Pubblicato il 21/01/2025

N. 00424/2025REG.PROV.COLL.

N. 07541/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7541 del 2024, proposto da
SA IA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Cavasola e Marco Iannacci, con domicilio eletto presso lo studio Pietro Cavasola in Roma, via Agostino Depretis n. 86

contro

Università degli Studi Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Amt3 Azienda Mobilità Trasporti Turismo e Territorio S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Daniele Maccarrone, con domicilio eletto presso il suo studio in Verona, via Carmelitani Scalzi n. 20

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1294/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi Verona e della Amt3 Azienda Mobilità Trasporti Turismo e Territorio S.p.A.;

Visto il ricorso incidentale proposto dalla Amt3 Azienda Mobilità Trasporti, Turismo e Territorio S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2024 il Cons. Marco Valentini e uditi per le parti gli avvocati Marco Iannacci e Daniele Maccarrone;

Viste le conclusioni dell'Università appellata come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Avanti il giudice di prime cure, l’originario ricorrente, odierno appellante ha chiesto l’annullamento:

con il ricorso introduttivo

- del decreto rep. 1374/2024, prot. 69666 del 7 febbraio 2024 avente ad oggetto “Autorizzazione aggiudicazione della Concessione del Servizio di gestione dei parcheggi auto situati presso il polo didattico G. Zanotto dell’Università di Verona - CIG A0243E7DC0”, comunicato alla ricorrente in data 9 febbraio 2024;

- per quanto di ragione del Disciplinare di gara, avente ad oggetto “Procedura negoziata conc. log-2309 cig A0243E7DC0 concessione del servizio di gestione dei parcheggi auto situati presso il polo didattico G. Zanotto dell’Università di Verona cod. gara U-BUY G00218” ove interpretabile nel senso di legittimare l’operato della stazione appaltante;

- del verbale n. 1 avente ad oggetto “Verbale sedute dei giorni 6 e 18 dicembre 2023 conc. LOG-2309 gara telematica G00218 CIG A0243E7DC0”, pubblicato in data 27 febbraio 2024;

- del verbale n. 2 avente ad oggetto “Commissione giudicatrice conc. LOG-2309 - Gara telematica G00218 CIG A0243E7DC0 - Verbale sedute riservate”, pubblicato in data 27 febbraio 2024;

- del verbale n. 3 avente ad oggetto “Commissione giudicatrice conc. LOG-2309 - Gara telematica G00218 CIG A0243E7DC0 - Verbale seduta pubblica”, pubblicato in data 27 febbraio 2024;

- di tutti i Verbali della procedura di gara, anche di estremi non cogniti alla ricorrente;

- dell’eventuale contratto medio tempore stipulato;

- di ogni altro atto agli stessi presupposto, connesso e/o conseguente, anche allo stato non cognito alla ricorrente SA IA S.p.A.;

- del silenzio-rigetto formatosi sull’istanza di accesso agli atti ex artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990 e 36 del d.lgs. n. 36/2023, presentata dalla ricorrente in data 1 febbraio 2024 e rimasta, al momento della presentazione del ricorso di primo grado, solo parzialmente evasa;

nonché per l’aggiudicazione della procedura di gara alla ricorrente previa declaratoria, ai sensi degli articoli 121 e 122 c.p.a. di inefficacia del contratto nelle more eventualmente stipulato con la controinteressata e con espressa richiesta di subentro della ricorrente SA IA S.p.a nel contratto di appalto eventualmente medio tempore stipulato con la controinteressata;

ovvero in subordine - per l’accertamento e la declaratoria di illegittimità dei provvedimenti impugnati e per la condanna della Stazione Appaltante al risarcimento per equivalente del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa ed alla conseguente mancata aggiudicazione della gara in favore della ricorrente SA IA S.p.a.;

con i motivi aggiunti depositati in data 8 aprile 2024

- del decreto prot. 69666 del 7 febbraio 2024, del disciplinare di gara, dei verbali di gara n. 1, n. 2 e n. 3, già impugnati con il ricorso introduttivo;

- del contratto di contenuto sconosciuto stipulato in data 4 aprile 2024, rep. n. 2639/2024 del 5 aprile 2024;

- di ogni altro atto agli stessi presupposto, connesso e/o conseguente, anche allo stato non cognito alla ricorrente SA IA S.p.a.;

nonché per l’aggiudicazione della procedura di gara alla ricorrente previa declaratoria, ai sensi degli articoli 121 e 122 c.p.a.., di inefficacia del contratto nelle more stipulato con la controinteressata T3 Azienda Mobilità Trasporti, Turismo e Territorio S.p.a. e con espressa richiesta di subentro della ricorrente SA IA S.p.a. nel contratto di appalto stipulato con la controinteressata;

ovvero in subordine - per l’accertamento e la declaratoria di illegittimità dei provvedimenti impugnati e per la condanna della stazione appaltante al risarcimento per equivalente del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa ed alla conseguente mancata aggiudicazione della gara in favore della ricorrente SA IA S.p.a..

Il contenzioso ha per oggetto la procedura negoziata indetta dall’Università degli studi di Verona per l’affidamento, per dieci anni, del “ servizio per la gestione dei parcheggi auto situati presso il polo didattico G. Zanotto dell’Università di Verona ”, basata sul criterio di selezione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità-prezzo, con l’attribuzione di 60 punti per l’offerta tecnica e di 40 punti per l’offerta economica.

