Pubblicato il 13/01/2025

N. 00189/2025REG.PROV.COLL.

N. 07947/2023 REG.RIC.

N. 08008/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7947 del 2023, proposto da
OB AN, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini e Giorgio Vercillo, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Zoppini in Roma, piazza di Spagna n. 15;

contro

Conservatorio di Musica Santa Cecilia, non costituito in giudizio;
Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

MA VI, OL OT, NZ ES, AR AN, UR PO, OB NT, DA BR, NE TT, non costituiti in giudizio;

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 8008 del 2023, proposto da
TO EL, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini e Giorgio Vercillo, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Zoppini in Roma, piazza di Spagna n. 15;

contro

Conservatorio di Musica Santa Cecilia, non costituito in giudizio;
Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

MA VI, OL OT, NZ ES, AR AN, UR PO, non costituiti in giudizio;

entrambi i ricorsi (n. 7947 del 2023 e n. 8008 del 2023) per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, (sezione Terza - ter), 9 febbraio 2023, n. 2232, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2024 il consigliere Angela Rotondano e uditi per le parti appellanti l’avvocato Giorgio Vercillo e per il Ministero appellato l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. È appellata la sentenza indicata in epigrafe del Tribunale amministrativo per il Lazio – sede di Roma, che, a definizione dei giudizi riuniti nn. 4881/2023 e 4882/2023, ha respinto i ricorsi proposti dal professor OB AN e dal professor TO EL avverso il decreto del Ministero dell’Università e della Ricerca (MUR) n. 361 del 22 aprile 2022, adottato ai sensi dell’art. 64- bis , comma 7 del decreto- legge n. 77/2021 convertito dalla legge n. 108/2021, con cui i predetti ricorrenti sono stati rimossi dalle rispettive funzioni di Direttore e Presidente pro tempore del Conservatorio Statale di Musica “Santa Cecilia” e al loro posto sono stati nominati due commissari con incarico fino al 30 aprile 2023, salvo proroga.

2. Ritenendo il predetto decreto illegittimo in ragione di vizi di ordine procedurale e sostanziale, gli odierni appellanti ne chiedevano l’annullamento, impugnando anche la relazione allegata al decreto che ne costituiva parte integrante e gli atti presupposti e consequenziali, ivi compresa la diffida ai sensi del citato art. 64- bis , comma 7, decreto-legge n. 77/2021.

In particolare, i ricorrenti con distinti gravami sostenevano l’illegittimità del decreto di commissariamento e degli atti impugnati, ciascuno formulando tre articolati motivi di censura mediante i quali lamentavano in sintesi violazione di legge ed eccesso di potere sotto numerosi profili. Sostenevano, infatti, che il procedimento di commissariamento sarebbe avvenuto in violazione del diritto al contraddittorio e senza che venisse motivata l’urgenza di provvedere, sulla base di asserite criticità insussistenti, ovvero superate, o già conosciute dal MUR, o relative a Organi diversi da quelli che sono stati poi commissariati, in spregio ai presupposti tipici legali previsti dall’art.64- bis , comma 7, del d.l. n. 77/2021.

2.1. Per resistere al ricorso, si costituivano il MUR, il Conservatorio di Santa Cecilia, nonché i componenti della Consulta degli Studenti quali interventori ad opponendum (avendo i medesimi interesse, di mero fatto, a svolgere il proprio mandato nel nuovo assetto determinato dal provvedimento di commissariamento, disposto, tra l’altro, anche in ragione della riscontrata criticità del ritardo nel rinnovo dell’organo stesso) e, a pari titolo, diversi docenti presso il Conservatorio, specificamente indicati nell’epigrafe della sentenza di primo grado.

2.2. A sostegno del gravame, intervenivano invece ad adiuvandum altri docenti dell’Istituto.

2.3. Il Tribunale amministrativo respingeva le istanze di misure cautelari monocratiche e collegiali, avanzate con i ricorsi, e fissava la trattazione del merito.

3. Con la sentenza indicata in epigrafe il T.a.r., previa riunione dei ricorsi ai sensi dell’art. 70 cod. proc. amm., li ha dichiarati ammissibili (rilevando, contrariamente a quanto eccepito dalla difesa erariale, la sussistenza della legittimazione ad agire dei ricorrenti e il loro interesse concreto e attuale a impugnare il decreto di commissariamento che li ha privati dell’esercizio dei propri incarichi e, corrispondentemente, della percezione delle rispettive indennità), ma infondati nel merito.

3.1. In particolare, il Tribunale, dopo aver ripercorso in fatto le vicende che hanno portato all’adozione del decreto di commissariamento impugnato e premessa una ricostruzione del potere di commissariamento delle Istituzioni di Alta Formazione Artistica, Musicale e Coreutica (AFAM), nelle quali rientra il Conservatorio di Santa Cecilia, potere attualmente disciplinato dal comma 7 dell’art. 64- bis del d.l. n. 77/2021 (§ 7 Sentenza), ha respinto tutte le censure articolate dai ricorrenti, ritenendo legittimi i provvedimenti impugnati, per le motivazioni di seguito sintetizzate.

3.1.1. Ha innanzitutto respinto il primo motivo di ricorso, con il quale era stata dedotta l’illegittimità del decreto di commissariamento perché adottato sulla base di sopraggiunte ‘criticità’ non preventivamente contestate nella diffida e in assenza delle ragioni d’urgenza, rilevando come il provvedimento di commissariamento fosse un atto “ineludibile” (§ 8 della sentenza).

3.1.2. Ha rigettato anche il secondo motivo di ricorso – con cui i ricorrenti avevano contestato la sussistenza dei presupposti fattuali e giuridici per il commissariamento nonché delle criticità evidenziate nella Relazione – non rilevando alcuna contraddittorietà nell’esercizio dell’azione amministrativa (§ 9 della sentenza).

3.1.3. Ha respinto, infine, il terzo motivo di ricorso – con cui erano stati censurati tre diversi profili di illegittimità del decreto, in quanto il medesimo avrebbe rimosso il Presidente e il Direttore per addebiti riferiti a funzioni di altri organi non rimossi, avrebbe conferito ai commissari funzioni spettanti a organi non commissariati e avrebbe nominato due commissari anziché uno solo (come dispone la legge, anche nell’ipotesi di rimozione di più organi) – ritenendo che le criticità evidenziate nel decreto fossero ascrivibili ai ricorrenti i quali, come indicato chiaramente nella Relazione, erano gli organi titolari, ai sensi del regolamento di cui al d.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132 e dello Statuto del Conservatorio, delle più rilevanti funzioni di rappresentanza e di responsabilità nell’Istituzione.

4. Con due distinti e autonomi appelli i ricorrenti contestano le statuizioni di primo grado alla stregua di quattro motivi di doglianza.

4.1. Si è costituito il Ministero dell’Università e della Ricerca, argomentando l’infondatezza degli appelli e insistendo per il loro rigetto

4.2. All’udienza pubblica del 16 luglio 2024, i ricorsi sono stati chiamati congiuntamente e, all’esito della discussione, entrambe le cause sono passate in decisione.

DIRITTO

5. Gli appelli sono proposti contro la stessa sentenza per cui ai sensi dell’art. 96 cod. proc. amm. ne va disposta preliminarmente la riunione.

6. Con i motivi proposti gli appellanti contestano le statuizioni di primo grado che hanno respinto i ricorsi ritenendo legittimo il decreto di commissariamento, unitamente alla relazione allegata, con cui sono stati entrambi rimossi dalle rispettive funzioni di Direttore e Presidente pro tempore del Conservatorio di Musica “Santa Cecilia” e sono stati nominati, al loro posto, due commissari.

6.1. In particolare, gli appellanti deducono l’erroneità della sentenza e ne domandano la riforma per i seguenti motivi di diritto:

“I. Error in iudicando . violazione e falsa applicazione dell’art. 64-bis, comma 7 del d.l. n. 77/2021. contraddittorietà intrinseca della motivazione. violazione e falsa applicazione degli artt. 29 e 34 c.p.a.

II. Error in iudicando . violazione e falsa applicazione degli artt. 29 e 34 c.p.a. violazione e falsa applicazione dell’art. 64-bis, comma 7 del d.l. n. 77/2021. violazione del diritto al contraddittorio. eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. contraddittorietà dell’azione amministrativa.

III. Error in iudicando . violazione e falsa applicazione degli artt. 29 e 34 c.p.a. violazione e falsa applicazione dell’art. 64-bis, comma 7 del d.l. n. 77/2021. eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e sviamento di potere. ingiustizia manifesta. disparità di trattamento. difetto di motivazione. violazione degli artt. 1 e ss. del d.p.r. n. 132/2003, dello statuto del conservatorio e del regolamento sul funzionamento del consiglio di amministrazione. violazione degli artt. 1 d.lgs. n. 33/2013. violazione del “regolamento di amministrazione, contabilità e finanza”.

IV. Error in iudicando . violazione e falsa applicazione degli artt. 29 e 34 c.p.a. violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 6, 7, 8 e 12 dello statuto, nonché degli artt. 5, 6, 7, 8, 12 e 13 del d.p.r. n. 132/2003. violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e ss. e l’allegato a del regolamento della consulta degli studenti del conservatorio di musica s. cecilia. violazione e falsa applicazione dell’art. 64-bis, comma 7 del d.l. n. 77/2021. contraddittorietà intrinseca della motivazione. erroneo esame degli atti e dei documenti di causa”.

7. Gli appelli sono infondati.

8. Prima di esaminare nel merito ciascuno dei motivi proposti, occorre ancora evidenziare in fatto quanto segue.

8.1. Come risulta dagli atti, la vicenda per cui è causa, concernente il “commissariamento” ai sensi dell’art. 64 bis comma 7 del decreto – legge n. 77 del 2021, previa rimozione dall’incarico del Direttore e del Preside, del Conservatorio “Santa Cecilia” di Roma, istituto di studi musicali facente parte del sistema dell’Alta Formazione, di specializzazione e di ricerca artistiche e musicali (cd. AFAM), ha preso l’abbrivio da un’ispezione avviata dall’allora Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, con nota del Capo dipartimento della formazione superiore, nel mese di novembre 2019.

8.2. Proseguita l’attività ispettiva per due anni, all’esito, in data 3 dicembre 2021, il MUR trasmetteva agli appellanti (all’epoca, come si è detto, Direttore e Presidente del Conservatorio) una diffida ai sensi dell’art. 64- bis , comma 7, del d.l. n. 77/2021, segnalando l’esistenza di una serie di criticità di carattere contabile (indicate ai punti n. 1 e 2 dell’allegato alla diffida) e di carattere amministrativo (di cui ai punti 3-8) e assegnando un termine di 30 giorni per provvedere, fornendo esaustiva documentazione, «alla rimozione delle violazioni gravi o persistenti e/o all’adozione degli atti correttivi finalizzati al ripristino dell’ordinata gestione dell’Istituzione», specificando che «in difetto si procederà d’urgenza alla predisposizione del conseguente decreto di commissariamento, ai sensi di legge» .

8.3. In data 2 gennaio 2022, i destinatari della diffida trasmettevano al MUR un’articolata risposta, cui il Ministero dava riscontro con nota del 21 marzo 2022, prot. 3842.

In tale nota, il Ministero rappresentava, in particolare, che «le criticità relative all’ambito giuridico-istituzionale risultano essere state affrontate dal Conservatorio mediante l’adozione degli atti correttivi che si rendevano necessari. Le criticità di natura contabile risultano essere state affrontate dal Conservatorio, ma non tutte sono state definitivamente superate. In particolare, con riferimento ad alcune di esse, al fine di verificare in maniera definitiva la correttezza o meno dell’operato di codesta Istituzione occorre poter avere anche un approfondimento da parte dei Revisori dei conti, ai quali affidare anche un esame dettagliato del bilancio consuntivo relativo all’esercizio 2021 ».

8.4. Pertanto, si riteneva di acquisire “un riscontro oggettivo” all’esito degli approfondimenti dei revisori contabili sulle specifiche criticità individuate nella medesima nota, prima di assumere ogni determinazione anche in relazione al commissariamento dell’Istituto.

8.5. Contestualmente, la gestione del Conservatorio era oggetto di interpellanze parlamentari.

Nello specifico, nella seduta pubblica del 25 marzo 2022, presso la Camera dei Deputati, il MUR, per il tramite dell’allora Sottosegretario di Stato per l’Economia e le Finanze, rappresentava quanto già riconosciuto nella nota prot. 3842 circa il superamento delle criticità relative all’ambito giuridico e istituzionale e la necessità di attendere gli ulteriori riscontri oggettivi all’esito delle verifiche svolte dai revisori.

8.6. Il 30 marzo 2022, i due Revisori dei Conti – uno in rappresentanza del MEF, l’altro in rappresentanza del MUR – si riunivano per esaminare il conto consuntivo 2021 e per dare riscontro alla nota MUR prot. 3842 (giusta verbale 3/2022, trasmesso dal Presidente del Conservatorio al Ministero in data 11 aprile 2022).

In data 23 aprile 2022, approssimandosi il termine del 30 aprile fissato dal MUR per l’invio della nota dei revisori, non essendo ancora pervenuta la sottoscrizione da parte del Revisore in rappresentanza del MUR, l’altro provvedeva autonomamente a trasmettere via pec la nota condivisa nella riunione del 30 marzo, contenente l’esito delle verifiche, specificando che in assenza dell’avviso non ancora manifestato dal secondo revisore, la dizione “i Revisori” avrebbe dovuto intendersi riferita esclusivamente a quello scrivente in rappresentanza del MEF.

8.6.1. All’esito dell’istruttoria, ritenendo non superate tutte le criticità riscontrate nella gestione del Conservatorio, il 22 aprile 2022 il MUR adottava il decreto di commissariamento, impugnato dai ricorrenti unitamente all’allegata relazione e a tutti gli atti presupposti e conseguenti.

8.7. Così correttamente ricostruita la vicenda che ha originato i provvedimenti gravati, la sentenza di primo grado ha altrettanto correttamente rilevato che il potere di commissariamento delle Istituzioni di Alta Formazione Artistica, Musicale e Coreutica – c.d. AFAM (tra le quali, come detto, rientra il Conservatorio Santa Cecilia) trova oggi una espressa previsione nel comma 7 dell’art. 64- bis del decreto - legge n. 77/2021 (rubricato Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure ), convertito con modificazioni dalla legge n. 108/2021. Ai sensi di tale norma «[g]li organi delle istituzioni dell'alta formazione e specializzazione artistica e musicale previsti dall'articolo 4 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 febbraio 2003, n. 132, possono essere rimossi, con decreto del Ministro dell'università e della ricerca, previa diffida, nei seguenti casi: a) per gravi o persistenti violazioni di legge; b) quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi o dei servizi indispensabili dell'istituzione; c) in caso di dissesto finanziario, quando la situazione economica dell'istituzione non consenta il regolare svolgimento dei servizi indispensabili ovvero quando l'istituzione non possa fare fronte ai debiti liquidi ed esigibili nei confronti dei terzi. Con il decreto di cui al presente comma si provvede alla nomina di un commissario, che esercita le attribuzioni dell'organo o degli organi rimossi nonché gli ulteriori eventuali compiti finalizzati al ripristino dell'ordinata gestione dell'istituzione».

8.8. Il potere di commissariamento, che rappresenta l’espressione più ampia e penetrante della funzione di vigilanza ministeriale intesa ad assicurare tutte le finalità di legge e statutarie dell’Ente, deve comunque ritenersi eccezionale in quanto fortemente limitativo dell’autonomia di quest’ultimo, dovendo trarre la propria giustificazione da situazioni di fatto particolarissime, che per la loro gravità portino all’esercizio del commissariamento; situazioni che, come sopra visto, il legislatore ha da ultimo inteso tipizzare per le AFAM nelle «gravi o persistenti violazioni di legge; quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi o dei servizi indispensabili dell'istituzione; in caso di dissesto finanziario, quando la situazione economica dell'istituzione non consenta il regolare svolgimento dei servizi indispensabili ovvero quando l'istituzione non possa fare fronte ai debiti liquidi ed esigibili nei confronti dei terzi» .

8.9. Nel caso in esame, il commissariamento è stato disposto, previa diffida, ai sensi delle lettere a) e b) del comma 7 dell’art. 64bis cit ., «ciò in quanto […] l’attività del Conservatorio è caratterizzata, ormai, almeno a decorrere dal 2019, da significative e reiterate criticità, consistenti in gravi e persistenti violazioni di legge, nonché in comportamenti e condotte tali da non assicurare il normale funzionamento degli organi o dei servizi indispensabili dell’istituzione, che non possono essere superate senza il ricorso al suddetto provvedimento di commissariamento, essendo risultato inefficace ogni altro strumento di “risanamento” dell’Istituzione sino ad ora adottato dal Ministero» (in tali termini, v. Relazione allegata al decreto n. 361, punto 9. Considerazioni conclusive).

9. Tanto premesso, il Collegio qui rileva come nessuna delle articolate censure sovverta il corretto ragionamento della sentenza appellata la quale non ha ravvisato i vizi dedotti nel decreto impugnato, ritenendo, per converso, sussistenti i presupposti per l’adozione dell’atto di commissariamento ai sensi delle lettere a) e b) del comma 7 del più volte citato art. 64 bis .

10. Passando ora all’esame delle specifiche doglianze, quelle articolate coi primi due motivi dei rispettivi appelli proposti possono essere oggetto di trattazione unitaria, in quanto strettamente connesse.

10.1. Con tali mezzi gli appellanti criticano la sentenza di primo grado asserendone la contraddittorietà nella parte in cui, pur qualificando il potere esercitato dal Ministero come eccezionale in quanto fortemente limitativo dell’autonomia dell’ente e, come tale, esercitabile solo al ricorrere di situazioni tipizzate di particolare gravità, ha poi ritenuto che il medesimo Ministero abbia disposto il commissariamento all’esito di un lungo iter procedimentale scandito da ispezioni e verifiche periodiche, protrattosi per oltre due anni, in cui le “sopraggiunte” criticità addebitate agli appellanti hanno costituito solo uno degli elementi a riprova dell’impossibilità di eliminare ogni causa che ostacolasse o impedisse il raggiungimento delle finalità istituzionali del Conservatorio, facendolo ritornare autonomamente ad una sana e corretta attività.

10.2. Ad avviso degli appellanti, posto che i casi che giustificano il commissariamento delle AFAM ai sensi dell’art. 64- bis ricalcano le ipotesi di commissariamento e scioglimento di organi ed enti già previste nell’ordinamento e, come queste ultime, devono ritenersi sottoposte ad un’interpretazione restrittiva in ragione della straordinarietà del relativo potere, che, come chiarito a più riprese dalla Corte Costituzionale, può essere esercitato solo a fronte di situazioni veramente eccezionali (determinate da gravi violazioni di legge e mai a seguito di « un conflitto […] concernente scelte di discrezionalità politica, se non quando esse siano mediate da specifici obblighi […] in forza della Costituzione, ovvero delle leggi, che risultino invece trasgrediti» : così Corte cost., sent. n. 219/2013), la sentenza del T.a.r. avrebbe errato nel non rilevare l’assenza, nel caso di specie, delle ipotesi tassative costituenti presupposto dell’esercizio del potere.

10.3. Infatti, nessuna delle criticità contestate dal Ministero avrebbe consentito di procedere al commissariamento dell’ente ai sensi del più volte richiamato art. 64- bis , comma 7, del decreto –legge n. 77/2021.

10.4. Al riguardo, gli appellanti deducono, anzitutto, che la gestione del Conservatorio durante la loro presidenza e direzione è sempre stata improntata ai criteri di economicità ed efficienza, avendo raggiunto positivi risultati finanziari, come attestato dalla chiusura del bilancio dell’ultimo esercizio pre-commissariamento con un avanzo di amministrazione di € 1.074.032.

10.5. Inoltre, neppure ricorrerebbe il caso di cui alla lett. a) della norma in difetto di «gravi o persistenti violazioni di legge» , essendo state le asserite criticità censurate dal MUR – peraltro, attinenti a prerogative di organi diversi da quelli oggetti di commissariamento – largamente superate (o comunque facilmente superabili). In ogni caso, tali criticità sarebbero, ad avviso degli appellanti, per lo più riconducibili a irregolarità contabili relative al bilancio del 2019, prive di conseguenze negative negli anni finanziari successivi, e a mere irregolarità nella gestione dell’attività ordinaria del Conservatorio, emendabili agevolmente o già oggetto dei correttivi apportati dagli organi del Conservatorio con le misure ritenute necessarie dal Ministero e da quest’ultimo positivamente valutate.

10.6. Infine, neppure sussisterebbe l’ipotesi di cui alla lett. b) in quanto le circostanze di fatto menzionate dal MUR nella relazione allegata al decreto non avrebbero in alcun modo impedito «il normale funzionamento degli organi o dei servizi indispensabili dell’istituzione» .

A tale proposito, gli appellanti sostengono che anche i pretesi ritardi concernenti l’elezione della Consulta degli studenti non sarebbe in alcun modo imputabile alla responsabilità degli organi commissariati, mentre le altre irregolarità contestate riguarderebbero per lo più adempimenti marginali, di pronta evasione e non obbligatori per legge; non vi è mai stata, perciò, alcuna paralisi delle funzioni del Conservatorio, i cui organi e servizi hanno sempre pienamente operato nel rispetto delle norme di legge, dello Statuto e dei Regolamenti, garantendo il regolare svolgimento delle attività didattiche.

10.7. Nell’evidente insussistenza delle contestate criticità, il potere amministrativo di commissariamento degli organi delle AFAM sarebbe stato qui esercitato in carenza dei presupposti di legge.

A riprova di ciò gli appellanti richiamano anche i fatti sopravvenuti all’adozione del decreto: fatti che sarebbero sintomatici di una rinnovata fiducia nei confronti della precedente gestione del Conservatorio.

In particolare, si fa riferimento alla nomina a direttore del Conservatorio dell’allora vicedirettore del prof. AN negli anni in cui quest’ultimo era alla guida dell’Istituzione, nonché al fatto che gli stessi appellanti ora ricoprano incarichi di prestigio e massimo rilievo all’interno della medesima Istituzione; o ancora alle risultanze delle verifiche condotte dal Collegio dei Revisori dalle quali non sarebbe emersa alcuna significativa irregolarità nella gestione dell’Ente anteriormente al commissariamento.

10.8. Gli appellanti lamentano, inoltre, la violazione del contraddittorio procedimentale, in quanto sarebbe mancata ogni interlocuzione con gli organi rimossi essendo stato il commissariamento disposto anche sulla base di presunte «sopraggiunte criticità» non preventivamente contestate nella diffida, relative a circostanze risalenti nel tempo, in larga parte già note all’Amministrazione o superate con misure correttive intraprese dai destinatari dell’atto, oltre che in assenza di ragioni d’urgenza.

La sentenza avrebbe, quindi, errato nel ritenere adempiuto nel caso di specie il coinvolgimento dei destinatari del decreto, in virtù della sola diffida del 3 dicembre 2023, e considerando, per contro, irrilevante un’ulteriore diffida relativa alle ‘sopraggiunte criticità’ (§ 8 Sentenza).

10.9. Mancherebbe poi negli atti impugnati una puntuale motivazione che dia conto delle ragioni di urgenza che rendevano indifferibile il commissariamento per esigenze di tutela immediata dell’interesse pubblico; e ciò soprattutto in considerazione del fatto che, come riconosciuto dallo stesso Ministero (v. nota prot. 3842, doc. 3 fasc. 1°), molte delle criticità rilevate nella diffida del dicembre 2021 erano state «affrontate dal Conservatorio mediante l’adozione degli atti correttivi che si rendevano necessari» o, comunque, richiedevano l’acquisizione di un approfondimento da parte dei Revisori dei conti entro un termine non ancora scaduto al tempo dell’adozione del decreto.

11. Le riassunte censure non sono fondate.

11.1. Come si è evidenziato, l’art. 64- bis , comma 7 del decreto-legge n. 77 del 2021 dispone che il commissariamento debba avvenire, al ricorrere dei soli casi ivi tipizzati, «previa diffida» con la quale sono preventivamente contestate agli organi dell’AFAM le violazioni ‘in ipotesi’ riscontrate.

La norma in parola definisce un iter procedimentale che subordina l’esercizio del potere di commissariamento al rispetto delle fondamentali coordinate di legittimità dello svolgimento procedimentale al fine di assicurare la garanzia dell’effettività del contraddittorio, la cui verificabilità transita attraverso il regolare funzionamento degli strumenti apprestati dall’ordinamento per conferire pienezza attuativa all’interlocuzione fra le parti, preordinata a portare all’attenzione dell’Autorità procedente elementi di valutazione rilevanti ai fini dell’esercizio della potestà determinativa e di vigilanza sull’ente.

Costituendo eccezione al normale svolgimento delle attribuzioni dell’ente che lo sopporta e traducendosi in atti fortemente limitativi della sua autonomia tale potere deve svolgersi secondo un procedimento nel quale l’ente sostituito sia comunque messo in grado di evitare la sostituzione attraverso l’autonomo adempimento e, per quanto possibile, deve essere esercitato in contraddittorio con i destinatari dell’atto.

In tale contesto normativo l’atto di diffida previsto dall’art. 64- bis cit., quale presupposto del corretto esercizio del potere medesimo, assolve quindi alla duplice funzione di consentire una effettiva interlocuzione dialettica sulle ragioni del possibile commissariamento e di permettere agli organi dell’Ente di porre in essere, con riferimento alle criticità contestate, tutti gli atti correttivi necessari per evitare il commissariamento.

Pertanto, per il legittimo esercizio del potere occorre che l’adozione del provvedimento di commissariamento sia preceduta dalla specifica contestazione della violazione ritenuta rilevante dall’autorità procedente affinché il destinatario della contestazione sia posto in condizione di controdedurre su tutti rilievi allo stesso addebitati e di fornire all’autorità procedente elementi di valutazione utili a completare il quadro istruttorio e necessari per esercitare la funzione di controllo sull’ente vigilato, al fine di adottare la misura più idonea ad assicurarne l’ordinata gestione.

Vi è da aggiungere poi che la legittimità dell’azione amministrativa non può che transitare attraverso l’ostensione di un congruo apparato motivazionale che, sia pure nell’immanenza del potere di commissariamento all’interno delle prerogative lato sensu di vigilanza, non soltanto fornisca compiuta ed adeguata contezza di eventuali criticità, disfunzioni o inadeguatezze organizzativo-gestionali dell’Ente, ma ulteriormente ponga in evidenza il rapporto di univoca correlazione causale che ricongiunge l’emersione di siffatte patologie al mancato soddisfacimento dell’esigenza pubblica primaria, insita nel conseguimento delle finalità al perseguimento delle quali l’Ente è preposto.

11.3. Come correttamente rilevato dalla sentenza appellata, tali principi risultano pienamente osservati nel caso in esame.

11.4. Deve, infatti, convenirsi con il primo giudice sul fatto che dalla lettura della Relazione allegata al decreto impugnato emerge come il commissariamento abbia rappresentato una misura necessitata a fronte di un quadro complessivo ormai compromesso in cui neanche gli atti correttivi adottati dal Conservatorio e le altre attività intraprese dal Ministero, come l’incarico conferito ai Revisori contabili, avrebbero potuto assicurare il ripristino dell’ordinata e corretta gestione dell’Istituto.

È espressione di un principio generale, allorché l'organo vigilante riscontri un non funzionamento degli organi, il potere-dovere di sostituirli in via straordinaria, a mezzo di un commissario, fino a quando non si renda possibile il rinnovo dei medesimi organi, secondo le norme statutarie o di legge che li disciplinano (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 3 febbraio 2004 n. 341).

Pertanto, correttamente la sentenza ha rilevato come nel contesto delineato dagli atti impugnati non avessero di per sé rilievo determinante solo le sopraggiunte criticità in quanto al commissariamento dell’ente si è proceduto, ricorrendo i presupposti di legge, all’esito di un’articolata e complessa istruttoria, scandita da ispezioni e verifiche periodiche, protrattasi per oltre due anni; per contro, le ulteriori criticità successivamente rilevate (consistite in particolare nell’omessa comunicazione di circostanze rilevanti per il funzionamento dell’Istituto) hanno costituito mera conferma dell’inevitabilità del commissariamento per consentire il ripristino dell’ordinata gestione dell’Istituzione.

11.5. La sentenza merita conferma anche laddove ha escluso la violazione del contraddittorio procedimentale sia con riguardo alle “sopraggiunte criticità” che in merito all’assenza dell’urgenza di provvedere.

11.6. A tale proposito la sentenza ha, anzitutto, correttamente individuato la finalità della diffida prevista dall’art. 64 bis cit.: la quale – come evidenziato – è atto volto a impedire il protrarsi delle condotte illegittime contestate e ad attivare una partecipazione collaborativa con gli organi ritenuti responsabili al fine di ripristinare una corretta gestione dell’Ente (mediante la rimozione delle illegittimità accertate) ed evitare il compimento di ulteriori atti pregiudizievoli.

Correttamente poi la sentenza appellata ha riscontrato il rispetto di tale garanzia procedimentale; infatti, con la nota del 3 dicembre 2021, contenente le numerose criticità e l’intimazione a rimuoverle, il Presidente e il Direttore del Conservatorio erano stati resi edotti della volontà del MUR di porre in essere tutte le iniziative ritenute necessarie per ristabilire la corretta attività dell’Istituto; si era così avviata un’articolata interlocuzione tra le parti, nella quale spettava agli organi commissariati l’obbligo di comunicare ogni elemento utile al Ministero ai fini della valutazione e della rimozione delle criticità nell’interesse dell’Ente.

Pertanto, essendo stato già intimato ai destinatari di regolarizzare le proprie inadempienze e di rimediare alle violazioni di legge, neppure avrebbe avuto senso un’ulteriore diffida, nel senso auspicato dalle parti appellanti: non si tratta, infatti, di procedimento disciplinare in cui vige un obbligo di puntuale contestazione dei singoli addebiti a garanzia del diritto di difesa del singolo.

11.7. Anche nella relazione allegata al decreto, oltre a darsi contezza delle criticità e disfunzioni non ancora sanate o chiarite, si evidenzia come il permanere, dopo ormai due anni, di un tale scenario irrisolto e gravemente compromesso richiedesse un intervento urgente ed eccezionale di commissariamento, in nome dell’interesse primario del Conservatorio: «[s]i segnala, altresì, l’urgenza del provvedere in quanto le criticità rilevate, evidentemente suscettibili di riverberare ancor più sul funzionamento dell’Istituzione, inevitabilmente rischiano di impattare anche sull’andamento didattico, scientifico e artistico del Conservatorio e sul complessivo buon andamento dell’Istituzione, e, quindi, di vulnerare e pregiudicare la qualità dell’offerta didattica del corrente anno accademico e della programmazione delle attività didattica per l’anno accademico 2022/2023, anche per le evidenti connessioni sotto i profili di pianificazione di bilancio e di spesa, con prevedibile nocumento, ove non si intervenga, sul fondamentale diritto allo studio degli iscritti, oltre che sul generale buon andamento e prestigio della Istituzione» ; si aggiungeva inoltre che «anche l’ipotesi di affidarsi ai due Revisori del Conservatorio […] perde di fondamento e di motivazione a fronte dell’allargarsi incontrollato del quadro di criticità via via emergenti» .

11.8. Negli atti impugnati (specialmente nella relazione) sono dunque chiaramente enunciate le ragioni per cui non potevano ritenersi venute meno le cause che ostacolavano e impedivano il corretto funzionamento del Conservatorio per consentirgli il raggiungimento delle proprie finalità istituzionali (incluse quelle concernenti l’offerta e la programmazione didattica e, quindi, la tutela del fondamentale diritto allo studio), sottolineando come il permanere irrisolto delle criticità contestate, costituenti le “gravi e persistenti violazioni di legge” indicate nella lettera a) del comma 7 cit., si riverberasse negativamente sia sull’immagine dell’Ente che sul funzionamento dei suoi organi e servizi (ipotesi di cui alla lettera b) del comma 7 cit.).

È evidente quindi l’intrinseca connessione tra le criticità persistenti nella vita del Conservatorio e l’attività di risanamento dell’Ente cui è finalizzato il commissariamento.

Né rilevano in senso opposto gli ulteriori argomenti spesi dagli appellanti: la chiusura del bilancio d’esercizio precedente al commissariamento con un avanzo di gestione non rileva, infatti, poiché il commissariamento non è stato disposto per un’ipotesi di dissesto finanziario ai sensi della lettera c) dell’art. 7 cit; i fatti sopravvenuti sono del pari ininfluenti atteso che la legittimità del provvedimento va valutata tenendo conto essenzialmente della situazione fattuale esistente al momento della sua adozione.

Quanto poi alla doglianza secondo cui la relazione sarebbe “priva di data, di sottoscrizione e addirittura carente dell’indicazione dell’ufficio e/o del funzionario che l’ha predisposta” , anch’essa è infondata: si tratta, infatti, di allegato al decreto di commissariamento impugnato, costituente sua parte integrante e sostanziale, e pertanto sicuramente riconducibile alla Direzione competente per l’istruttoria del commissariamento.

11.9. Infine, non può essere condiviso quanto dedotto dagli appellanti circa l’assenza di ragioni di urgenza.

Invero, a prescindere dal fatto che la disposizione attributiva del potere (art. 64 bis, comma 7, del più volte citato decreto-legge n. 77 del 2021) non faccia alcun cenno alla urgenza del provvedere, gli atti impugnati chiariscono come la persistenza delle contestate criticità, da un lato, e la omessa comunicazione di quelle sopraggiunte, dall’altro, abbiano reso evidente una modalità di gestione dell’Ente, da parte dei due organi monocratici, che necessitava del ricorso al commissariamento.

12. Anche il terzo motivo di appello, mediante il quale si deduce l’erroneità della sentenza (contestando, in particolare, il § 9 della motivazione) per aver negato la contraddittorietà dell’esercizio dell’azione amministrativa del Ministero, non è fondato.

12.1. Il motivo è incentrato, essenzialmente, sul fatto che l’adozione dei necessari atti correttivi con riferimento alle criticità amministrative da parte degli organi del Conservatorio avrebbe eliminato la “perdurante situazione di grave illegittimità” , costituente presupposto del commissariamento.

Vi sarebbe, pertanto, contraddittorietà tra gli atti adottati dalla medesima amministrazione.

Nello specifico, sarebbe inconciliabile sul piano logico quanto evidenziato nella nota prot. n. 3842 del 21 marzo 2022 della Direzione generale delle istituzioni della formazione, da un lato, e quanto riportato nel paragrafo 5 della Relazione e l’adozione del decreto di commissariamento, dall’altro: ciò in quanto se nella nota ministeriale si affermava che le criticità nell’ambito giuridico e istituzionale risultavano affrontate dal Conservatorio mediante l’adozione di atti correttivi e si riteneva necessario acquisire riscontri oggettivi, per quanto riguarda le criticità di natura contabile, all’esito degli approfondimenti da parte dei Revisori dei conti, «al fine di poter assumere ogni opportuna determinazione, anche in relazione all’esercizio del potere di commissariamento» ), il Ministero avrebbe poi disposto il commissariamento senza neppure attendere l’esito completo dell’audit dei Revisori (che, secondo gli appellanti, avrebbe dovuto compiersi necessariamente sulla base di una valutazione collegiale).

12.2. Gli appellanti contestano poi le singole criticità indicate nella Relazione e alle quali la sentenza ha dato specifico rilievo.

Quanto alle ulteriori criticità ritenute significative dal primo giudice – modifiche irrituali del Regolamento, utilizzo improprio dei fondi per l’edilizia e uso non autorizzato della firma digitale di altro docente – si tratterebbe di criticità insussistenti e risolte, comunque inidonee a giustificare il ricorso all’estremo rimedio del commissariamento.

Quanto alla violazione degli obblighi di comunicazione nei confronti del Ministero, gli appellanti evidenziano, in particolare, di aver adempiuto ai principi di pubblicità e trasparenza avendo il MUR avuto piena accessibilità al contenuto della delibera del Consiglio d’Amministrazione del 29 dicembre 2021 di proroga dell’esercizio provvisorio in quanto pubblicata il 13 gennaio 2022 sul sito web del Conservatorio.

L’asserita sopraggiunta criticità sarebbe poi insussistente – oltre che alla luce dell’avvenuta pubblicazione della delibera sul sito- in ragione sia della presenza di un rappresentante del Ministero in seno all’organo collegiale sia dell’assenza di un obbligo legale di comunicazione al Ministero e del pieno rispetto del Regolamento di amministrazione, contabilità e finanza, dell’Ente.

Gli appellanti sottolineano poi che la pubblicazione dei verbali delle sedute degli organi del Conservatorio era stata oggetto di apposita istruttoria nell’ambito dell’attività di monitoraggio condotta dal MUR nel corso del 2021(cfr. punto 7 della nota prot. n. 8990 del 28 giugno 2021) e che il Conservatorio aveva già dato riscontro al riguardo in quella sede con risposta condivisa dal Ministero.

Deducono, inoltre, che non esistono specifiche norme che obblighino alla pubblicazione di tali atti interni per ragioni di trasparenza: l’art. 23 del d.lgs. n. 33/2013 riferisce, infatti, tale obbligo soltanto ai provvedimenti amministrativi e l’AN (nelle FAQ concernenti il medesimo d.lgs. n. 33/2013), in relazione ai verbali delle sedute dei Consigli comunali e provinciali, ha chiarito che la decisione di pubblicare tali atti è rimessa all’autonomia statutaria del singolo ente; nel caso di specie, tuttavia, né lo statuto del Conservatorio, né i regolamenti che disciplinano il funzionamento degli organi interni prevedono un obbligo di pubblicazione dei verbali.

In ordine alla proroga degli incarichi per l’a.a. 2020/2021, gli appellanti evidenziano che la delibera che la ha disposta (anch’essa pubblicata sul sito web del Conservatorio) è stata assunta dal Consiglio Accademico in data 15 gennaio 2022 in un contesto nel quale, come rilevato nella medesima delibera, vi era una oggettiva «inopportunità di indire riunioni in presenza per un numero considerevole di docenti» a causa del permanere dello stato di emergenza sanitaria da Covid-19. Inoltre, nessun docente ha lamentato la lesione del proprio diritto di elettorato attivo o passivo.

Considerato poi che l’art. 3- quater del decreto –legge n. 25/2021 citato dalla sentenza impugnata rimetteva all’autonomia delle singole AFAM la scelta di eventuali modalità alternative di svolgimento delle consultazioni per il rinnovo degli organi dell’ente, non prevedendo alcun obbligo in tal senso, anche la criticità relativa alla presunta mancata convocazione del corpo elettorale sarebbe insussistente.

Inoltre, ad avviso degli appellanti, analoghi vizi di contraddittorietà, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti potrebbero inferirsi dal contrasto esistente tra gli atti impugnati e la pregressa attività ispettiva parlamentare, poiché i profili di criticità che in quella sede erano stati considerati affrontati e risolti (a fronte della posizione formalmente assunta, per il tramite dell’allora Sottosegretario del Ministero dell’economia e delle finanze, nella seduta 25 marzo 2022) sono stati inopinatamente posti alla base del provvedimento di commissariamento.

In ogni caso, le risultanze contenute nelle interpellanze, che il Ministero avrebbe indicato come ulteriori criticità, oltre a essere contraddittorie con quanto dichiarato da ultimo nel marzo 2022, rappresenterebbero ragioni politiche, che non potrebbero giustificare il potere di commissariamento, senza snaturarne natura e funzione, trattandosi di un potere amministrativo, da esercitarsi al verificarsi di tipiche ipotesi di legge.

Sulla base di tali considerazioni, gli appellanti sostengono che il proprio comportamento, nell’esercizio delle rispettive funzioni di Presidente e di Direttore pro tempore del Conservatorio, sarebbe stato sempre improntato ai principi di leale collaborazione istituzionale e di trasparenza, non avendo essi omesso di fornire in modo tempestivo e adeguato al Ministero procedente ogni necessario chiarimento o informazione richiesta (anche per quanto attiene alle asserite criticità che sarebbero emerse nell’ambito della verifica amministrativa-contabile avviata dal MEF nel 2018).

In particolare, in merito alla verifica amministrativa contabile avviata dal MEF nel 2018 - circostanza indicata per la prima volta nella Relazione e non nella diffida - il Conservatorio avrebbe costantemente fornito quanto richiesto dal MEF e, con particolare riguardo alla nota dell’11 novembre 2019, richiamata nella Relazione e rimasta asseritamente inevasa dal Conservatorio, la stessa non assegnava un termine per adempiere, devolvendo anzi al MUR ulteriori verifiche; solo da ultimo, con la nota del 17 marzo 2022 (prot. 41789), il MEF indicava un nuovo termine di 60 giorni per fornire ulteriori giustificazioni in merito ad alcuni rilievi, termine (16 maggio 2022) che al momento dell’adozione del provvedimento impugnato non era ancora scaduto.

12.3. Il Collegio ritiene che non sussiste il vizio di eccesso di potere sotto nessuno dei profili dedotti.

12.4. In primo luogo, non è ravvisabile l’asserita contradditorietà tra gli atti del procedimento.

Non si registra, infatti, alcun contrasto fra più manifestazioni di volontà da parte della stessa pubblica amministrazione, nell'esercizio del medesimo potere, con valutazioni tra loro incompatibili, la cui diversità non è giustificabile in base al principio della coerenza logica.

In particolare, la nota della Direzione Generale del Ministero, prot. 3842/2022 si limita ad osservare che «le criticità relative all’ambito giuridico-istituzionale risultano essere state affrontate dal Conservatorio mediante l’adozione degli atti correttivi che si rendevano necessari» . Nel contempo, per le criticità di natura contabile, la stessa nota ha però evidenziato che «non tutte sono state definitivamente superate» ritenendo necessario per verificare la correttezza dell’operato dell’Istituzione disporre un approfondimento da parte dei Revisori dei conti al fine di poter assumere ogni opportuna determinazione anche in ragione del potere di commissariamento.

12.5. Parimenti infondata è altresì l’ipotesi di una contraddizione tra la Relazione, da un lato, e la citata nota della Direzione Generale, prot. 3842 del 21 marzo 2022.

Sul punto, è chiaro ciò che la Relazione ha evidenziato ed ha posto legittimamente a base della decisione di commissariare l’ente. Nel quadro descritto, anche l’emergere di nuove criticità nella gestione del Conservatorio costituiva circostanza a riprova dell’inevitabilità del commissariamento al fine di ripristinare la corretta funzionalità dell’Istituzione e riportare l’ente ad una sana gestione.

È dunque infondata la censura di contraddittorietà tra atti del procedimento, perché se è vero che la nota più volte richiamata riconosce che sono stati adottati gli atti correttivi per le criticità amministrative istituzionali, mai l’amministrazione ha affermato che tutte le criticità sono state superate (anzi ha detto l’esatto opposto).

Vanno, pertanto, confermate le statuizioni della sentenza che non hanno ravvisato la denunciata contraddittorietà tra la nota prot. 3842 del 21 marzo 2022 e la decisione, intervenuta un mese dopo, di commissionare l’Ente, atteso che la situazione, che già presentava numerose criticità al momento dell’avvio dell’ispezione nel novembre 2019, è andata aggravandosi anche dopo l’adozione degli atti correttivi invocati da parte ricorrente, quando pure si registravano alcune criticità contabili “non definitivamente superate” .

12.6. Inoltre, correttamente la sentenza appellata ha ritenuto non censurabile il fatto che il Ministero non abbia atteso l’esito della verifica contabile. Posto che il Ministero non si era a ciò autovincolato, a fronte di un contesto che rendeva inevitabile sul piano giuridico e fattuale il commissariamento dell’ente per le sopra indicate finalità, non era indispensabile attendere la relazione contabile (cfr. Relazione citata), considerato anche che la nota inviata da un solo Revisore, in ogni caso, non può ritenersi del tutto positiva, esprimendosi anch’essa in termini severi (“i Revisori hanno biasimato il mancato rispetto del vincolo di destinazione dei finanziamenti, raccomandando di prestarvi in futuro la massima attenzione”; “non si possono esimere dal raccomandare fortemente gli Organi del Conservatorio ad attenersi rigorosamente alle norme del RAFC evitando in futuro il ripetersi di procedure irrituali che sarebbero non più tollerabili” ).

12.7. Al di là dei rilievi contabili e di quelli ulteriori – e non meno significativi – pure evidenziati nella nota del 21 marzo 2022 (ci si riferisce alle modifiche irrituali del Regolamento di amministrazione, finanza e contabilità, che hanno comportato pagamenti sottoscritti da unità di personale diverse dai soggetti titolari, all’utilizzo improprio di assegnazioni per interventi di edilizia e acquisto attrezzature, alla firma digitale del presidente reggente apposta senza l’autorizzazione del titolare, vicenda persino rimessa all’attenzione della Procura della Repubblica), rilievi non adeguatamente confutati dalle contestazioni degli appellanti, è comunque assorbente quanto evidenziato dal primo giudice: ovvero che “la decisione di commissionare l’Istituto non si basa sulla sommatoria delle singole criticità riscontrate, in modo che il superamento, anche solo di alcune, ne farebbe venir meno il presupposto fattuale, ma poggia piuttosto su una situazione complessiva dove le singole criticità non rilevano individualmente, ma, in una visione unitaria, sono indici sintomatici di un quadro irrimediabilmente compromesso da reiterate illegittimità e condotte tali da non poter assicurare il normale funzionamento degli organi ”.

12.8. Sono, altresì, corrette e vanno confermate le statuizioni della sentenza (cfr. par. 9.2 della motivazione) che si sono pronunciate sull’asserita illegittima rilevanza assegnata alle “criticità sopraggiunte”, non previamente contestate nella diffida, rispetto alle quali gli appellanti hanno anche in questa sede dedotto – come si è detto - l’inesistenza di un obbligo di comunicazione al Ministero delle delibere del Consiglio di Amministrazione e dei verbali del Consiglio accademico, ragioni di opportunità legate all’emergenza Covid-19 per prorogare incarichi scaduti, l’irrilevanza delle ispezioni parlamentari e il comportamento sempre collaborativo e leale da parte degli stessi.

12.8.1. In primo luogo, la particolare situazione in cui versava il Conservatorio, già attenzionato da novembre 2019, avrebbe comportato un obbligo di comunicazione da parte dello stesso Ente di tutte le circostanze e vieppiù delle decisioni rilevanti ai fini della corretta gestione e del risanamento dell’attività, all’Autorità vigilante.

Non coglie, quindi, nel segno l’osservazione degli appellanti circa l’assenza di una puntuale previsione legislativa o statutaria sulla comunicazione della delibera di proroga dell’esercizio provvisorio, considerata la situazione amministrativo-contabile irregolare, ovvero dei verbali delle votazioni degli organi collegiali, criticità non nuova, in quanto la pubblicità di tali atti era stata più volte richiesta a garanzia della trasparenza dell’Istituzione.

12.8.2. Più in dettaglio, quanto, ancora, all’omessa comunicazione al Ministero della delibera del Consiglio d’Amministrazione del 29 dicembre 2021, gli appellanti, si limitano a ribadire quanto già evidenziato in primo grado, censurando che tal deliberazione “ era però conosciuta o quanto meno conoscibile dal Ministero fin dal mese di gennaio 2022, in quanto pubblicata sul sito istituzionale del Conservatorio il 13.1.2022” , con ciò però non contestando il rilievo motivatamente attribuito dalla Relazione alla omessa comunicazione della deliberazione recante l’esercizio provvisorio, la quale assumeva un indubbia rilevanza negativa nel quadro, già compromesso, di un iter di commissariamento avviato attraverso la diffida ministeriale concernente, tra le altre, numerose criticità proprio di natura finanziaria e contabile.

12.8.3. Con riguardo alla proroga degli incarichi, la mancata convocazione del corpo elettorale non può in effetti giustificarsi con l’emergenza sanitaria e l’aumento dei contagi in ragione della prevista possibilità, a livello legislativo, di modalità di svolgimento telematiche delle sedute degli organi collegiali delle istituzioni scolastiche ed educative (cfr. art. 3-quater, d.l. n. 25/2021, come aggiunto dalla legge di conversione n. 58/2021).

Tuttavia, né l’allora Presidente né l’allora Direttore del Conservatorio hanno inteso utilizzare le diffuse modalità di convocazione a distanza delle sedute, procedendo invece, senza neppure informarne il Ministero vigilante, a prorogare gli organi scaduti, con ciò venendo meno sia alle disposizioni di legge, sia agli obblighi di informazione nei riguardi del Ministero stesso, obblighi tanto più pregnanti ove si considerino la lunga ispezione svolta e la procedura di commissariamento oramai già avviata con la diffida.

12.8.4. Quanto al sindacato ispettivo parlamentare, escluso che l’interpellanza ultima abbia assunto un ruolo determinante nella decisione ministeriale, esso rileva piuttosto come ulteriore indice della persistenza di irregolarità tali da determinare ben dieci interrogazioni parlamentari, tra Camera e Sanato, negli anni 2020-2022.

12.8.5. In merito allo spirito collaborativo e costruttivo dei ricorrenti, asseritamente emergente dalla loro nota di riscontro inviata il 25 marzo 2022, prot. 4058, come correttamente rilevato dal primo giudice, non è inverosimile ravvisare piuttosto, nella situazione complessivamente intesa, una condotta dilatoria degli stessi o comunque caratterizzata da ritardi nel dare effettivo riscontro ai diversi solleciti (v. il riscontro alla nota MEF del 25 marzo 2022, prot. 4147).

12.9. Infine, sulla verifica amministrativo-contabile disposta dal MEF presso il Conservatorio è sufficiente riportare quanto chiaramente evidenziato – e non contestato nel merito – nella Relazione al decreto: “Inoltre, come già indicato al paragrafo 2 della presente relazione, il Ministero dell’economia e delle finanze – Ispettorato generale di finanza, con nota prot. 41789 del 17 marzo 2022, ha sollecitato il Conservatorio all’invio entro 60 giorni di ulteriori controdeduzioni in relazione alle criticità emerse a seguito della verifica amministrativo-contabile avviata nel 2018, ed in particolare, a quelle già segnalate con la citata nota del Ragioniere generale dello stato prot. 241743 dell’11 novembre 2019. Al riguardo, il riscontro del Direttore del Conservatorio prot. 3989 del 23 marzo 2022 è risultato del tutto inconferente e non rispondente a quanto richiesto dal Ministero dell’economia e delle finanze. Infatti, il Conservatorio si è limitato a comunicare di avere già risposto con una sua nota inviata al Ministero dell’economia e delle finanze il 3 aprile 2019, ma, in realtà, la suddetta articolata richiesta del Ragioniere generale dello stato - che il Ministero dell’economia e delle finanze ha sollecitato nel marzo 2022 - risale, come è evidente, ad una data successiva, ovvero l’11 novembre 2019. Sì che, ad oggi, una richiesta del Ministero dell’economia e delle finanze formulata dal novembre 2019 risulta inevasa, confermandosi di tal guisa le gravi, reiterate e persistenti criticità evidenziate nella presente relazione” .

13. Con il quarto motivo gli appellanti deducono l’erroneità delle statuizioni di rigetto del terzo motivo di ricorso (§ 10 della sentenza) con il quale si è lamentata l’errata individuazione degli organi cui imputare le addotte criticità e quindi dei destinatari del provvedimento di rimozione, con conseguente violazione delle norme dello Statuto, dei Regolamenti del Conservatorio e del d.P.R. n. 132/2003, nonché eccesso di potere per sviamento.

13.1. In particolare, sostengono l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto legittimo il commissariamento nonostante le presunte criticità rilevate dal Ministero attengano tutte a prerogative e ad attività di organi diversi da quelli commissariati.

Richiamati i principi generali in materia di imputazione organica (di cui la sentenza non avrebbe tenuto conto), gli appellanti rilevano come la formulazione letterale del più volte menzionato art. 64 bis consente l’esercizio del potere di commissariare tutti gli organi delle istituzioni dell’alta formazione e specializzazione artistica e musicale previsti dall’articolo 4 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 febbraio 2003, n. 132.

Di conseguenza, la norma citata in uno all’estraneità degli appellanti agli addebiti, riferiti a funzioni di organi non rimossi, avuto riguardo alle funzioni e alle competenze cui Presidente e Direttore del Conservatorio sono statutariamente preposti (si veda artt. 5 e 6 dello Statuto), dimostrerebbe l’illegittimità degli atti impugnati.

Infatti, le criticità contabili e gestionali, così come quelle di natura amministrativa e quella relativa all’omessa comunicazione al Ministero vigilante della deliberazione del C.d.A. del 29 dicembre 2021 concernente l’esercizio provvisorio, attengono alle funzioni del Consiglio di Amministrazione (art. 8 Statuto e art. 7 d.p.r. n. 132/2003), oppure (per i rilievi concernenti la mancata pubblicazione dei verbali e per quelli concernenti la proroga degli incarichi) al direttore amministrativo e al Consiglio Accademico.

Anche le criticità di natura amministrativa riferite alla Consulta degli Studenti, menzionate al n. 8 dell’Allegato alla Diffida, non sarebbero riferibili agli organi commissariati, i quali, oltre a non essere competenti a indire le relative elezioni e a nominare i membri che la compongono, comunque non sono in alcun modo responsabili del ritardo nel suo insediamento.

L’unica contestazione concernente l’esercizio delle funzioni dei soggetti rimossi e, segnatamente, del Direttore (art. 6, comma 5, Statuto) sarebbe quella riferita all’esercizio del potere disciplinare nei confronti di uno studente, che è stata ritenuta superata nella nota del MUR del 21 marzo 2022.

Di conseguenza, il commissariamento disposto non avrebbe effettivamente perseguito la finalità di assicurare la corretta funzionalità dell’Istituzione e in ogni caso la sostituzione di un singolo componente (peraltro, l’incarico del Direttore era ormai prossimo alla scadenza) non sarebbe stata misura idonea a raggiungere tale fine.

13.2. Ulteriore conferma delle denunciate illegittimità del commissariamento, che ha riguardato le sole persone del Direttore e del Presidente, si trarrebbe dal fatto che il decreto (v. art. 1, commi 3 e 4) avrebbe conferito ai commissari funzioni spettanti a organi non commissariati.

13.3. Sarebbe, infine, erronea anche la statuizione della sentenza (§ 10.2) che ha ritenuto non irragionevole l’esigenza rappresentata dal Ministero di nominare due commissari anziché uno soltanto, in quanto contrastante con l’art. 64-bis del D.L. n. 77/2021 il quale testualmente dispone che, al ricorrere dei presupposti previsti dalla norma, si provvede con decreto «alla nomina di un commissario, che esercita le attribuzioni dell’organo o degli organi rimossi» .

Il T.a.r. avrebbe poi erroneamente ritenuto che gli odierni appellanti non avrebbero avuto alcun interesse alla coltivazione della censura non avvedendosi che l’accoglimento della doglianza avrebbe comportato l’annullamento del decreto per violazione di legge con integrale soddisfazione della pretesa azionata.

13.4. Anche tale articolato motivo è nel complesso infondato.

13.5. In primo luogo, correttamente la sentenza ha evidenziato come la Relazione indica chiaramente le ragioni poste alla base dell’individuazione degli organi da rimuovere, ritenendo in particolare che «essi debbano essere individuati nel Presidente e nel Direttore in considerazione delle gravi, reiterate e persistenti criticità evidenziate nella presente relazione e delle significative disfunzioni a loro ascrivibili, rappresentando gli organi titolari, ai sensi del regolamento di cui al D.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132 e al relativo dello Statuto del Conservatorio, delle più rilevanti funzioni di rappresentanza e di responsabilità nell’Istituzione.

Ed infatti il citato D.P.R. n. 132, del 2003:

- all’art. 5 stabilisce che il Presidente è rappresentante legale dell'istituzione – salvo quanto previsto dall’art. 6 in ordine al Direttore – e convoca e presiede il consiglio di amministrazione e fissa l'ordine del giorno;

- all’art. 6 dispone che il direttore è responsabile dell'andamento didattico, scientifico ed artistico dell'istituzione e ne ha la rappresentanza legale in ordine alle collaborazioni e alle attività per conto terzi che riguardano la didattica, la ricerca, le sperimentazioni e la produzione. Convoca e presiede il consiglio accademico. È titolare dell'azione disciplinare nei confronti del personale docente e degli studenti» .

13.6. Gli organi non commissariati, quali il Consiglio di Amministrazione e quello accademico, titolari secondo i ricorrenti delle funzioni cui sono stati mossi diversi addebiti, in ogni caso erano presieduti rispettivamente dal Presidente e dal Direttore, non potendo pertanto ritenersi questi ultimi, anche sotto questo profilo, del tutto estranei ai rilievi formulati.

13.7. Vanno confermate anche le statuizioni che hanno ritenuto non irragionevole l’esigenza rappresentata dal Ministero di nominare due commissari, considerata la diversità dei compiti e delle funzioni spettanti agli organi rimossi. La scelta non comportava, peraltro, ulteriori oneri per l’Amministrazione atteso che, come riconosciuto dagli stessi appellanti, l’incarico di commissario con funzioni di Presidente è stato svolto a titolo gratuito come da autorizzazione rilasciata dall’Amministrazione di appartenenza, salvo il rimborso di eventuali spese.

13.8. Al riguardo deve rilevarsi che il tenore della norma di cui all’art. 64 bis cit. non può ritenersi ostativa alla valutazione dell’Amministrazione, ben evidenziata nel decreto, che, in relazione a ciascuna funzione dell’organo della cui rimozione si tratti, il Ministro valuti lo specifico profilo di un apposito commissario, e pertanto, sia disposta la nomina di più commissari in relazione alla natura e alle funzioni di ciascun organo rimosso. D’altro canto, la pretesa, avanzata dagli appellanti, che le attribuzioni di più organi siano esercitate soltanto da «un commissario» stride con l’obiettiva varietà delle funzioni degli organi delle Istituzioni AFAM e, nel caso di specie, del profilo professionale occorrente per rivestire la carica di Presidente rispetto a quello necessario per ricoprire l’incarico di Direttore, nonché, in definitiva, con quanto previsto dalla stessa norma richiamata: che demanda ai commissari non solo di esercitare «le attribuzioni dell’organo o degli organi rimossi» , ma anche, più in generale, «gli ulteriori eventuali compiti finalizzati al ripristino dell’ordinata gestione dell’istituzione» .

13.9. La legittimità della decisione di nominare due commissari esime il Collegio da ogni valutazione sulla correttezza delle statuizioni che hanno in ogni caso rilevato la carenza di interesse alla censura ritenendo che la sua eventuale fondatezza non sarebbe in ogni caso in grado di soddisfare la pretesa azionata e determinare l’annullamento del commissariamento.

14. In conclusione, gli appelli proposti, previa riunione, devono essere respinti.

15. Si ravvisano nondimeno giustificati motivi alla luce della particolarità e complessità della vicenda per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, così provvede:

a) riunisce gli appelli;

b) li respinge entrambi.

Compensa interamente tra le parti in causa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2024 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

DA Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

UR Marzano, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angela Rotondano	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO