Pubblicato il 25/02/2026

N. 01519/2026REG.PROV.COLL.

N. 05084/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5084 del 2025, proposto da Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

CI LA, non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 21146/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il Cons. ER UL;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe il Ministero dell’Istruzione e del Merito ha appellato - chiedendone la riforma, previa sospensione dell’efficacia - la sentenza del T.A.R. Lazio, Sez. III bis, n. 21146/2024 del 26 novembre del 2024 che ha accolto il ricorso proposto dalla parte appellata contro il provvedimento del predetto Ministero prot. n. 10200 del 12 marzo del 2024, che aveva rigettato l’istanza della ricorrente volta a ottenere il riconoscimento del titolo di abilitazione da lei conseguito in Romania ai fini dell’esercizio dell’insegnamento in Italia nella scuola secondaria di II° grado per la classe di concorso “A030.

Il diniego emesso dal Ministero si è fondato, essenzialmente, sull’assenza della “NT” rilasciata dal Ministero romeno attestante la disciplina che la docente può insegnare e la fascia d’età degli alunni, oltre che sull’assenza della documentazione attestante la durata legale dei percorsi formativi “Nivel I” e “Nivel II” e sull’assenza di apostille (timbrature), o comunque di altra forma di legalizzazione, sulle certificazioni prodotte.

Il T.A.R. ha accolto il ricorso, disattendendo l’assunto del Ministero in ordine alla necessità della “NT”, ossia del certificato ministeriale contenente l’attestato di abilitazione all’insegnamento in una data materia, la cui mancanza nella documentazione allegata all’istanza di riconoscimento era stata indicata, come detto, quale principale motivazione posta a supporto del diniego. Tale conclusione viene giustificata dal T.A.R. alla luce della propria pregressa giurisprudenza espressasi sulla questione (richiamata ai sensi dell’art. 74 c.p.a.).

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

I) erroneità della sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione degli artt. 45 e 49 del TFUE, perché il primo giudice sarebbe incorso in errore nell’affermare che la posizione della richiedente debba essere valutata alla luce non solo della direttiva n. 2005/36/CE, ma anche degli artt. 45 e 49 TFUE;

II) erroneità della sentenza impugnata per omessa considerazione delle differenze tra le normative nazionali italiana e romena e del valore della laurea in Italia (quale titolo non abilitante);

III) erroneità della sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della direttiva n. 2005/36/CE, in ragione della differenza sostanziale tra le nozioni di “attestato di competenza” e di “titolo di formazione” ai sensi della predetta direttiva, in quanto la sentenza appellata avrebbe operato un improprio paragone tra due istituti – l’attestato di competenza e il titolo di formazione – che l’art. 13 della direttiva stessa non metterebbe, invece, sul medesimo piano;

IV) erroneità della sentenza appellata in relazione al capo che ha dato atto del fatto che il diniego potrebbe ritenersi illegittimo ove fondato sulla sola assenza di apostille (id est: di legalizzazione dei documenti), poiché in realtà nel caso di specie il Ministero avrebbe rigettato l’istanza non tanto per l’assenza di presupposti di tipo formale, quali la legalizzazione dei documenti, quanto piuttosto per un presupposto sostanziale quale l’assenza della “NT”;

V) erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha ritenuto che in assenza della “NT” lo Stato ospitante abbia la possibilità di ricorrere a misure compensative modulabili in funzione della formazione conseguita;

VI) erroneità della sentenza appellata per mancata sospensione impropria del giudizio in attesa della pronuncia della Corte di Giustizia UE sulla causa C-340/24, oggetto del rinvio pregiudiziale operato dal T.A.R. Lazio, Sez. IV ter, con ordinanza n. 8867/2024 del 3 maggio 2024, poiché rispetto a tale rinvio pregiudiziale (pur attinente al ricorso avverso un provvedimento di rigetto sul sostegno spagnolo) sussisterebbe una causa di sospensione impropria “in senso lato” del giudizio nelle more della decisione della Corte;

VII) erroneità della sentenza impugnata per violazione dell’art. 51 della citata direttiva n. 2005/36/CE e degli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 206/2007, perché il T.A.R. non avrebbe considerato che l’interessata non si sarebbe premurata di produrre la documentazione completa a sostegno della propria istanza e che in materia di riconoscimento dei titoli esteri vigerebbe il principio di autoresponsabilità del privato.

2. Benché sia stata ritualmente citata, non si è costituita in giudizio la parte appellata.

DIRITTO

3. I motivi di appello, che per ragioni di economia processuale e di connessione sotto il profilo logico-giuridico possono essere trattati congiuntamente, non sono suscettibili di positivo apprezzamento.

3.1. Al riguardo, infatti, sono dirimenti le considerazioni di seguito esposte.

3.2. In primo luogo, nel caso di specie il Ministero, a differenza dell’atteggiamento serbato di recente in moltissime vicende analoghe (v., per tutti, il caso deciso da C.d.S., Sez. VII, 3 ottobre 2025, n. 7765), non ha effettuato, sulla base della documentazione prodotta, nessuna valutazione comparativa tra il percorso formativo seguito dalla richiedente in Romania e quello corrispondente previsto dall’ordinamento italiano, ma si è limitato a rigettare l’istanza di riconoscimento del titolo estero sulla base di ragioni formali/istruttorie, ossia la mancanza della NT (peraltro, oggetto di reiterate e comprovate richieste della richiedente presso il competente Ministero rumeno e successivamente ottenuta dalla ricorrente di primo grado), la carenza di documentazione sulla durata legale dei percorsi “Nivel I” e “Nivel II” e l’assenza delle apostille o di altre forme di legalizzazione dei documenti prodotti.

3.3 Quest’ultimo profilo, legato alle apostille, è stato peraltro disatteso dalla stessa Amministrazione nelle sue difese in giudizio: esso tuttavia rappresenta tuttora una delle motivazioni su cui si basa il diniego impugnato, cosicché correttamente la sentenza di prime cure l’ha preso in esame, dimostrandone l’inconsistenza sul piano giuridico. E da ciò si desume l’infondatezza del quarto motivo di appello.

3.4. Le ulteriori motivazioni del diniego, lungi dal suffragare quest’ultimo, dimostrano le carenze dell’istruttoria svolta dall’Amministrazione, che, là ove avesse concesso – come la parte appellata le aveva espressamente richiesto – una proroga del termine per la produzione dei documenti – avrebbe potuto esaminare l’NT, e, quindi, procedere al doveroso confronto istruttorio.

Infatti, come lamentato in primo grado dalla ricorrente, il Ministero, dopo averle comunicato il c.d. preavviso di rigetto contenente l’indicazione della documentazione mancante, non ha poi accolto l’ulteriore domanda di dilazione ( sub specie di sospensione ovvero interruzione) dei termini del procedimento, al fine di porre la medesima ricorrente in condizione di ottenere dalle Autorità romene detta documentazione.

Al riguardo, vanno richiamati e condivisi affermati dalla Sezione in analoghi procedenti, con cui è stato evidenziato che costituisce violazione dei principi di buona fede e correttezza enunciati in via generale dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 (art. 1, comma 2-bis), la condotta dell’amministrazione la quale, dopo una prolungata inerzia, assegni alla parte privata un termine per integrare la documentazione a supporto dell’istanza di riconoscimento di soli 30 giorni, senza possibilità di proroga, impedendo con ciò in concreto di acquisire in sede istruttoria l’adeverinta ministeriale richiesta, e poi ottenuta (cfr., fra tutte, Cons. Stato, VII, 23 settembre 2025 n. 7950).

L’irrazionalità del descritto operato, a fronte di un documento prospettato come essenziale e in presenza di termini procedimentali non perentori, è resa poi palese dall’alternativa prospettata dall’amministrazione, consistente nell’inalterata possibilità per la parte ricorrente di ripresentare l’istanza, che tuttavia costituirebbe fonte di duplicazione di procedimenti e dunque di aggravio di attività amministrativa, evitabile semplicemente se all’interessata fosse stato consentito di integrare la documentazione nei tempi necessari per acquisire presso l’autorità ministeriale romena competente l’adeverinta sulle competenze professionali acquisite.

3.5. Per quanto riguarda, infine, la durata legale dei percorsi “Nivel I” e “Nivel II”, si tratta di un dato che avrebbe potuto essere accertato anche d’ufficio dal Ministero, il quale avrebbe potuto ricavarlo dal certificato degli studi compiuti, o, in caso di dubbi sulla documentazione dell’Università romena, avrebbe potuto richiedere alle Autorità romene una conferma dell’autenticità dei titoli di formazione rilasciati.

4. Le argomentazioni suesposte superano i motivi di appello sopra elencati, i quali non possono comunque portare alla riforma della sentenza di prime cure. La statuizione di quest’ultima, di annullamento del diniego impugnato, si mostra, infatti, corretta e da confermare, visti i deficit sottesi al diniego stesso sotto i profili istruttorio e valutativo, dovendosi condividere le eccezioni sollevate sul punto dall’appellata.

4.1. In particolare, vanno condivise le affermazioni dell’appellata, secondo cui:

- se le fosse stata consentita una proroga, l’appellata avrebbe potuto depositare la “NT” una volta venutane in possesso, così integrando la formalità mancante. Del resto, nel caso di specie, è improprio il richiamo al principio di autoresponsabilità del privato, dal momento che la richiedente, nel caso di specie, si è in effetti attivata per ottenere la documentazione ritenuta carente.

5. Quanto al sesto motivo, avente a oggetto la mancata sospensione “impropria” del giudizio a causa del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE, lo stesso è superato dalla decisione della predetta Corte intervenuta in data 20 novembre 2025 sulle cause riunite C-340/24 e C-442/24.

In ogni caso, il rigetto delle censure concernenti le illegittimità di ordine procedimentale avrebbe esonerato dal valutare i presupposti per una sospensione del giudizio, per la pendenza della questione pregiudiziale ex art. 267 TFUE richiamata nell’appello, ora definita con sentenza che non assume diretto rilievo nel presente giudizio.

6. Del pari l’esame delle ulteriori questioni di ordine sostanziale oggetto degli ulteriori motivi è superfluo, alla luce dell’obbligo enunciato dalla sentenza di primo grado di rivalutare l’istanza di riconoscimento sulla base dell’adeverinta ministeriale, che – come già detto – è stata successivamente rilasciata alla ricorrente di primo grado ma che non è stata esaminata in quanto l’amministrazione ha concluso rapidamente il procedimento, nonostante una sua lunga inerzia iniziale senza dare tempo al provato di integrare la documentazione (tempo che avrebbe consentito la produzione della poi rilasciata adeverinta ministeriale). Anche volendo seguire un ragionamento diverso e ritenere non assorbibili le censure proposte dal Ministero sulla necessità della adeverinta, le stesse sarebbero comunque improcedibili in conseguenza dell’avvenuto rilascio di tale attestazione.

7. Il Ministero è quindi tenuto, anche acquisendo la suddetta “NT” dalla parte appellata, a verificare se vi siano i presupposti, sotto il profilo dei contenuti della formazione svolta all’estero, per accordare alla richiedente il riconoscimento del titolo con riguardo alla classe di concorso da lei richiesta (A050). Tale verifica dovrà essere effettuata in conformità ai principi di diritto espressi dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio nelle decisioni nn. 19, 20, 21 e 22 del 2022, nonché a quelli espressi dalla Corte di Giustizia UE nella succitata sentenza del 20 novembre 2025.

7. In definitiva, l’appello è nel suo complesso infondato e deve perciò essere respinto, dovendo il Ministero, in ossequio all’effetto conformativo della presente decisione, procedere al riesame della fattispecie alla luce della documentazione in atti.

7.1. Com’è noto, “la sentenza di annullamento del giudice amministrativo […] oltre al c.d. effetto caducatorio o demolitorio, consistente nella eliminazione dell’atto impugnato, produce infatti anche un effetto conformativo in ordine alle regole alle quali la pubblica amministrazione si dovrà attenere nell’attività futura e, dunque, istituisce un vincolo sostanziale per i successivi ed eventuali segmenti di azione amministrativa (Cons. Stato, sez. V, 13 ottobre 2021, n. 6875)” (così C.d.S., Sez. V, 30 maggio 2025, n, 4713).

7.2. Non vi è pronuncia sulle spese, mancando la costituzione della parte appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO PA, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere

ER UL, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER UL	TO PA

IL SEGRETARIO