Pubblicato il 19/03/2025

N. 02259/2025REG.PROV.COLL.

N. 00236/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 236 del 2023, proposto da CC NT IO s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Bicego, Paolo Neri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Altavilla Vicentina, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Dal Prà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1723/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Altavilla Vicentina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Con ricorso in appello la società CC NT IO s.p.a. (di seguito, nella presente decisione anche solo società CC) ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. per il Veneto, Sezione Seconda, ha respinto il ricorso introduttivo del giudizio proposto dalla predetta società per l’annullamento della deliberazione di Consiglio comunale di Altavilla Vicentina n. 41 del 24 giugno 2021, avente ad oggetto: “ Adempimento della sentenza n. 701/2021 del 27/05/2021 del Tar Veneto in merito alla proposta progettuale della ditta CC NT IO Spa di inserimento ambientale ambiti volumetrici ex cava Laghetto ”.

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. La società appellante premette quanto segue.

2.1. Dichiara di essere proprietaria nel Comune di Altavilla Vicentina, in Via Tovo, di un terreno collinare un tempo interessato da una cava di basalto, denominata “ OG ”, la cui coltivazione ha portato alla formazione di un laghetto naturale, che è venuto ad occupare la parte inferiore dell’area (ai piedi della collina).

2.2. In data 7 febbraio 2001 il Comune di Altavilla Vicentina e la società CC stipulavano una convenzione, con la quale la predetta società si impegnava ad attuare un progetto di recupero e riqualificazione ambientale del laghetto dell’ex cava “ OG ”, nonché a consentire l’accesso gratuito del pubblico al sito, mentre l’Amministrazione comunale si impegnava a modificare la destinazione urbanistica dell’area da “ zona agricola ” a “ zona a parco e ad attrezzature sportive ”, con la possibilità di realizzare strutture ricettive, di ristoro e sportive a servizio del laghetto medesimo per complessivi mc. 5.000.

2.3. La società CC procedeva alla realizzazione di alcune opere di sistemazione ambientale previste dal progetto approvato, mentre il Comune di Altavilla Vicentina, per parte sua, procedeva alla modificazione della destinazione urbanistica dell’area, adottando una variante al P.R.G. (poi approvata in via definitiva dalla Regione Veneto con d.G.R. n. 196 del 30 gennaio 2004) che riclassificava il terreno de quo come “ area a parco e ad attrezzature sportive ” nella quale era consentita la realizzazione di una volumetria pari a 5.000 mc. “ da destinare a strutture di supporto quali: impianti sportivi, bar, trattoria e simili ”.

2.4. In data 20 settembre 2006 veniva stipulata una nuova convenzione, integrativa e modificativa della precedente convenzione del 2001, con la quale la società CC si impegnava a cedere al Comune l’area occupata dal laghetto al prezzo di € 144.568,18 (che sarebbe stato scomputato dall’importo degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria dovuti per la realizzazione della volumetria di 5.000 mc. prevista dalla citata variante urbanistica).

2.5. Con deliberazione consiliare n. 25 del 28 aprile 2008, il Comune di Altavilla Vicentina adottava il piano di assetto del territorio (P.A.T.), che prevedeva la possibilità di destinare in parte alla residenza la volumetria ammessa dal P.R.G. nell’area in questione, individuando altresì in un’apposita tavola il “ limite fisico alla nuova edificazione ”, ove era prevista la collocazione della predetta cubatura.

2.6. A seguito di successivi contatti informali tra la società CC e l’Amministrazione comunale, si concordava quindi che la predetta società avrebbe ceduto all’Amministrazione alcune porzioni di terreno aggiuntive rispetto a quanto stabilito in sede di convenzione e avrebbe altresì progettato e realizzato, a propria cura e spese, un parcheggio nell’area oggetto di cessione, mentre il Comune, per parte sua, avrebbe recepito in sede di “controdeduzioni” alle “osservazioni” una modifica al P.A.T. adottato, al fine di prevedere la localizzazione di una volumetria massima di 1.000 mc. con destinazione a servizi e ristorazione nell’area di accesso al laghetto (destinata a rimanere di proprietà della società CC) e l’ubicazione invece nel settore est dell’ambito (sempre destinato a rimanere di proprietà della società) della residua volumetria (4.000 mc.) a destinazione residenziale.

L’attuazione di tali previsioni urbanistiche sarebbe dovuta avvenire con il primo piano degli interventi (P.I.).

Il contenuto delle intese raggiunte con l’Amministrazione comunale in merito al definitivo assetto urbanistico dell’area veniva quindi formalizzato in un “atto unilaterale d’obbligo”, sottoscritto dalla ditta CC e protocollato in Comune in data 28 luglio 2008 “ a valere anche quale osservazione al P.A.T. ”.

2.7. Con la deliberazione consiliare n. 43/2008 il Comune controdeduceva alle “osservazioni” al P.A.T., recependo integralmente il contenuto dell’atto unilaterale d’obbligo presentato dalla CC a valere anche quale accordo pubblico/privato ex art. 6 l.r. del Veneto n. 11/2004.

2.8. Con la deliberazione n. 927 del 7 aprile 2009 la Giunta regionale approvava il P.A.T., disponendo che “ la collocazione delle volumetrie contenute nell’accordo APP (accordo pubblico - privato, n.d.r.) dovrà essere puntualmente individuata con il PI, tenendo conto delle caratteristiche naturali e culturali del sito e garantendo un corretto inserimento ”.

2.9. La società CC, in esecuzione degli obblighi assunti, provvedeva in particolare a realizzare il parcheggio nella parte dell’area oggetto di (futura) cessione; mentre, nel contempo, l’area del laghetto veniva concessa in comodato gratuito al Comune sino al 31 maggio 2011, nell’attesa che si verificassero tutti i presupposti per la formalizzazione dell’atto di trasferimento (e precisamente l’approvazione del P.I. e del P.U.A. e il rilascio del permesso di costruire).

Al termine di un’articolata vicenda giudiziaria le aree del laghetto sono oggi in piena proprietà del Comune, così come era previsto dall’accordo.

2.10. A seguito della definitiva approvazione del P.A.T., il Comune avviava la redazione del primo piano degli interventi (P.I.) e invitava formalmente la società CC, con nota 5 agosto 2009 prot. n. 13513 a firma del Sindaco del Comune a “ produrre quanto prima adeguate esemplificazioni progettuali tese a verificare l’idoneo inserimento delle volumetrie assentite nell’Ambito laghetto ex cava ”, “ sulla base del contenuto dell’atto unilaterale d’obbligo sottoscritto, così come condiviso dall’Amministrazione Comunale ”.

2.11. In data 6 ottobre 2009 la società CC presentava una proposta progettuale.

2.12. Con la deliberazione consiliare del 7 giugno 2010 n. 33, il Comune adottava il primo piano degli interventi, omettendo tuttavia i inserivi le previsioni relative all’attuazione dell’intervento sull’area della società appellante.

La società CC presentava quindi un formale “atto di diffida” a valere anche quale “osservazione” al P.I., che veniva tuttavia rigettata dal Consiglio comunale, con la deliberazione n. 69 del 18 ottobre 2010 di approvazione del primo P.I. con la motivazione che la proposta progettuale della ditta CC non sarebbe risultata convincente “ in rapporto a: definizione della superficie fondiaria corrispondente alle volumetrie; interferenza visuale sia con il laghetto che con la collina, senza la necessità di realizzazione di consistenti dossi artificiali; compatibilità ambientale ”; nella medesima deliberazione si precisava comunque che “ Resta inteso che in assenza di una proposta progettuale conforme ai contenuti e adeguata alle direttive del PAT da parte degli interessati, l’Amministrazione Comunale si riserva di procedere autonomamente a tutela dell’interesse generale ”.

2.13. La società CC impugnava quindi il primo P.I. in parte qua , ma il T.a.r. per il Veneto rigettava il ricorso, con la sentenza n. 1393/2013, con la quale, pur dando atto che fra le parti era stato concluso un accordo pubblico-privato, rilevava che tale accordo aveva terminato “ la sua funzione nel momento in cui era stato recepito dallo strumento pianificatorio, nella fattispecie dal P.A.T. ” e che “ da tale momento in poi varrà la previsione programmatoria del P.A.T. recettiva e sostitutiva dell’accordo ”; la società CC proponeva ricorso in appello, che veniva dichiarato improcedibile, su conforme richiesta dell’appellante, con sentenza del Consiglio di Stato n. 6183/2021.

2.14. Nel 2018 la società CC notificava al Comune un nuovo atto di diffida, proponendo successivamente ricorso per la declaratoria del silenzio - inadempimento a fronte della inerzia della Amministrazione comunale; con sentenza n. 1035/2018, il T.a.r. per il Veneto, richiamandosi alla precedente sentenza n. 1393/2013, rilevava che l’accordo pubblico-privato concluso tra la società e il Comune era stato recepito dal P.A.T. e che pertanto non perduravano in capo all’Amministrazione “ obblighi inattuati derivanti da tale fonte convenzionale ”; la sentenza di primo grado non veniva appellata.

2.15. A sua volta, il Comune adiva le vie giurisdizionali, chiedendo l’emanazione di una sentenza ai sensi dell’art. 2932 c.c. in relazione alla convenzione del 2006, per ottenere il trasferimento della proprietà del laghetto; il T.a.r. per il Veneto, con la sentenza n. 55/2019, respingeva la domanda; tuttavia, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 7072/2020, accoglieva l’appello proposto dal Comune di Altavilla Vicentina, disponendo “ …il trasferimento di proprietà al Comune di Altavilla Vicentina delle aree identificate nella convenzione del 20 settembre 2006 ” e contestualmente che “ il Comune di Altavilla Vicentina corrisponda alla s.p.a. CC NT IO la somma complessiva di € 144.568,18, oltre interessi legali decorrenti dalla pubblicazione della presente sentenza ”).

2.16. La società CC presentava in data 29 agosto 2019 una nuova proposta progettuale (composta da una Relazione tecnica, da n. 7 Tavole progettuali, da un “ Prontuario di mitigazione ambientale e paesaggistica ” e da un elaborato denominato “ Verifica di sostenibilità ambientale ”).

Con riferimento a tale progetto, il Comune di Altavilla Vicentina, con nota 26 settembre 2019 prot. 13280, dichiarava che lo stesso sarebbe stato esaminato dopo l’approvazione della variante n. 18 al P.I. (avvenuta con deliberazione consiliare n. 23 del 25 maggio 2020).

2.17. In data 22 gennaio 2021, la società CC ha notificato al Comune un ulteriore atto di diffida affinché provvedesse “ nei più stretti tempi possibili, e comunque entro e non oltre 30 giorni, a dare avvio al procedimento per l’approvazione della Variante al Piano degli Interventi finalizzata alla doverosa attuazione dell’accordo di pianificazione ex art. 6 L.R. 11/2004 concluso con la ditta CC e recepito dal P.A.T., e per l’effetto a procedere all’esame del progetto presentato dalla scrivente in data 29.8.2019 ”.

A fronte della inerzia del Comune, la società ha proposto ricorso per la declaratoria del silenzio inadempimento, che è stato accolto dal T.a.r. per il Veneto, con sentenza n. 701/2021, ordinando alla Amministrazione di provvedere sulla istanza presentata dalla società (la sentenza di primo grado non risulta essere stata appellata).

2.18. In dichiarata esecuzione della sentenza del T.a.r. per il Veneto n. 701/2021, con la deliberazione consiliare n. 41 del 24 giugno 2021, il Comune di Altavilla Vicentina ha espresso parere di rigetto sulla proposta progettuale presentata dalla società.

La predetta deliberazione consiliare è stata impugnata dalla società davanti al T.a.r. per il Veneto, che, con sentenza n. 1723/2022, ha respinto il ricorso di primo grado, disponendo la compensazione delle spese di giudizio.

3. Tanto premesso, la società appellante ha contestato la sentenza impugnata con quattro articolati motivi.

3.1. Con il primo motivo dell’atto di appello, la società deduce erroneità della sentenza sotto il profilo della non corretta interpretazione e applicazione: a) della l.r. del Veneto n. 14/2017, con particolare riguardo alla disciplina transitoria contenuta nell’art. 13; b) del P.A.T. del Comune di Altavilla Vicentina, nella parte in cui ha recepito l’accordo pubblico - privato concluso con la società CC.

Evidenzia che con il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio aveva censurato il provvedimento impugnato nella parte in cui l’Amministrazione comunale invoca – a giustificazione e supporto della determinazione assunta - la disciplina recata dalla sopravvenuta legge regionale 6 giugno 2017 n. 14 in materia di contenimento del consumo di suolo, la quale a detta dell’Amministrazione comunale precluderebbe l’approvazione della proposta progettuale presentata dalla ditta.

Il giudice di primo grado ha respinto la censura, sostenendo: “ La disciplina transitoria contenuta nell’art. 13 della legge regionale n. 14/2017 - che fa espressamente salvi “gli accordi tra soggetti pubblici e privati, di cui all’articolo 6 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, per i quali, alla data di entrata in vigore della presente legge, sia già stata deliberata dalla giunta o dal consiglio comunale la dichiarazione di interesse pubblico” - non è applicabile al caso di specie, con la conseguenza che l’intervento edificatorio progettato dalla CC in data 29 agosto 2019 non può essere autorizzato in deroga ai limiti al consumo del suolo posti dalla citata legge regionale….In ogni caso, anche attribuendo all’accordo in questione la natura di accordo pubblico-privato ex art. 6, L.R n. 11/2004, detto accordo non potrebbe più essere attuato nei termini voluti dalla parte ricorrente (ovvero mediante approvazione diretta dell’intervento edificatorio progettato dalla CC in deroga ai limiti al consumo del suolo), avendo esaurito interamente la sua funzione nel lontano 2009 con il recepimento nel P.A.T., secondo quanto statuito dalle sentenze di questo TAR n. 1393/2013 e n. 1035 del 2018, passate in giudicato ”.

La società appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, evidenziando quanto segue:

a) il richiamo alla legge regionale del Veneto n. 14/2017 sul contenimento del consumo di suolo, cui l’Amministrazione fa riferimento nel provvedimento impugnato, sarebbe inconferente, dal momento che la sopravvenuta disciplina legislativa regionale non è applicabile al caso di specie; gli interventi edilizi proposti dalla società non prevedono alcuna “nuova edificazione” né “consumo di suolo”, ma la “riconversione” di volumi già esistenti;

b) a seguito dell’adozione del P.A.T., disposta con deliberazione consiliare n. 25 del 28 aprile 2008, la società CC e il Comune hanno perfezionato un accordo pubblico - privato ai sensi dell’art. 6 l.r. del Veneto n. 11/2004, che ha parzialmente modificato la disciplina urbanistico-edilizia dell’area dell’odierna appellante, prevedendo, in estrema sintesi, la realizzazione di una volumetria di 1.000 mc con destinazione a servizi e ristorazione e di una cubatura di 4.000 mc a destinazione residenziale; tale accordo è stato recepito dapprima dal Comune con la deliberazione consiliare n. 43/2008 di “controdeduzioni” alle “osservazioni” e quindi con la deliberazione della Giunta regionale n. 927/2009 di approvazione del P.A.T.

Le “Disposizioni transitorie” contenute nell’art. 13 della legge regionale 14/2017 fanno espressamente salvi “ gli accordi tra soggetti pubblici e privati, di cui all’articolo 6 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, per i quali, alla data di entrata in vigore della presente legge, sia già stata deliberata dalla giunta o dal consiglio comunale la dichiarazione di interesse pubblico ”.

3.2. Con il secondo motivo di appello, la società deduce erroneità della sentenza sotto il profilo della non corretta applicazione del principio di buona fede nonché sotto il profilo della non corretta valutazione dei fatti di causa e dei documenti prodotti in giudizio.

L’appellante evidenzia che, con il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, aveva censurato l’operato del Comune anche sotto il profilo della violazione del principio della buona fede.

Anche tale doglianza è stata rigettata dal T.a.r. con la motivazione secondo cui la mancata attuazione dell’accordo per cui è causa sarebbe « ascrivibile all’inerzia progettuale della ricorrente, che ha atteso circa dieci anni per presentare un ulteriore progetto, dopo che la prima proposta era stata rigettata dal Comune ».

Il giudice di primo grado non avrebbe tenuto conto dei fatti di causa, dei reiterati tentativi compiuti dalla società per ottenere la concreta attuazione dell’accordo e dei molteplici giudizi che l’odierna appellante ha instaurato a tale fine.

In particolare, fa rilevare di aver presentato un primo progetto in data 6 ottobre 2009, ripresentato il 21 gennaio 2010, con le modifiche richieste dall’Amministrazione, che tuttavia lo ha poi rigettato con il provvedimento di approvazione del primo piano degli interventi.

A fronte della mancanza di disponibilità della Amministrazione a rispettare gli impegni assunti, la società sarebbe stata costretta ad avviare una serie di contenziosi che, tuttavia, non si sono rivelati risolutivi.

In data 29 agosto 2019, l’odierna appellante ha presentato una nuova proposta progettuale, che (a suo dire) sarebbe stata integralmente uniformata a tutti i rilievi sollevati dal Comune; a fronte della perdurante inerzia della Amministrazione comunale, la società CC ha notificato il 22 gennaio 2021 un altro atto di diffida, cui hanno fatto seguito il ricorso contro il “silenzio” accolto dal T.a.r. con la sentenza 701/2021 (sopra richiamata).

In dichiarata esecuzione della predetta sentenza, il Comune di Altavilla Vicentina ha adottato la deliberazione consiliare 41/2021 (oggetto del presente giudizio), con cui ha sostanzialmente respinto la proposta progettuale presentata dall’odierna appellante.

A giudizio della appellante il comportamento elusivo, omissivo e dilatorio tenuto dal Comune nella vicenda integrerebbe una palese e grave violazione del principio di buona fede che nella esecuzione degli impegni assunti con la società.

A tale riguardo evidenzia che:

- il Comune ha approvato ben 18 varianti al P.I. senza mai dare attuazione alle previsioni del P.A.T. relative al terreno dell’appellante;

- l’operato dell’Amministrazione avrebbe cagionato rilevanti danni alla società CC;

- il Comune di Altavilla Vicentina ha medio tempore ottenuto il trasferimento della proprietà del laghetto.

A sostegno ulteriore delle proprie deduzioni, la società richiama le dichiarazioni effettuate dal Sindaco (Catagini) in riscontro ad un’interrogazione presentata da alcuni consiglieri comunali (deliberazione consiliare del 22 marzo 2010 n. 9); queste dichiarazioni dimostrerebbero la consapevolezza da parte degli organi di governo del Comune degli obblighi assunti nei confronti della società e dei correlati diritti edificatori di quest’ultima.

3.3. Con il terzo motivo di appello, l’appellante deduce erroneità della sentenza sotto i profili del difetto di motivazione e di istruttoria nonché della erronea valutazione dei fatti e dei documenti di causa.

Con il secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, la società CC aveva censurato l’operato dell’Amministrazione sotto gli ulteriori profili del difetto di istruttoria e di motivazione. Anche tali doglianze sono state tuttavia respinte dal giudice di primo grado, che, da un lato, ha rilevato che « nella delibera consiliare impugnata il Comune ha evidenziato che “l’impatto visivo dello sviluppo insediativo proposto” compromette “fortemente” il “diradare del versante collinare”, alterando la “percezione di un sito da preservare in quanto particolarmente delicato”, nonché “l’equilibrio ambientale” », affermando che tali considerazioni sarebbero « coerenti con le previsioni del PAT » e risulterebbero pertanto « sorrette da adeguata istruttoria e motivazione », dall’altro, ha ricordato che « le scelte pianificatorie si connotano per una amplissima discrezionalità», che nel caso di specie sarebbe «stata esercitata dal Comune in modo non irragionevole né arbitrario ».

La società appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, evidenziando che le generiche e stereotipate motivazioni contenute nella deliberazione consiliare impugnata non darebbero conto delle ragioni per cui la proposta progettuale presentata dalla ditta CC non rispetterebbe la prescrizione del P.A.T. di ‘non interferire negativamente con il paesaggio collinare’.

Il vizio di motivazione sarebbe ancor più grave, tenendo conto che (a suo dire) la proposta progettuale presentata nell’agosto 2019 avrebbe integralmente recepito i rilievi formulati dall’Amministrazione in sede di rigetto della precedente proposta presentata nel 2010.

Le previsioni del P.A.T. relative all’area della società stabiliscono, tra l’altro, che “ la collocazione delle volumetrie contenute nell’accordo APP dovrà essere puntualmente individuata con il P.I. tenendo conto delle caratteristiche naturali e culturali del sito e garantendo un corretto inserimento ” e dispongono altresì che il prescritto piano attuativo dovrà essere corredato “ da un apposito prontuario di Mitigazione Ambientale che prescriva che gli edifici di nuova costruzione non siano visibili dal bordo del laghetto e non interferiscano negativamente con il paesaggio collinare ”.

La società appellante ribadisce di aver presentato, in data 29 agosto 2019, una nuova proposta progettuale corredata da una articolata Relazione tecnica, da n. 7 Tavole progettuali, da un Prontuario di mitigazione ambientale nonché da un elaborato denominato “ Verifica di sostenibilità ambientale ”.

L’Amministrazione avrebbe disatteso l’obbligo di motivare in modo preciso e puntuale per quali ragioni e sotto quali profili il nuovo progetto presentato continuasse a non rispettare le ‘direttive’ e le ‘prescrizioni’ contenute nel piano di assetto del territorio (P.A.T.).

La deliberazione consiliare non sarebbe preceduta da idonea istruttoria, essendosi l’Amministrazione comunale limitata a rigettare la proposta progettuale senza alcuna preventiva valutazione nel merito.

A sostegno di quanto dedotto l’appellante richiama le dichiarazioni rese, in sede di approvazione della deliberazione oggetto del presente contenzioso, da parte di una Consigliera comunale (Burò), che ha anche lamentato l’omessa sottoposizione della questione alla competente Commissione consiliare.

3.4. Con il quarto motivo di appello, la società appellante deduce erroneità della sentenza per omesso esame di una censura.

Nel ricorso di primo grado la società ricorrente (odierna appellante) aveva contestato l’operato dell’Amministrazione anche sotto il profilo della violazione dei limiti che connotano nel caso di specie la discrezionalità di cui gode l’Ente nell’esercizio della potestà pianificatoria.

Il giudice di primo grado avrebbe completamente omesso l’esame di tale censura, che viene pertanto integralmente riproposta in grado di appello.

In sintesi, la società evidenzia che il richiamo alla discrezionalità dell’Amministrazione non può essere utilizzato per sottrarsi agli obblighi derivanti dall’accordo intervenuto tra la società e il Comune di Altavilla Vicentina, procrastinando sine die l’adozione e l’approvazione della variante al Piano degli Interventi.

Il contenuto sostanziale della disciplina urbanistica relativa all’area della società (volumetria ammissibile; destinazioni d’uso; densità fondiaria; altezza massima degli edifici) sarebbe già definito dalle previsioni del P.A.T. che hanno recepito l’accordo di pianificazione, mentre al piano degli interventi sarebbe demandata la mera collocazione delle volumetrie contenute nell’accordo di cui sopra.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Altavilla Vicentina, riproponendo l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, non esaminata dal giudice di primo grado.

Sostiene l’Amministrazione comunale che il ricorso di primo grado avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile, non avendo la società CC tempestivamente impugnato gli atti che hanno escluso la sua area dall’ambito di urbanizzazione consolidata, di cui alla l.r. n. 14/2017.

L’eventuale accoglimento del ricorso non potrebbe assicurare alla società CC il bene perseguito (e cioè l’edificazione secondo il progetto presentato) precluso dagli atti inoppugnati.

A tale riguardo, fa rilevare che, con delibera del Consiglio Comunale n. 51 del 16 settembre 2019 è stata approvata la variante al PAT, avente ad oggetto l’adeguamento alle disposizioni della l.r. n. 14/2017 e alla d.G.R.V. n. 668/2018 sul contenimento del consumo di suolo.

Tale provvedimento faceva seguito alla delibera della Giunta Comunale n. 107 del 23 agosto 2017 di individuazione dell’ambito di urbanizzazione consolidata.

Nella delibera consiliare impugnata vengono richiamati tali provvedimenti, rilevando “ come l’intervento contemplato nella proposta progettuale si collochi esternamente al perimetro dell’area di urbanizzazione consolidata ”, con tutto ciò che ne consegue ai sensi e per gli effetti della l.r. n. 14/2017.

A giudizio della difesa del Comune, la società avrebbe dovuto impugnare tempestivamente le deliberazioni sopra menzionate.

Ai sensi dell’art. 17 della l.r. n. 11/2004 (come modificato dall’art. 22 della l.r. n. 14/2017) gli interventi di nuova urbanizzazione al di fuori del consolidato, sono subordinati “ all’attivazione di procedure ad evidenza pubblica … per valutare proposte di intervento che, conformemente alle strategie definite dal PAT, risultino idonee in relazione ai benefici apportati alla collettività in termini di sostenibilità ambientale, sociale ed economica, di efficienza energetica, di minore consumo di suolo, di soddisfacimento degli standard di qualità urbana, architettonica e paesaggistica ” e sempre che non risulti possibile la “ riorganizzazione e riqualificazione del tessuto insediativo esistente ”.

Anche ove venisse annullata la delibera consiliare impugnata, la società non potrebbe comunque realizzare l’intervento in mancanza delle condizioni stabilite dall’art. 17 della l.r. n. 11/2004, essendo rimasta inoppugnata l’esclusione dall’ambito di urbanizzazione consolidata dell’area di sua proprietà, in cui vorrebbe realizzare la struttura residenziale.

Nel merito, l’Amministrazione comunale ha contestato le deduzioni di parte appellante e ne ha chiesto il rigetto.

5. Con memoria depositata in data 16 dicembre 2024, la società appellante ha contestato la fondatezza dell’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, riproposta in grado di appello dal Comune di Altavilla Vicentina.

La società appellante sostiene che con l’accordo pubblico-privato recepito nel 2009 dal PAT, non si sono autorizzate nuove costruzioni, ma si è semplicemente consentita la riqualificazione delle volumetrie derivanti dai preesistenti fabbricati industriali in cui era esercitata l’attività estrattiva.

In ragione di ciò, dunque, il PAT ha ricompreso all’interno degli “ ambiti di urbanizzazione consolidata ” la parte dell’area di proprietà della società ove erano localizzate le preesistenti volumetrie oggetto di riconversione, mentre non è stata inserita negli “ ambiti di urbanizzazione consolidata ” l’ulteriore porzione della proprietà CC (ubicata nel settore est al di sopra della pista ciclabile) all’interno della quale dovranno essere localizzati e realizzati i 4.000 mc a destinazione residenziale, utilizzando la volumetria dei fabbricati industriali dismessi.

Conseguentemente, la società non avrebbe avuto interesse ad impugnare i provvedimenti con cui il Comune ha individuato gli “ ambiti di urbanizzazione consolidata ”.

6. Con memoria di replica, depositata in data 23 dicembre 2024, il Comune di Altavilla Vicentina ha ribadito le conclusioni precedentemente formulate.

7. All’udienza pubblica del 16 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, sulle richieste di passaggio in decisione presentate dalle parti costituite.

8. Preliminarmente, il Collegio è chiamato ad esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, per difetto di interesse, riproposta in grado di appello dal Comune di Altavilla Vicentina.

8.1. L’eccezione è infondata.

8.2. Occorre ricostruire il quadro normativo di riferimento.

L’art. 2, comma 1, lett. e), della l.r. del Veneto 6 giugno 2017 n. 14 qualifica gli ambiti di urbanizzazione consolidata come “ l'insieme delle parti del territorio già edificato, comprensivo delle aree libere intercluse o di completamento destinate dallo strumento urbanistico alla trasformazione insediativa, delle dotazioni di aree pubbliche per servizi e attrezzature collettive, delle infrastrutture e delle viabilità già attuate, o in fase di attuazione, nonché le parti del territorio oggetto di un piano urbanistico attuativo approvato e i nuclei insediativi in zona agricola. Tali ambiti di urbanizzazione consolidata non coincidono necessariamente con quelli individuati dal piano di assetto del territorio (PAT) ai sensi dell'articolo 13, comma 1, lettera o), della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 ”.

L’art. 13, comma 1, lett. o, della l.r. del Veneto n. 11/2004 dispone:

“ 1. Il piano di assetto del territorio (PAT), redatto sulla base di previsioni decennali, fissa gli obiettivi e le condizioni di sostenibilità degli interventi e delle trasformazioni ammissibili ed in particolare:

a)…b)…. omissis o) individua le aree di urbanizzazione consolidata in cui sono sempre possibili interventi di nuova costruzione o di ampliamento di edifici esistenti attuabili nel rispetto delle norme tecniche di cui al comma 3, lettera c) ”.

Per espressa dichiarazione del legislatore regionale, gli ambiti di urbanizzazione consolidata di cui alla legge regionale n. 14/2017 non coincidono necessariamente con le aree di urbanizzazione consolidata individuate dal PAT, ai sensi dell’art. 13, comma 1, lett. o), della l.r. n. 11/2004.

8.3. Con la deliberazione consiliare del 16 settembre 2019 n. 51 (quella di cui il Comune eccepisce la mancata impugnazione) il Comune di Altavilla Vicentina ha proceduto alla approvazione della variante al PAT, al fine di dare attuazione alle disposizioni della l.r. n. 14/2017 in materia di contenimento del consumo del suolo.

Nella Tavola 16 allegata al PAT sono individuate le “ aree di proprietà CC NT IO s.p.a. ove erano ubicati i 5000 mc di fabbricati industriali (uffici, opifici e depositi) oggetto di riconversione ”, che ricadono per gran parte negli “ Ambiti di urbanizzazione consolidata ”, individuati dal Comune.

In altri termini, per effetto della variante urbanistica sopra richiamata non sono state autorizzate nuove costruzioni, ma è stata consentita l’utilizzazione della volumetria di preesistenti fabbricati industriali utilizzati per l’attività estrattiva della cava.

Ne consegue che deve ritenersi fondato quanto sostenuto dalla società appellante sul carattere non lesivo della deliberazione consiliare n. 51/2019 e sulla conseguente insussistenza dell’onere di impugnazione della predetta deliberazione.

9. Nel merito, l’appello è fondato e va accolto.

9.1. La deliberazione consiliare impugnata n. 41 del 24 giugno 2021 è stata adottata per dare esecuzione alla sentenza del T.a.r. Veneto n. 701/2021 (non appellata).

Nella predetta sentenza il giudice di primo grado, disattese le eccezioni preliminari, ha accolto il ricorso proposto per la declaratoria dell’illegittimità del silenzio – inadempimento, formatosi per effetto della inerzia del Comune sulla valutazione della proposta progettuale presentata dalla società CC, e così si è espresso:

“ 7. Il ricorso, nel merito, è fondato nei limiti di cui si dirà.

8. Come si è innanzi evidenziato, la ricorrente, in forza della previsione urbanistica del P.A.T. riguardante l’area di sua proprietà, che le attribuisce una specifica destinazione urbanistica e una volumetria massima assentibile in recepimento sia pur parziale di un accordo intervenuto con il Comune, è titolare di una situazione giuridica soggettiva differenziata e qualificata. Con il contegno negoziale e provvedimentale assunto, il Comune ha ingenerato un’aspettativa allo sfruttamento edilizio dell’area, che gli impone, in forza dei principi di buona fede e, più in generale, di quelli di imparzialità, buon andamento, logicità e coerenza dell’azione amministrativa, un obbligo di clare loqui rispetto ad una proposta progettuale di variante che tale aspettativa mira a realizzare.

Per costante giurisprudenza, infatti, il Comune pur mantenendo integra la propria amplissima discrezionalità nella pianificazione del territorio, è tenuto, in ragione degli affidamenti maturati, a fornire una puntuale motivazione sulle scelte che tali affidamenti ledano. Una delle ipotesi in cui tale affidamento si ritiene maturato è rappresentata dalla preesistenza di accordi di pianificazione che attribuiscano al privato un’aspettativa edificatoria. Sebbene la giurisprudenza si sia occupata della tutela di tale affidamento in termini per così dire “oppositivi” (per imporre all’amministrazione un onere di puntuale motivazione sulle ragioni di scelte pianificatorie difformi da quelle alle quali si era impegnata con l’accordo) e non “pretensivi”, il riconoscimento della rilevanza giuridica di un siffatto affidamento e dell’obbligo dell’amministrazione di manifestare le ragioni che ostano alla sua realizzazione, depongono per la configurabilità di un similare obbligo a fronte della presentazione da parte del privato di una proposta di pianificazione che tale aspettativa attualizzi.

Da ciò l’ammissibilità del ricorso, come si è innanzi precisato, ed anche la sua fondatezza, atteso che l’amministrazione, a fronte della proposta del privato, prima ha affermato che avrebbe provveduto in occasione dell’approvazione della variante 18, poi, disatteso anche tale intendimento, è rimasta silente a fronte della successiva diffida del privato, omettendo di esplicitare le ragioni per le quali la proposta di variante sia da ritenersi non valutabile o non rispondente alla disciplina urbanistica vigente.

Il ricorso, tuttavia, può essere accolto soltanto entro i suddetti limiti – ossia ordinando all’amministrazione di valutare la proposta del privato e di dar conto in motivazione delle eventuali ragioni ostative al suo accoglimento, esercitando gli ordinari poteri in punto di controllo dello sviluppo dell’assetto territoriale -, dovendo, invece, escludersi che essa abbia anche l’obbligo di avviare il procedimento di approvazione della variante al P.I. e di recepire la proposta progettuale presentata dalla ricorrente.

Tale assunto trova conferma nelle espresse statuizioni della sentenza del Consiglio di Stato, il quale, se da un lato, ha affermato la persistenza della facoltà edificatoria del privato nell’area in questione (v. punti 10.7 e 11.3 della sentenza), dall’altro ha, anche affermato “la permanenza del potere del Comune di procedere alle ordinarie valutazioni di competenza, in punto di controllo dello sviluppo dell’assetto territoriale” (v. punto 10.7), facendo salva, quindi, l’ampia discrezionalità propria dell’esercizio del potere di pianificazione urbanistica.

In definitiva, il ricorso è fondato e deve essere dichiarato l’obbligo dell’amministrazione di pronunciarsi sull’istanza della ricorrente e di motivare sulle ragioni che, eventualmente, ostano al suo accoglimento, fatta salva ogni più ampia valutazione sottesa all’esercizio del potere di pianificazione urbanistica riguardo alla rispondenza della proposta di variante all’interesse pubblico ”.

La sentenza del T.a.r. per il Veneto n. 701/2021 non è stata appellata ed è passata in cosa giudicata.

9.2. In pretesa esecuzione della predetta sentenza, l’organo consiliare del Comune di Altavilla Vicentina ha esaminato la proposta progettuale; dopo aver richiamato la l.r. n. 14/2017 sul contenimento del consumo del suolo e aver ribadito la sussistenza di ampia discrezionalità in materia di pianificazione urbanistica, ha respinto la proposta progettuale, evidenziando i seguenti aspetti:

a) l’intenzione della Amministrazione comunale di non approvare provvedimenti che comportino erosione della quota assegnata di consumo del suolo residuo, avendo scelto, come linea di indirizzo, quella di aderire a proposte di rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree, che presentino caratteristiche di degrado e necessità di recupero, e a modesti interventi di completamento e/o riconfigurazione di siti già trasformati;

b) che l’intervento edilizio proposto non rispetterebbe la duplice esigenza originaria di minimo impatto ambientale e visivo sul territorio e miglior inserimento paesaggistico, facendo rilevare l’irrilevanza del fatto che l’impostazione architettonica del progetto richiami i caratteri edilizi tipici dei monti berici tipologicamente e cromaticamente consolidati nei contesti collinari;

c) che lo sviluppo insediativo proposto è causa di nocumento all’equilibrio vegetazionale dell’ecosistema e fonte di alterazione della percezione del sito già provato per effetto della vicinanza di arterie viabilistiche e ferroviarie sovracomunali; l’intervento rientra nell'ambito di un'area riconosciuta e perimetrata come " Isole ad elevata naturalità ";

d) che l’intervento contemplato nella proposta progettuale si colloca esternamente al perimetro dell’area di urbanizzazione consolidata oggetto di specifica ricognizione nell’ambito della redazione degli strumenti di pianificazione comunale generale;

e) che l’area è priva dei c.d. sottoservizi necessari ad un insediamento residenziale e che vi sarebbe un ulteriore effetto invasivo negativo indotto dalle opere di urbanizzazione.

9.3. Il provvedimento impugnato è reputato dal Collegio viziato in relazione alle dedotte censure, sotto il profilo della violazione dell’affidamento ingenerato nel privato dagli accordi intervenuti nel 2006 e nel 2008, per difetto di motivazione e per carenza di istruttoria.

9.4. In primo luogo, si deve evidenziare che l’art. 13, comma 6, legge regionale n. 14/2017 dispone: “ 6. Sono, altresì, fatti salvi gli accordi tra soggetti pubblici e privati, di cui all' articolo 6 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, per i quali, alla data di entrata in vigore della presente legge, sia già stata deliberata dalla giunta o dal consiglio comunale la dichiarazione di interesse pubblico, nonché gli accordi di programma di cui all'articolo 7 della medesima legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, relativamente ai quali entro la medesima data la conferenza decisoria abbia già perfezionato il contenuto dell'accordo ”.

Il contenimento del consumo del suolo non è argomento che può essere opposto alla società CC, in quanto le sue aspettative edificatorie si basano su un accordo antecedente alla entrata in vigore della legge regionale; oltre a ciò, il progetto edilizio presentato prevede l’utilizzazione di volumetrie preesistenti che vengono traslate in altra parte dell’area di proprietà della società; non risulta dunque comprovato l’ulteriore consumo di suolo.

9.5. Le motivazioni relative alla necessità di tutela ambientale del sito si rivelano generiche e stereotipate e soprattutto sembrano non tener conto degli impegni assunti dalla Amministrazione comunale nei confronti della società.

Per effetto di questi accordi la società CC è stata costretta in sede giudiziale a cedere al Comune di Altavilla Vicentina l’area di sedime del laghetto, il cui corrispettivo avrebbe dovuto essere scomputato dagli oneri di urbanizzazione per la realizzazione di interventi edilizi in aree residue rimaste nella titolarità della società.

9.6. L’Amministrazione comunale ha già modificato la qualificazione urbanistica delle aree di titolarità della società, consentendone la edificabilità.

Come sopra evidenziato, il Comune di Altavilla Vicentina ha modificato la destinazione urbanistica dell’area, adottando una variante al P.R.G., poi approvata in via definitiva dalla Regione Veneto con d.G.R. n. 196 del 30 gennaio 2004, che ha riclassificato il terreno come “ area a parco e ad attrezzature sportive ”, consentendo la realizzazione di una volumetria pari a 5.000 mc. “ da destinare a strutture di supporto quali: impianti sportivi, bar, trattoria e simili ”.

Per effetto della convenzione intervenuta il 20 settembre 2006 (integrativa e modificativa della convenzione del 2001), la società CC si è impegnata a cedere al Comune l’area occupata dal laghetto al prezzo di € 144.568,18 (che sarebbe stato scomputato dall’importo degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria dovuti per la realizzazione della volumetria di 5.000 mc. prevista dalla variante urbanistica).

Con deliberazione consiliare n. 25 del 28 aprile 2008, il Comune di Altavilla Vicentina ha adottato il Piano di Assetto del Territorio (PAT), il quale prevedeva la possibilità di destinare in parte alla residenza la volumetria ammessa dal P.R.G. nell’area in questione.

A seguito di successivi contatti informali tra la società CC e l’Amministrazione comunale, il Comune, con deliberazione consiliare n. 43/2008, ha recepito le osservazioni al PAT formulate dalla società, prevedendo la localizzazione di una volumetria massima di 1.000 mc. con destinazione a servizi e ristorazione nell’area di accesso al laghetto (destinata a rimanere di proprietà della società CC) e l’ubicazione invece nel settore est dell’ambito (sempre destinato a rimanere di proprietà della società) della residua volumetria (4.000 mc.) a destinazione residenziale.

Con la deliberazione n. 927 del 7 aprile 2009, la Giunta regionale ha approvato il P.A.T., disponendo che “ la collocazione delle volumetrie contenute nell’accordo APP (accordo pubblico privato, n.d.r.) dovrà essere puntualmente individuata con il PI, tenendo conto delle caratteristiche naturali e culturali del sito e garantendo un corretto inserimento ”.

Con nota del 5 agosto 2009 prot. 13513, il Sindaco del Comune di Altavilla Vicentina, dopo aver richiamato la deliberazione della Giunta regionale del Veneto del 7 aprile 2009 n. 927, ha invitato la società CC a produrre “ adeguate esemplificazioni progettuali tese a verificare l’idoneo inserimento delle volumetrie assentite nell’Ambito laghetto ex cava ”, precisando “ Data la notevole valenza ambientale di questo ambito e la particolare morfologia del sito si invita ad analizzare e indicare opere di mitigazione e interventi a garanzia della fondamentale tutela e valorizzazione del territorio (artt. 23 – 25 – 35 e 42 del PAT) ”.

Orbene, la proposta progettuale presentata dalla società appellante comprende anche “ Prontuario di mitigazione ambientale e paesaggistica ” e un articolato studio di “ Verifica di sostenibilità ambientale ”, le cui conclusioni non risultano esaminate in maniera puntuale nel provvedimento impugnato, nel quale si rinvengono solo generiche considerazioni in ordine all’impatto ambientale dell’intervento proposto.

9.7. Sulla base degli atti sopra richiamati, si deve ritenere che la Amministrazione comunale avesse effettuato in passato delle scelte significative in materia di pianificazione urbanistica, ingenerando nel privato il legittimo affidamento sulla realizzazione dell’intervento edilizio previsto negli atti sopra richiamati.

Certamente residua all’Amministrazione comunale il potere di imporre alla società CC, in maniera puntuale e dettagliata, delle prescrizioni e delle limitazioni, per rendere l’intervento edilizio proposto dal privato maggiormente compatibile con il contesto ambientale, ma ciò non può tradursi nel diniego di riconoscimento alla società CC di ogni capacità edificatoria sull’area in questione, in contrasto con gli impegni assunti dal Comune nei confronti del privato e delle legittime aspettative ingenerate in quest’ultimo.

Del pari, non costituisce valida ragione per denegare la realizzazione dell’intervento edilizio, la carenza di c.d. “ sottoservizi ” nell’area in questione, atteso che, da un lato, tale circostanza era già nota alla Amministrazione comunale (al momento della sottoscrizione degli impegni assunti con il privato), dall’altro, le reti idriche e fognarie rientrano nella categoria degli oneri di urbanizzazione primaria, che ordinariamente sono posti a carico del privato.

10. In conclusione, assorbita ogni altra censura, l’atto di appello è da accogliere in relazione alla violazione dell’affidamento ingenerato nel privato dagli accordi intervenuti nel 2006 e nel 2008, per difetto di motivazione e per carenza di istruttoria.

11. Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate nel dispositivo, sono poste a carico del Comune di Altavilla Vicentina, secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune di Altavilla Vicentina al pagamento in favore della società CC delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO