N. 4086/2017 R.Gen.Aff.Cont.
Cron._________
Rep. _________
Sent. n._________
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Tribunale di Potenza
Prima Sezione Civile
Il Giudice, Dott.ssa Rachele Dumella De Rosa, ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nella causa iscritta al n. 4086/2017 R.Gen.Aff.Cont. assegnata in decisione all'udienza del 14.04.2025 previa fissazione dei termini previsti dagli artt. 190 e 281 quinquies, co.
I, c.p.c. e vertente
TRA
(c.f.: ), rappresentato e difeso in virtù Parte_1 C.F._1 di procura allegata alla comparsa di costituzione di nuovo avvocato del 27.12.2019 dall'Avv. RA OV, presso il cui studio elettivamente domicilia in Roma,
Piazza Lauro De Bosis n. 3;
ATTORE
E
(c.f. ), in persona del Presidente della Giunta Controparte_1 P.IVA_1 regionale e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Faustina
Demuro, in forza di mandato apposto su foglio separato in calce all'atto di costituzione nel procedimento TAR per la Basilicata RG 372/2017, elettivamente domiciliata presso la sede dell'Ufficio legale dell'Ente, in Potenza alla Via Vincenzo Verrastro 4;
CONVENUTA
Oggetto: altre controversie di diritto amministrativo;

Conclusioni: all'udienza cartolare del 14.04.2025 i difensori delle parti costituite hanno concluso come da note di trattazione scritta depositate in vista di detta udienza.
4086/2017 r.g.a.c. Pag. 1 RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO
Con atto di citazione in riassunzione ritualmente notificato, ha Parte_1 riassunto, dinanzi alla giustizia ordinaria, il procedimento inizialmente instaurato dinanzi al TAR territorialmente competente, per contestare le determinazioni assunte dall'amministrazione convenuta in ordine alla spettanza delle sovvenzioni comunitarie percepite, in relazione alla domanda presentata nell'anno 1997, nell'ambito delle misure previste dal Regolamento Ce 1698/05 (Misura F) per il sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo Europeo Agricolo per lo sviluppo rurale per il ritiro ventennale dei seminativi dalla produzione.
In particolare, la con nota prot. n. 138127 del 1.07.2015 aveva disposto la CP_1 decadenza totale dall'aiuto rilevando uno scostamento di superficie dell'82,77% procedendo, pertanto, al recupero delle somme corrisposte con successivo provvedimento del 24.04.2017 prot. 0069187.
La vicenda trae origine, dunque, dalla domanda inziale del 07.04.1997, di adesione al programma comunitario di ritiro dei seminativi dalla produzione per un periodo di 20 anni, presentata dall'attore con riferimento ai suoi terreni (di cui aveva la diponibilità in qualità di proprietario ed affittuario) siti nei comuni di Grumento Nova, Sarconi e
Spinoso, disciplinata dal Regolamento comunitario n. 2078/1992.
Con istanza del 16.10.2013 l'attore comunicava la totale cessazione dall'attività lavorativa in agricoltura con decorrenza dal 15.10.2013 e pertanto chiedeva di recedere dal predetto impegno ventennale di ritiro dei seminativi dalla produzione, in applicazione della delibera di giunta regionale n. 368 del 04.04.2013 nella parte in cui prevedeva che, in caso di recesso a seguito di cessazione totale dall'attività agricola, non si sarebbe proceduto al recupero dei contributi già erogati se il beneficiario avesse rispettato “una parte consistente del proprio impegno pari ad almeno il 60% del tempo”.
La pretesa restitutoria dell'amministrazione non riguarda il periodo successivo alla domanda di recesso, bensì l'adempimento degli impegni assunti in relazione alle annualità effettivamente erogate, dalla domanda iniziale (1997) all'ultima annualità di pagamento (2010), per un totale di 148.638.88, oltre interessi, in ragione dell'istruttoria compiuta, dalla quale sarebbe emersa una superficie di gran lunga inferiore a quella dichiarata nella domanda iniziale ed in quelle successive di conferma, con uno scostamento pari all'82,77% riscontrato, in particolare, a partire dalla domanda n.
4086/2017 r.g.a.c. Pag. 2 84710458120, relativa all'annualità 2008 (irregolarità confermata per le annualità successive).
Avverso le determinazioni assunte dall'Amministrazione, ha eccepito: Parte_1
- L'assenza di discordanza tra la superficie dichiarata e quella effettiva;

