Pubblicato il 10/12/2025

N. 22351/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02846/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2846 del 2024, proposto da
D'OR TO, rappresentato e difeso dall'avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, come da procura in atti;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ispettorato Nazionale per la Sicurezza Nucleare e La Radioprotezione Isin, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del decreto del Ministero dell''Ambiente e della Sicurezza Energetica di concerto con il Ministero dell''Economia e delle Finanze, del 1 dicembre 2023, n. 402 (doc. 1), comunicato al ricorrente in data 9 gennaio 2023 (doc. 2), con il quale “ai sensi dell''art. 6, comma 7, del decreto legislativo del 4 marzo 2014, n 45, è determinato il trattamento economico lordo annuo omnicomprensivo spettante ai componenti della Consulta dell''Ispettorato nazionale per la sicurezza nazionale e la radioprotezione (ISIN)

- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, ancorché non noto, inerente alla procedura di determinazione del trattamento economico lordo annuo omnicomprensivo spettante ai componenti della Consulta dell''ISIN, tra cui:

a) ove occorra, il parere del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – Ispettorato Generale di Finanza, prot. n. 247075 del 29 dicembre 2020, meramente richiamato nel succitato decreto;

b) il parere del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – Ispettorato Generale di Finanza (doc. 3), prot. n. 158153 del 2021 sulla congruità del trattamento economico dei componenti della Consulta dell''ISIN, parimenti richiamato nel decreto impugnato;

c) la nota del Direttore dell''ISIN del 26 ottobre 2023.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Ispettorato Nazionale per la Sicurezza Nucleare e La Radioprotezione Isin;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il consigliere HI TR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso notificato l’8 marzo 2024 e depositato il successivo giorno 15, il Dott. TO D’OR, già nominato componente della Consulta dell’Ispettorato nazionale per la sicurezza nazionale e la radioprotezione (ISIN) ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa misura cautelare, il decreto del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, del 1 dicembre 2023, n. 402 con il quale “ai sensi dell’art. 6, comma 7, del decreto legislativo del 4 marzo 2014, n 45, è determinato il trattamento economico lordo annuo omnicomprensivo spettante ai componenti della Consulta dell’Ispettorato nazionale per la sicurezza nazionale e la radioprotezione (ISIN), negli importi di seguito indicati: a) euro 9.000,00 (euro novemila) per il coordinatore; b) euro 7.000,00 (euro settemila) per ciascuno dei componenti” (…).

2. – Con due motivi il ricorrente contesta la legittimità di tale determinazione del compenso.

Le censure sono le seguenti.

1) Eccesso di potere per manifesta illogicità, irragionevolezza sproporzionalità e arbitrarietà. Errata valutazione della natura dell’ISIN. Violazione dell’art. 63 Cost., del principio di buona amministrazione ex art. 97 Cost., e proporzionalità dell’azione amministrativa. Sviamento.

Il ricorrente sostiene, in sintesi, che –a dispetto di quanto ritenuto dall’Amministrazione, anche in forza di un parere della Ragione Generale dello Stato del primo giugno 2021 e di altro parere del Dipartimento del coordinamento amministrativo della Presidenza del Consiglio dei Ministri- le funzioni dell’organo dell’ISIN di cui egli è componente, ossia della Consulta, non avrebbero natura consultiva, bensì gestionale; pertanto, dovrebbe farsi applicazione, ai fini della determinazione del compenso, del DPCM n. 143\2022.

2) Eccesso di potere per mancata applicazione dell’art. 2, comma 1, del D.P.C.M. 143 del 23 agosto 2022. Violazione dell’art. 63 Cost., del principio di buona amministrazione ex art. 97 Cost., e proporzionalità dell’azione amministrativa. Sviamento. Erronea presupposizione in fatto ed in diritto.

Il motivo tende a dimostrare che all’ISIN si applicherebbe, ai fini della fissazione dei compensi dei componenti gli Organi, il D.P.C.M. 143 del 2022, con i relativi criteri di quantificazione.

3. – Le intimate Amministrazioni si sono costituite solo per la forma, ma non hanno svolto difese scritte; non può infatti essere presa in considerazione dal Collegio la memoria conclusionale depositata solo in data 17 novembre 2025, ossia il giorno precedente l’udienza di trattazione del ricorso nel merito, e dunque oltre i termini di cui all’art. 73 c.p.a.

4. – Con ordinanza n. 1345\2024 l’istanza cautelare proposta in uno al ricorso è stata respinta.

5. - Il ricorrente ha depositato le memorie di cui all’art. 73 c.p.a.

6. – Il ricorso è passato in decisione alla pubblica udienza del 18 novembre 2025.

7. – Il ricorso è infondato, e va respinto.

8. - Il primo motivo va disatteso.

Con tale mezzo il dott. D’OR contesta l’adesione, da parte del regolamento impugnato, innanzitutto al parere del Ragioniere Generale dello Stato n. 1568153/2021 del primo giugno 2021, con la quale, in sintesi, l’organo del Ministero dell’Economia e delle Finanze ha rilevato l’incongruità dei compensi proposti nello schema di regolamento dall’ISIN (30.000 euro annui per il presidente e 25.00 euro annui per i componenti)a causa della impossibilità di equiparare, sotto l’aspetto funzionale –in quanto organo consultivo, e non di gestione- la Consulta dell’ISIN ad un consiglio di amministrazione, e, pertanto, ha opinato che ad essa non possano applicarsi i criteri di cui alla direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per il coordinamento amministrativo del 9 gennaio 2001 ed i relativi parametri dimensionali.

Il ricorrente contesta altresì il successivo parere della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per il coordinamento amministrativo secondo cui “la congruità del trattamento economico da attribuire ai componenti della Consulta è affidata alla esclusiva competenza delle amministrazioni indicate all’art. 6, comma 7, del decreto legislativo n. 45 del 2014” e che con “la nota del Direttore dell’ISIN del 26 ottobre 2023 ... avente ad oggetto la “Copertura economica compensi Consulta ISIN – nota MEF del 03/06/2021, n. prot. 10392 – relazione contabile” con la quale, nel rispetto delle indicazioni del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato di cui al citato parere n. 1568153/2021, viene attestato che le somme da corrispondere per il pagamento dei compensi della Consulta trovino copertura nei seguenti limiti massimi di spesa: a) euro 9.000,00 (euro novemila) annui per il coordinatore; b) euro 7.000,00 (euro settemila) annui per ciascuno degli altri due componenti”.

8.1. - Ritiene il Collegio che –contrariamente a ciò che sostiene il ricorrente- le funzioni attribuite all’organo di cui egli è componente, ossia alla Consulta dell’ISIN, hanno natura evidentemente consultiva.

E’ sufficiente al riguardo scorrere quanto dispone la norma istitutiva dell’ISIN e dei relativi organi, ossia l’art. 6 del d.lgs. n. 45\2014, il coi comma 6 prevede, quanto alle relative funzioni che “La Consulta è costituita da 3 esperti, di cui uno con funzioni di coordinamento organizzativo interno alla medesima, scelti tra persone di indiscussa moralità e indipendenza, di comprovata e documentata esperienza e professionalità ed elevata qualificazione e competenza nei settori della sicurezza nucleare, della radioprotezione, della tutela dell'ambiente e sulla valutazione di progetti complessi e di difesa contro gli eventi estremi naturali o incidentali. I componenti della Consulta sono nominati entro 90 giorni dall'entrata in vigore del presente decreto, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri da adottarsi su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, acquisiti i pareri favorevoli delle Commissioni parlamentari competenti. In nessun caso le nomine potranno essere effettuate in caso di mancanza del predetto parere espresso, a maggioranza assoluta dei componenti, dalle predette Commissioni, entro trenta giorni dalla richiesta.

