Pubblicato il 14/04/2025

N. 03207/2025REG.PROV.COLL.

N. 08568/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8568 del 2024, proposto dal Comune di Bordighera, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Chiarello, Umberto Montanaro, PP Pecorilla, con domicilio eletto presso lo studio Antonio Chiarello in Lecce, via L. Ariosto 43;

contro

ER BE, PP LO, BR OR, AN AR BB, Confesercenti Provincia Imperia, DE JA Esposito, rappresentati e difesi dagli avvocati Raniero Raggi, Silvia Sciandra, con domicilio eletto presso lo studio Raniero Raggi in Genova, via Palestro 2/11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 615/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di ER BE, PP LO, BR OR, AN AR BB e DE JA Esposito e della Confesercenti - Provincia Imperia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2025 il Cons. Raffaello Sestini e uditi per le parti gli avvocati PP Pecorilla e Raniero Raggi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con ricorso in primo grado, la Confesercenti della Provincia di Imperia e 5 esercenti attività ambulante nei mercati della Riviera ligure - in particolare nel mercato ambulante settimanale che si svolge a Bordighera ogni giovedì - hanno impugnato la deliberazione della giunta municipale del Comune di Bordighera n. 221/2023, avente ad oggetto “tariffe anno 2024 del canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria e del canone di concessione per l'occupazione delle aree e degli spazi appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile, destinati a mercati realizzati anche in strutture attrezzate”. In particolare, i ricorrenti hanno censurato la tariffa del canone unico per il mercato del giovedì (Canone mercatale), nella parte in cui applicava la tariffa finale giornaliera stabilita per i comuni da oltre 10.000 e fino a 30.000 abitanti (0,70) frazionata per 8 ore (0,70 :24 x 8 = 0,233), Oltre all'aumento del 25% (0,233 x 25% = 0.292), un'ulteriore “coefficiente moltiplicatore” pari a 2,025 (0,233 x 2,025 = 0,657) non previsto dall’art 1 della legge 160/2019 (dal comma 837 al comma 843), istitutiva del canone unico per l'occupazione delle aree e degli spazi appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile.

2 – Al riguardo, i predetti ricorrenti hanno dedotto tre motivi di ricorso.

2.1 - In primo luogo, hanno lamentato la violazione e dell'art 1, commi 837, 842 e 843, della legge n. 160/2019 a causa della introduzione di elementi di calcolo non previsti dalle predette disposizioni. Difatti, non si comprenderebbe su quale base normativa il comune abbia applicato alla tariffa oraria un coefficiente moltiplicatore di euro 2,250. Il comune si è difeso affermando che la previsione di un coefficiente moltiplicatore non sarebbe preclusa in assoluto a patto che la sua applicazione non determini una tariffa giornaliera superiore a quella determinabile nel limite di incremento del 25% ammesso dalla legge, e ciò sarebbe escluso nel caso di specie in quanto 0,70 + 25% = 0,875 > 0,657 tariffa approvata.

2.2 - In secondo luogo, i ricorrenti hanno lamentato la violazione e dell’art 1, commi 837, 842 e 843, della legge 160/2019 nella parte in cui la deliberazione impugnata richiamava l'esigenza di assicurare “il pari gettito” – attraverso la previsione del coefficiente moltiplicatore - al fine di garantire al comune il medesimo gettito derivante in passato dai contributi soppressi con l'introduzione del nuovo canone, sennonché, il ragionamento dell'ente avrebbe contrastato con le citate disposizioni di disciplina del canone, che non contengono alcun riferimento al “pareggio di bilancio” quale parametro utilizzabile per determinare le tariffe.

2.3 - In terzo luogo, i ricorrenti hanno lamentato la violazione dell'art 1, commi 837 e ss., della legge n. 160/2019 in combinato disposto con il comma 817 dello stesso articolo. Nello specifico, il comma 817 si applicherebbe esclusivamente al canone patrimoniale di concessione, autorizzazione ed esposizione pubblicitaria, ma non a quello mercatale, introdotto dal successivo comma 837, che si applicherebbe in deroga alle disposizioni di cui al comma 838, e la cui tariffa sarebbe integralmente disciplinata dai commi 842 ed 843.

3 – Il TAR ha accolto il ricorso, avendo ritenuto che la disciplina tariffaria dettata dal legislatore per il canone mercatale stabilisse una tariffa di base giornaliera, che per il Comune di Bordighera corrispondeva a 0,70, da frazionarsi per ore (quindi, 0,7 : 24 = 0,0291), fino ad un massimo di 9 (8 nel Comune di Bordighera: 0,0291 x 8 = 0,233), in relazione all'orario effettivo e in ragione della superficie occupata, e contemplasse “aumenti nella misura massima del 25%”;. In conclusione, secondo il TAR la tariffa massima praticabile dal Comune di Bordighera per le 8 ore di svolgimento del mercato del giovedì consisteva in euro 0,292 per mq. occupato. La fissazione di una tariffa di euro 0,657 è stata quindi ritenuta illegittima dal TAR, in quanto ottenuta applicando un'ulteriore coefficiente moltiplicatore di 2,250 non previsto dalla legge. Il TAR ha altresì ritenuto la medesima tariffa illegittima in quanto la sua applicazione determinerebbe una tariffa giornaliera superiore a quella determinabile nel limite di incremento del 25% ammesso dalla legge (0,70 + 25% = 0,875) maggiore della tariffa approvata, pari a 0,657.

4 – Il Comune propone ora appello, deducendo in unico articolato motivo di diritto. In particolare, dopo aver ripercorso i passi principali della sentenza appellata e averli confrontati con le proprie censure di primo grado, conclude che l’errore di approccio del TAR sarebbe stato quello di frazionare la tariffa alle 24 ore, lì dove invece, il comma 843 citato statuisce che “ I comuni e le città metropolitane applicano le tariffe di cui al comma 842 frazionate per ore, fino a un massimo di 9, in relazione all'orario effettivo, in ragione della superficie occupata e… .”. Il riferimento della norma sarebbe puntuale nel richiamo della tariffa di cui al comma 842 (e quindi € 0,70 + 25%), come il frazionamento per ore fino, al massimo di nove ore. Il Tar, invece, avendo frazionato per 24 (ore) e commisurato alle nove (otto) ore di apertura del mercato, avrebbe determinato la irrisorietà della tariffa “ massima praticabile ” anche perché una volta determinata la tariffa da applicarsi alle occupazioni di cui al comma 842, per espressa previsione del secondo periodo del citato comma e limitatamente alle “ occupazioni che si svolgono con carattere ricorrente e con cadenza settimanale è applicata una riduzione dal 30 al 40 per cento sul canone complessivamente determinato ai sensi del periodo precedente”.

Secondo il Comune, quindi, il frazionamento per ore non attiene alla determinazione della tariffa di riferimento, quale base per la maggiorazione stabilita, bensì alla quantificazione concreta dell’obbligazione dovuta da ciascun occupante con riferimento alla “ durata ” e “ superficie ” dell’occupazione e, quindi, sarebbe una rideterminazione “ a valle ” della tariffa per come deliberata dall’ente comunale; non sarebbe un caso, infatti, che la norma nazionale richiami: “ in relazione all'orario effettivo, in ragione della superficie occupata” . Ebbene, nel prospetto di tariffe anno 2024, allegato alla Delibera G.C. n. 221 del 14 dicembre 2023, e precisamente a quelle del “ mercato del giovedì ”, tenuto conto delle ore di apertura pari ad 8 e con l’applicazione di un coefficiente di 2,250, si addiviene alla tariffa finale al metro quadro di € 0,657 (al lordo della riduzione del 30% stabilita nel Regolamento comunale per le siffatte tipologie di occupazione), abbondantemente inferiore alla tariffa massima consentita di € 0,875. La previsione di un coefficiente che adegui la tariffa nel rispetto del limite massimo di legge, non sarebbe, quindi, ostativa lì dove la sua applicazione non determini una tariffa giornaliera superiore a quella determinabile nel limite di incremento ammesso dalla legge (tariffa base + 25% della tariffa base), mantenendo, comunque, un gettito totale del Canone Unico (ivi compreso quello mercatale) pari a quello derivante dall’entrate sostituite. Del resto, la determinazione di coefficienti (territoriali, per attività ecc.) non sarebbe nuova per il regime, essendo stata già utilizzata per la determinazione del previgente Canone di occupazione (COSAP), nonché per le tariffe del Canone Unico Patrimoniale di cui alla legge n. 160/2019. Secondo il Comune, inoltre il comma 840 che espone i criteri di determinazione del Canone mercatale farebbe espresso riferimento non solo alla durata, alla tipologia, alla superficie dell’occupazione ma anche alla zona del territorio in cui viene effettuata, e la previsione di un coefficiente sarebbe quindi rappresentativa anche di tale ultimo criterio.