- Che l'eventuale scostamento non avrebbe superato la soglia di tolleranza del 20% dando luogo, pertanto, al massimo ad una riduzione parziale dei contributi percepiti e non alla decadenza totale dall'aiuto;
- Il difetto di motivazione e la mancata ostensione degli atti dell'istruttoria che hanno portato all'accertamento di uno scostamento pari all'82,77% tra la superficie dichiarata e quella effettiva;

- L'intervenuta prescrizione del diritto alla ripetizione delle somme in relazione al termine di prescrizione di 4 anni previsto dall'art. 3 del Reg. CE n. 2988/1995 oppure, in via su subordinata, la violazione della prescrizione quinquennale ex art. 28 L. n. 689/1981 o della prescrizione decennale ex art. 2946 C.C tenuto conto della data di erogazione dei contributi di cui e causa, relativi alle annualità dal
1998 al 2010.
Il tar adito, con sentenza n. 604/2017, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, aderendo all'ormai consolidato orientamento giurisprudenziale circa il riparto di giurisdizione in subiecta materia.
Quindi, la causa è stata tempestivamente riassunta dinanzi all'intestato Tribunale dal con atto di citazione notificato all'amministrazione resistente. Parte_1
Costituitasi in giudizio, la ha censurato le avverse deduzioni Controparte_1 sostenendo la piena legittimità della pretesa restitutoria in ragione delle irregolarità riscontrate.
L'ente, in particolare, ha dedotto:
- Che con domanda n. 74110587800, in data 07.04.1997, il Sig. Parte_1 presentava domanda di adesione al programma agroambientale regionale al fine di conseguire i benefici di cui alla Misura F. del suddetto programma per il ritiro ventennale dei seminativi dalla produzione;

4086/2017 r.g.a.c. Pag.

3 - Che con successiva istanza n. 94111552058 in data 23.03.1999 il sig. Parte_1 presentava domanda di ampliamento includendo nel programma di adesione una ulteriore superficie pari ad ettari 5,50;
- Che per le successive annualità comprese nel periodo ventennale di impegno il reiterava le domande relative alle distinte annualità; Parte_1
- Che con riferimento alla annualità 2008 l'esito dell'istruttoria concluso sulla domanda n. 84710458120 accertava che la superficie effettivamente eleggibile alla Misura di premialità era pari ad ettari 12,1847 con uno scostamento dell'82,77% rispetto alla superficie dichiarata in domanda per l'annualità di riferimento;

- Che con nota del 26/10/2011 il CAA Impresa Verde trasmetteva ad CP_2
Dichiarazione ex art. 47 D.P.R. 445/2000 resa dal sig. con cui lo stesso Parte_1 manifestava l'intento di avvalersi, per le campagne 2008- 2009 e 2010, della facoltà di ridurre la superficie sottoposta al regime di aiuto ai sensi dell'art. 26
D.M. 30125 del 22/12/2009;
- Che anche le istruttorie sulle annualità 2009-2010-2011 si concludevano con esito negativo;

- Che in data 23.10.2013 il sig. comunicava ad di volersi Parte_1 CP_2 avvalere della facoltà di recesso prevista dalla D.G.R. 368 del 04.04.2013;
- Che con successiva nota 138127 l'Ufficio erogazioni comunitarie in agricoltura comunicava al produttore l'esito negativo dell'istruttoria sulla domanda a valere per l'annualità 2008 concedendo termine di giorni 10 per osservazioni;

- Che, in riscontro a tale nota il produttore, per il tramite del CAA Impresa Verde chiedeva che propria posizione fosse verificata allegando la intervenuta comunicazione di recesso ai sensi della DGR 368/2013;
- Che, con nota prot. 106170 l'Ufficio UECA confermava il contenuto della precedente nota prot. 138127 dal momento che le prescrizioni di cui alla DGR
368/2013 non regolamentano i casi in cui si è contravvenuto all'obbligo di rispettare la misurazione dichiarata ai fini della eleggibilità a contributo delle particelle oggetto di set-aside, disponendo la decadenza totale con il recupero delle somme percepite;

- Che con D.D. 967/2016 è stata disposta la decadenza totale dai benefici richiesti con obbligo di restituzione delle somme indebitamente percepite.
4086/2017 r.g.a.c. Pag. 4 La causa, autorizzata la regolarizzazione del deposito telematico dell'atto introduttivo e dei relativi allegati, concessi i termini di cui all'art. 183 co. 6 cod. proc. civ., ritenuta matura per la decisione, dopo alcuni rinvii dovuti alle esigenze di ruolo e all'avvicendamento di diversi magistrati, è stata trattenuta in decisione con concessione dei termini di cui all'art. 190 cod. proc. civ.
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Per affrontare il merito della controversia è necessario analizzare la vicenda storica che ha interessato le parti, anche al fine di chiarire l'effettivo oggetto del presente giudizio.
Entrambe le parti convengono sulla ricostruzione temporale degli accadimenti prospettati.
In particolare, non è contestato che il , con domanda n. 74110587800, in data Parte_1
07.04.1997, presentava domanda di adesione al programma agroambientale regionale al fine di conseguire i benefici di cui alla Misura F. del suddetto programma per il ritiro ventennale dei seminativi dalla produzione, reiterata con successive domande di conferma dell'impegno fino all'anno 2010 (ultimo anno di effettiva erogazione del contributo) percependo la complessiva somma di € 148.638.88.
L'esame della controversia non può prescindere dall'individuazione della corretta ripartizione dell'onere probatorio alla luce della disciplina di cui all'art. 2697 cod. civ. e della relativa interpretazione giurisprudenziale.
Com'è noto, è colui che sostiene il carattere indebito di un'attribuzione patrimoniale, ex art. 2033 cod. civ., a dover provare l'intervenuto pagamento e l'assenza di una giustificazione causale.
Ebbene, nel caso in esame è l'Amministrazione a sostenere il carattere indebito dell'erogazioni effettuate nei confronti del , dovendosi qualificare l'azione da Parte_1 questi proposta quale azione di accertamento negativo del diritto dell'Amministrazione alla ripetizione delle somme.
In proposito, si condivide quell'orientamento giurisprudenziale secondo cui le ordinarie e generali regole in tema di onere probatorio non variano a seconda della parte che assume l'iniziativa processuale, per cui ove il creditore sia convenuto in giudizio dal debitore che ha esercitato azione di accertamento negativo, è pur sempre il primo a dover
4086/2017 r.g.a.c. Pag. 5 provare l'esistenza del proprio diritto (cfr. Corte appello, Milano, sez. lav., 26/05/2023,
n. 504).
La Suprema Corte, ancor più di recente, ha precisato come “la regola generale sulla ripartizione dell'onere della prova di cui all' art. 2697 c.c. è applicabile indipendentemente dalla natura dell'azione esperita, con la conseguenza che, anche in caso di domanda di accertamento negativo del credito, sono a carico di chi si afferma creditore le conseguenze della mancata dimostrazione dei fatti costitutivi del suo diritto”
(cfr. Cassazione civile, sez. III, 10/04/2024, n. 9706).
L'applicazione di tali principi al caso in esame porta a ritenere, dunque, che sia onere dell'Amministrazione provare il carattere indebito dei pagamenti effettuati in favore dell'attore, gravando sulla stessa, ex 2697 cod. civ., l'eventuale insufficienza della prova raggiunta.