La Consulta esprime parere obbligatorio:

a) sui piani di attività, sugli atti programmatici e sugli obiettivi operativi nonché sulle tariffe da applicare agli operatori;

b) in merito alle procedure operative e ai regolamenti interni dell'ISIN;

c) sulle proposte di guide tecniche predisposte dall'ISIN.”

A fronte di tale chiaro tenore letterale della norma, che riporta testualmente all’espressione di “pareri obbligatori” nelle materie di competenza dell’ISIN, e dunque, con ogni evidenza alla funzione consultiva.

Tanto risulta confermato dall’art. 6 del “Regolamento di organizzazione e funzionamento interni dell’ispettorato nazionale perla sicurezza nucleare e la radioprotezione” del 2018 –peraltro riportato testualmente nel motivo in esame- per cui la Consulta, ai sensi dell’articolo 6, comma 6, del decreto istitutivo, esprime parere obbligatorio su: a) piani di attività; b) atti programmatici; c) obiettivi operativi; d) tariffe da applicare agli operatori; e) procedure operative e sui regolamenti interni dell’ISIN; f) proposte di guide tecniche proposte dall’ISIN; g) atti e pareri che chieda siano sottoposti al proprio parere o sui quali il Direttore chiede di acquisire il parere della Consulta”

Essa, inoltre, per il comma 2 esercita la “funzione di indirizzo e di verifica” esprimendosi su: a. “Indirizzo dell’attività amministrativa; b. Obiettivi, priorità, piani e programmi e direttive generali per l’azione amministrativa e la gestione; c. Verifica dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi; d. Approvazione del bilancio di previsione e rendiconto consuntivo” (…) “delibera sulle incompatibilità e sulle decadenze di cui all’articolo 6, commi 9 e 10, del decreto istitutivo, ed esprime il proprio parere su tutte le altre questioni che le sono sottoposte dal Direttore o sulle quali, per la rilevanza generale, chiede di essere sentita”.

8.2. - Il tenore letterale e la natura delle funzioni elencate nella norma regolamentare appena riportata confermano la natura tipicamente consultiva delle attività, di carattere obbligatorio quanto a quelle di cui al comma 1 lettere da a) a f), e di carattere facoltativo quella di cui alla lettera g).

Non si tratta, tuttavia, di pareri di carattere –oltre che obbligatorio- vincolante, il che potrebbe fare propendere per la loro reale natura decisoria (così da consentire di definire l’organo che li esprime come gestorio, e consultivo).

Come noto, infatti, il carattere vincolante di un parere deve trovare tale qualificazione nel diritto positivo, che non è dato rinvenire nella specie.

Il carattere consultivo dell’organo i questione non è smentito dal comma 2 della disposizione regolamentare, per cui “La Consulta, in funzione di indirizzo e verifica dell’attività dell’ISIN, si esprime su: a) indirizzo dell’attività amministrativa; b) obiettivi, priorità, piani e programmi e direttive generali per l’azione amministrativa e la gestione; c) verifica dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi; d) approvazione del bilancio di previsione e rendiconto consuntivo”.

Ed invero, anche i punti a), b) e d) della disposizione appena riportata descrivono certamente un’attività di tipo consultivo, in quanto si concretano in pareri obbligatori, ma –per le medesime ragioni di cui sopra- non vincolanti.

8.3. - Solo l’attività di “verifica dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi” esula dalla funzione consultiva, in quanto, per definizione, una attività di verifica della gestione non può che essere esercitata a posteriori rispetto a quella di amministrazione attiva che ne deve costituire oggetto, e dunque difetta dell’imprescindibile requisito dell’attività consultiva costituita dal carattere preventivo rispetto all’attività di amministrazione attiva.

Volendo assimilare tale attività a quella –per così dire- paradigmatica di tale funzione affidata alla Corte dei conti dall’art. 3 comma 4 della legge n. 20\1994 (per cui quest’ultima “Accerta, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa”), si tratta, più specificamente, di una forma di controllo successivo.

Ma, anche a fronte di tale qualificazione di una specifica funzione affidata all’organo, tanto non basta di certo a sussumere la Consulta tra gli organi gestionali, ossia di amministrazione attiva.

Ciò per due ragioni.

Innanzitutto, per la differenza ontologica della attività gestionale da quella tipica di controllo, la quale –qui esplicandosi in una forma di controllo successivo- tale attività gestionale ha per oggetto, essendo per definizione volta alla verifica dei risultati di essa ai fini della possibile adozione di una data misura; e così esprimendo una tipica relazione amministrativa interorganica.

Inoltre, a causa della evidente residualità della funzione di cui al comma 2 lettera c) dell’art. 6 del regolamento su richiamato rispetto a quelle, di gran lunga preponderanti per numero, elencate dalla normativa in materia e sopra rassegnate, tutte di natura consultiva.

8.4. - Infine, neppure la avvenuta archiviazione della procedura di infrazione n. 2018/2021 di fronte alla Commissione Europea, invocata dal ricorrente al fine di dimostrare la natura gestoria delle funzioni della Consulta ISIN, muta le conclusioni.

La procedura, per quanto d’interesse del ricorrente e riportato in ricorso, riguardava infatti “Le competenze del direttore e della Consulta sono specificate rispettivamente all’articolo 6, commi 4 e 6 del decreto legislativo 45/14. Le disposizioni indicano che i poteri decisionali sono concentrati nelle mani del Direttore, mentre la Consulta svolge un ruolo puramente consultivo: esprime parere obbligatorio nei settori elencati all’articolo 6, comma 4, ma tali pareri non sono vincolanti. Questa concentrazione di poteri in capo a una singola personale non risulta compatibile con l’obiettivo dell’art, 6, par. 2 della direttiva ossia proteggere l’autorità di regolamentazione competente da influenze indebite sulla sua attività”.

L’archiviazione della procedura, su questo punto, non ha affatto smentito la natura consultiva delle funzioni della Consulta, in quanto –sempre come riportato dal ricorrente- “Riguardo il rilievo della Commissione europea relativo alla concentrazione di poteri nelle mani del Direttore dell’ISIN, con attribuzione alla Consulta di un ruolo consultivo che prevede l’adozione di pareri obbligatori, ma non vincolanti, il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare evidenzia che il Direttore può discostarsi dall’esito dell’istruttoria tecnica delle competenti strutture dell’ISIN e dal parere della Consulta, solo sulla base di puntuali e fondate motivazioni tecniche e comunque sotto la propria responsabilità.”

In altri termini, anche la Commissione Europea ha rilevato proprio quanto si è detto sulla natura di pareri obbligatori ma non vincolanti degli atti di competenza della Consulta, dai quali (come è tipico di tale forma di parere) l’organo di gestione (il Direttore), se lo ritiene, può motivatamente discostarsi.

Circa l’affermazione della Commissione per cui “… il regolamento di organizzazione e funzionamento dell’ISIN attribuisce alla Consulta funzioni di indirizzo e controllo sui più importanti atti dell’ISIN e l’organizzazione dell’ISIN attribuisce a specifiche unità dirigenziali, con autonome responsabilità, le strutture tecniche finalizzate all’adozione dei pareri di competenza”, si rimanda a quanto detto sull’art. 6 comma 2 lettera c) del regolamento di organizzazione dell’ISIN.

8.5. – In conclusione, il motivo va respinto.

9. – Eguale sorte segue il secondo mezzo, con cui il ricorrente denunzia la mancata applicazione degli articoli 3, 4 e 5 del DPCM n. 143\2022 alla determinazione dei compensi.

Ed infatti, l’art. 1 di tale decreto declina la propria finalità, che è quella “di definire una disciplina organica in materia di procedure, criteri, limiti e tariffe da applicare nella determinazione dei compensi, dei gettoni di presenza e di ogni ulteriore emolumento, con esclusione dei rimborsi spese, spettanti ai componenti degli organi di amministrazione e controllo, ordinari o straordinari, degli enti e organismi di cui all'articolo 2.”

In sede definitoria, peraltro, l’art. 3 comma 1 lettera a) precisa che sono «organi di amministrazione e controllo ordinari»: quelli previsti ordinariamente e stabilmente dai rispettivi ordinamenti degli enti ed organismi di cui all'articolo 2; nel presente regolamento sono presi in considerazione l'organo monocratico di vertice, il vice dell'organo monocratico di vertice, il Consiglio di amministrazione o l'organo con tali poteri e l'organo di controllo. Per gli altri organi si fa riferimento a quanto previsto all'articolo 7”.

Come si è visto, alcuna di tali qualificazioni degli organi può essere attribuita alla Consulta dell’ISIN, che ha funzione –per quanto sopra detto- eminentemente consultiva.

Neppure la –peraltro limitata- funzione di controllo successivo prevista dall’art. 6 comma 2 lettera c) del regolamento di organizzazione può fare sussumere tale organo tra quelli (se non di gestione) di controllo.

Infatti –come d’ordinario nell’organigramma degli Enti pubblici- l’ordinamento dell’ISIN prevede la presenza dell’organo di controllo tipico, ossia del Collegio dei revisori dei conti, cui sono attribuite –per l’appunto- tutte le funzioni di controllo di cui al D. Lgs. n. 123\2011.

Si tratta, in particolare, delle funzioni di cui all’art. 20 del D. lgs. n. 123\2011, ossia:

a) verificare la corrispondenza dei dati riportati nel conto consuntivo o bilancio d'esercizio con quelli analitici desunti dalla contabilità generale tenuta nel corso della gestione; b) verificare la loro corretta esposizione in bilancio, l'esistenza delle attività e passività e l'attendibilità delle valutazioni di bilancio, la correttezza dei risultati finanziari, economici e patrimoniali della gestione e l'esattezza e la chiarezza dei dati contabili presentati nei prospetti di bilancio e nei relativi allegati; c) effettuare le analisi necessarie e acquisire informazioni in ordine alla stabilità dell'equilibrio di bilancio e, in caso di disavanzo, acquisire informazioni circa la struttura dello stesso e le prospettive di riassorbimento affinché venga, nel tempo, salvaguardato l'equilibrio; d) vigilare sull'adeguatezza della struttura organizzativa dell'ente e il rispetto dei principi di corretta amministrazione; e) verificare l'osservanza delle norme che presiedono la formazione e l'impostazione del bilancio preventivo e del conto consuntivo o bilancio d'esercizio; f) esprimere il parere in ordine all'approvazione del bilancio preventivo e del conto consuntivo o bilancio d'esercizio da parte degli organi a ciò deputati sulla base degli specifici ordinamenti dei singoli enti; g) effettuare almeno ogni trimestre controlli e riscontri sulla consistenza della cassa e sulla esistenza dei valori, dei titoli di proprietà e sui depositi e i titoli a custodia; h) effettuare il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio e quelli derivanti dall'applicazione delle norme di legge, con particolare riferimento alle disposizioni inderogabili che incidono sulla misura e sulla corresponsione dei trattamenti accessori.

In sintesi, non è dubitabile che è al Collegio dei revisori dei conti che l’ordinamento (anche dell’ISIN) affida il controllo volto a garantire la legittimità contabile e amministrativa, al fine di assicurare la trasparenza, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa, in via preventiva o successiva rispetto al momento in cui l'atto di spesa spiega i suoi effetti, secondo i principi e i criteri stabiliti dal D. Lgs. n. 123\2011.

Ne segue, anche sotto tale profilo, il rigetto del motivo.

10. – In conclusione, il ricorso va respinto.

Per la limitata attività difensiva delle Amministrazioni resistenti le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

HI TR, Consigliere, Estensore

Francesca Mariani, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
HI TR	Marco Bignami

IL SEGRETARIO