Pubblicato il 01/12/2025

N. 09419/2025REG.PROV.COLL.

N. 08574/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8574 del 2024, proposto da
UI TU, rappresentato e difeso dall'avvocato UI TU, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Ministero della Cultura Sovrintendenza Archeologia Belle Arti - Firenze Prato e Pistoia, Ministero della Cultura Segretariato Regionale Ministero della Cultura per la Toscana, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 335/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. NI ZZ e udito per la parte appellante l’avvocato Enrico Soprano in sostituzione dell'avv. UI TU;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il signor UI TU propone appello avverso la sentenza del Tar per la Toscana n. 335/2024, emessa nei giudizi riuniti R.G. 1189/2020 e R.G. 275/2022, con la quale sono stati respinti i ricorsi proposti dallo stesso signor TU tesi ad ottenere l’annullamento dei seguenti atti:

a) il silenzio-rigetto formatosi in data 14 settembre 2020 sul ricorso gerarchico (relativo: -al diniego dell'attestato di libera circolazione, prot. n. 8827, per il bene culturale di cui alla denuncia prot. n. 3574 del 3.02.2020, codice pratica SUE n.483278; -alla Relazione storico artistica ad esso allegata; -al preavviso di diniego al rilascio dell'attestato di libera circolazione, comunicato con nota prot. n. 6730 del 04/03/2020);

b) il diniego dell'attestato di libera circolazione, prot. n. 8827, per il bene culturale di cui alla denuncia prot. n. 3574 del 3.02.2020, codice pratica SUE n.483278, con conseguente avvio del procedimento di dichiarazione di interesse particolarmente importante;

c) la Relazione storico artistica allegata al suddetto diniego;

d) il provvedimento di dichiarazione di interesse storico-artistico particolarmente importante, decreto n. 227/2021 del 17.12.2021, notificato a mezzo pec in data 20.12.2021;

e) la relazione storico-artistica della Commissione regionale per il patrimonio Culturale;

f) il verbale di seduta del Comitato Tecnico-Scientifico per le Belle Arti, Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio, quale parte integrante dello stesso provvedimento di dichiarazione;

g) ogni altro atto premesso, connesso e consequenziale.

2. La sentenza impugnata così ha sintetizzato le premesse in fatto:

- il signor TU è proprietario del dipinto “La Comunione degli OS”, attribuito al Maestro di TA (oggi identificato nel pittore EP di GU) ed acquistato, in data 25 novembre 2017, ad un’asta napoletana della casa d’aste “Blindarte”;

- dopo essere stato sottoposto ad importanti interventi di restauro, il quadro era affidato alla “Giacometti Old Paintings” di Milano che, in data 3 febbraio 2020, richiedeva, all’Ufficio esportazione oggetti di antichità e d’arte della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Firenze e per le Province di Pistoia e Prato, l’attestato di libera circolazione (necessario per l’eventuale esportazione definitiva del bene) di cui all’art. 68 del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 (codice dei beni culturali e del paesaggio);

- dopo due comunicazioni dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza effettuate nei confronti del richiedente l’attestato e del proprietario dell’opera, la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Firenze e per le Province di Pistoia e Prato, con atto 15 maggio 2020 prot. n. 8827, a firma congiunta del Soprintendente e del Responsabile dell’Ufficio esportazione oggetti di antichità e d’arte, disponeva il diniego dell’attestato di libera circolazione, richiamando, in funzione motivazionale, anche una precisa relazione sul valore storico-artistico del bene;

- l’atto già richiamato comunicava altresì agli interessati l’instaurazione del procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale del bene ai sensi dell’art.68, 6° comma, del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 e la sottoposizione del bene alle misure cautelari previste dal Codice dei beni culturali;

- il provvedimento costituiva oggetto di un ricorso gerarchico proposto dal proprietario del bene in data 16 giugno 2020;

- pur avendo acquisito il parere negativo sul gravame del Comitato tecnico-scientifico per le belle arti reso nella seduta del 7 settembre 2020, il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo non riscontrava formalmente il gravame gerarchico, così determinando la formazione del silenzio rigetto di cui all’art. 6 del d.p.r. 24novembre 1971, n. 1199;

- dopo la formazione del silenzio rigetto sul ricorso gerarchico, il provvedimento di diniego era impugnato, unitamente alla relazione storico-artistica allegata ed agli atti presupposti, dal proprietario del bene, con il ricorso R.G. n. 1189/2020, che risultava affidato ad articolate censure di violazione degli artt. 65 e 68 del d.lgs. n. 42/2004, dell’art. 36 TFUE, violazione e falsa applicazione d.m. MIBACT n. 537 del 6/12/2017, violazione dell’art. 10- bis l. 241 del 1990, violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, eccesso di potere sotto diversi profili: difetto di istruttoria, violazione del principio di proporzionalità, erroneità nei presupposti, contraddittorietà.

2.1 La sentenza impugnata ha quindi così sintetizzato le premesse in fatto relative al secondo ricorso:

- con decreto 8 luglio 2020, n. 50/2020, il Presidente la Commissione regionale per il patrimonio culturale per la Regione Toscana del Ministero peri beni e le attività culturali dichiarava l’interesse culturale del dipinto, ai sensi dell’art. 10, 3° comma, lett. a), del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42;

- a seguito della segnalazione da parte del proprietario del bene del mancato esame delle osservazioni presentate con il ricorso gerarchico presentato il 16 giugno 2020, il provvedimento impositivo del vincolo era annullato in autotutela, dal successivo decreto 29 luglio 2020, n. 70/2020, del Presidente la Commissione regionale per il patrimonio culturale per la Regione Toscana del Ministero peri beni e le attività culturali;

- dopo la rinnovazione del procedimento, il vincolo era riproposto dal decreto 17 dicembre 2021 n. 227 del Segretario Regionale-Presidente la Commissione regionale per il patrimonio culturale per la Regione Toscana del Ministero per la cultura che richiamava, in funzione motivazionale, il già richiamato parere negativo reso, in data 7 settembre 2020, dal Comitato tecnico-scientifico per le belle arti sul ricorso gerarchico presentato dal ricorrente avverso il diniego dell’attestato di libera circolazione ed una nuova relazione della Commissione regionale per il patrimonio culturale;

- il nuovo provvedimento di vincolo era impugnato dal ricorrente, unitamente ai due atti presupposti sopra richiamati, con il ricorso R.G. n. 275/2022, che risultava affidato a censure di: (i) violazione di legge, violazione e falsa applicazione del d.m. MIBACT n. 537 del 6.12.2017, violazione e falsa applicazione dell’art. 3, l. n. 241 del 1990, eccesso di potere, difetto di istruttoria, erroneità nei presupposti, illogicità manifesta; (ii) illegittimità costituzionale degli articoli 68, comma 4, e 70, co.2, del d. lgs. 42 del 2004, in relazione all’articolo 42 della Costituzione; (iii) violazione di normativa europea, violazione dell’obbligo di disapplicazione della normativa interna anticomunitaria;

- nell’epigrafe del ricorso, era poi richiamata anche una condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni derivanti dagli atti impugnati che non era poi riproposta nelle conclusioni o comunque quantificata in giudizio in qualche modo.

3. In ambedue i ricorsi, si costituivano in giudizio le Amministrazioni intimate, controdeducendo sul merito dei gravami.

4. Con sentenza n. 335/2024 il Tar per la Toscana ha rigettato entrambi i ricorsi dopo averli riuniti.

4.1 Il Tar ha respinto la prima censura di cui al ricorso R.G. n. 1189/2020 attinente all’asserito mancato esame della documentazione (anche fotografica) allegata alle controdeduzioni inviate dall’interessato per posta, sostenendo che:

- la documentazione allegata alla versione “cartacea” delle osservazioni del ricorrente pervenuta via posta risulta stata regolarmente protocollata in data antecedente all’intervento del provvedimento di diniego dell’attestato di libera circolazione: tale documento è stato, pertanto, esaminato;

- non si comprende poi sotto quale profilo la relazione della dott.ssa Karin Tortora avrebbe potuto rilevare nell’ambito di una valutazione negativa in ordine all’autorizzazione all’esportazione che, in realtà, è stata articolata sulla base di una serie di considerazioni relative al valore artistico dell’autore e dell’opera e non alla sua conservazione; del resto, la semplice lettura della relazione della restauratrice testimonia certo numerosi interventi di restauro, ma non quella sostanziale e pesante “integrazion(e) pittoric(a)” che prospetta parte ricorrente, per sminuire il valore del dipinto.

4.2 Il Tar ha quindi respinto, dopo averli esaminati congiuntamente, (i) i restanti motivi posti a base del ricorso n. 1189/2020 e (ii) il primo motivo del ricorso n. 275/2022, sostenendo che:

- l’elaborazione giurisprudenziale, sia nel caso del diniego di esportazione, che nel caso più generale dell’imposizione dei vincoli derivanti dal valore artistico del bene, ha sempre rilevato, da un lato, l’importanza del rispetto dell’obbligo di motivazione e delle garanzie partecipative e, dall’altro, l’impossibilità che il Giudice amministrativo possa sostituire le proprie valutazioni a quelle degli organi tecnici deputati ad operare una valutazione del valore artistico dell’opera che assume (ovviamente) carattere ampiamente discrezionale;

- nel caso di specie i provvedimenti di diniego dell’attestato di libera circolazione e di dichiarazione dell’interesse culturale dell’opera risultano essere assistiti da precise relazioni tecniche che concludono chiaramente per il valore artistico dell’opera peraltro, sulla base di precisi riferimenti bibliografici e di una strutturazione complessiva che non evidenzia per nulla illogicità evidenti o altrettanto evidenti travisamenti di fatto suscettibili di sindacato sul piano giurisdizionale;

- i due contributi valorizzati da parte ricorrente e l’intera prospettazione fornita con i ricorsi chiedono al giudice di sostituire il proprio giudizio a quello degli organi tecnici preposti alla materia e di prendere posizione su una problematica che il Giudice amministrativo non potrà mai affrontare e, tanto meno, risolvere, ovvero se siano nel giusto i contributi tendenti a valorizzare l’originalità del “Maestro di TA” o le altre impostazioni tendenti a sminuirne il valore;

- del tutto improduttivo risulta il riferimento al decreto 6 dicembre 2017, n.537 del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (che ha previsto gli indirizzi di carattere generale per la valutazione del rilascio o del rifiuto dell’attestato di libera circolazione da parte degli uffici esportazione delle cose di interesse artistico, storico, archeologico ed etnoantropologico), in un contesto in cui tutte le relazioni tecniche allegate agli atti impugnati evidenziano la sussistenza dei criteri della “qualità artistica dell’opera” e della “rilevanza della rappresentazione”, ovvero di due criteri previsti dal d.m., la cui congiunta sussistenza giustifica l’imposizione del regime vincolistico.

4.3 Il Tar ha respinto il secondo motivo del secondo ricorso raggruppante una serie di eterogenee censure relative alla (presunta) incostituzionalità della normativa in materia di dichiarazione dell’interesse culturale del bene. In particolare il Tar:

- ha considerato priva di rilevanza la questione relativa alla asserita incostituzionalità della normativa, nella parte in cui non prevederebbe, in presenza di “alterne fortune e di differenti valutazioni critiche” delle opere di autori come “il Maestro di TA, di cui ancora oggi è discussa l’identità …. la rivedibilità nel tempo della dichiarazione dell’interesse culturale”: al momento non è in discussione il valore storico-artistico del dipinto;

- ha ritenuto inaccoglibile l’altra prospettazione relativa alla possibile incostituzionalità della previsione di cui all’art. 70 del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 (che prevede la facoltà del Ministero, in alternativa al rilascio dell’attestato di libera circolazione, di acquisire il bene destinato all’esportazione al “valore indicato nella denuncia”) nella parte in cui configurerebbe “come facoltà della Amministrazione – invece che come obbligo – l’acquisto del bene in caso di diniego dell’attestato di libera circolazione”: si tratta di una censura (i) che avrebbe dovuto essere sollevata nel primo ricorso proposto avverso il diniego dell’attestato di libera circolazione (R.G. n. 1189/2023) e nel relativo termine di decadenza e non in sede di impugnazione del successivo provvedimento di vincolo, intervenuto in una fase procedimentale ed in un momento in cui il Ministero non aveva più alcuna possibilità di acquisire coattivamente il bene, essendo ormai irrimediabilmente decorso il termine di cui all’art. 70, 2° comma del d.lgs. 22gennaio 2004 n. 42 e (ii) non fa comprendere quale interesse possa avere il ricorrente a prospettare una nuova qualificazione del potere espropriativo di cui all’art. 70 del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 in termini di obbligatorietà, quando il punto problematico della disposizione risulta essere costituito dalla sostanziale espropriazione del proprietario (che deve cedere l’opera al prezzo indicato nella denuncia e non al prezzo che spunterebbe sul mercato nazionale o internazionale o ad un prezzo oggetto di equa stima) dell’ovvia possibilità di lucro che potrebbe derivare dalla libera vendita sul mercato nazionale o internazionale del dipinto.

4.4 Il Tar ha respinto la terza censura del secondo ricorso relativa alla possibile illegittimità comunitaria della normativa italiana in materia di circolazione di beni culturali deve poi essere respinta alla luce delle stesse allegazioni di parte ricorrente. In particolare il primo giudice ha sostenuto che:

- le previsioni di cui all’art. 2, 2° comma del reg. 12 dicembre 2008, n.116/2009/CE (regolamento del consiglio relativo all'esportazione di beni culturali) e 2, n. 1 della dir. 15 maggio 2014, n. 2014/60/UE (relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro) riservano alle “norme di ogni Stato membro sulla protezione del patrimonio nazionale” le problematiche relative all’autorizzazione all’esportazione dei beni del patrimonio culturale;

- e, del resto, non potrebbe essere diversamente in un contesto in cui l’art. 36 del T.F.U.E. lascia, in linea di principio, “impregiudicati i divieti o restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito giustificati da motivi di … protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale”;

- anche il riferimento all’impossibilità che tali restrizioni si risolvano in “un mezzo di discriminazione arbitraria, … (o in) una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri” di cui alla parte finale dell’art. 36 del T.F.U.E. operato da parte ricorrente non convince;

- i criteri previsti dal già citato d.m. 6 dicembre 2017, n. 537 non risultano per nulla essere affetti da quella genericità e possibile arbitrarietà prospettate da parte ricorrente;

- per certi versi (e la stessa prospettazione diparte ricorrente ne è la migliore conferma), si tratta, infatti, di criteri di valutazione caratterizzati da un livello, forse eccessivo, di tassatività e dalla garanzia aggiuntiva derivante dalla necessità di ravvisare la sussistenza congiunta di almeno due criteri di valutazione per poter procedere al diniego dell’attestato di libera circolazione;

