Pubblicato il 24/06/2025

N. 12497/2025 REG.PROV.COLL.

N. 09176/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9176 del 2018, proposto da Energy Save S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giacomo Falcone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Reggio Calabria, via Arghilla 62 Villa San Giuseppe;

contro

ST dei Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Segato, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Segato in Roma, via Panama n. 68;

nei confronti

Ministero dello Sviluppo Economico, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

1) della nota protocollo GS-P20180041093 del 15/05/2018 - annullamento d''ufficio, ai sensi della legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate in allegato A presentate da ENERGY SAVE SRL (all. 1);

2) dell’“annullamento d'ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate in allegato A del provvedimento GS/P20180041093 presentate da Energy Save srl – Richiesta di restituzione incentivi” recante la data dell'11/06/2018 (all. 2);

3) del silenzio e/o l'eventuale riscontro negativo alle istanze di riesame nonché di ogni altro atto presupposto, preparatorio, prodromico, concernente, connesso o consequenziale, anche non conosciuto e comunque lesivo degli interessi della ricorrente;

4) nonché per il risarcimento dei danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ST dei Servizi Energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 aprile 2025 la dott.ssa Francesca Mariani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Nei mesi di giugno e luglio 2016, la società ricorrente ha presentato al GS n. 7 RVC relative ad interventi di “Installazione di collettori solari per la produzione di acqua calda sanitaria” di cui alla scheda tecnica 8T, che sono state accolte dal ST.

Successivamente, a seguito di ulteriori verifiche, il ST ha riscontrato che la documentazione trasmessa dalla ricorrente non forniva certezza in merito alla circostanza che gli interventi rendicontati fossero stati effettivamente realizzati e che, in ogni caso, gli stessi fossero conformi alla normativa di riferimento e quindi, con nota del 1°.03.2018, ha comunicato alla ricorrente l’avvio il procedimento di annullamento di ufficio dei provvedimenti di accoglimento delle RVC, assegnando un termine di dieci giorni per presentare le proprie controdeduzioni procedimentali e la documentazione indicata.

Nello specifico, il GS ha richiesto la trasmissione della seguente documentazione:

(i) per gli interventi relativi a tutte le 7 RVC: a) l’autodichiarazione sottoscritta dei clienti partecipanti, corredata da un documento di identità in corso di validità del firmatario e documentazione che consentiva di verificare il suo ruolo e i poteri di firma, qualora il cliente partecipante fosse un soggetto giuridico, contenente le seguenti informazioni: - indicazione del tipo di utilizzo del bene (proprietario, affittuario, ecc.); - impegno a non richiedere/non aver richiesto altri incentivi non cumulabili con i certificati bianchi per il medesimo intervento; - liberatoria per la richiesta dei TEE al soggetto proponente. Inoltre nei casi in cui il cliente partecipante era un condominio, documentazione (ad esempio copia della delibera condominiale) che attestava la volontà dei condomini a delegare l’Amministratore di condominio per la richiesta di titoli di efficienza energetica in luogo di ulteriori incentivi non cumulabili con i certificati bianchi ai sensi del D.M. 28 dicembre 2012; b) documentazione che consentiva di verificare che i collettori solari fossero installati a integrazione o sostituzione di impianti per la produzione esclusiva di acqua calda sanitaria; c) documentazione comprovante le date di installazione dei pannelli solari oggetto della richiesta; d) adeguata documentazione per tutti gli impianti rendicontati (es. visure storiche aggiornate alla data di presentazione della RVC) che consentiva di escludere che gli edifici o le porzioni di edifici interessate dagli interventi oggetto di rendicontazione della scheda tecnica 8T risultavano soggetti agli “obblighi di integrazione delle fonti rinnovabili negli edifici nuovi o in edifici sottoposti a ristrutturazioni rilevanti”, secondo quanto stabilito dall’art. 11 e dall’allegato 3 del D.Lgs n. 28/2011;

(ii) per gli interventi rendicontati tramite la RVC n. 02, tutte le fatture inerenti la fornitura e posa in opera dei materiali impiegati nel progetto.

La ricorrente, al fine di reperire ed inviare la documentazione richiesta dal ST, ha quindi chiesto una proroga del termine, che è stata concessa nel limite di 30 giorni.

In esito all’istruttoria, il GS – rilevate carenze documentali rispetto a quanto richiesto – ha disposto l’annullamento d’ufficio delle RVC con il provvedimento del 15.05.2018 impugnato, e ha poi quantificato i certificati da restituire, con il provvedimento dell’11.06.2018, pure impugnato.

2. Avverso tali determinazioni, la ricorrente si è rivolta al Tribunale, chiedendone l’annullamento sulla base di un unico motivo di ricorso per “ Violazione di legge: art. 24 e 97 Cost. nonché dei principi costituzionali in tema di diritto di difesa e buona amministrazione. Violazione e/o falsa applicazione del principio generale di legalità e di legittimo affidamento. Violazione e/o falsa applicazione del DM 28 dicembre 2012. Eccesso di potere per sviamento, illogicità, irrazionalità. Violazione dei principi di collaborazione e buona fede. Violazione del giusto procedimento. Difetto di presupposto in fatto e diritto, manifesta illogicità, carenza di istruttoria ed inadeguatezza della motivazione ”, formulando, altresì, domanda di risarcimento danni.

In sostanza, la ricorrente ha contestato le verifiche svolte, deducendo la non obbligatorietà dei documenti richiesti e l’irrilevanza delle informazioni pretese dal ST (o la tardività delle richieste) rispetto al riconoscimento dei certificati; inoltre la società ha lamentato la brevità del termine a disposizione, nonché l’irragionevolezza dell’annullamento di tutte le RVC, piuttosto che soltanto di quelle rispetto alle quali è stata ritenuta mancante parte della documentazione.

3. Il GS si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso con memoria e documenti.

4. Con ordinanza n. 21412 del 28.11.2024 il Tribunale ha disposto un incombente istruttorio a carico del ST al fine di acquisire “ dettagliata relazione sui fatti di causa con particolare riferimento al sub-procedimento disciplinato dall’art. 10 bis della l. n. 241/1990, anche con riguardo alle censure articolate nel ricorso introduttivo del giudizio ”.

L’incombente è stato adempiuto con deposito del 18.12.2024.

5. Alla pubblica udienza del 4.04.2015 svolta ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis , c.p.a., in vista della quale le parti hanno insistito nelle difese, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.

6.1. In primo luogo il Collegio rileva che risulta in atti che – a fronte della richiesta di proroga del termine – il GS ha concesso una proroga di 30 giorni con nota del 28.03.2018; pertanto, benché l’istante abbia richiesto una proroga più ampia, certamente non può affermarsi che il diritto alla partecipazione procedimentale sia stato irragionevolmente sacrificato o compresso.

6.2. Ciò premesso, per ciò che concerne le verifiche svolte – sulla base dei cui insufficienti esiti il GS ha basato il provvedimento di ritiro impugnato – occorre soffermarsi sul fondamento del potere di verifica del ST, e ciò in esito all’orientamento formatosi in giurisprudenza (cfr. TAR Lazio, 4 luglio 2024, n. 13521; Consiglio di Stato, sez. II, 18 dicembre 2023, n. 10920, che ha integralmente confermato la sentenza di questo TAR Lazio, 21 settembre 2021, n. 9860).

In particolare, si è affermato che il potere di verifica da parte del GS della spettanza dei benefici concessi ha carattere “ immanente ”, la cui sussistenza è pienamente giustificata dalla mera pendenza del rapporto di incentivazione e che può essere esercitato per tutta la durata dello stesso, con la conseguenza che il provvedimento di decadenza “ non ha natura sanzionatoria ” ma, al contrario, “ è un atto vincolato di decadenza accertativa dell'assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l'ammissione al finanziamento pubblico ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 12 gennaio 2017, n. 50; id., Ad. Plen., 11 settembre 2020, n. 18).

Tale potere si è tradotto, nella specie, in un’attività di controllo che delinea risultanze utilizzabili anche, come nella specie, per avviare un procedimento di annullamento in autotutela di tutti i provvedimenti di accoglimento delle richieste di verifica e certificazione (RVC) riportate in allegato alla nota di avvio del procedimento di verifica, presentate dalla ricorrente e precedentemente accolte dal GS.

Quanto al tema dell’integrazione e, soprattutto, dell’efficienza documentale richiesta dal GS, questo Tribunale, con specifico riferimento al controllo delle RVC, ha ripetutamente evidenziato (in questo senso si veda TAR Lazio, sez. V ter, n. 19800 del 2023; sez. III ter, n. 6554 del 2021) che il ST ha il potere di impostare “ un’azione di controllo ad ampio raggio, tesa a verificare la regolarità dei progetti di risparmio energetico alla luce del vigente quadro regolamentare ” (in ipotesi, anche di tutti i progetti riferibili a un medesimo soggetto).

Si è quindi peraltro affermato che la “ complessità documentale e informativa ” delle richieste del GS in fase di verifica non inficia l’accertamento di eventuali violazioni (anche nel caso di concessione di termini non particolarmente estesi), posto che “ per orientamento consolidato, dalla concessione di provvidenze in materia di incentivazione energetica discende, sulla base del principio di autoresponsabilità, l’obbligo di apprestare un assetto organizzativo adeguato al beneficio ricevuto ”; di talché, l’intervenuta sottoposizione a verifica, nell’ambito del procedimento di ammissione all’incentivo, delle RVC afferenti a progetti standardizzati “ non preclude al GS di porre in essere una istruttoria ulteriore nell’esercizio dei poteri di verifica e controllo ad esso attribuiti dall’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e disciplinati, con specifico riferimento ai certificati bianchi, dal DM 28 dicembre 2012 e dalle linee guida ”: laddove, con ogni evidenza, il carattere “ ulteriore” dell’istruttoria è stato finalizzato all’esercizio del potere di annullamento dei pregressi provvedimenti di accoglimento delle RVC.

Nella specie, il ST ha richiesto la trasmissione di documentazione necessaria alla verifica dell’effettiva e regolare realizzazione dell’intervento e, proprio in ragione delle carenze documentali ha rilevato le contestate criticità, esposte in modo dettagliato nel corredo motivazionale del provvedimento impugnato.

Non vi è peraltro dubbio che la liberatoria rilasciata dai clienti finali può essere richiesta da GS, in quanto tale richiesta si fonda sull’art. 10 del D.M. 28 dicembre 2012, il quale dispone che «[i] certificati bianchi emessi per i progetti presentati dopo l’entrata in vigore del presente decreto non sono cumulabili con altri incentivi, comunque denominati, a carico delle tariffe dell’energia elettrica e del gas e con altri incentivi statali »; per cui l’acquisizione di tale documento in fase di verifica, una volta che sia avviato il controllo, è indispensabile per accertare sia l’effettiva riconducibilità dello specifico intervento al singolo “cliente partecipante” indicato dalla società, sia l’effettivo rispetto del divieto di cumulo dei vantaggi derivanti dalla certificazione dei risparmi energetici con altre tipologie di incentivi e/o contributi pubblici per il medesimo intervento.

La mancanza di tale documentazione, alla luce del rigore della disciplina speciale, è perciò già sufficiente a giustificare il provvedimento di annullamento in autotutela dei pregressi provvedimenti di accoglimento delle RVC (e di conseguenziale recupero dei corrispettivi dei titoli di efficienza energetica), oggetto di impugnazione, poiché, pur non concernendo la verifica di elementi “sostanziali” degli interventi oggetto delle RVC, inerisce un presupposto necessario per il rilascio delle stesse e l’erogazione dei TEE.

E ciò per la semplice ragione che alla mancata integrazione documentale non può che conseguire l’impossibilità di procedere ad una completa verifica da parte del GS della conformità ed idoneità del progetto presentato dalla società ricorrente alla concessione degli incentivi.

Parimenti non persuadono le doglianze sulla disponibilità delle fatture, perché per la individuazione della data di attivazione (che il GS ha ritenuto mancare per tutti i progetti) l’art. 1 dell’allegato A alla deliberazione Deliberazione 27 ottobre 2011 – EEN 9/11 afferma espressamente che “ data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili ”.

Inoltre non può condividersi la prospettazione per cui il GS avrebbe dovuto, in sostanza, segmentare l’attività di controllo e di successiva decadenza, intervenendo in annullamento soltanto in relazione agli interventi per cui fosse rilevata la mancanza di certificazione: in realtà, infatti, “ ciascuna RVC è unitaria (sulla unitarietà/unicità della RVC cfr. sentenze di questo Tribunale n. 7122/2022, punto 6.1 e n. 8949/2021) [e] ciò comporta che se viene accertata la non conformità a legge anche di uno solo dei plurimi interventi compresi in RVC, viene meno l’intera RVC ” (Tar Lazio, sez. V-s, 24 gennaio 2025, n. 1491).

Infine, non sono persuasive – stante il noto principio di autoresponsabilità che impone, in capo coloro che vantano un interesse nei confronti della P.A., una specifica diligenza nel compiere gli adempimenti necessari a soddisfare tale interesse – tutte le argomentazioni per cui le criticità documentali rilevate dal ST sarebbero riconducibili a meri, comprensibili, errori.

Valga, da ultimo, precisare che l’esito positivo dei controlli svolti dalla Guardia di Finanza sulle scritture contabili della ricorrente, documentato come in atti dalla medesima con deposito del 10.09.2024, oltre a non essere esattamente pertinente rispetto alla res controversa , non può comunque rilevare secondo il noto principio del tempus regit actum , in quanto di gran lunga successivo rispetto alla adozione del provvedimento di ritiro di cui qui si discute.

7. In conclusione, per quanto detto il ricorso va respinto, ciò deponendo, altresì, per il rigetto della proposta domanda risarcitoria.

8. Sulla scorta di una valutazione globale della controversia e della novità delle questioni trattate al tempo della proposizione delle domande, si ritiene che sussistano giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Tomassetti, Presidente

Francesca Mariani, Primo Referendario, Estensore

Lorenzo Mennoia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Mariani	Alessandro Tomassetti

IL SEGRETARIO