Siffatta conclusione risulta ancor più condivisibile se si considera che l'attore reagisce ad un provvedimento di decadenza totale, adottato dall'Amministrazione all'esito di un'istruttoria che avrebbe dovuto esplicitare le ragioni giustificatrici della pretesa restitutoria consentendo, ex post, all'amministrazione di provare agevolmente il carattere indebito delle erogazioni corrisposte.
L'indiscutibile asimmetria delle parti induce la scrivente ad aderire al prefato indirizzo ermeneutico, dovendosi escludere che sia onere del cittadino-beneficiario provare di aver correttamente adempiuto agli impegni assunti e, dunque, la sussistenza di una giusta causa dell'attribuzione patrimoniale conseguita, dovendosi, di converso, ritenere che sia onere dell'amministrazione provare in giudizio la correttezza dei risultati cui è pervenuta all'esito dell'istruttoria tecnico-amministrativa espletata.
Ciò posto, il Tribunale ritiene che l'amministrazione non sia stata in grado di assolvere
l'onere sulla stessa gravante, nei termini anzidetti, dovendosi considerare insufficiente la documentazione prodotta nel presente giudizio dalla quale non è possibile in alcun modo verificare la correttezza degli esiti del controllo tecnico effettuato, sulla cui base sono stati emessi i provvedimenti di decadenza e di recupero delle somme.
Invero, la ha depositato documentazione che dà per presupposto Controparte_1
l'esito negativo del controllo, senza esplicitare in nessuno dei propri scritti difensivi in
4086/2017 r.g.a.c. Pag. 6 che modo il controllo è stato effettuato né le ragioni che dovrebbero condurre all'accertamento della correttezza del suo esito.
In particolare, nessuna informazione in tal senso si ricava dal provvedimento conclusivo di decadenza (determina dirigenziale n. 00967 del 28.10.2016) né dalla comunicazione dell'esito dell'istruttoria e proposta di decadenza totale dell'UECA prot. 132445 del
25.08.2016.
Ancora, dal documento “esito aziendale a sistema sian domanda pagamento
84710458120” si rileva unicamente lo scostamento contestato, pari all'82,77%, mentre dagli ulteriori documenti “Checklist di fine istruttoria domanda di pagamento
84710458120” e “domanda di adesione al programma agroambientale” si ricava solamente l'esito negativo dei controlli.
Con il documento “nota ueca 0130131 con 1 allegato”, l'Amministrazione ha prodotto documentazione appositamente trasmessa dall' Controparte_3
per la costituzione in giudizio (in particolare per la costituzione nel giudizio
[...] dinanzi al TAR) comprensiva di ortofoto probabilmente inerenti alla vicenda in esame.
Si tratta, invero, di copie di n. 15 foto aerofotogrammetrice, relative alle particelle oggetto di domanda, difficilmente intelligibili in ragione della scarsa qualità delle immagini e dell'assenza di un adeguato corredo motivazionale che consenta di affermare la riferibilità delle ortofoto ai terreni oggetto di causa nonché l'effettiva discordanza, nei termini pretesi dall'amministrazione, tra la superficie dichiarata in domanda e quella effettiva (senza considerare che dall'esame delle foto non si rileva nemmeno a quale data le stesse sono riferibili, evidenziando che la discordanza viene riscontrata dall'Amministrazione a partire dalla domanda relativa all'annualità 2008 e non anche per quelle precedenti).
In ipotesi come quella in esame, in cui deve procedersi all'accertamento dell'effettiva sussistenza della discordanza lamentata dall'Amministrazione, deve escludersi che quest'ultima possa limitarsi a produrre copia delle “schermate” estratte dal proprio sistema informatico, relative alla posizione della parte, contenenti i relativi dati, o delle immagini ma deve provare di avere effettivamente eseguito i controlli dai quali avrebbe trovato effettivo riscontro la descritta discordanza.
Nell'ambito del sistema di cui al Regolamento CEE 3508/1992 e al successivo regolamento CE 1975/2006 (recante la disciplina di applicazione del regolamento (CE)
4086/2017 r.g.a.c. Pag. 7 n. 1698/2005 del Consiglio per quanto riguarda l'attuazione delle procedure di controllo e della condizionalità per le misure di sostegno dello sviluppo rurale) il telerilevamento costituisce solo una prima fase del controllo dalla quale desumere elementi di discordanza: questi devono esser poi verificati attraverso i controlli amministrativi e, soprattutto, in loco. La preminenza di questi ultimi è resa palese dalla possibilità di effettuarli senza preavviso ed alla necessità di redigere un'apposita relazione del loro svolgimento in contraddittorio con il produttore.
In buona sostanza, lo scostamento tra la superficie dichiarata e la superficie accertata deve in ogni caso esser provato in giudizio. L'effettività di tale dimostrazione deve essere valutata anche in relazione alle modalità con le quali l'Amministrazione ha accertato la divergenza contestata all'agricoltore, modalità non sufficientemente chiarite in corso di causa.
Le considerazioni che precedono, dunque, tenuto conto della lacunosa documentazione prodotta dall'amministrazione e dell'impossibilità di verificare la correttezza degli esiti cui la stessa è giunta, in assenza di una presunzione di legittimità dell'agere amministrativo, depongono per l'accoglimento della domanda avanzata dal Parte_1 con conseguente accertamento della illegittimità della pretesa restitutoria dell'Amministrazione.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo, secondo i parametri minimi di cui al D.M. 55/2014, come modificato dal D.M. 147 del 13.08.2022 tenuto conto del valore della domanda (scaglione da € 52.001 a € 260.000) della modesta attività difensiva svolta e del carattere documentale della controversia.
Rilevato che entrambi i procuratori succedutisi nel mandato difensivo dell'attore hanno chiesto la distrazione delle spese di lite ex art. 93 cod. proc. civ., le spese vanno distratte in loro favore in ragione delle fasi in cui hanno prestato la propria assistenza tecnica (per cui vanno attribuite all'Avv. Sebastiano Russo le fasi di studio, introduttiva ed 1/2 di quella istruttoria-trattazione; all'Avv. RA OV l'ulteriore 1/2 della fase istruttoria-trattazione nonché i compensi per la fase decisionale, considerando che la sua costituzione è avvenuta in data 27.12.2019, dopo la celebrazione dell'udienza di trattazione ex art. 183 cod. proc. civ., durante la pendenza dei termini di cui al sesto comma della norma citata, e l'intera documentazione versata in giudizio è stata prodotta con l'atto introduttivo dal precedente difensore).
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P.Q.M.


Il Tribunale di Potenza, prima sezione civile, in composizione monocratica, definitivamente pronunziando sulla domanda promossa come in epigrafe, disattesa ogni altra istanza ed eccezione, così provvede:

1. Accoglie la domanda di accertamento negativo avanzata da Parte_1
nei confronti della e per l'effetto dichiara
[...] Controparte_1
l'insussistenza del diritto alla ripetizione dei contributi pubblici erogati in favore dell'attore;

2. condanna la al pagamento, in favore di Controparte_1 Parte_1
, delle spese del presente giudizio che si liquidano complessivamente
[...] in euro 7.052,00, oltre rimborso Iva, cpa e spese generali come per legge, con attribuzione di € 3.507,50 all'Avv. Sebastiano Russo e di € 3.544,50 all'Avv.
RA OV, entrambi dichiaratisi antistatari.
Così deciso in Potenza, il 10/11/2025.
Il Giudice
dott.ssa Rachele Dumella De Rosa
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