- contrariamente a quanto rilevato da parte ricorrente si tratta quindi di criteri stringenti che cercano di restringere al minimo la (necessaria) discrezionalità propria della materia e non di criteri destinati a legittimare l’esercizio di un potere arbitrario da parte dell’Amministrazione procedente;

- del tutto inaccoglibile è il rilievo relativo al potenziale carattere discriminatorio di un “sistema procedurale decentrato (che), per il difetto di comunicazione tra gli uffici di esportazione, presenti in quasi tutti i capoluoghi regionali, non è tale da garantire agli interessati che la loro domanda sarà trattata in modo oggettivo ed imparziale”;

- si tratta di argomentazione che prospetta un sostanziale obbligo di utilizzare un sistema accentrato di autorizzazione all’esportazione o una qualche “preferenza” per sistemi accentrati di valutazione che, in verità, non risultano per nulla essere previsti o imposti dal diritto comunitario;

- al di là della manifesta confusione operata da parte ricorrente tra il divieto di non discriminazione rilevante a livello comunitario e la diversa nozione di discriminazione interna, risulta quindi evidente come anche la terza censura del ricorso R.G. n. 275/2022 non possa trovare accoglimento.

5. Avverso la sentenza del Tar per la Toscana n. 335/2024 propone appello il signor TU per i motivi che saranno più avanti esaminati.

6. Si è costituito il Ministero della Cultura chiedendo il rigetto dell’appello.

7. All’udienza del 20 novembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo di appello è rubricato: « Error in iudicando: erroneità della motivazione in relazione al motivo di ricorso concernente la violazione dell’art. 36 TFUE (in relazione al principio di proporzionalità) e dell’obbligo di disapplicazione della normativa interna anticomunitaria ».

Parte appellante impugna la sentenza nella parte con la quale è stata respinta la censura di illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione della normativa della Unione Europea sulla libera circolazione dei beni nel mercato unico.

1.1 Preliminarmente l’appellante ricostruisce il contenuto della censura proposta in primo grado.

1.1.1 Con riferimento al Diritto UE, dopo aver richiamato gli articoli 28, 35 e 36 TFUE e i punti 43 e 44 della sentenza 28 febbraio 2018, ZPT, C-518/16, parte appellante sostiene che:

- la normativa nazionale costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa alla esportazione sia laddove richiede una autorizzazione preventiva (attestato di libera circolazione) per l’uscita dal territorio italiano dei beni di interesse storico-artistico sia laddove sancisce un divieto di uscita dal territorio italiano dei beni dichiarati «beni culturali»;

- l’art. 36 TFUE autorizza deroghe al divieto di cui al precedente articolo 35 (che vieta fra gli Stati membri le restrizioni quantitative «all'esportazione» nonché «qualsiasi misura di effetto equivalente») per vari motivi di interesse pubblico, tra i quali «la protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale»;

- ove manchino norme armonizzate a livello europeo (così è nella materia della tutela del patrimonio artistico), il grado di protezione che gli Stati membri intendono riconoscere all’interesse pubblico è rimesso alla loro discrezionalità;

- la Corte di Giustizia ha comunque statuito, con giurisprudenza costante, che, ove sussista un’esigenza legittima che autorizza gli Stati membri ad adottare misure che limitano libertà o diritti previsti dal Trattato (così come da una norma di diritto secondario), le limitazioni adottate dallo Stato, normative o amministrative, devono ottemperare al principio di proporzionalità: è di uno dei principi generali del diritto dell’Unione;

- secondo il principio di proporzionalità, i mezzi scelti dagli Stati membri devono essere limitati a quanto adeguato a raggiungere l’obiettivo legittimo perseguito (cd. test di adeguatezza o appropriatezza) e necessario a raggiungerlo, nel senso che l’obiettivo non può essere raggiunto con misure alternative meno restrittive (cd. test di necessarietà).

1.1.2 Con riferimento al diritto interno l’appellante, ha richiamato gli articoli 10, comma 3 lett. a), 13,14, 65, 68 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n.42 nonché il d.m. 06.12.2017 n. 537 (che ha dettato gli indirizzi generali per il rilascio o il rifiuto dell’attestato di libera circolazione).

1.1.3 Parte appellante ricorda che sulla base delle premesse normative richiamate, in primo grado:

- si era dedotta (ricorso n. 275/2022, censura sub n. 3) la illegittimità dei provvedimenti impugnati, in quanto misure non giustificate dall’articolo 36 TFUE per violazione del principio di proporzionalità;

- si era evidenziato che i criteri fissati per il rilascio dell’attestato di libera circolazione dal d.m. n. 537/2016 sono generici, non fondati su circostanze obiettive verificabili in modo certo (peraltro, gli uffici di esportazione, non essendo accentrati, neppure garantiscono uniformità di applicazione di tali criteri sul territorio nazionale);

- si era aggiunto che il destinatario di un provvedimento sfavorevole, come quelli oggetto dell’odierno giudizio, non è garantito da un sindacato giurisdizionale pieno ed effettivo, in quanto il giudice amministrativo, munito della giurisdizione sui ricorsi avverso i provvedimenti di diniego dell’attestato di libera circolazione e di dichiarazione di «bene culturale», nel nostro sistema giurisdizionale non ha un sindacato pieno sull’esercizio del potere pubblico (quando la pubblica Amministrazione è chiamata ad esprimere un giudizio tecnico, come nei provvedimenti in questa sede considerati, la discrezionalità (tecnica) della Pubblica Amministrazione è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto nei casi di illogicità ed incoerenze che abbiano il carattere della «evidenza»).

1.1.4 Parte appellante ricorda (come riportato in narrativa) che il Tar ha respinto le suddette censure, « alla luce delle stesse allegazioni di parte ricorrente ».

1.2 Parte appellante critica gli argomenti relativi alla tassatività dei criteri di cui al d.m. 53/2017 esposti nella sentenza impugnata sostenendo che:

- non si comprende come possano definirsi tassativi, anzi «eccessivamente tassativi» criteri che non si fondano su dati obiettivi e verificabili in modo certo ma su giudizi di valore (qualità, rilevanza, rarità, testimonianza particolarmente significativa);

- nel tentare di dare contenuto a ciascuno di questi criteri il d.m. nella loro descrizione non riesce ad offrire elementi concreti ed è costretto a ricorrere ad altri giudizi di valore;

- la somma di due (o più criteri) generici non può aumentare il loro grado di concretezza;

- i provvedimenti impugnati in questo giudizio (diniego dell’attestato di libera circolazione e la dichiarazione di bene culturale del dipinto in questione) sono stati fondati dalla Amministrazione sui criteri di cui al numero 1) ed al n. 3) del d.m. 537/2017 (si veda la relazione storico artistica del 4 marzo 2020, allegata sia al diniego dell’attestato di libera circolazione che alla dichiarazione di bene culturale);

- la lettura dei criteri appena richiamati non legittima a credere che siano “eccessivamente tassativi”;

- del resto, l’apprezzamento della importanza di un bene per il patrimonio artistico di uno Stato è in sé un giudizio di valore sicché il giudizio tecnico presenta ampi margini di discrezionalità;

- forse, creare una forma di interscambio tra i plurimi uffici che esprimono tale giudizio garantirebbe uniformità nella applicazione degli indirizzi generali ed una maggiore prevedibilità delle decisioni.

1.3 Parte appellante critica l’affermazione del Tar secondo cui l’eventuale difformità di rigore tra i vari uffici di esportazione dislocati sul territorio nazionale configurerebbe una discriminazione interna, non rilevante per il diritto europeo, sostenendo che:

- nel ricorso non si è dedotta alcuna discriminazione, né interna né europea; si è inteso semplicemente evidenziare che un giudizio di valore non ancorato a dati oggettivi e rimesso ad uffici geograficamente distanti e non comunicanti tra loro, ha un margine di imprevedibilità eccessivo e non assicura un trattamento omogeneo;

- la discriminazione è un trattamento sfavorevole dovuto ad una ragione determinata (la nazionalità, la razza, il genere, le opinioni personali, etc.), cioè ad un fattore di discriminazione;

- non si è denunciato né inteso denunciare nel ricorso di primo grado alcun fattore di discriminazione— costituente la causa dei provvedimenti sfavorevoli impugnati— né «interno» né «europeo» (si chiede venia se l’equivoco del TAR è dovuto ad un difetto di chiarezza del difensore nell’atto di ricorso).

1.4 L’appellante si concentra, quindi, sul punto ritenuto più importante (ovvero: il principio di proporzionalità). In particolare dopo aver richiamato le statuizioni del Tar nella parte in cui ha respinto la censura (del ricorso n. 1189/2020) fondata sul mancato esame dei documenti prodotti nel procedimento amministrativo nonché tutte le residue censure dei due ricorsi, trattate unitariamente, pur condividendo i principi esposti dal Tar in materia di discrezionalità tecnica, sostiene che:

- se la valutazione sull'interesse culturale è «un'esclusiva prerogativa dell'Amministrazione» e non può essere oggetto di sindacato giudiziale (se non per incoerenze e illogicità evidenti), se «fino a quando si fronteggiano opinioni divergenti, tutte parimenti argomentabili, il giudice deve dare prevalenza alla posizione espressa dalla Pubblica Amministrazione», il sistema nazionale non è giustificato dall’articolo 36 TFUE, perché non conforme al principio generale di proporzionalità;

- il destinatario del provvedimento sfavorevole della Amministrazione può impugnarlo dinnanzi al giudice amministrativo (salvi i casi di giurisdizione estesa al merito elencati dall’art. 134 c.p.a.) soltanto per violazione di legge ed eccesso di potere;

- se il giudizio tecnico della Amministrazione (qui contestato), è regolamentato da un d.m. che non fa riferimento a dati obiettivi, verificabili in modo certo, non si può configurare alcun vizio di violazione di legge;

- quanto all’eccesso di potere, se a fronte di regole tecniche «che presentano margini significativi di opinabilità» il giudizio della Amministrazione è contestabile solo in caso di illogicità ed errori «evidenti» o di giudizio «scientificamente inaccettabile», la discrezionalità della Amministrazione è, nella sostanza, illimitata;

- ne deriva, altresì, la violazione del principio di effettività (dell’effetto utile), perché il diritto del privato alla libera circolazione delle merci in caso di provvedimento proibitivo della Amministrazione è sottratto alla verifica del giudice, salvo casi del tutto teorici ed eccezionali;

- quando lo Stato adotta misure che limitano diritti e libertà riconosciuti dai Trattati europei (o da altre norme europee ad effetto diretto), il sindacato del giudice amministrativo avverso i provvedimenti adottati dalla P.A., espressione di discrezionalità tecnica, deve essere un sindacato pieno;

- la tutela del patrimonio artistico nazionale, infatti, resta rimessa alla parte pubblica, fuori dal controllo di un giudice terzo; sotto questo profilo manca il requisito della necessarietà delle misure adottate dallo Stato ai fini della tutela del patrimonio artistico, perché lo stesso risultato di tutela potrebbe essere raggiunto con una misura meno restrittiva, cioè la giurisdizione piena, garantita (dal giudice ordinario e) dallo stesso giudice amministrativo nei casi in cui la sua giurisdizione è estesa al merito.

1.5 Parte appellante chiede pertanto a questo Collegio di riformare la sentenza impugnata ed accogliere i ricorsi proposti per contrarietà dei provvedimenti impugnati all’art. 36 TFUE (violazione del principio di proporzionalità) previa disapplicazione, ove occorra, del d.m. 06. 12. 2017 n. 537 e degli articoli 10, comma 3, lett. a, 13,14, 65, 68 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n.42.

1.6 In via gradata, parte appellante chiede al Collegio sottoporre alla Corte di giustizia UE, ai sensi dell’articolo 267, par. 3, TFUE, la seguente questione pregiudiziale di interpretazione:

« Se sia conforme all’articolo 36 TFUE (ed al principio generale di proporzionalità, sotto il profilo della necessarietà) nonché al principio dell’effetto utile un sistema nazionale— (quale risultante dal DM n. 537 del 06.12.2017, dagli articoli 10, comma 3 lett. a, 13,14, 65, 68 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n.42 e dai limiti della giurisdizione del giudice amministrativo) — secondo il quale:

(i) la valutazione dell'interesse culturale di un bene, che ne esclude la circolazione, è frutto di un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa della Pubblica Amministrazione;

(ii) il destinatario del provvedimento che nega l’autorizzazione all’uscita del bene dal territorio dello Stato e del provvedimento che vieta per sempre l’uscita del bene dal territorio dello Stato non può contestare il giudizio della Amministrazione, perché la valutazione «è una prerogativa esclusiva della Amministrazione», salvo il caso in cui ricorrano incoerenze e illogicità evidenti o il giudizio tecnico sia «scientificamente inaccettabile ;

(iii) fino a quando si fronteggiano opinioni divergenti, tutte parimenti argomentabili, il giudice deve dare prevalenza alla posizione espressa dall'organo amministrativo rispetto alla posizione 'individuale' dell'interessato ».

2. Il secondo motivo di appello è rubricato: « Error in iudicando: erroneità della motivazione in relazione al motivo di ricorso concernente violazione di legge – Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990; eccesso di potere sotto diversi profili: difetto di istruttoria, violazione del principio di proporzionalità, erroneità nei presupposti, contraddittorietà ».

2.1 Sotto un primo profilo, l’appellante impugna la sentenza appellata con riferimento alla seguente statuizione: «... non si comprende poi sotto quale profilo la relazione della dott.ssa Karin Tortora avrebbe potuto rilevare nell’ambito di una valutazione negativa in ordine all’autorizzazione all’esportazione che, in realtà, è stata articolata sulla base di una serie di considerazioni relative al valore artistico dell’autore e dell’opera e non alla sua conservazione; del resto, la semplice lettura della relazione della restauratrice testimonia certo numerosi interventi di restauro, ma non quella sostanziale e pesante “integrazion(e) pittoric(a)” che prospetta parte ricorrente, per sminuire il valore del dipinto ».

In particolare si sostiene che:

- tale motivazione è erronea perché alcuna giustificazione è stata resa nelle relazioni tecniche a supporto dei provvedimenti impugnati circa la mancata incidenza dei numerosi interventi di restauro sulla qualità dell’opera, che invece avrebbe dovuto costituire elemento essenziale nell’individuazione dei presupposti di fatto su cui basare la valutazione. Ed è evidente che il cattivo stato di conservazione non sia un fatto da valutare, ma semplicemente da accertare. E se è vero che “il giudice amministrativo può solamente censurare le valutazioni che eccedono i limiti della opinabilità scientifica, senza sostituire il giudizio dell'Amministrazione con il proprio, ugualmente opinabile”, è anche vero che la valutazione di interesse culturale può essere oggetto di sindacato giudiziale “per evidenti incoerenze e illogicità che mettano in dubbio la validità della valutazione discrezionale tecnica” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 06 agosto 2024, n.7001);

- nel diniego di attestato di libera circolazione si parla di qualità pittorica particolarmente alta;

- tuttavia, nella relazione allegata tale aspetto non viene valorizzato, anzi viene lasciato sullo sfondo.

2.2 Sotto diverso profilo l’appellante censura la sentenza del Tar anche nella parte in cui afferma che « Nel caso di specie e come già rilevato nella parte in fatto della sentenza, i provvedimenti di diniego dell'attestato di libera circolazione e di dichiarazione dell'interesse culturale dell'opera risultano essere assistiti da precise relazioni tecniche che concludono chiaramente per il valore artistico dell'opera, peraltro, sulla base di precisi riferimenti bibliografici (si veda, al proposito, l'ultima relazione della commissione regionale per il patrimonio culturale allegata al decreto di vincolo) e di una strutturazione complessiva che non evidenzia per nulla illogicità evidenti o altrettanto evidenti travisamenti di fatto suscettibili di sindacato sul piano giurisdizionale; siamo pertanto saldamente in presenza di quella valutazione discrezionale pienamente rientrante "nell'alveo delle conoscenze scientifiche e tecniche lasciando insindacabile l'opinione assunta dall'Amministrazione all'interno di tale perimetro che è l'unico oggetto del sindacato del giudice" ».

In particolare si sostiene che:

- quand’anche non si voglia tenere in alcun conto le relazioni tecniche di parte, pur se assistite a loro volta da ampi riferimenti bibliografici, e non confutate con idonee argomentazioni, non può non rilevarsi l’assenza nelle relazioni a supporto sia del diniego sia della dichiarazione, di elementi idonei a fondare la sussistenza di quel carattere di resistenza al test di proporzionalità richiesto ai provvedimenti limitativi dei diritti dei destinatari;

- è la necessità di sottoporre il dipinto alla massima forma di tutela rappresentata dal vincolo di interesse culturale a non essere dimostrata nelle relazioni tecniche, dalle quali emergono ampi riferimenti alla biografia e alla scuola di appartenenza del pittore, ma ben poche argomentazioni a supporto della qualità della rappresentazione pittorica realizzata;

- si parla, infatti, della “sovrapponibilità” e della riconducibilità di alcuni soggetti della tela, con quella, ben più rilevante, avente ad oggetto l’Ultima cena. Ma del valore intrinseco della Comunione degli OS c’è limitatissima traccia. Ed è ugualmente passibile di sindacato in punto di logicità e ragionevolezza il passaggio della relazione di accompagnamento al diniego in cui si afferma che il dipinto “sembra appartenere”, da cui emerge l’estrema fragilità delle argomentazioni dei tecnici consultati dall’Amministrazione.

L’appellante insiste, pertanto, nell’accoglimento anche delle censure proposte nei ricorsi di primo grado concernenti l’indimostrata sussistenza « dell’interesse storico artistico particolarmente importante » del dipinto del Maestro di TA raffigurante la Comunione degli OS, rinviando alle due relazioni tecniche di parte prodotte ed alle ragioni esposte nel ricorso di primo grado n. 1189/2020 ed al punto 1 del ricorso di primo grado n. 275/2022 ((cfr. all.ti 13 e 14 ricorso NRG 275/2022).

3. Il terzo motivo di appello è rubricato: « Error in iudicando: erroneità nella determinazione del quantum relativo alla condanna alle spese. Violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza ».

Parte appellante impugna la sentenza nella parte relativa alla condanna al pagamento delle spese di giudizio.

In particolare si sostiene che:

- la decisione del Tar di disporre una condanna al pagamento delle spese di lite (determinate nella somma di € 6.000,00) è sproporzionata;

- i ricorsi sottoposti all’attenzione del giudice di prime cure non possano certamente ritenersi sorretti da censure palesemente infondate, né tantomeno la rispettiva proposizione può configurare una ipotesi di lite temeraria;

- la controversia non ha richiesto gravosi adempimenti istruttori da parte dell’Amministrazione resistente, che ha articolato sostanzialmente le proprie difese sulla base delle relazioni tecniche di accompagnamento ai provvedimenti impugnati;

- il capo della sentenza relativo alla statuizione delle spese di lite appare fortemente contraddittorio e palesemente illogico;

- il Tar ha ritenuto di applicare il regime della soccombenza processuale ad entrambi i ricorsi (poi riuniti in sede di decisione);

- tale rilievo emerge limpidamente dai passaggi compiuti da Tar Firenze che ha affermato testualmente che “…In definitiva, i due ricorsi devono pertanto essere riunti e respinti; le spese seguono la soccombenza e devono essere liquidate, come da dispositivo…” (cfr. punto 4 della sentenza) concludendo, poi, per condannare “…parte ricorrente alla corresponsione all’Amministrazione resistente della somma complessiva di € 6.000,00 (seimila/00), a titolo di spese del giudizio…”;

- il Tar, che ha ritenuto di considerare i due ricorso come domande del tutto autonome, è incorso in un insanabile errore;

- come chiaramente precisato nell’epigrafe della sentenza del Tar, infatti, il TU: (i) con il ricorso 1189/2020 ha impugnato del silenzio rigetto formatosi in data 14 settembre 2020, sul ricorso proposto, ai sensi dell'art. 69 del d.lgs. n. 42 del 2004 nonché il diniego dell'attestato di libera circolazione, prot. n. 8827, per il bene culturale di cui alla denuncia prot. n. 3574 del 3.02.2020; (ii) con il ricorso n. 275/2022, invece, ha esteso l’impugnativa al provvedimento di dichiarazione di interesse storico-artistico particolarmente importante, ai sensi dell'art. 10, co.3, lett.a), d.lgs. 22.01.2004 n 42, decreto n. 227/2021 del 17.12.2021;

- trattasi di due domande che si collocano in rapporto di stretta conseguenzialità provvedimentale;

- il tutto senza neppure considerare che nell’ambito del procedimento 1189/2020 l’impugnativa del provvedimento di dichiarazione di interesse storico-artistico ha rappresentato un atto dovuto – pena inammissibilità del ricorso principale per carenza di interesse – e che la stessa si sarebbe potuta anche proporre con “meri” motivi aggiunti;

- avendo il T.a.r. dato puntualmente atto della ricostruzione processuale della vicenda, sintetizzando le censure che hanno riguardato il primo e il secondo ricorso, il capo della sentenza è affetto da insanabile contraddittorietà;

- pertanto, anche sotto tali e concorrenti profili, la condanna alla refusione delle spese di lite quantificate in € 6.000 appare palesemente sproporzionata.

4. Il Ministero della cultura sostiene l’infondatezza dell’appello sulla base dei seguenti argomenti:

I. Sulla legittimità della dichiarazione di interesse culturale.

Parte appellata sostiene che:

- il provvedimento di dichiarazione di interesse culturale ha natura dichiarativa;

- la valutazione compiuta dall’Amministrazione può essere sindacata unicamente in presenza di incongruità ed illogicità tali da far emergere l’inattendibilità della valutazione tecnica compiuta, non potendo il giudice sostituire le proprie valutazioni a quelle dell’Amministrazione;

- sotto le mentite spoglie di una censura di manifesta illogicità della scelta tecnico discrezionale compiuta all’Amministrazione si cela in realtà un sindacato sul merito della valutazione, affatto ammissibile;

- l’appellante confonde due piani: quello della tutela, che si esplica con il riconoscimento dell’interesse storico artistico di natura dichiarativa dell’opera, con quello della scelta discrezionale se acquisire o meno il bene;

- la bassa valutazione commerciale del dipinto è un elemento che non incide in alcun modo sulle motivazioni sottese alla dichiarazione dell’interesse culturale di un’opera.