La concessione, riguardante nello specifico la gestione dei parcheggi “Porta Vittoria” e “Polo Zanotto”, ha un valore stimato per la durata contrattuale di 1.150.000,00 euro, IVA esclusa.

Per quanto riguarda la parte economica, i concorrenti dovevano presentare un’offerta in aumento del canone di concessione annuale di 10.000,00 euro, oltre IVA, dovuto dal concessionario all’Università (punteggio di 37 punti) ed indicare il ribasso percentuale offerto sulla tariffa applicata al personale dell’Università e agli studenti che utilizzano il parcheggio al di fuori della fascia oraria di cui all’art. 4 del capitolato (punteggio di 3 punti) (art. 17 del disciplinare di gara).

La valutazione della proposta tecnico - organizzativa andava invece effettuata in base ai quattro criteri, specificati da nove sub-criteri, previsti dall’articolo 18 del disciplinare di gara: 1. Sicurezza (max 13 punti) – criterio ripartito poi nei sub-criteri di valutazione 1.1. Qualità delle telecamere (punti 7) e 1.2. Sicurezza nell’orario notturno e festivo (punti 6); 2. Sostenibilità ambientale (max 10 punti) – con un unico sub-criterio 2.1. Sostenibilità ambientale; 3. Accessibilità (max 12 punti) – criterio ripartito nei sub – criteri di valutazione 3.1. Sistema di monitorizzazione dell’utilizzo del parcheggio (punti 6) e 3.2. Accessibilità e mobilità all’interno del parcheggio (punti 6); 4. Esecuzione del servizio (max 25 punti), criterio ripartito nei sub-criteri 4.1. Manutenzione e aggiornamento strumentazione tecnologica (punti 10); 4.2. Tempi di intervento (punti 6); 4.3. Pulizie (punti 5); 4.4. Flessibilità (punti 4).

Il punteggio doveva essere attribuito sulla base del metodo del “confronto a coppie”, ovvero comparando per ciascuno dei sub-criteri ogni offerta con ciascuna delle altre.

All’esito della procedura, alla quale sono stati invitati i cinque operatori economici che avevano manifestato il proprio interesse a seguito di avviso, T3 S.p.a. si è classificata al primo posto con 70,04 punti (di cui 19,56 per l’offerta economica e 50,48 per l’offerta tecnica), seguita da SABA IA, con 69,45 punti (di cui 40 per l’offerta economica e 29,45 per l’offerta tecnica), con uno scarto quindi tra i due punteggi complessivi di 0,59 punti.

Con il ricorso originario SA IA S.p.a. ha impugnato l’aggiudicazione e i verbali di gara, deducendone l’illegittimità con quattro motivi, i primi due volti a censurare l’erronea attribuzione dei punteggi all’offerta tecnica, gli altri diretti a sostenere l’illegittimità del soccorso istruttorio con riferimento alla carenza di requisiti per la quale ritiene che T3 andasse esclusa dalla gara.

Il TAR ha preliminarmente scrutinato e respinto tutti i motivi escludenti.

Nel merito, ha scrutinato i restanti motivi di ricorso formulati dalle due società e diretti a contestare il punteggio attribuito alle rispettive offerte rispetto ad alcuni dei criteri di valutazione indicati nell’art. 18 del disciplinare di gara.

Il criterio 1.1. “ Qualità delle telecamere ”, e il criterio 3.1 “Sistema di monitorizzazione dei parcheggi ”, sono stati ritenuti dalla sentenza impugnata affetti da irragionevolezza.

Il TAR ha dunque accolto il ricorso principale e il ricorso incidentale nei limiti indicati in motivazione, con conseguente annullamento del decreto di aggiudicazione, disponendo che nel rispetto dell’effetto conformativo della pronuncia l’Università degli studi di Verona sia tenuta ad effettuare una rivalutazione delle offerte di T3 e di SA IA S.p.a., limitatamente ai criteri e sub-criteri 1.1. e 3.1.

Il TAR ha parimenti accolto la domanda ex art. 122 c.p.a. e quindi dichiarato inefficace il contratto, già stipulato ma al quale le parti hanno dichiarato in giudizio di non aver dato ancora esecuzione, impregiudicato ogni ulteriore atto che l’Amministrazione adotterà, nel rispetto del vincolo conformativo derivante dalla sentenza.

Non è stata invece accolta la richiesta di subentro richiesta da SA IA S.p.a., atteso che l’accoglimento del gravame dalla stessa proposto, anche a fronte dell’accoglimento del motivo reciproco dedotto da T3, avrebbe determinato il solo obbligo per la stazione appaltante di rinnovare la fase di valutazione delle due offerte tecniche, nei termini indicati.

Avverso la sentenza impugnata in data 9 ottobre 2024 è stato depositato ricorso in appello.

Si sono costituiti in giudizio l’Università degli Studi Verona e Amt3 Azienda Mobilità Trasporti Turismo e Territorio S.p.A.

In data 4 novembre 2024 ha depositato ricorso incidentale Amt3 Azienda Mobilità Trasporti Turismo e Territorio S.p.A.

In data 28 novembre 2024 ha depositato memoria l’Università degli Studi di Verona.

In data 29 novembre 2024 ha depositato memoria Amt3 Azienda Mobilità Trasporti Turismo e Territorio S.p.A.

In data 30 novembre e 6 dicembre 2024 ha depositato memorie, con istanza di rinvio, SA IA S.p.A.

Nell’udienza pubblica del 17 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In sede di appello principale è stato dedotto:

-error in iudicando in relazione ai capi n. 9.2, 9.3 e 9.4 della sentenza – contraddittorietà della motivazione - violazione della discrezionalità amministrativa con riferimento ai punteggi attribuiti dai commissari per il criterio sub 3.1. “sistema di motorizzazione dell’utilizzo del parcheggio”

Rileva l’appellante principale SA IA s.p.a. che il Giudice di prime cure ha accolto parzialmente il primo motivo di ricorso incidentale presentato da T3, annullando, con riferimento al sub-criterio “3.1 sistema di monitorizzazione del parcheggio”, le valutazioni discrezionali formulate dai commissari nell’ambito dell’attribuzione dei punteggi mediante il metodo del c.d. confronto a coppie.

Dopo avere esposto gli aspetti salienti della propria offerta tecnica, l’appellante evidenzia come l’offerta di SABA contiene elementi originali, assenti nell’offerta della controinteressata, come il Digital Management Report e l’implementazione delle funzionalità “Rest API”, elementi questi opportunamente valorizzati dai Commissari nell’ambito del giudizio comparativo a coppie.

Applicando, secondo quanto previsto dal disciplinare, il metodo del confronto a coppie, i commissari hanno mostrato di preferire il sistema proposto da SA IA S.p.a. cui è stato attribuito un totale di 54 punti poi riparametrati in 6 punti rispetto a quelli proposti da tutti gli operatori in gara (tra i quali T3 cui era stato attribuito un totale di 17 punti poi riparametrati in 1,89 punti).

Lo stesso Giudice di prime cure ha riconosciuto espressamente i limiti del sindacato giurisdizionale sulle scelte frutto di discrezionalità tecnica dell’Amministrazione.

Con specifico riferimento al metodo del confronto a coppie, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 16/2022, ha precisato che i giudizi di preferenza attribuiti dai Commissari con tale particolare metodo possono essere sindacati solo in casi di un uso distorto, logicamente incongruo, irrazionale del metodo in parola, che è, però, preciso onere dell’interessato allegare e dimostrare, evidenziando non già la mera e fisiologica non condivisibilità del giudizio comparativo, bensì la sua radicale ed intrinseca inattendibilità tecnica o la sua palese insostenibilità logica.

Argomenta l’appellante che il TAR, nella sentenza impugnata, contraddice detto orientamento, pur avendolo esso stesso espressamente richiamato, travalicando i limiti del sindacato giurisdizionale, così entrando illegittimamente nel merito delle preferenze mostrate dai Commissari.

Dalla lettura della motivazione emerge – osserva l’appellante principale - che il Giudice di primo grado ha evidentemente operato un nuovo ed illegittimo confronto delle due offerte in sede giudiziale, così illegittimamente sostituendosi alla valutazione discrezionale della Stazione Appaltante sul punto.

In ogni caso, secondo l’appellante la motivazione della sentenza risulta erronea anche nel merito, perché non riflette il reale contenuto delle due offerte.

In assenza di ulteriori e specifici criteri di valutazione e/o preferibilità, risulta evidente secondo l’appellante che il giudizio ed i relativi punteggi attribuiti dai Commissari per il subcriterio “3.1 sistema di monitorizzazione dei parcheggi” siano esenti da profili di irragionevolezza ed illogicità, gli unici censurabili dinnanzi al Giudice Amministrativo.

Pertanto, il ricorso incidentale proposto in primo grado da T3 avrebbe dovuto essere integralmente rigettato e la sentenza impugnata andrebbe quindi riformata sul punto.

-error in iudicando in relazione ai capi n. 8, 8.1 e 8.2 della sentenza – travisamento del fatto - violazione e falsa applicazione dell’articolo 18 del disciplinare di gara - violazione e falsa applicazione degli articoli 1362 e ss. c.c. - violazione dei principi di efficacia, economicità e buon andamento di cui all’articolo di cui all’art. 97 della costituzione- eccesso di potere per manifesta e macroscopica illogicità, irragionevolezza e arbitrarietà dei punteggi assegnati quanto al criterio di valutazione della sostenibilità ambientale di cui al punto 2.1. del disciplinare.

Evidenzia l’appellante di aver dimostrato nel giudizio di primo grado la “radicale ed intrinseca inattendibilità tecnica” e la “palese insostenibilità logica” dei punteggi e dei giudizi attribuiti dai Commissari ai due sub-criteri di valutazione “1.1 qualità delle telecamere” e “2.1 sostenibilità ambientale”.

Il Giudice di prime cure, sebbene abbia accolto il motivo di ricorso con riferimento al sub-criterio “1.1 qualità delle telecamere”, lo avrebbe, però, inspiegabilmente rigettato con riferimento al sub-criterio “2.1 sostenibilità ambientale”.

La statuizione del Giudice di prime cure sarebbe secondo l’appellante errata sotto molteplici profili ed andrebbe, pertanto, riformata.

La lettura del criterio in questione avallata dal Giudice di primo grado ha avuto l’effetto concreto di permettere ai Commissari di attribuire punteggi senza alcun vincolo motivazionale razionale o logico, consentendo in sostanza l’espressione di preferenze non già discrezionali ma meramente arbitrarie, come poi effettivamente accaduto.

Tale, evidente errore interpretativo vizierebbe la sentenza impugnata che dovrebbe quindi, per l’appellante, essere riformata con accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti anche con riferimento al sub-criterio 2.1 e la conseguente attribuzione di un punteggio pari a zero a T3 (o in subordine del riconoscimento di un punteggio superiore o uguale al sub-criterio offerto da SA IA S.p.a.).

-error in iudicando dei capi n. 5.7-5.14-7 della sentenza - travisamento dei fatti - violazione del principio del risultato e della fiducia, nonché dei principi di efficienza imparzialità e buon andamento, par condicio e concorrenzialità negli appalti pubblici- sull’erronea valutazione quale requisito premiale e non a pena di esclusione della presenza della “seconda lente” della telecamera – violazione 30 e falsa applicazione del capitolato speciale (art. 6).

Il TAR ha respinto il primo dei motivi aggiunti presentati da SA IA S.p.a. che contestava la mancata esclusione dell’offerta tecnica di T3 per non conformità ai requisiti minimi previsti a pena di esclusione dal Disciplinare e dal Capitolato.

Con tale motivo veniva contestato che la telecamera offerta dall’odierna appellata non fosse provvista della seconda lente prescritta quale requisito minimo dalla lex specialis concretizzandosi, pertanto, una fattispecie di vero e proprio aliud pro alio.

Secondo il Giudice di prime cure, tenuto conto della funzione del servizio di sorveglianza affidato al concessionario, i requisiti della telecamera in questione non sarebbero prescritti a pena di inammissibilità dell’offerta, ma sarebbero meri elementi di valutazione del prodotto offerto dai concorrenti da valorizzarsi in termini di maggiore o minore attribuzione di punteggi, ovvero, in altri termini il requisito in questione non potrebbe considerarsi quale requisito minimo dell’offerta.

Secondo l’appellante, la sentenza sarebbe, anche in parte qua , erronea e meriterebbe di essere riformata.

Infatti, se è vero che la fornitura di telecamere di videosorveglianza è funzionale all’oggetto della concessione (il servizio di parcheggio pubblico dell’Università), è altrettanto vero che la finalità di tale fornitura, ai sensi del Disciplinare e del Capitolato di gara, non è affatto generica - come erroneamente avrebbe interpretato il Giudice di prime cure - ma specificamente individuata proprio nelle specifiche caratteristiche strutturali delle telecamere richieste dalla lex specialis che devono adempiere a precise funzioni.

La lex specialis imponeva a pena di esclusione, evidenzia l’appellante, la fornitura di una telecamera dotata di due lenti in grado di acquisire immagini dettagliate con una focale massima pari ad almeno 22 mm.

Tale requisito non era solo prestazionale e, quindi, da valorizzare con attribuzione di un minore o maggior punteggio ma, un vero e proprio requisito strutturale “minimo”, finalizzato a garantire la sicurezza dei locali attraverso l’ingrandimento e la visione dettagliata delle immagini panoramiche.

È documentalmente provato, sottolinea l’appellante, che le telecamere offerte da T3 dispongano una sola lente con focale massima pari a 10 mm.

Pertanto, esse non sarebbero solo strutturalmente ma anche funzionalmente difformi rispetto a quelle descritte nel Capitolato, poiché non potrebbero adempiere alla finalità specificata.

Il Giudice di prime cure avrebbe, quindi, male interpretato la lex specialis così violando i principi della par condicio e concorrenzialità negli appalti pubblici.

Da un lato, infatti, l’appellata ha ottenuto un indebito vantaggio nella formulazione della parte restante dell’offerta potendo scegliere una telecamera meno costosa, e, dall’altro, SA IA S.p.a. avrebbe potuto calibrare diversamente la propria offerta se il Disciplinare avesse permesso chiaramente di offrire telecamere completamente difformi da quella descritta dal Capitolato.

-in subordine: error in iudicando del capo n. 7.5 della sentenza - violazione e falsa applicazione dell’articolo 6 del capitolato speciale, degli articoli 16 e 18 del disciplinare di gara.

Per le stesse ragioni esposte nel precedente motivo di appello, anche il capo di sentenza con il quale il Giudice ha respinto la seconda parte dei motivi aggiunti di SA - secondo cui alla telecamera di T3 andava comunque attribuito un punteggio pari a zero - dovrebbe essere riformato.

Argomenta l’appellante principale che, pur essendo vero che non vi sono in commercio telecamere a doppia lente con entrambe le lenti varifocali con zoom motorizzato, sarebbe errato equiparare, come fa il Giudice le telecamere di SA IA S.p.a e quelle di T3, ritenendole entrambe ugualmente difformi dal Capitolato.

Da una parte, infatti, vi sono difformità strutturali e funzionali che impediscono alla telecamera offerta da T3 di adempiere alle funzioni richieste dal Capitolato; dall’altra vi è una telecamera, quella di SABA, del tutto idonea e con caratteristiche almeno equivalenti a quelle indicate nel Capitolato.