Conclusivamente, nell’ambito del potere di regolamentare un’entrata pubblica non più di natura tributaria e per il sacrificio della collettività derivante dall’uso pubblico a favore di soggetti privati, non sussisterebbe la necessità, di una specifica motivazione, lì dove l’ente, come nel caso di specie, abbia legittimamente determinato la tariffa di riferimento per quella specifica occupazione.

Infine, se pur il Comune di Bordighera, operando la suddivisione in 24esimi, ha seguito il criterio indicato dalla Risoluzione MEF n. 6DF del 2021, avrebbe però, sostanzialmente, lenito l’errore di indicazione del Ministero tramite l’applicazione del coefficiente di 2,250 (coefficiente legittimo ai sensi dell’art. 840, comma 1, della Legge n. 160/2019, come anche riconosciuto dalla successiva Risoluzione MEF n. 1DF del 2022), e malgrado ciò avrebbe comunque rispettato il limite di aumento massimo previsto dalla norma , operando al fine di garantire un’eguale distribuzione del carico dell’entrata tra tutte le categorie di soggetti al prelievo, così mantenendo un gettito totale pari a quello dei tributi/entrate sostituiti, senza così dover ridistribuire sulle altre categorie il minor gettito di circa € 55.000,00 annui che deriverebbe dalla diversa interpretazione prospettata dalla controparte e fatta propria dal pronunciamento del Tar.

5 – I ricorrenti di primo grado sono intervenuti in appello e le parti hanno ulteriormente argomentato le rispettive difese con un ripetuto scambio di memorie.

5.1 – In particolare, i ricorrenti di primo grado, con memoria depositata il 9 gennaio 2025, evidenziano che l’indirizzo espresso dalla Giunta Comunale con la deliberazione n. 55 del 9 marzo2023, di seguire la metodologia di calcolo di cui alla Risoluzione del MEF n. 6/DF/2021 (ovvero divisione della tariffa in 24esimi e moltiplicazione per il numero di ore di svolgimento del mercato) sarebbe stato poi recepito anche dal Regolamento comunale adottato con la successiva deliberazione del Consiglio Comunale n. 56 del 21 dicembre 2023, ed inoltre che il Comune di Bordighera non avrebbe mai fornito alcuna giustificazione in ordine al coefficiente moltiplicatore previsto dalla deliberazione della Giunta Comunale n. 221 del 14 novembre 2023. Ripropone infine i motivi di impugnazione già proposti in primo grado premettendo una eccezione di inammissibilità dell’appello ai sensi degli artt. 38, 40 e 101 C.P.A. in quanto non sarebbero indicati specificamente e con chiarezza i motivi di censura avverso la sentenza impugnata.

5.2 – Contro deduce il Comune appellante che qualunque somma stabilita per regolamento dall’Ente comunale che sia pari o al di sotto dell’importo di € 0,875 sarebbe pienamente legittima

perché rispondente al dato normativo. Il citato comma 843, infatti, sarebbe puntuale nel riferire gli aumenti massimi alle “ tariffe di cui al comma 842 ” (e quindi € 0,70 + 25%), anche perché una volta determinata la tariffa da applicarsi alle occupazioni di cui al comma 842, per espressa previsione del secondo periodo del citato comma e limitatamente alle “ […] occupazioni nei mercati che si svolgono con carattere ricorrente e con cadenza settimanale è applicata una riduzione dal 30 al 40 per cento sul canone complessivamente determinato ai sensi del periodo precedente”. Tale dato non sarebbe mai stato smentito dai ricorrenti, che erroneamente partirebbero dalla divisione in 24esimi della tariffa e dal divieto di applicazione di un coefficiente moltiplicatore. Al contrario, la più logica interpretazione da attribuire alla disposizione di cui trattasi, non sarebbe nel senso di un frazionamento in 24esimi, ma nel senso di un frazionamento in noni, altrimenti non sarebbero rispettati i generali principi di gradualità e proporzionalità ai quali deve essere informato un sistema tariffario, fermo restando che la norma, anche in senso letterale, non potrebbe essere interpretata nel senso di richiedere un frazionamento in 24esimi.

6 – Ai fini della decisione, occorre prendere le mosse dalla ricostruzione storica della vicenda controversa:

6.1 - La legge di stabilità 2020 ha istituito, ai commi dal 816 al 836, un canone patrimoniale unico di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria (“canone unico patrimoniale”) in sostituzione sia della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (“TOSAP”), sia del canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP), sia dell'imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, del canone per l'installazione dei mezzi pubblicitari, del canone ex art 21 commi 7 e 8 del codice della strada e di qualunque altro canone previsto da norme di legge o dai regolamenti comunali e provinciali, abrogando conseguentemente gli articoli 62 (canone per l'installazione di mezzi pubblicitari) e 63 (COSAP) del decreto legislativo n. 446 del 1997. Quindi, prima dell'avvento della legge di stabilità 2020 l'occupazione temporanea di spazi pubblici in occasione dei mercati era assoggettata alla TOSAP (entrata tributaria) e al COSAP (entrata di carattere patrimoniale), a seconda che il comune avesse usufruito o meno della facoltà prevista dall’art. 63 del dl 446/1997.

6.2 – Quindi, la legge n. 160/2019, pur abrogando e sostituendo sia la TOSAP che il COSAP con il canone unico patrimoniale, ha previsto una distinta e analitica disciplina tariffaria all’art 1, commi 837-843 (canone mercatale) specifica per l'occupazione di spazi destinati ai mercati. Ne consegue che per il canone mercatale il legislatore ha sottratto alle singole amministrazioni comunali la possibilità di applicare il prelievo nella misura corrispondente alle altre occupazioni di spazi pubblici e ha imposto una tabella con tariffe di base giornaliere per classe di popolazione dei diversi comuni italiani, lasciando la possibilità di ridurla fino ad azzerarla o di aumentarla nella misura massima del 25%, ma imponendo per le occupazioni nei mercati che si svolgono con frequenza ricorrente con cadenza settimanale “una riduzione dal 30 al 40% sul canone complessivamente determinato (per il Comune di Bordighera si parla del 35%).

6.3 – Alla stregua della pregressa ricostruzione normativa, diversamente da quanto espressamente stabilito in tema di canone unico patrimoniale all’art 817 (“il canone è disciplinato dagli enti in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone, fatta salva la possibilità di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe”), la specifica disciplina del canone mercatale opera “in deroga alle disposizioni concernenti il canone ex art 816”, e dunque non prevede la possibilità per i comuni di garantire l'invarianza di gettito rispetto al passato, pur senza violare il principio del rispetto dell'equilibrio di bilancio ex art 119 Cost, in quanto prevede per i comuni la possibilità di agire sulle tariffe del canone unico patrimoniale concernenti tutte le altre occupazioni di suolo pubblico, al fine di garantire l'invarianza del gettito derivante dalla TOSAP o dal COSAP.

6.4 – In questo senso si è espresso anche il Ministero dell’Economia e delle Finanze, affermando che “l'individuazione di coefficienti moltiplicatori per la determinazione del canone per la occupazione di carattere temporanea è legittima solo se effettuata nel rispetto dei limiti espressamente previsti dal comma 843” (del 25%).

6.4 – Nel caso di specie, il Comune ha dapprima deciso di seguire la risoluzione del Ministero dell’economia e delle finanze n. 6/DF del 28 luglio 2021 nella parte in cui era previsto che il criterio corretto per applicare il menzionato comma 843 fosse quello di frazionare la tariffa per 24 ore e applicarla fino a un massimo di 9, e non quello di frazionare la tariffa per un massimo di 9 ore (la nota del Comune del 23.11.2023- doc. 11 del giudizio di primo grado – è chiara nel rendere manifesta l’intenzione del Comune di seguire le risoluzioni del Mef sotto tale profilo).

Successivamente, l’amministrazione comunale ha cercato di sterilizzare tale scelta introducendo un coefficiente non previsto (e non consentito) dalla legge per arrivare ad una tariffa più alta.

Tale metodo risulta essere illegittimo perché una volta stabilita la tariffa sulla base dei criteri indicati dal Mef e – si ripete - condivisi dall’amministrazione appellante, l’aumento era possibile solo nella misura del 25 % senza poter prima applicare coefficienti ulteriori.

Peraltro, la scelta di seguire il criterio del Mef è stata effettuata dall’amministrazione e non dal giudice di primo grado e, quindi, non può essere oggetto di contestazione in questa sede.

7 – In conclusione, l’appello non può essere accolto nel merito, potendosi tralasciare di esaminare la proposta eccezione di inammissibilità per genericità delle deduzioni.

Infatti, da quanto sopra evidenziato è emerso che l’amministrazione ha seguito formalmente il criterio indicato dall’Amministrazione finanziaria per poi applicare un coefficiente di aumento non avente fondamento nella disciplina di riferimento.

8 – La complessità e non univocità della questione controversa giustifica, tuttavia, la compensazione fra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER Chieppa, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Sestini	ER Chieppa

IL SEGRETARIO