II. Sulla illegittimità costituzionale degli artt. 68, comma 4, 70, comma 2, del d.lgs. n. 42/2204 in relazione all’art. 42 della Costituzione; sulla violazione della normativa europea e sull’obbligo di disapplicazione della normativa interna anticomunitaria.

Parte appellata sostiene che:

- il d.lgs. n. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali – di seguito C.B.C.) costituisce diretta attuazione (C. Cost. n. 194/2011) dell’art. 9 della Costituzione: “1. La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. 2. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione” (art. 9 Cost.);

- il C.B.C. afferma infatti espressamente, al proprio art. 1, comma 1: “In attuazione dell'articolo 9 della Costituzione, la Repubblica tutela e valorizza il patrimonio culturale in coerenza con le attribuzioni di cui all'articolo 117 della Costituzione e secondo le disposizioni del presente codice”.

III. Sull’ erroneità della motivazione in relazione al motivo di ricorso concernente la violazione dell’art. 36 TFUE (in relazione al principio di proporzionalità) e dell’obbligo di disapplicazione della normativa interna anticomunitaria.

Parte appellata sostiene che:

- è lo stesso art.2, 2° comma, del Reg. 12 dicembre 2008, n.116/2009/CE (regolamento del Consiglio relativo all’esportazione dei beni culturali) e 2, n.1 della Dir. 15 maggio 2014, n. 2014/60/UE (relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di una Stato membro) a riservare “alle norme dello Stato membro sulla protezione del territorio le problematiche relative all’esportazione del patrimonio culturale;

- non potrebbe essere diversamente in un contesto in cui l’art. 36 del T.F.U.E. lascia, in linea di principio, impregiudicati i divieti o restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito giustificati da motivi di … protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale;

- non si può condividere l’assunto in merito alla presunta “eccessiva tassatività” dei criteri fissati dal d.m. 6 dicembre 2017, n. 537;

- il Tar ha sostenuto che tale “eccessiva tassatività” deve essere necessariamente letta in connessione con la “ […] necessità di ravvisare la sussistenza congiunta di almeno due criteri di valutazione per poter procedere al diniego dell’attestato di libera circolazione” e che “contrariamente a quanto rilevato da parte ricorrente si tratta quindi di criteri stringenti che cercano di restringere al minimo la (necessaria) discrezionalità propria della materia e non di criteri destinati a legittimare l’esercizio di un potere arbitrario da parte dell’Amministrazione procedente”;

- a sostegno della correttezza dell’operato dell’Amministrazione si possono citare le seguenti decisioni del Consiglio di Stato: (i) Cons. Stato, sez. VI, 06/08/2024, n.7001; (ii) Cons. Stato, 9 maggio 2023 n. 4686;

- nell’ambito della discrezionalità tecnica è arduo giungere ad una completa convergenza di opinioni e quindi è necessario tracciare una linea di confine oltre la quale la singola valutazione discrezionale deve adattarsi alla lettera della legge;

- l’Amministrazione ha agito in maniera corretta.

IV. Erroneità della motivazione in relazione al motivo di ricorso concernente violazione di legge – violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990; eccesso di potere sotto diversi profili: difetto di istruttoria, violazione del principio di proporzionalità, erroneità nei presupposti, contraddittorietà.

Parte appellata sostiene che:

- non può essere condiviso quanto affermato da parte appellante circa la mancata attribuzione di rilevanza alla relazione della restauratrice a cui si era affidato ai fini della restaurazione necessaria alla successiva vendita del bene;

- sul piano formale il giudice di primo grado sottolinea come la documentazione legata al restauro risulti “essere correttamente protocollata in data antecedente a quella del rilascio del provvedimento di diniego dell’attestato di libera circolazione” e che nel provvedimento di diniego si fa comunque riferimento al “buono stato di conservazione dell’opera, anche in seguito al recente restauro, ovvero proprio alle circostanze di fatto testimoniate dalla relazione sulle operazioni di restauro della dott.ssa Tortora”;

- sul piano sostanziale, l’erroneità delle affermazioni dell’appellante risulta essere ulteriormente confermata dal fatto che il contenuto del provvedimento di diniego all’esportazione del bene si basa “su considerazioni relative al valore storico-artistico del bene e non relative alla sua conservazione”, così come correttamente sostenuto dal Tar.

V. Erroneità nella determinazione del quantum relativo alla condanna e alle spese. Violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza.

Parte appellata sostiene che:

- nella determinazione del quantum relativo alla condanna e alle spese, non è possibile individuare elementi a sostegno della “insanabile contraddittorietà” rilevata dall’appellante in sede di ricorso;

- il fatto che la controversia non abbia richiesto “gravosi adempimenti istruttori da parte dell’Amministrazione resistente” non è infatti ragione sufficiente per ritenere errata l’attività di quantificazione dell’Amministrazione;

- irrilevante risulta anche essere la considerazione secondo la quale il giudice di primo grado sia incorso in un “insanabile errore” nel momento in cui ha deciso di procedere considerando i due ricorsi come domande autonome;

- alla luce di tutto anche l’ultimo motivo di ricorso deve essere respinto.

Parte appellata inoltre sostiene che:

- l’art. 9 della Costituzione è posto fra i principi fondamentali della nostra Carta costituzionale, quelli che delineano il volto della nostra Repubblica, come più volte ripetuto in sede di Assemblea Costituente, un unicum nel panorama giuridico internazionale, il che consente di affermare che la nostra è una “costituzione culturale”;

- per altro verso, sul piano della disciplina sovranazionale, l’art. 3 comma 3 del TUE, introdotto a seguito della revisione del Trattato di Lisbona, afferma che “l’Unione … rispetta la ricchezza della sua diversità culturale e linguistica”, previsione normativa che muove dall’accettazione dell’esistenza delle diversità culturali ed al contempo obbliga gli organismi comunitari al suo rispetto;

- la norma è da leggere in uno con l’art. 167 TFUE riguardante la competenza dell’Unione in materia di cultura ove, una volta fissati gli obiettivi da perseguire, in attuazione del superiore principio del rispetto della diversità culturale, si prevede che Parlamento e Consiglio possano sì adottare azioni di incentivazione, ma con esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri;

- nelle fonti nazionali, comunitarie e internazionali, traspare, dunque, sistematicamente come l’assetto giuridico posto a tutela e a valorizzazione del patrimonio storico-artistico nazionale e internazionale trascenda da finalità economiche o commerciali, rispondendo, invero, all’esigenza di salvaguardare il patrimonio culturale, elemento identitario, strumento di memoria storica e mezzo di arricchimento delle generazioni presenti e future;

- il che significa, conclusivamente, che laddove si invochino o sopravvengano discipline sovranazionali in contrasto con tali principi, non potrebbero trovare ingresso nel nostro ordinamento in ragione della teoria dei contro limiti, come elaborata dalla Consulta, che postula l’intangibilità dei principi supremi e dei diritti fondamentali dell’ordinamento costituzionale.

5. L’appello è fondato per quanto di ragione.

6. Seguendo l’ordine logico, il Collegio esamina preliminarmente il secondo motivo di appello (sopra sintetizzato) con il quale vengono riproposte le censure sollevate nei ricorsi di primo grado concernenti l’indimostrata sussistenza « dell’interesse storico artistico particolarmente importante » del dipinto del Maestro di TA raffigurante la Comunione degli OS.

Il Tar ha sostenuto quanto segue: « I provvedimenti di diniego dell’attestato di libera circolazione e di dichiarazione dell’interesse culturale dell’opera risultano essere assistiti da precise relazioni tecniche che concludono chiaramente per il valore artistico dell’opera, peraltro, sulla base di precisi riferimenti bibliografici (si veda, al proposito, l’ultima relazione della commissione regionale per il patrimonio culturale allegata al decreto di vincolo) e di una strutturazione complessiva che non evidenzia per nulla illogicità evidenti o altrettanto evidenti travisamenti di fatto suscettibili di sindacato sul piano giurisdizionale ».

Il Collegio non condivide siffatte conclusioni ritenendo viceversa meritevoli di apprezzamento gli argomenti sollevati da parte appellante

6.1 Il Collegio è ben consapevole del consolidato orientamento secondo cui il giudizio che presiede all'imposizione di una dichiarazione di interesse culturale è connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa che implica un apprezzamento da parte dell'Amministrazione competente alla tutela - in rapporto al principio fondamentale dell'art. 9 Cost. - sottratto al controllo di legittimità se non entro i limitati margini del sindacato esterno, sotto i diversi profili del difetto di motivazione, del palese travisamento dei fatti, della abnorme illogicità o della manifesta irrazionalità.

Ancora di recente Cons. Stato, sez. VI, 03/03/2022, n. 1510 ha ribadito che il giudizio per l'imposizione di una dichiarazione di interesse culturale storico-artistico particolarmente importante (c.d. vincolo diretto), ai sensi degli artt. 10, comma 3, lett. a), 13 e 14, del d. lgs. n. 42/2004, è connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l'applicazione di cognizioni tecnico-scientifiche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari (della storia, dell'arte e dell'architettura) caratterizzati da ampi margini di opinabilità con la conseguenza che l'accertamento compiuto dall'Amministrazione preposta alla tutela è sindacabile in sede giudiziale esclusivamente sotto i profili della ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l'aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto.

Per quel che attiene poi specificamente l’attestato di libera circolazione Cons. Stato, sez. VI, 27/12/2023, n.11204 ha ritenuto legittimo il provvedimento di diniego al rilascio dell'attestato di libera circolazione di un'opera pittorica con il contestuale avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale per tale bene, ove l'atto impugnato contenga una completa ed argomentata ricostruzione degli elementi posti a base della decisione.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato, pertanto, fermamente ribadisce il principio secondo il quale l'imposizione di una dichiarazione di interesse culturale come pure il rilascio dell’attestato di libera circolazione sono connotati da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa sempre che: (i) non siano caratterizzati da difetto di motivazione, (ii) contengano una valutazione completa e (iii) contengano una completa ed argomentata ricostruzione degli elementi posti a base della decisione. Ed è appena il caso di ricordare che la decisione deve essere motivata in maniera particolare quando, come nel caso di specie, il bene appartenga a privati (cfr. art. 10, comma 3, del Codice): vedi in motivazione Cons. Stato, sez. VI, 16/07/2015, n. 3560.

6.2 Con riguardo al caso di specie il Collegio ritiene che proprio tale sindacato esterno evidenzi come gli elementi indicati negli atti impugnati con i due ricorsi in primo grado non siano sufficienti a supportare tanto il diniego dell’attestato di libera circolazione quanto la dichiarazione di interesse culturale del dipinto.

6.3 Tanto il diniego dell’attestato di libera circolazione quanto la dichiarazione di interesse culturale del dipinto sono stati basati sulla relazione storico-artistica che di seguito si trascrive:

« Identificazione del Bene

Denominazione: La ON degli OS

Autore: Maestro di TA (EP di GU), sec. XVII

RELAZIONE STORICO ARTISTICA

Il dipinto raffigurante La ON degli OS (riguardo al quale la Commissione ha acquisito un dettagliato e ben documentato parere a firma dei dottori Alessandra Rullo e Marco Liberato del Museo e Real Bosco di Capodimonte), di discrete dimensioni (cm 220 x 169), rappresenta una tessera impor tante nel catalogo del pittore anonimo denominato "Maestro di TA" dalla località in provincia di Avellino dove si conserva una sua Ultima cena nella chiesa parrocchiale di AN Nicola Maggiore. Un primo quadro critico di questa personalità è stato tracciato da DI OL nel 1991. Dopo la prima associazione, dubitativa, del nome EP di GU al Maestro di TA da parte di EP De TO nel 1999, negli ultimi anni (cfr G. Porzio 2014, con bibliografia precedente, e V. Farina 2017) è stata accettata questa identificazione, basata su rinvenimenti d'archivio e rafforzata dall'iscrizione spuria «Gios .e de Guida», recuperata dopo il restauro della AR AD sorretta dagli angeli da parte di AN AE da EN (1641 circa) in ANta AR della Sapienza, oggi in deposito all'Arcivescovado di Napoli. La maniera di questo artista occupa un posto significativo nella scuola partenopea, a metà strada tra il primo caravaggismo di EL CC, la fase giovanile di Ribera, gli esordi del luminismo pittorico di EA RO (con cui di GU fu certamente in relazione, essendo stato nel 1628 padrino della figlia Angela), e SS IA.

La Comunione degli OS mostra delle relazioni stringenti con l'Ultima cena di TA: infatti l'apostolo barbato che, a braccia spalancate, rivolge lo sguardo al cielo è quasi totalmente sovrapponibile alla figura di Cristo della tela avellinese; comune è anche la spazialità monumentale che domina le figure in primo piano, derivata dalla lezione caravaggesca amplificata da EL CC nel- la Lavanda dei piedi nel coro di AN Martino a Napoli (1622) e alimentata dalle scelte quadraturistiche di IA DA. La composizione trova il suo fulcro nello spigolo del tavolo a destra, di forte scorcio e illuminato dal candore della tovaglia. Su questo appoggio, così singolarmente eccentrico rispetto agli apostoli che si accatastano a sinistra secondo una diagonale che taglia in due la tela, si appoggia Cristo, che porge il pane al vivace gruppo dei discepoli.

Si tratta di un magnifico esempio della naturalizzazione del tema sacro, dove tutti gli astanti, dalle carni rugose, prosciugate dal sole, ricordano gli apostoli del primo Ribera per i Girolamini di Napoli, nella cui Pinacoteca è conservata un'altra tela oggi attribuita da EP Di GU, il Martirio di san RT (1620-25), opera da cui si è radicata la ricostruzione del corpus del Maestro di TA, in cui è leggibile il riferimento a EL, per le pose plastiche articolate e l'alternanza dei volumi. Accanto a questo aspetto più grintoso, Di GU associa un addolcimento delle forme, soprattutto nei panneggi, inclini alla morbidezza e all'abbondanza, e da sguardi più smorzati, come è osservabile anche nella Comunione degli OS. Il soggetto è più raro rispetto all'Ultima cena, poiché rappresenta non l'istituzione dell'Eucarestia ma la sua distribuzione quotidiana, iconografia diffusa soprattutto in area bizantina.

Il dipinto sembra appartenere al catalogo delle sue opere dei primi anni Trenta del Seicento, subito dopo il completamento della tavola con l'Incoronazione della Vergine nel soffitto della chiesa napoletana di AN Gregorio Armeno lasciata incompiuta da DI KS nel 1632 (cfr. G. De TO 1998- 1999), quando i suoi colori si caratterizzano per i toni squillanti e cangianti che hanno fatto pensare anche a un ascendente dei Gentileschi. L'opera si inserisce tra i primi esempi battistelliani ancora caravaggeschi, quali ad esempio la AD del Museo e Real Bosco di Capodimonte o il AN NI BA alla fonte di collezione privata, opera tarda, probabilmente entro la fine degli anni Quaranta del Seicento.

Tutti questi motivi, insieme alla qualità del dipinto, rendono importante il ruolo della tela nell'ambito delle opere ad oggi restituite al maestro, che testimoniano il suo non trascurabile ruolo nel crogiolo di correnti pittoriche attive in questi anni a Napoli, poi confluite nella magnifica stagione di CO e ER CA.

Il bene in oggetto rientra pienamente nei criteri indicati nel decreto MIBAC del 6/12/2017, n. 537, segnatamente ai punti 1 e 3.

Bibliografia

F. OL, EL e gli altri. Il primo tempo della pittura caravaggesca a Napoli, in EL CC e il primo naturalismo a Napoli, catalogo della mostra (Napoli, Castel ANt'Elmo -Certosa di AN Martino, 9 novembre 1991- 19 gennaio 1992), a cura di F. OL, Napoli, Electa, 1991, pp. 147-149, con bibliografia;

S. Causa, Un'aggiunta al Maestro del Gesù tra i dottori, in «Paragone», XLIII, 505-507, 1992 [1993], pp. 38-40;

G. De TO, Il maestro di TA e Geronimo de Magistro, in Ricerche sul '600 napoletano.

Saggi e documenti 1998, Napoli, Electa, 1999, pp. 23-31;

G. Porzio, Contributo alla definizione della personalità e del catalogo del cosiddetto Maestro di TA', in «Studi di Storia deIl'Arte», 2007 [2008], 18, pp. 273-288.

G. Porzio, La scuola di Ribera, Napoli 2014, pp. 23-24, 48-57, con bibliografia precedente;

Altre proposte attributive

V. Farina, Echi caravaggeschi in Puglia. Review, pubblicato su wvv-w.ilseicentodivivianafarina.com il 19 luglio 2011, DO1 10-4482/19072011, pp. 13, 20, fig. 20.

G. Forgiane, Proposte per EP Di GU (alias Maestro di Fontana rosa) nel contesto del primo naturalismo a Napoli, in «Arte Cristiana», 868, 2012, pp. 19-20, figg. 1- 2.

V. Farina, Riflessioni e nuove proposte per il Maestro del Gesù tra i dottori, in «Paragone», LXVI, 783, 2015, p. 6i e tav. 43.

V. Farina, Per EP Di GU alias il Maestro di TA in Davanti al naturale.

Contributi sul movimento caravaggesco a Napoli a cura di F. de Luca - G. Papi, Milano 2017, pp. 85-104.

La commissione esaminatrice f.to Dott.ssa Giulia Coco, f.to Dott.ssa Francesca De Luca, Dott.ssa Anna Floridia, visto il Soprintendente f.to Dott. EA Pessina ».

6.4 Secondo la Commissione che ha redatto la relazione illustrativa, il bene di cui si discute rientrerebbe pienamente nei criteri indicati nel decreto MIBAC del 6/12/2017, n. 537, segnatamente ai punti 1 (qualità dell’opera) e 3 (rilevanza della rappresentazione).

Di detti criteri, il d.m. n. 537/2017 declina anche i contenuti che di seguito vengono richiamati:

« 1. Qualità artistica dell'opera.

La qualità artistica è caratteristica fondamentale da prendere in esame nel giudizio oggettivo su di un bene anche se non può costituire l'unico elemento per giustificare un diniego. Questo aspetto dovrà essere illustrato con gli strumenti della critica d'arte, della storia dell'arte, dell'archeologia e dell'antropologia. Per mettere a fuoco e, in conseguenza, motivare un eventuale provvedimento restrittivo, la qualità artistica dovrà essere valutata in relazione a:

- magistero esecutivo: per magistero esecutivo si intende la verifica della qualità formale e/o l'abilità tecnica impiegata nella realizzazione materiale dell'opera attraverso un esame visivo e/o attraverso strumenti tecnici di analisi (radiografie, riflettografie, ecc.) eventualmente a disposizione

- capacità espressiva: la capacità espressiva va rilevata con strumenti conoscitivi di tipo storico e critico, attraverso valutazioni comparative con opere coeve dello stesso autore o del medesimo contesto geografico; tali valutazioni devono essere effettuate con rigore, analizzando le componenti formali dell'opera nella loro complessità, ricchezza semantica, interazione e complementarità;

- invenzione, originalità: l'originalità di un'opera, la rilevanza della sua invenzione, è l'innovazione non passeggera che essa introduce/produce nella tradizione divenendo stimolo per lo sviluppo futuro sotto diversi profili: culturale, artistico, linguistico, tecnico - funzionale ».

« 3. Rilevanza della rappresentazione.

Per rilevanza della rappresentazione si intende che la cosa presenta un non comune livello di qualità e/o importanza culturale, storica, artistica, geografica o etnoantropologica, in rapporto a:

- aspetti di iconografia/iconologia;

- esistenza di importante documentazione o testimonianza storica, geografica o sociale, compresa la storia del costume ».

6.5 Ad avviso del Collegio, contrariamente a quanto ritenuto dalla sentenza, il contenuto della relazione storico artistica non è idonea a dar conto della qualità artistica del dipinto.

La prima parte della relazione è dedicata all’artista e non all’opera.

Poi la relazione si sofferma sulla descrizione del contenuto dell’opera. Ma non è in grado di dimostrare in maniera chiara ed esaustiva né il magistero esecutivo, né la capacità espressiva, né i profili di originalità dell’opera.

La relazione non si allontana da un piano meramente descrittivo mancando di fornire i necessari elementi utili a valutare ed attestare la qualità dell’opera.

Gli stessi riferimenti bibliografici sembrano riferirsi esclusivamente all’autore senza una considerazione specifica dell’opera.

Il Collegio ritiene che gli atti impugnati con i due ricorsi in primo grado siano caratterizzati da difetto di motivazione, non contengano una valutazione completa e non contengano una completa ed argomentata ricostruzione degli elementi posti a base della decisione.

A fronte di una tale scarsa consistenza del quadro motivazionale - sostenere l'intangibilità dell'apprezzamento compiuto dall'Amministrazione competente alla tutela del bene vorrebbe dire operare un così esteso self-restraint in ordine al vaglio giurisdizionale sull'esercizio della discrezionalità tecnica, da comportare il rischio scivolare verso inammissibili forme di sostanziale non giustiziabilità delle posizioni giuridiche soggettive.

7. L’accoglimento del secondo motivo di appello comporta l’assorbimento delle ulteriori censure.

8. L’appello è fondato nei limiti dianzi richiamati, fermo restando l’eventuale riesercizio del potere.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie i ricorsi di primo grado nei limiti indicati in motivazione.

Condanna parte appellata al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio in favore di parte appellante, liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER De EL, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

NI Gallone, Consigliere

NI ZZ, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI ZZ	ER De EL

IL SEGRETARIO