Perciò, anche nell’ipotesi in cui il combinato disposto degli articoli 6 del Capitolato e 16 del Disciplinare fosse interpretato come non “direttamente escludente” l’offerta di T3, l’aggiudicazione risulterebbe comunque illegittima essendo stati violati da parte della Commissione i canoni di valutazione delle offerte tecniche dettati dalla lex specialis .

In sede di appello incidentale depositato da Amt3 Azienda Mobilità Trasporti Turismo e Territorio S.p.A. è stato dedotto:

- error in iudicando in relazione ai capi nn. 7, 7.1., 7.2, 7.3, 7.4 e 7.5 della sentenza – contraddittorietà della motivazione - violazione della discrezionalità amministrativa con riferimento ai punteggi attribuiti dai commissari per il sub-criterio “1.1. qualita’ delle telecamere

Con il primo motivo, espone il ricorrente incidentale che la motivazione della impugnata sentenza sarebbe errata sotto due profili: (a) il primo attiene all’illegittimo superamento del limite posto al sindacato giurisdizionale, che non può travalicare – come invece è avvenuto nel caso in esame - la discrezionalità tecnica della Commissione giudicatrice, sostituendosi ad essa; (b) il secondo attiene al travisamento dell’effettiva superiorità dell’offerta di T3 rispetto a quella dell’appellante.

L’operato della Commissione risulterebbe del tutto esente dai vizi rilevati dal giudice di prime cure, che avrebbe illegittimamente travalicato i limiti posti al sindacato giurisdizionale rispetto alle valutazioni tecniche espresse dall’organo valutativo, poiché la stessa commissione avrebbe operato una vera e propria comparazione delle offerte, osservando, per un verso, come la mancanza di due caratteristiche essenziali (varifocale e zoom di SA) fossero da ritenersi meno rilevanti della carenza di una seconda lente (per T3) e, per altro verso, come il numero delle caratteristiche migliorative delle telecamere di SA fosse superiore rispetto a quelle di T3.

Detto ragionamento fa emergere – osserva l’appellante incidentale - come il TAR avrebbe operato un’inammissibile riedizione delle valutazioni che la legge demanda esclusivamente alla stazione appaltante.

La sentenza impugnata avrebbe inoltre travisato la qualità delle telecamere offerte dai due operatori economici, che andava verificata valutando nel complesso le caratteristiche dei prodotti offerti, avuto riguardo al fatto che l’obiettivo della gara era quello di ottenere uno strumento accessorio ed adeguato rispetto alla gestione del parcheggio.

L’analisi dei prodotti rispettivamente offerti confermerebbe ampiamente la bontà delle valutazioni tecniche e discrezionali operata dai singoli Commissari che, peraltro, concordemente, hanno riscontrato la superiorità della telecamera offerta da T3 rispetto a quella offerta da SA IA S.p.a. (e, conseguentemente, l’erroneità delle valutazioni svolte dal Tar).

- error in iudicando in relazione ai capi nn. 9 e 9.1 della sentenza – travisamento del fatto - violazione e falsa applicazione dell’articolo 18 del disciplinare di gara - violazione e falsa applicazione degli articoli 1362 e ss. c.c. - violazione dei principi di efficacia, economicità e buon andamento di cui all’articolo di cui all’art. 97 della costituzione eccesso di potere per manifesta e macroscopica illogicità, irragionevolezza e arbitrarietà dei punteggi assegnati quanto ai sub-criteri “3.2. accessibilità e mobilità dei parcheggi” e “4.3 pulizie”

Secondo l’appellante, la sentenza impugnata, prima di riconoscere l’illogicità ed il manifesto travisamento delle valutazioni operate dalla Commissione giudicatrice rispetto al criterio “3.1 Sistema di monitorizzazione del parcheggio”, avrebbe laconicamente ritenuto che l’odierna appellata non avesse allegato evidenti ragioni di superiorità della propria offerta con riguardo ai sub-criteri “3.2. accessibilità e mobilità dei parcheggi” e “4.3 pulizie”.

La motivazione sul punto, oltre ad essere errata, risulterebbe così stringata da risultare apparente.

-error in iudicando dei capi nn. 5-5.14 della sentenza – travisamento dei fatti - violazione del principio del risultato e della fiducia, nonché dei principi di efficienza imparzialità e buon andamento, par condicio e concorrenzialità negli appalti pubblici erroneità della valutazione quali requisiti premiali e non quali requisiti escludenti delle varifocali e degli zoom delle due lenti delle telecamere offerte – violazione e falsa applicazione degli articoli 16 e 18 del disciplinare di gara e dell’articolo 6 del capitolato speciale

In via subordinata, nel caso in cui venisse accolto il terzo motivo dell’appello avversario e dunque i requisiti richiesti dall’articolo 6 del Capitolato venissero ritenuti come necessari ed indispensabili per l’ammissione delle offerte tecniche, ritiene l’appellante incidentale che la sentenza gravata andrebbe riformata nella parte in cui non ha rilevato che SA IA S.p.a. avrebbe dovuto essere esclusa dal confronto concorrenziale poiché la telecamera offerta, come del resto tutte quelle presenti sul mercato, è priva di alcuni requisiti contemplati dal richiamato articolo 6 del Capitolato.

Ove mai i requisiti minimi di cui all’articolo 6 del Capitolato fossero da intendersi in maniera formalistica, come requisiti indispensabili per le offerte tecniche ai fini della partecipazione, la Stazione appaltante avrebbe dovuto, secondo l’appellante incidentale, escludere dal confronto l’offerta di SA IA S.p.a. che era priva, sotto più profili, di quei requisiti.

Ciò che comporterebbe l’esclusione di SA dalla procedura.

-error in iudicando, sotto altro profilo, dei capi nn. 5-5.14 della sentenza – violazione e/o falsa applicazione degli articoli 94, 95, 96 e 98 del d.lgs. n°36/23 nonche’ dell’articolo 6 del capitolato speciale d’appalto nonche’ degli articoli 16 e 18 del disciplinare di gara – eccesso di potere per travisamento, carenza di presupposto ed istruttoria

In ulteriore subordine, nel caso in cui venisse accolto il terzo motivo dell’appello principale e dunque i requisiti richiesti dall’articolo 6 del Capitolato venissero ritenuti come necessari ed indispensabili per l’ammissione delle offerte tecniche, ritiene l’appellante incidentale che la sentenza gravata andrebbe riformata anche nel punto in cui ha respinto il terzo motivo dei motivi aggiunti proposti, inerente alla mancata esclusione dell’appellante per falsa dichiarazione con riguardo al possesso dei requisiti minimi previsti per le telecamere dalla legge di gara.

Nella propria offerta tecnica, infatti, SA IA S.p.a. ha affermato che la telecamera offerta, tanto con riguardo alla prima lente, quanto con riferimento alla seconda, rispettava i requisiti previsti dal Capitolato ed anzi, con riferimento alla prima, che presentava addirittura caratteristiche notevolmente migliorative.

La circostanza che la telecamera offerta dall’appellante non rispetti le previsioni inerenti alla focale ed allo zoom ottico delle due lenti, concretizzerebbe per l’appellante incidentale una dichiarazione falsa, idonea ad influire sulle valutazioni delle offerte e sull’esito della procedura, che per questo, avrebbe dovuto condurre la Stazione appaltante a comminare l’esclusione dal confronto concorrenziale.

Evidenzia ulteriormente l’appellante incidentale che la stazione appaltante, ai sensi dell’articolo 96, comma 15, del medesimo Codice, avrebbe dovuto dare segnalazione della circostanza ad ANAC ai fini dell’iscrizione nel casellario informatico ai fini dell’esclusione dalle procedure di gara e dagli affidamenti di subappalto per un periodo fino a due anni.

-error in iudicando del capo n. 7.5 della sentenza – motivazione apparente -– violazione e falsa 30 applicazione degli articoli 16 e 18 del disciplinare di gara e dell’articolo 6 del capitolato speciale.

La sentenza impugnata, infine, dovrebbe per l’appellante incidentale essere riformata anche con riguardo al punto 7.5. della motivazione.

Nel caso in cui i requisiti minimi di cui all’articolo 6 del Capitolato non fossero intesi come necessari ed indispensabili per l’ammissibilità delle offerte tecniche e, conseguentemente, si ritenesse di non dover disporre l’esclusione dell’appellante dalla gara, le oggettive plurime carenze dei requisiti tecnici della telecamera proposta da SA IA S.p.a. avrebbero comunque dovuto incidere negativamente sul punteggio alla stessa attribuito dalla Commissione, il cui operato, per questa via, risulterebbe illegittimo per travisamento, illogicità ed irrazionalità manifeste.

Nonostante ciò – lamenta la T3 - il Tar ha respinto detta censura senza alcuna motivazione sul punto, concretando un’evidente omissione decisoria.

Rileva il Collegio, preliminarmente, che con la memoria in data 30 novembre 2024, reiterata in data 6 dicembre 2024, l’appellante ha formulato istanza di rinvio in ragione di vicende sopravvenute al deposito dell’appello principale.

In particolare, ha esposto l’appellante che l’Università degli Studi di Verona, con decreto prot. 6478 del 10 giugno 2024, dava esecuzione alla sentenza del TAR Veneto n. 1294/2024, annullando l’aggiudicazione ad T3.

A seguito di nuove valutazioni dei sub-criteri “1.1. qualità delle telecamere” e “3.1 sistema di monitorizzazione dell’utilizzo del parcheggio”, detta Università disponeva una nuova aggiudicazione in favore di T3 (decreto prot. 7990/2024).

Anche la seconda aggiudicazione è stata impugnata da SA IA S.p.a. con ricorso al TAR per il Veneto R.G. 1034/2024.

A seguito dell’udienza pubblica del 14 novembre 2024, il TAR per il Veneto, con sentenza n. 2826/2024, pubblicata il 26 novembre 2024, ha accolto il ricorso di SABA disponendo “… l’annullamento dell’aggiudicazione della gara a favore di T3, e il conseguente obbligo, per la stazione appaltante, di riesaminare le offerte tecniche di SABA e T3 limitatamente ai subcriteri 1.1.e 3.1. nel rispetto dell’effetto conformativo della presente pronuncia ”.

Considerando che l’esito di tale nuova valutazione delle offerte tecniche (ove favorevole a SABA) potrebbe determinare la carenza di interesse alla decisione del presente appello, SABA ha richiesto, ai sensi dell’art. 73 c.p.a., il rinvio dell’udienza.

Il Collegio ritiene, preliminarmente, di non accogliere l’istanza di rinvio proposta da SA IA S.p.A.

Va sottolineato che, nel caso di specie, la stazione appaltante non ha disposto la rivalutazione sulla base di una sua scelta discrezionale, ma ha dovuto rivalutare le offerte in gara in ottemperanza alla sentenza impugnata (come si evince dal chiaro disposto del decreto dirigenziale del 10 giugno 2024, in atti).

È tuttavia evidente che, se venisse rimossa tale sentenza, cadrebbero di conseguenza gli obblighi da essa scaturenti.

Non può pertanto ritenersi che la nuova valutazione delle offerte (effettuata, si ripete, in puntuale esecuzione di quanto stabilito dalla decisione odiernamente impugnata) abbia determinato o possa determinare l’improcedibilità della presente impugnativa.

In considerazione di ciò, ritiene il Collegio che la causa debba essere decisa e l’istanza di rinvio respinta.

L’appello principale è infondato.

Osserva il Collegio che la parte essenziale della controversia, di fatto, ruota sui punteggi attribuiti a due voci di valutazione: la n. 1.1 (relativa alle caratteristiche delle telecamere) e la 3.1 (relativa ai sistemi di monitorizzazione e agli automatismi di controllo).

Va premesso che il fatto che i punteggi siano fortemente differenziati, anche a fronte di offerte non così dissimili, non è indice di irragionevolezza ma – più semplicemente – è il portato ‘tipico’ del metodo del ‘confronto a coppie’, che ha quale effetto proprio quello di differenziare molto le valutazioni finali (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 16/2022).

Ferme restando le premesse appena svolte, il Collegio valuterà comunque (scil.: nei limiti dei motivi articolati in appello) se gli esiti valutativi dell’applicazione del metodo del confronto a coppie risultino nel complesso congrui e ragionevoli.

Ciò posto, quanto al primo motivo di appello principale, la decisione del TAR sia sul criterio 1.1 (relativo alle caratteristiche delle telecamere) che sul criterio 3.1 (relativo agli automatismi di controllo e ai sistemi di monitorizzazione) risulta esente da censure, né gli argomenti proposti in sede di appello appaiono tali da revocare in dubbio tale conclusione.

Infatti, sia quanto al criterio 3.1 (automatismi di controllo) che quanto al criterio 1.1 (qualità delle telecamere), il TAR ha ragionevolmente osservato che – pur rispettando l’autonomia della Commissione – non era davvero chiara la ragione per cui, nel primo caso, l’offerta della SABA fosse così tanto superiore a quella della T3, nel secondo caso, per cui l’offerta della T3 fosse così tanto superiore a quella della SABA, correttamente richiedendo una rivalutazione su entrambi i punti.

Con più specifico riguardo alle doglianze proposte dall’appellante principale SA in ordine alla parte della sentenza relativa alle valutazioni inerenti il criterio 3.1, il Collegio osserva che – pur restando ferme le considerazioni che precedono in ordine agli effetti del ricorso al metodo del confronto a coppie – il primo Giudice non ha travalicato i limiti del vaglio in sede giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali della Commissione.

Al contrario, il TAR si è limitato (con argomentazioni puntuali, dettagliate e plausibili) a indicare le ragioni che inducevano a ritenere non giustificato il netto giudizio di prevalenza espresso dai Commissari in favore dell’offerta della SA (con il riconoscimento di ben 6,00 pt. contro 1,89).

Né sembra (in relazione alla doglianza articolata a pag. 18 dell’appello) che il primo Giudice sia incorso in parte qua nel vizio di ultrapetizione, essendosi limitato ( iuxta alligata et probata partium ) a dichiarare l’incongruità dell’indistinto giudizio di prevalenza espresso in favore della SA.

Né a conclusioni diverse possono deporre gli ulteriori argomenti atomisticamente proposti dall’appellante principale (come quello relativo alla mancata valorizzazione del sistema di ‘ Digital Management Report ’ o all’implementazione della funzionalità di ‘ Rest API ’.

Non risulta fondato, contrariamente a quanto dedotto nel secondo motivo di appello, che all’appellante spettasse un maggiore punteggio per il criterio 2.1 (sostenibilità ambientale).

Al riguardo, l’appellante non adduce argomenti dirimenti:

né al fine di dimostrare che all’offerta della controinteressata avrebbe dovuto essere attribuito un punteggio più basso;

né al fine di dimostrare che alla sua offerta avrebbe dovuto essere attribuito un punteggio più alto.

Più in particolare, non è fondato l’argomento secondo cui il Disciplinare dovesse essere interpretato nel senso di attribuire il punteggio relativo al sub-criterio 2.1 (ai fini della complessiva sostenibilità ambientale) unicamente a fronte del miglioramento delle prestazioni energetiche ovvero del ricorso a dispositivi a basso consumo.

Al contrario, la lettera del Disciplinare deponeva nel diverso senso di consentire la valorizzazione degli interventi di sostenibilità ambientale in modo distinto e cumulativo rispetto agli ulteriori obiettivi di risparmio energetico dinanzi richiamati.

Non risulta fondato, quanto al terzo e al quarto motivo di appello, che la telecamera offerta dalla T3 dovesse essere esclusa per carenza dei necessari requisiti tecnici, anche considerato che le clausole direttamente o indirettamente escludenti sono di stretta interpretazione e che in materia vige il principio di tassatività delle cause di esclusione (art. 10, comma 2 del D.lgs. 36/2023), non risultando alcuna previsione di legge o regolamento che legittimi l’invocata esclusione.

Deve infatti essere confermata la sentenza appellata la quale ha chiarito:

che l’articolo 6 del CSA va correttamente inteso nel senso di aver fissato sul punto un requisito di carattere prestazionale (e non un requisito minimo di partecipazione, a pena di esclusione);

che le telecamere offerte in gara dalla T3 consentivano comunque di conseguire gli obiettivi individuati dalla lex specialis (in particolare, quello di ottenere una adeguata e completa visione delle aree, anche attraverso adeguati posizionamenti degli impianti);

che, verosimilmente, una lettura restrittiva della legge di gara (e non orientata al conseguimento degli obiettivi sottesi, così come al principio di equivalenza) avrebbe condotto all’esclusione anche dell’offerta della stessa SA, la quale aveva offerto in gara telecamere anch’esse prive di tutte le caratteristiche previste dal CSA (in particolare, in ragione delle caratteristiche di focale, risoluzione e zoom).

È infine infondato il quarto motivo di appello, articolato in via subordinata dalla SA (e la cui articolazione è stata più ampiamente descritta in narrativa).

Al riguardo il Collegio si limita ad osservare che, una volta acquisita la legittimità dell’ammissione a gara della T3, anche per quanto riguarda le caratteristiche qualitative delle telecamere offerte, non vi era ragione per concludere nel senso di un sostanziale azzeramento del relativo punteggio, risultando comunque che la sua offerta - per come formulata – consentiva di conseguire gli obiettivi fissati dalla lex specialis , in tal modo giustificandone appieno una conseguente valorizzazione in termini di punteggio.

L’appello incidentale della T3 è infondato.

I relativi motivi, in quanto tutti ricadenti su aspetti valutativi, appaiono infondati tenuto conto dei limiti del sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica delle Commissione, la cui attività non evidenzia profili macroscopici di irragionevolezza o illogicità.

Per quanto riguarda in particolare il primo motivo dell’appello incidentale, il primo Giudice non ha superato i richiamati limiti di vaglio giurisdizionale laddove (con motivazione congrua e puntualmente riferita alle circostanze pertinenti) ha rilevato il carattere ingiustificato dell’amplissimo giudizio di prevalenza espresso in favore della T3 per ciò che riguarda le caratteristiche qualitative delle telecamere offerte in gara.

Anche sotto tale aspetto, una così ampia differenziazione (con 6,16 punti per la T3 e 2,10 per la SA) risulta in effetti ingiustificata, pur volendo tenere conto in massimo grado delle caratteristiche e degli effetti del ricorso al meccanismo c.d. del ‘confronto a coppie’.

Contrariamente a quanto affermato dall’appellante incidentale, infatti, il TAR non ha operato una – inammissibile – sostituzione del proprio giudizio a quello della Commissione, ma si è piuttosto limitato – in corretta applicazione di regole e princìpi consolidati – a rilevare, in chiave critica, i profili di incongruità che caratterizzavano l’operato della Commissione, salva ogni ulteriore valutazione sul punto.

Le ragioni appena esposte inducono il Collegio a dichiarare infondato anche il quinto motivo dell’appello incidentale, dinanzi più analiticamente descritto.

È inoltre inammissibile e infondato il secondo motivo dell’appello incidentale. Con tale motivo la T3 lamenta che il TAR abbia respinto con motivazione apodittica – e, in sostanza, solo apparente – il motivo con cui si era lamentata l’incongruità del giudizio di equivalenza fra le due offerte espresso dalla Commissione in relazione ai sub-criteri 3.2 (‘Accessibilità e mobilità all’interno del parcheggio’) e 4.3 (‘Pulizie’).

Il motivo è in primo luogo inammissibile in quanto l’appellante invoca sul punto un vaglio sostanzialmente sostitutivo sulle operazioni valutative effettuate dalla Commissione.

Il motivo è inoltre infondato in quanto l’appellante incidentale non indica le effettive ragioni a sostegno della “manifesta superiorità” della propria offerta, limitandosi – piuttosto – a ribadirne in chiave promozionale e in modo atomistico le caratteristiche, senza proporre alcuna effettiva comparazione con le concomitanti – seppur diverse - caratteristiche dell’offerta della concorrente SA.

Il Collegio osserva inoltre che non vi è ragione per esaminare i motivi terzo e quarto dell’appello incidentale, per essere stati gli stessi articolati in modo soltanto subordinato (e solo per il caso di accoglimento dell’appello principale, il quale è tuttavia risultato infondato).

Conclusivamente, l’appello principale e l’appello incidentale vanno respinti e la sentenza di primo grado confermata, restando altresì confermato l’effetto conformativo volto a disporre, da parte della stazione appaltante, la ripetizione della valutazione con i cinque originari concorrenti alla procedura.

Sussistono nondimeno giusti e peculiari motivi per la compensazione delle spese della presente fase di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,

respinge l’istanza di rinvio depositata dalla parte appellante.

Respinge l’appello principale.

Respinge l’appello incidentale.

Per l’effetto, conferma la sentenza appellata nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che il presente dispositivo sia eseguito dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Valentini	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO