Pubblicato il 12/12/2023

N. 18843/2023 REG.PROV.COLL.

N. 12177/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12177 del 2023, proposto da BA RN Limited, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Scuderi e Stefano Vinti, con domicilio digitale in atti e domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Emilia, n. 88;

contro

Agenzia delle dogane e dei monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

BG CO s.p.a., in persona del suo legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli Avvocati Pasquale Frisina e Caterina Mercurio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
BG S.r.l. in liquidazione, in persona del suo legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
Procura Generale della Corte dei Conti, non costituita in giudizio;
Custodia Giudiziaria Stabile Organizzazione Italiana BA RN Limited, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

del diniego opposto da AD con nota del 18.7.2023 trasmessa via PEC in relazione all’istanza di accesso agli atti formulata con richiesta trasmessa a mezzo PEC in data 20.6.2022, avente ad oggetto la copia integrale dell’atto di transazione intercorsa tra AD ed BG CO ed BG srl e degli atti ivi esplicitamente richiamati per relationem.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli e di BG CO S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2023 il dott. Michele Tecchia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La BA RN Limited, già B-Plus LE LT (nel prosieguo anche “BA RN”) - concessionaria del servizio di attivazione e conduzione della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6, lett. a) e b), del R.D. n. 773/1931, recante il Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (T.U.L.P.S.), nonché delle attività e funzioni connesse - con sentenza della Corte dei conti, Sezione Terza Giurisdizionale Centrale d’Appello, n. 68/2015 veniva condannata (in riforma della pronuncia di primo grado n. 214/2012) al pagamento in favore dell’Erario, a titolo di risarcimento del danno, dell’importo di euro 335.000.000,00, oltre interessi e accessori, per violazione delle norme e degli obblighi concessori sul controllo del gioco lecito, contestualmente (tra l’altro) alla BG s.r.l., anch’essa concessionaria della rete telematica per la gestione del gioco lecito (condannata al pagamento, per la medesima causale, dell’importo di euro 72.000.000,00, oltre interessi e accessori).

2. Tra il 2016 ed il 2017 i beni della BA RN come anche il complesso aziendale della sua sede secondaria con rappresentanza stabile in Italia venivano sottoposti dal G.I.P. del Tribunale di Roma a sequestro preventivo ai sensi dell’art. 321 c.p.p., giusti provvedimenti del 28 novembre 2016 e del 7, 12 e 18 dicembre 2016, con la nomina dei relativi amministratori giudiziari autorizzati ad operare in relazione al relativo compendio.

3. Nel frattempo l’Agenzia delle dogane e dei monopoli (di seguito anche “AD” o “Agenzia”) disponeva la decadenza della BA RN dalla concessione con provvedimento n. 33796 del 27 marzo 2017, che veniva tempestivamente impugnato dalla società, con giudizio conclusosi con la reiezione del gravame tanto in primo grado quanto in appello.

4. L’Agenzia, fin dal 29 settembre 2017, disponeva che la BA RN potesse continuare a svolgere l’attività in essere di conduzione della rete telematica, peraltro poi revocando le restrizioni inizialmente stabilite “ vista la garanzia delle ragioni erariali fornita dagli Amministratori Giudiziari ”, anche in ragione del parere al riguardo reso dell’Avvocatura Generale dello Stato n. 72089 del 7 febbraio 2018, secondo cui “ la presenza degli Amministratori Giudiziari sembra … offrire una sufficiente garanzia della tutela delle ragioni e degli interessi erariali e del loro migliore proseguimento ” (nota prot. n. 23931 del 20 febbraio 2018).

5. Da ultimo, il provvedimento di decadenza nonché i successivi atti volti a darvi attuazione venivano sospesi dall’Agenzia non oltre il termine del 31 dicembre 2023 (d.d. prot. n° 587118 del 26 settembre 2023).

6. Nel frattempo la BA RN - avendo appreso che BG s.r.l., unitamente alla cessionaria del ramo d’azienda BG CO s.p.a., (di seguito, anche semplicemente “BG”) ha sottoscritto con l’Agenzia un accordo transattivo con cui ha concordato la definizione in via bonaria della partita debitoria della società scaturente dalla sopracitata sentenza della Corte dei conti n. 68/2015 - con istanza del 3 ottobre 2022, nell’evidenziare di essere “ intenzionata a proporre ad AD analoga transazione a saldo e stralcio del debito scaturente dalla predetta sentenza C . App. n° 68/15 ”, richiedeva all’AD “ rilascio di copia della transazione stipulata tra AD ed BG srl ed BG CO ”. L’amministrazione intimata non riscontrava tale richiesta .

7. La ricorrente insorgeva, dunque, proponendo, ai sensi dell’art. 116, comma 1, cod. proc. amm., un primo ricorso innanzi a questo TAR (RG 13172 del 2022), onde ottenere la condanna dell’Agenzia a consentire l’ostensione della transazione specificata nella citata istanza di accesso, in particolare evidenziando come l’interesse della società si radichi nella volontà di raggiungere un’analoga intesa transattiva con AD.

8. All’esito del surrichiamato giudizio sull’accesso (RG 13172 del 2022), con sentenza n. 6919 pubblicata in data 21 aprile 2023, questa Sezione accoglieva il ricorso di BA RN e disponeva, per l’effetto, che “ esistono i presupposti per accogliere il ricorso in epigrafe e, per l’effetto annullare atti impugnati e ordinare all’amministrazione resistente, ai sensi dell’art. 116, comma 4, cod. proc. amm., l’esibizione di copia della documentazione indicata nell’istanza del 3 ottobre 2022 [NDR: transazione intercorsa tra AD e BG CO s.p.a. e BG s.r.l., in relazione alla sentenza di condanna per danno erariale da disservizio di cui alla sentenza Corte dei Conti Appello, Sezione III, n° 68/2015] , consentendone l’accesso, entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, mediante visione e rilascio di copia a spese dell’istante ”.

9. A valle della surrichiamata sentenza, in data 8 giugno 2023, AD ha trasmesso a BA RN la copia dell’atto di transazione.

10. Con successiva nota prot. n. 325576/RU del 20 giugno 2023, BA RN – a mezzo del proprio legale – ha riscontrato l’ostensione del documento richiesto, rilevando che:

a) “ l’atto trasmesso reca solo l’impronta grafica delle firme digitali di alcuni soggetti, ed in ogni caso nessuna firma di AD; quindi, non è la copia della “transazione” stipulata tra AD /BG S.r.l. ed BG CO s.p.a., ma semmai la copia di una semplice “proposta di transazione” che potrebbe avere diverso contenuto rispetto all’accordo successivamente concluso” ;

b) “ tra l’altro non è una copia firmata digitalmente, nel senso che la verifica sull’esistenza di firme digitali dà esito negativo”;

c) “ l’atto trasmesso infine reca alcune parti omissate, senza che la sentenza del Tar abbia autorizzato o limitato l’accesso in tal senso ”;

d) “ per un secondo aspetto, dall’esame della proposta di transazione rileviamo che sono richiamati per relationem: - Il nulla-osta della Corte dei Conti; - Il nulla osta dell’Avvocatura dello Stato; - La determinazione Direttoriale di AD del 13.5.2020 prot. 143030; - L’atto di adesione di AD al concordato BG srl; - Il piano di liquidazione del concordato giudiziale di BG srl, redatto dall’Avv. Alessandra Caron; - Il “memorandum of understanding” redatto nel corso degli incontri del 28.4 e 29.4 del 2020 tra BG CO ed AD; Si richiede quindi, anche ove occorra riformulando istanza formale ai sensi dell’art. 22 della legge 241/90, il rilascio di copia dei predetti atti, richiamati per relationem ” .

11. Con la medesima nota, pertanto, la società ha per un verso chiesto la trasmissione dell’atto nel suo contenuto non oscurato e, per altro verso, instato per l’ostensione ex art. 22 della legge n. 241 del 1990 dei documenti citati dalla succitata transazione.

12. Successivamente AD, con nota prot. n. 430930/RU del 18 luglio 2023, ha per un verso osteso la copia integrale dell’atto di transazione e, per altro verso, negato invece l’accesso agli ulteriori documenti richiamati per relationem dall’accordo transattivo. È proprio questo diniego di accesso agli ulteriori documenti citati dall’atto transattivo a formare oggetto di una duplice iniziativa processuale dell’odierna ricorrente, da un lato un ricorso in ottemperanza e dall’altro lato un ricorso per l’accesso.

13. Ed infatti, con un primo ricorso innanzi a questa Seconda Sezione del Tar Lazio (N.R.G. 11180/2023), il concessionario ha chiesto l’ottemperanza alla sentenza n. 6919/2023 resa dalla Sezione, sul presupposto che gli atti di cui sopra (e cioè gli atti citati dall’accordo transattivo) sarebbero “ necessari per comprendere esattamente le condizioni della transazione e dunque per soddisfare le ragioni cui era finalizzata la richiesta di ostensione accolta ” dal Tar; in particolare, in base alla prospettazione difensiva della società, la mancata ostensione di detti atti renderebbe “ assolutamente vago il contenuto della transazione medesima ”, sicchè il diniego di ostensione degli stessi ridonderebbe in una condotta elusiva del giudicato.

14. Parallelamente, con l’odierno ricorso ex art. 116 c.p.a. iscritto al N.R.G. 12177/2023, la BA RN spiega impugnazione avverso lo stesso diniego che è stato già opposto con il ricorso di ottemperanza (N.R.G. 11180/2023), ovverossia la nota prot. n. 430930/RU del 18 luglio 2023; il presente ricorso per l’accesso documentale viene proposto, come espressamente precisato dall’odierno ricorrente, “ in via meramente subordinata e cautelativa, nella non temuta ipotesi che si ritenga che per ottenere l’accesso completo agli atti richiamati nella transazione fosse necessaria una nuova istanza e che pertanto il provvedimento del 18/7/2023 possa esser interpretato come un nuovo diniego rispetto ad una nuova e diversa autonoma richiesta di accesso, e quindi suscettibile di necessaria autonoma

impugnazione ”.

15. AD si è ritualmente costituita nel giudizio di ottemperanza (N.R.G. 11180/2023) e anche nel presente giudizio sull’accesso (N.R.G. 12177/2023), esponendo che:

- per quel che concerne il giudizio di ottemperanza , il surrichiamato provvedimento di diniego di accesso non integra alcuna forma di violazione od elusione del giudicato, atteso che la sentenza di questa Sezione n. 6919/2023 aveva compulsato AD ad esibire il solo accordo transattivo e non anche tutti i documenti da esso citati;

- per quel che concerne il giudizio sull’accesso , il diniego di AD risulta pienamente giustificato dall’assenza di qualsiasi nesso di strumentalità tra gli ulteriori documenti richiesti e la situazione giuridica soggettiva della BA RN, tanto più ove si consideri che l’interesse azionato in questo secondo giudizio sull’accesso è lo stesso già azionato dalla ricorrente nel primo giudizio sull’accesso (sfociato nella sentenza di accoglimento n. 6919/2023 di questa Sezione), sicchè esso sarebbe già pienamente soddisfatto dall’avvenuta esibizione dell’accordo transattivo sopra richiamato.

16. Il ricorso di ottemperanza (N.R.G. 11180/2023) è stato già chiamato alla camera di consiglio del giorno 8 novembre 2023, venendo introitato in decisione.

17. Quanto invece all’odierno ricorso per l’accesso ex art. 116 c.p.a. (N.R.G. 12177/2023), l’odierna ricorrente – in vista della camera di consiglio calendarizzata in data 22 novembre 2023 – ha depositato in data 16 novembre 2023 un’istanza di rinvio dell’udienza camerale, atteso che “ l’avviso di fissazione della c.c. del 22.11.2023 (rito accesso) è pervenuto agli scriventi con PEC del 10.11.2023, allorquando era quindi già scaduto il termine (dimezzato) di gg 15 liberi per il deposito di memorie conclusionali ed allorquando sarebbe scaduto appena l’indomani 11.11.2023 il termine (dimezzato) di 10 gg liberi per il deposito di memorie di replica. Si chiede pertanto ove possibile un rinvio della c.c. ad una prossima c.c. (segnalando che potrebbe coincidere con la data del 20.12.2023 in cui verranno chiamati da Codesta Ecc.ma Sezione altri giudizi proposti dall’Amministrazione Giudiziaria della stabile organizzazione Italiana della BA RN (giudizi in cui gli scriventi difensori sono costituiti per la casa madre BA RN LTD) ”.

18. Alla camera di consiglio del 22 novembre 2023 il Collegio – previa discussione della causa – ha introitato quest’ultima in decisione.

DIRITTO

19. In limine, il Collegio rileva che non può essere positivamente valutata la possibilità - prospettata dalla difesa di BA RN - di un eventuale rinvio dell’udienza camerale. Giova rammentare, in argomento, che in considerazione della peculiare natura delle controversie indicate nell’art. 87, comma 2, c.p.a., il legislatore ha previsto che la trattazione di queste cause si svolga con un rito camerale di natura acceleratoria. Tra i giudizi soggetti al rito camerale, l’art. 87, comma 2, lett. d), c.p.a. contempla anche “ il giudizio in materia di accesso ai documenti amministrativi e di violazione degli obblighi di trasparenza amministrativa ”. Il comma 3 dell’art. 87 cit. stabilisce che nei giudizi da trattare con il rito camerale [con esclusione dell’ipotesi di cui alla lettera a) del comma 2 ossia il giudizio cautelare], e fatto salvo quanto disposto dall’articolo 116, comma 1, “ tutti i termini processuali sono dimezzati rispetto a quelli del processo ordinario, tranne, nei giudizi di primo grado, quelli per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti. La camera di consiglio è fissata d’ufficio alla prima udienza utile successiva al trentesimo giorno decorrente dalla scadenza del termine di costituzione delle parti intimate. Nella camera di consiglio sono sentiti i difensori che ne fanno richiesta ”. Dunque, nel rito camerale la camera di consiglio per la trattazione della causa è “ fissata d’ufficio alla prima udienza utile successiva al trentesimo giorno decorrente dalla scadenza del termine di costituzione delle parti intimate ”. Da tale disposizione discendono due importanti conseguenze in ordine all’instaurazione del contraddittorio processuale nei riti camerali, che caratterizzano e differenziano questo rito rispetto al rito ordinario: i) la calendarizzazione dell’udienza di discussione in camera di consiglio avviene in base ad un criterio legale obiettivo e automatico, sicchè essa è sottratta all’iniziativa processuale della parte (art. 71, comma 1, cit.) e alla decisione del giudice (art. 71, comma 3, cit.); ii) poiché la fissazione dell’udienza non è soggetta all’impulso processuale della parte, l’Ufficio di Segreteria del Tribunale non è tenuto (se non a titolo di cortesia) a inviare alle parti la comunicazione della fissazione d’udienza in cui è individuata, in base al carico del ruolo dell’udienza (art. 71, comma 5, cit. e art. 2, comma 4, Allegato 2, delle norme di attuazione al c.p.a.), la specifica udienza in cui sarà trattata la causa. Ne deriva che l’omesso tempestivo invio dell’avviso di fissazione d’udienza camerale a cura della Segreteria – omesso tempestivo invio del quale si duole la ricorrente – non può giustificare alcun rinvio della camera di consiglio (si veda in argomento, ex multis , il precedente della Sezione TAR Lazio, sez. II, n. 2535 del 14 febbraio 2023).

20. Fermo quanto precede, il Collegio ritiene altresì necessario chiarire, sempre in via preliminare, che il diniego impugnato è volto a respingere una nuova istanza di accesso documentale proposta dalla ricorrente in data 20 giugno 2023 ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241 del 1990; tale istanza ha ad oggetto documenti nuovi e diversi rispetto a quello che ha formato oggetto della prima istanza di accesso del 3 ottobre 2022. Ne discende che il diniego qui impugnato – lungi dal costituire una violazione od elusione del giudicato racchiuso nella sentenza della Sezione n. 6919 del 2023 – esprime invece l’esercizio da parte di AD di un nuovo potere di valutazione di un’istanza successiva rispetto a tale giudicato, istanza avente ad oggetto documenti nuovi e diversi rispetto a quello su cui si è formato il giudicato. Va da sé che il presente ricorso per l’accesso ex art. 116 c.p.a. appare pienamente ammissibile.

21. Tanto chiarito in via preliminare, il Collegio ritiene opportuno premettere alcune considerazioni di ordine generale.

L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce “ principio generale dell’attività amministrativa ” al fine di favorire la partecipazione dei cittadini alla gestione della cosa pubblica e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza dell’azione amministrativa (art. 22 comma 2, della l. n. 241/1990). Sono peraltro accessibili, in linea di principio, “tutti i documenti amministrativi” (art. 22, comma 3) che siano detenuti da una pubblica amministrazione e che concernano attività di pubblico interesse, “indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale” (art. 22, comma 1, lett. d). Sono, dunque, sottratte all’accesso solo le categorie di documenti tassativamente previste al successivo art. 24 della l. n. 241/1990 (documenti coperti da segreto di Stato, atti del procedimento tributario, atti prodromici all’emanazione di atti normativi, atti amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, documenti relativi a procedimenti selettivi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi), nonché quelle tassativamente individuate in apposito regolamento governativo a tutela di preminenti interessi pubblici (quali la sicurezza e la difesa nazionale, la politica monetaria e valutaria, l’ordine pubblico, la riservatezza di persone fisiche e giuridiche). Inoltre, anche nel caso in cui l’accesso possa interferire con l’esigenza di tutela della riservatezza di terzi, esso “deve comunque essere garantito” laddove la conoscenza del documento “sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici” , con la precisazione che qualora il documento contenga “dati sensibili o giudiziari” , l’accesso è consentito nei limiti in cui sia “strettamente indispensabile” (art. 24, comma 7). Sotto il profilo soggettivo, inoltre, il diritto di accesso presuppone che colui il quale lo esercita sia portatore di “un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (art. 22, comma 1, lett. b), e che l’accesso non sia preordinato ad esercitare “un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni” (art. 24, comma 3).

22. Ciò premesso, il Collegio ritiene che il ricorso de quo è infondato e va quindi respinto. Dirimente in tal senso è l’interesse in funzione del quale la ricorrente ha chiesto l’ostensione degli ulteriori documenti richiamati per relationem dall’atto transattivo già osteso da AD (segnatamente il nulla-osta della Corte dei Conti; il nulla osta dell’Avvocatura dello Stato; la determinazione Direttoriale di AD del 13.5.2020 prot. 143030; l’atto di adesione di AD al concordato BG srl; il piano di liquidazione del concordato giudiziale di BG srl, redatto dall’Avv. Alessandra Caron; il “memorandum of understanding” redatto nel corso degli incontri del 28.4 e 29.4 del 2020 tra BG CO ed AD). Orbene, il concreto interesse della ricorrente – per quanto risulta da una piana lettura dell’istanza del 20 giugno 2023 e dell’odierno ricorso – è evidentemente lo stesso per cui la ricorrente aveva incardinato il primo giudizio di accesso conclusosi favorevolmente con la sentenza di accoglimento n. 6169 del 2023, ovverossia l’interesse a conoscere i termini dell’accordo transattivo già intercorso tra AD e BG CO s.p.a./BG s.r.l.. Ciò come risulta chiaramente dallo stesso tenore letterale dell’odierno ricorso, con cui parte ricorrente si duole del fatto che gli atti de quibus (ossia quelli richiamati per relationem dall’atto transattivo) “ completano il contenuto della transazione rendendola intellegibile e comprensibile, in mancanza dei quali rimane assolutamente vago il contenuto della transazione medesima, che non soddisfa affatto le ragioni della chiesta (ed accordata dal Tribunale) ostensione ”.

23. Acclarata l’effettiva natura dell’interesse ostensivo azionato dall’odierno ricorrente, il Collegio rileva che l’accordo transattivo già osteso da AD (cfr. documento n. 12 della produzione di parte ricorrente) appare pienamente satisfattivo di tale interesse. Da tale documento emerge, infatti, un contenuto transattivo assolutamente chiaro ed intellegibile in cui sono racchiusi tutti i termini essenziali della transazione. Va quindi disattesa, ad avviso del Collegio, la tesi di parte ricorrente secondo cui gli ulteriori atti di cui si chiede ora l’ostensione siano “indispensabili” per comprendere “le modalità ed i termini secondo i quali la posizione di BG sia stata definita transattivamente dall’AD”. In realtà le modalità e i termini con cui BG ha transatto la propria posizione con AD si comprendono chiaramente (ed esaustivamente) in base alla semplice lettura dell’accordo transattivo già osteso, con la conseguenza che l’odierna domanda di accesso – lungi dal rimanere entro i confini di un legittimo accesso documentale – sembra trasmodare in un’inammissibile pretesa di controllo generalizzato dell’operato della Pubblica Amministrazione.

24. Né rileva, in senso contrario, il fatto che il quantum di alcune voci economiche indicate nell’accordo transattivo dipenderebbe da ciò che materialmente AD riuscirà a ricavare dalla procedura di concordato di BG. La doglianza appare priva di pregio perché detto accordo transattivo indica chiaramente le soglie economiche minime e massime di ciascuna voce, consentendo quindi a BA RN di avere una chiara comprensione dei valori economici che hanno consentito alle parti di definire transattivamente la lite.

25. Va da sé che in mancanza di un chiaro nesso di necessità e strumentalità tra la documentazione di cui viene chiesta l’ostensione e l’interesse azionato dalla ricorrente ( id est l’interesse a conoscere i termini dell’accordo transattivo tra AD e BG, interesse già integralmente soddisfatto dall’ostensione della transazione in atti), l’odierno ricorso per l’accesso appare infondato e va quindi respinto.

26. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo in favore di AD e BG CO s.p.a.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente alla rifusione, in favore di AD e di BG CO s.p.a. (creditrici in solido tra loro), delle spese di lite che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge (se dovuti).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Riccio, Presidente

Giovanna Vigliotti, Referendario

Michele Tecchia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Tecchia	Francesco Riccio

IL SEGRETARIO