Pubblicato il 08/07/2025

N. 05896/2025REG.PROV.COLL.

N. 00093/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 93 del 2025, proposto da:
Ministero dell'istruzione e del merito, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

VA CA, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Rosario Bongarzone, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quarta, n. 11518 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di VA CA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere Laura Marzano;

Udito, nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025, l’avvocato Andrea Abbamonte su delega dell’avvocato Antonio Rosario Bongarzone;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Ministero dell’istruzione e del merito ha impugnato la sentenza del Tar Lazio, Roma n. 11518 del 6 giugno 2024 con cui è stato accolto in parte il ricorso proposto da VA CA per l’annullamento del provvedimento dello stesso Ministero, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, prot. 377 del 23 marzo 2023, con cui è stato negato il riconoscimento della formazione professionale conseguita in Romania in riferimento al percorso specializzazione sul sostegno.

L’appellato si è costituito nel presente grado di giudizio chiedendo la reiezione dell’istanza cautelare e dell’appello.

Alla camera di consiglio del 28 gennaio 2025 la causa è stata rinviata al merito.

Con nota depositata in data 19 maggio 2025 l’appellato ha chiesto disporsi un rinvio della causa onde consentirgli di presentare la domanda di iscrizione ai percorsi di formazione previsti dal decreto legge n. 71 del 2024, convertito nella legge n. 106 del 2024, e in attuazione del successivo decreto ministeriale n. 77 del 2025.

Con nota depositata in pari data l’amministrazione appellante ha chiesto la decisione della causa sugli scritti.

All’udienza pubblica del 20 maggio 2025 il difensore dell’appellato ha insistito nella richiesta di rinvio per le evidenziate ragioni.

All’esito la causa è stata trattenuta in decisione anche con riferimento alla istanza di rinvio.

2. L’appellato ha richiesto il riconoscimento del titolo conseguito all’estero per l’insegnamento sul sostegno e segnatamente in Romania presso l’Università IM AN, allegando i documenti richiesti nel format predisposto dal Ministero il quale, con il provvedimento del 23 marzo 2023, ha negato il riconoscimento del titolo, in estrema sintesi, in ragione della inidoneità delle conoscenze complessivamente possedute dall’istante, risultanti dal complesso di diplomi e di attestazioni da esso posseduti, nonché dal complesso di esperienza professionale maturata sia in Italia che in Romania, a soddisfare, nemmeno parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno.

Il Tar Lazio, dinanzi al quale detto provvedimento è stato impugnato, con sentenza n. 11518 del 6 giugno 2024 ha respinto il ricorso nella parte diretta a sostenere che il ricorrente possedesse i titoli necessari ad attestare la sua qualifica di insegnante di sostegno, affermando la correttezza del provvedimento sotto detto profilo.

Ha, invece, accolto il ricorso sotto il profilo della mancata attivazione, da parte del Ministero, del soccorso istruttorio in violazione dell’art. 16 del d.lgs. n. 206 del 2007, non risultando che il Dicastero abbia chiesto al ricorrente eventuali integrazioni documentali o informazioni concernenti la formazione conseguita in Romania al fine di determinare l’esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano.

3. Ritenendo errata la sentenza il Ministero l’ha impugnata, nella parte in cui ne ha statuito la soccombenza, osservando che il dettato testuale delle norme di recepimento della direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, ed in particolare l’articolo 16, comma 2, e l’articolo 17, comma 2, del d.lgs. n. 206 del 2007 attribuiscano all’amministrazione procedente una mera facoltà, e non già un dovere, né tanto meno un obbligo, di effettuare le richieste o comunque di porre in essere gli atti ivi disciplinati.

Rileva che, nel caso di specie, il Ministero avrebbe ponderatamente valutato l’opportunità di non effettuare e rivolgere all’istante alcuna richiesta di integrazione documentale, non sussistendo le condizioni che ne legittimassero l’esperimento.

4. L’appellato, nella memoria difensiva, ha innanzitutto sostenuto che il percorso professionale seguito in Romania sarebbe idoneo a consentirgli l’acquisizione della specializzazione su sostegno.

Ciò sarebbe dimostrato dalla previsione normativa di cui all’art. 7 del decreto legge 31 maggio 2024, n. 71, convertito con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2024, n. 106 (Disposizioni urgenti in materia di sport, di sostegno didattico agli alunni con disabilità, per il regolare avvio dell'anno scolastico 2024/2025 e in materia di università e ricerca).

Inoltre l’appellato ha insistito nel sostenere la violazione, da parte del Ministero, delle norme sul soccorso istruttorio.

5. Va premesso che la statuizione del Tar di rigetto delle censure inerenti i profili sostanziali del mancato riconoscimento del titolo è passata in giudicato, non avendo l’appellato proposto appello incidentale, sicché è precluso al Collegio l’esame di qualsivoglia argomentazione a sostegno della validità del percorso formativo seguito in Romania ai fini del riconoscimento del titolo all’insegnamento sul sostegno in Italia.

6. Quanto alla formulata istanza di rinvio, la stessa non può essere accolta atteso che la procedura “sanante” di cui all’art. 7 del decreto legge 31 maggio 2024, n. 71, non è applicabile al caso di specie.

La norma infatti dispone che:

« 1. In sede di prima applicazione, coloro che, alla data di entrata in vigore del presente decreto, hanno superato, presso un'università estera legalmente accreditata nel Paese di origine o altro organismo abilitato all'interno dello stesso, secondo specifiche disposizioni che certificano il possesso di una formazione professionale acquisita in maniera prevalente nel territorio dell'Unione europea, un percorso formativo sul sostegno agli alunni con disabilità e hanno pendente, oltre i termini di legge, il relativo procedimento di riconoscimento, ovvero hanno in essere un contenzioso giurisdizionale per mancata conclusione del procedimento entro i termini di legge, possono iscriversi ai percorsi di formazione, riferiti a un solo grado di istruzione, attivati dall'INDIRE o dalle università, autonomamente o in convenzione con l'INDIRE, e definiti dal decreto di cui al comma 3, se, contestualmente all'iscrizione, presentano rinuncia a ogni istanza di riconoscimento sul sostegno.

2. Con il superamento dei percorsi di formazione attivati ai sensi del presente articolo si consegue un solo titolo di specializzazione per le attività di sostegno didattico agli alunni con disabilità, relativo al grado di istruzione del percorso di formazione scelto ».

La norma demanda poi ad un decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'università e della ricerca, sentito il Ministro per le disabilità e previo parere dell'Osservatorio permanente per l'inclusione scolastica, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legge, la definizione dei criteri di ammissibilità dei percorsi formativi sul sostegno agli alunni con disabilità di cui al comma 1 e i corrispondenti requisiti di qualità, nonché i contenuti dei percorsi attivati dall'INDIRE o dalle università, autonomamente o in convenzione con l'INDIRE, riferiti ai diversi gradi di istruzione nonché delle le modalità di attivazione dei percorsi di cui al comma 1 e ulteriori dettagli.

Come è agevole rilevare la possibilità di “sanatoria” contemplata dalla disciplina in questione si applica a coloro che coloro che, alla data di entrata in vigore del decreto legge (1 giugno 2024), hanno superato, presso un'università estera legalmente accreditata nel Paese di origine o altro organismo abilitato all'interno dello stesso, un percorso formativo sul sostegno agli alunni con disabilità e « hanno pendente, oltre i termini di legge, il relativo procedimento di riconoscimento, ovvero hanno in essere un contenzioso giurisdizionale per mancata conclusione del procedimento entro i termini di legge ».

Nel caso di specie il procedimento non era più pendente alla data di entrata in vigore del decreto legge, essendosi concluso con provvedimento di data antecedente (23 marzo 2023) e il ricorso giurisdizionale pendente, ossia il presente giudizio, non ha ad oggetto la «mancata conclusione del procedimento entro i termini di legge », bensì la diversa doglianza del mancato riconoscimento del titolo.

7. Tanto chiarito, l’appello è fondato e va accolto.

In proposito vanno trascritte le norme del d.lgs. n. 206 del 2007 che il Tar ha ritenuto violate.

L’art. 16, comma 2 dispone che « entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni» .

L’art. 17, comma 2, stabilisce che le autorità competenti a pronunciarsi sull’istanza « possono invitare il richiedente a fornire informazioni quanto alla sua formazione nella misura necessaria a determinare l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano. Qualora sia impossibile per il richiedente fornire tali informazioni, le autorità competenti di cui all'articolo 5 si rivolgono al punto di contatto, all'autorità competente o a qualsiasi altro organismo pertinente dello Stato membro di origine» .

7.1. Come evidenziato dalla difesa erariale il soccorso istruttorio previsto dalle norme riportate rappresenta una facoltà e non un obbligo per l’amministrazione; facoltà da esercitarsi tutte le volte in cui l’amministrazione ritenga che i dati in suo possesso, allegati dal richiedente, non siano sufficienti per decidere.

Si tratta di un principio già affermato da questa sezione in un caso analogo, quantunque in sede di mera delibazione sommaria, osservandosi « l’insussistenza di un obbligo per l’amministrazione di attivare il soccorso istruttorio, tenuto conto della corretta applicazione delle disposizioni procedimentali disciplinate dagli art. 16 e 17 del d.lgs. n. 206/2007 che rimette alle valutazioni dell’amministrazione, sulla base della documentazione in proprio possesso, la scelta se richiedere eventuali integrazioni » (Cons. Stato, sez. VII, ord. 8 novembre 2024, n. 4196).

Nel caso di specie, dalla lettura del provvedimento impugnato, risulta che, al fine di avere chiara la situazione del richiedente, il Ministero per ben due volte ha interpellato l’omologo Ministero rumeno per sapere:

– se l’attestato relativo al “ Programma postuniversitario di formazione e sviluppo professionale continuo ” denominato, in lingua italiana, « La f ormazione degli insegnanti itineranti e di sostegno per la inclusione sociale ed educazionale delle persone con bisogni educativi speciali » rilasciato dall’Università “ IM AN ” di Tirgu Mures, sia previsto dall’ordinamento didattico nazionale;

– se l’attestato sia titolo ufficiale e abbia valore legale su tutto il territorio nazionale rumeno;

– in caso di risposta affermativa alle due precedenti domande è stato chiesto di specificare:

– se l’attestato sia sufficiente ed esclusivo titolo per l’insegnamento di sostegno agli alunni disabili;

– per quale materia e per quale ordine e grado di scuola (prescolastico, elementare, secondario inferiore, secondario superiore, post-liceale, secondo l’ordinamento rumeno), ovvero, per quale fascia di età.

All’esito il Ministero italiano ha dovuto prendere atto che, di fatto, il Ministero rumeno non ha fornito, né con la prima risposta, né con la seconda, alcuna indicazione circa la validità dell’attestato di formazione qui in oggetto ai fini dell’insegnamento di sostegno in Romania, limitandosi a elencare, la prima volta, tre requisiti necessari per avere l’attestato di competenza conformemente alla direttiva 2005/36/CE e, la seconda volta, un prerequisito necessario e una condizione imperativa per conseguire, in Romania, l’abilitazione all’insegnamento, sostanzialmente confermando che il titolo di formazione presentato dall’istante non costituisce in alcun modo abilitazione all’insegnamento in Romania, in quanto il titolo medesimo non rispetta le condizioni necessarie per l’abilitazione all’insegnamento che lo stesso Ministero rumeno ha indicato nella sua prima risposta al quesito dell’Italia.

7.2. Preso atto di quanto innanzi il Ministero ha condiviso la valutazione negativa che il Ministero dell’università e della ricerca ha dato all’esito della corposa comparazione fra i due percorsi formativi (allegato 4 depositato dal Ministero in primo grado), comparazione che, trattandosi del riconoscimento di titoli di formazione universitaria, è di competenza anche del suddetto Ministero.

Ha aggiunto il Ministero dell’istruzione e del merito che il titolo formativo presentato dall’istante non può essere ammesso al riconoscimento richiesto, anche a seguito del confronto, eseguito direttamente dal Ministero dell’università e della ricerca, tra il precorso formativo previsto in Italia dal decreto ministeriale 30 settembre 2011 per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno e il percorso formativo seguito in Romania dall’istante, osservando che da tale confronto « emergono incolmabili differenze tra i due percorsi ».

Il Ministero, nel rinviare al parere del Ministero dell’Università e della ricerca, ha evidenziato, in particolare:

- che il titolo vantato dall’istante non è rilasciato dal Ministero rumeno ma da una università;

- che il titolo di cui è stato chiesto il riconoscimento è unico per tutti gli ordini e gradi di scuola, mentre in Italia i corsi sono diversificati per la scuola dell’infanzia, la primaria, la secondaria di primo grado e la secondaria di secondo grado;

- che contenuti e obiettivi del corso seguito dall’istante sono in larga parte relativi alla scuola dell’infanzia e alla scuola primaria, mentre l’istanza è relativa all’insegnamento nella scuola secondaria di primo grado e nella secondaria di secondo grado;

- che manca la dimostrazione del possesso dei requisiti di cui all’art. 3 del decreto ministeriale 30 settembre 2011 in quanto l’istante in Romania: a) non ha svolto alcun laboratorio didattico diversificato; b) non ha svolto alcun tirocinio pratico, peraltro previsto anche dalla stessa normativa rumena, ovvero, dall’allegato all’ordinanza n. 5574/2011, articolo 8, paragrafo (1), lett. c) in cui, tra l’altro, si richiede, per diventare insegnante di sostegno, lo svolgimento di un tirocinio pratico, della durata di un anno scolastico, svolto in una scuola nella funzione didattica corrispondente agli studi, sotto la guida di un insegnante tutor con esperienza nell’educazione speciale; c) non ha superato l’esame finale, previsto dall’art 9 del decreto ministeriale citato, peraltro richiesto anche dall’articolo 241 della legge rumena n. 1 del 2011 per l’accesso alla professione di docente.

Disponendo dunque di tutta la documentazione e di tutte le informazioni necessarie il Ministero non ha ritenuto necessario attivare alcun soccorso istruttorio o richiedere integrazioni documentali, potendo decidere sulla base degli atti in suo possesso.

7.3. A ciò deve aggiungersi la considerazione dirimente che l’appellato, pur lamentando la mancata attivazione del soccorso istruttorio, non ha mai rappresentato, né in primo grado, né in appello, quale documentazione ulteriore avrebbe potuto fornire al Ministero decidente in una eventuale interlocuzione istruttoria, né tanto meno ha depositato agli atti del giudizio alcuna documentazione che in ipotesi avrebbe potuto condurre all’adozione di un provvedimento favorevole.

Nella sostanza, fermo restando quanto innanzi rilevato, la denunciata violazione procedimentale anche in sede contenziosa non può, di per sé sola, causare l'illegittimità del provvedimento amministrativo, se l'interessato non allega e non dimostra che, sulla base dell’eventuale integrazione documentale, il provvedimento sarebbe stato favorevole o, quanto meno, l’istanza avrebbe avuto maggiori chances di accoglimento.

Non può essere condivisa, pertanto, la sentenza del Tar, nella parte in cui si limita a ritenere violata una norma procedimentale, senza tuttavia interessarsi di verificare se, iuxta alligata et probata dalla parte ricorrente in ossequio al principio di disponibilità della prova, alla ravvisata violazione formale sia corrisposta anche una sicura (o quanto meno possibile) violazione di tipo sostanziale.

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma parziale della sentenza impugnata, deve essere integralmente respinto il ricorso introduttivo.

Il che non preclude all’istante di riproporre la domanda di riconoscimento ove sia in grado di dimostrare in concreto il possesso dei requisiti richiesti dalla normativa italiana per poter insegnare sul sostegno nelle scuole secondarie di primo e di secondo grado.

8. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere eccezionalmente compensate tenuto conto della novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma parziale della sentenza impugnata, respinge integralmente il ricorso introduttivo.

Compensa fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marzano	Marco Lipari

IL SEGRETARIO