rimodulare le reciproche obbligazioni economiche, per “ ripristinare l’equilibrio contrattuale vulnerato ”.

La circostanza che il rapporto fosse una concessione non determinerebbe il venir meno del dovere dell’amministrazione di rinegoziare in buona fede i termini contrattuali ( rectius concessori) a fronte del sopravvenire di circostanze impreviste e imprevedibili, in quanto anche nella concessione avrebbe dovuto permanere per tutta la durata del rapporto, un equilibrio nella distribuzione del rischio tra le parti.

La domanda non può essere accolta.

Sull’obbligo del Comune di Milano di rideterminare i canoni e sulla domanda di accertamento, si è pronunciato questo Tribunale, (sez. I sentenza n. 878 del 11.04.2023), proprio con riferimento a una richiesta di rideterminazione del canone per uno spazio all’interno della Galleria Vittorio Emanuele II, a fronte di una forte riduzione del fatturato, direttamente conseguente alla crisi pandemica: ha osservato il Giudice che “l a ricorrente è parte di un rapporto concessorio cui accede una convenzione e la questione dedotta non attiene alla mera quantificazione monetaria del canone – situazione che altrimenti imporrebbe di verificare la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo – ma all’individuazione ex novo dei parametri di commisurazione del canone. Si tratta di profili, che attengono al contenuto del rapporto concessorio, rispetto ai quali la pubblica amministrazione è titolare di una posizione di potere autoritativo discrezionale, cui si correla un interesse legittimo pretensivo della ricorrente. Quest’ultima, quindi, non è titolare del diritto preteso, sicché la correlata domanda di accertamento e condanna è infondata e deve essere respinta. ”

Anche nel caso in esame la domanda di accertamento del diritto alla rideterminazione del canone va respinta.

Deve essere aggiunto che la situazione emergenziale non imponeva al Comune di ridurre il canone, in assenza di un'espressa disposizione legislativa (in questi termini cfr. questo Tribunale Sez. I n. 2594 del 24.12.2020).

Le delibere adottate da altre amministrazioni, tra cui il Comune di Torino, citate da parte ricorrente, con cui sono state introdotte “ agevolazioni in materia di corrispettivi a favore dei titolari di rapporti di locazione e concessione di immobili e di impianti sportivi di proprietà comunale, destinate al riequilibrio dei rapporti contrattuali ”, sono frutto di una scelta discrezionale. Con la stessa finalità di supporto alle attività economiche, l’Amministrazione Comunale di Milano ha invece previsto per gli immobili comunali, incluso il complesso della Galleria Vittorio Emanuele II, con la delibera di Giunta n. 755/2021, altri strumenti a sostegno delle attività commerciali, quale l’integrazione dell’offerta commerciale tradizionale.

4) Le argomentazioni sopra riportate, valgono anche per rigettare la domanda con cui viene chiesta la riduzione del 10 % del canone mensile di occupazione sine titulo , dolendosi della eccessiva quantificazione del canone.

Il ricorrente ritiene che il Comune avrebbe agito in mala fede, richiamando ampia giurisprudenza in materia di rideterminazione dei canoni di locazione per l’emergenza sanitaria.

Rispetto a questa domanda di riduzione delle somme dovute, la tesi della ricorrente è fondata sull’erronea equiparazione della sua posizione a quella del locatario, per invocare i principi in materia di equilibrio contrattuale.

Si tratta invece di una occupazione di un bene demaniale dopo la scadenza della concessione, per la quale il canone di occupazione viene determinato non solo sulla base del canone concessorio, ma anche in base a parametri differenti, (i prezzi di mercato, ovvero, le quotazioni rese disponibili dall'Agenzia del territorio), in considerazione della necessità di ristorare il Comune della perdita dell’incremento del rendimento ritraibile dall’utilizzo del bene demaniale.

5) Il ricorso deve quindi essere respinto. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante , ex multis , per le affermazioni più risalenti, Cass. Civ., II, 22 marzo 1995, n. 3260 e, per quelle più recenti, Consiglio di Stato, II, 30 marzo 2022, n. 2328; VI, 22 marzo 2022, n. 2072; VI, 20 gennaio 2022, n. 358). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di giudizio a favore del Comune di Milano, che liquida in € 3.000,00 (tremila,00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN LL, Presidente

VA IN, Consigliere, Estensore

Concetta Plantamura, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA IN	AN LL

IL SEGRETARIO