Pubblicato il 22/04/2025

N. 03452/2025REG.PROV.COLL.

N. 08119/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8119 del 2024, proposto da
Azienda-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giulio Cerceo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'agricoltura della sovranità alimentare e delle foreste (MASAF), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
VI - Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Vinti e Manuela Teoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Consorzio Melinda Società Cooperativa Agricola, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. -OMISSIS-/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'agricoltura della sovranità alimentare e delle foreste e di VI - Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 marzo 2025 la Cons. Gudrun Agostini e udita per VI l’avvocato Manuela Teoli.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in appello è stata chiesta la riforma della sentenza del T.A.R. per il Lazio (Sezione Quinta) n. -OMISSIS-/2024, che ha respinto il ricorso R.G. 1574/2024 e i motivi aggiunti proposti per l’annullamento del provvedimento (prot. -OMISSIS- n. -OMISSIS- del 6 dicembre 2023) del Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste di “ Comunicazione esito negativo dell'istanza presentata dalla Azienda-OMISSIS- S.r.l. (prot. -OMISSIS-) per l'accesso alle agevolazioni previste a sostegno degli investimenti per lo sviluppo della logistica agroalimentare tramite il miglioramento della capacità logistica dei porti, nell'ambito della Misura M2C1, Investimento 2.1 “Sviluppo logistica per i settori agroalimentare, pesca e acquacoltura, silvicoltura, floricoltura e vivaismo” del PNRR, ai sensi dell'articolo 9, comma 2, dell'Avviso del 21 settembre 2022 ” (ricevuto tramite p.e.c. dalla odierna ricorrente in data 6 dicembre 2023), nonché di ogni altro atto prodromico, conseguenziale e, comunque, connesso, anche se attualmente non conosciuto e, in particolare, della relazione istruttoria avente “ esito negativo ” trasmessa da VI al Ministero con la nota prot. interno n. -OMISSIS-del 24 novembre 2023 e la comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10 bis della legge n. 241/90 trasmessa via p.e.c. da VI all'odierna ricorrente in data 2 agosto 2023.

2. Le premesse in punto di fatto possono essere sintetizzate come segue.

2.1. La ricorrente ha presentato in data 17.11.2022 domanda di ammissione alle agevolazioni previste a sostegno degli investimenti materiali e immateriali nella logistica agroalimentare, nell’ambito della Misura M2C1, Investimento 2.1 “ Sviluppo logistica per i settori agroalimentare, pesca e acquacoltura, silvicoltura, floricoltura e vivaismo ” del PNRR, finanziato dall’Unione europea, per un programma di sviluppo da realizzarsi nel comune di Loreto RU (PE).

Si tratta di una misura di sostegno in capo al MASAF il quale la ha disciplinata con Decreto Ministeriale del 13 giugno 2022 e Avviso del 21 settembre 2022, affidandone l’istruttoria e la gestione delle pratiche a VI (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A.), quale soggetto gestore.

2.2. La proposta di programma di sviluppo presentata dall’Azienda-OMISSIS- S.r.l., che non risulta essere stata depositata in giudizio, in base alla descrizione contenuta nella relazione istruttoria di VI riguarda tre stabilimenti “… situati nel Comune di Loreto RU (PE). Due unità locali sono pienamente operative; la terza è stata da poco acquisita ed il suo sviluppo è parte integrante del progetto…(…)… In particolare la terza proprietà è il Palazzo -OMISSIS-, un immobile nobiliare del 1.700 da poco acquisito per circa il 50% della superficie. L’investimento proposto ha l’obiettivo di realizzare ed efficientare le strutture di stoccaggio, magazzinaggio e trasformazione e digitalizzare i processi di logistica attraverso: • la riduzione dell'impatto ambientale ed incrementare la sostenibilità dei prodotti; • il miglioramento della capacità di stoccaggio e trasformazione delle materie prime; • la differenziazione dei prodotti per qualità, sostenibilità, tracciabilità e caratteristiche produttive; • il potenziamento, indirettamente, della capacità di esportazione società; • il consolidamento del processo di digitalizzazione nella logistica anche ai fini della tracciabilità dei prodotti. Il Progetto intende supportare gli obiettivi citati mediante: • l’incremento della capacità di vinificazione, stoccaggio, invecchiamento ed imbottigliamento dei vini; • l’incremento della capacità di stoccaggio delle materie prime della Distinta Base (Di.Ba) e dei prodotti finiti; • l’acquisto dello stabilimento di -OMISSIS-, attualmente in locazione finanziaria, al fine di poter realizzare gli investimenti necessari in tema di efficientamento energetico ed ampliamento della capacità produttiva; • l’acquisto di locali adibiti ad antiche cantine in un palazzo nobiliare del 1.700, il Palazzo -OMISSIS-, situato nel centro storico di Loreto RU, al fine creare una nuova unità locale per incrementare ulteriormente la capacità di vinificazione ed affinamento. ”

L’ammontare degli investimenti previsti è di euro 6.728.000 e le agevolazioni richieste di euro 5.046.000, di cui euro 2.599.000 contributo in conto impianti e 2.355.000 finanziamento agevolato e euro 92.000 contributo spesa.

In base alla normativa sopra richiamata, il procedimento di valutazione delle domande è finalizzato ad accertare la coerenza del programma di investimento con gli obiettivi della misura PNRR, che sono quelli di favorire la realizzazione di un intervento volto allo sviluppo della logistica agroalimentare in un’ottica di decarbonizzazione e digitalizzazione [art. 1, lett. e), del Decreto].

La procedura di valutazione prevede due macro-fasi:

(i) una prima fase di verifica della sussistenza dei requisiti e delle condizioni per l’accesso alle agevolazioni che comporta la redazione di una prima graduatoria, in cui VI svolge anche una prima valutazione sul carattere strategico del programma, sulla base dei criteri stabiliti dall’art. 8, comma 1, dell’Avviso e relativo all’allegato A, ossia: - capacità di ridurre gli impatti ambientali; - introduzione di un processo innovativo e digitalizzazione delle attività; - presenza di progetti di ricerca e sviluppo della filiera agroalimentare locale e nazionale; - capacità del progetto di incidere sullo sviluppo della filiera agroalimentare locale e nazionale;

(ii) una seconda fase per i soggetti inseriti nella graduatoria in cui si procede all’esame di merito dei programmi con eventuale fase di negoziazione.

2.3. Nel caso che ci occupa, la prima graduatoria, all’esito della “prima verifica e valutazione”, è stata approvata con Decreto direttoriale del 21 dicembre 2022 dove la società appellante si è collocata al cinquantunesimo (51) posto con l’attribuzione di 80 punti su 100.

L’esame di merito, che definisce la seconda macro-fase, si svolge invece sulla base dei criteri di valutazione stabiliti dall’art. 7, comma 4, del Decreto e dall’art. 8, comma 4, dell’Avviso, che concernono specificatamente: a) l’affidabilità tecnica, economica e finanziaria dell’impresa o delle imprese proponenti; b) la sostenibilità finanziaria del Programma, con riferimento alla capacità delle imprese di sostenere la quota parte dei costi delle immobilizzazioni previste dal Programma non coperte da aiuto pubblico; c) la cantierabilità dei progetti di investimento sotto il profilo della valutazione della presenza di elementi utili a rilevare la possibilità che le imprese proponenti esibiscano, entro 180 giorni dalla determinazione di ammissione di cui ai successivi provvedimenti, la documentazione concernente la materia edilizia e comunque entro la data della prima richiesta di erogazione di cui ai successivi provvedimenti; d) la pertinenza e la congruità generale, anche ricorrendo ad elementi di tipo parametrico, delle spese previste dai progetti di investimento.

2.4. In esito alla successiva istruttoria approfondita del programma proposto dall’odierna appellante, VI ha comunicato alla stessa, con nota del 2 agosto 2023 ai sensi dell’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990, i motivi che ostano all’accoglimento della domanda. Nella nota venivano specificati i singoli rilievi che corrispondono ai seguenti gruppi di censure: 1. le spese ammissibili sono di importo complessivo inferiore al minimo ammissibile; le spese ammissibili sono di euro 2.346.051,73 e quelle non ammissibili euro 4.381.948,27 in gran parte riconducibili prevalentemente al potenziamento della linea produttiva; 2. l’iniziativa non rispetta le prescrizioni di cui all’art. 15, comma 2, del D.M. in merito all’obbligo di avvio successivo alla domanda - dall’analisi della documentazione fornita emerge la presenza dell’ordine n. 220702 del 18/07/2022; 3. impossibilità di valutare la sostenibilità economico-finanziaria del programma - non è indicata la natura dei mezzi propri, né è quantificato il fabbisogno IVA relativo all’investimento; 4. impossibilità di valutare la cantierabilità dell’iniziativa - manca documentazione attestante la disponibilità delle unità immobiliari interessate e dell’iter autorizzativo propedeutico; 5. impossibilità di valutare la pertinenza, congruità e ammissibilità dei costi esposti (servizi di consulenza, suolo aziendale, opere murarie e assimilabili, altro); 6. impossibilità di esprimere un giudizio positivo in merito all’eventuale impatto del progetto sul miglioramento delle capacità logistiche/di stoccaggio; 7. impossibilità di valutare l’ammissibilità dei costi relativi all’investimento di ricerca e sviluppo ai sensi dell’art. 20 del D.M; 8. non è possibile accertare il rispetto del principio DNSH, ai sensi dell’art. 2, comma 4, del D.M. e Allegato B all’Avviso 21.09.2022; 9. non è possibile accertare, ai sensi dell’art. 10, comma 1, lettera a), del D.M. e Allegato A - Tabella 2A, che i prodotti oggetto del programma siano riconducibili all’Allegato I del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).

2.5. In data 12 agosto 2023 la società ha trasmesso dettagliate osservazioni sui singoli punti contestati.

2.6. Con il qui impugnato provvedimento, trasmesso via pec in data 6 dicembre 2023, il Ministero, recependo l’esito dell’istruttoria svolta da VI, ha comunicato il diniego all’accoglimento dell’istanza fondato sulla permanenza di plurimi motivi ostativi all’esito dell’esame di documenti prodotti dall’Agenzia, il tutto “… come meglio dettagliato nella relazione istruttoria di cui alla nota prot. interno MASAF -OMISSIS-del 24/11/2023, allegata al presente atto”.

2.7. In sintesi, dalla richiamata relazione istruttoria di VI emerge che, in seguito alla analisi delle osservazioni e della documentazione integrativa presentata, in relazione ai singoli motivi originari numerati da 1 a 9 sopra riportati, sono rimasti non superati i seguenti rilievi: 1. non risultano ammissibili in quanto non strettamente funzionali alla logistica le spese, per un totale di € 4.481.860,15, nel dettaglio elencate; 2. superato; 3. nonostante la lettera bancaria del 12.10.2023, alla luce degli stralci apportati per circa euro 4.482.000 (evidenziati nel precedente commento del punto 1), da cui consegue una riduzione delle spese ammissibili e delle agevolazioni concedibili, le coperture indicate dalla Proponente non risultano sufficienti a finanziare la quota parte di investimento non coperta dalle agevolazioni; 4. la documentazione fornita non è idonea a dimostrare i titoli di disponibilità e a valutare la cantierabilità del progetto anche per carenza di indicazione della tempistica; 5. criticità non superata; 6. non si riscontra un decremento della capacità logistica/stoccaggio, bensì un aumento; 7. permangono diversi errori materiali e carenze (processo di innovazione, personale, Innovation Manager, costi relativi allo spazio virtuale); 8. criticità superata; 9. criticità superata.

2.8. La relazione riporta in conclusione il seguente esito finale: “ In virtù di tutto quanto sopra esposto, si conferma che il programma di sviluppo presentato non è coerente con le disposizioni normative di cui al D.M. 13.06.2022 e successivo Avviso del 21.09.2022 e in particolare: - ai sensi dell’art. 11, comma 2, del D.M. 13.06.2022, il progetto di investimento risulta inferiore alla soglia prevista pari a €/000 5.000; - ai sensi dall’art. 7 comma 4 lett. b) del D.M., non è possibile valutare la sostenibilità finanziaria del programma di sviluppo; - ai sensi dell’art. 7, comma 4, lettera c) del D.M. 13.06.2022, non è possibile valutare la cantierabilità dell’iniziativa; - ai sensi dall’art. 7 comma 4 lett. d) del D.M., non è possibile valutare la congruità e l’ammissibilità dei costi esposti; - ai sensi dell’art. 20 del D.M. 13.06.2022, non è possibile valutare positivamente l’ammissibilità dei costi relativi al Progetto di ricerca e sviluppo ”.

3. Ritenendo il provvedimento illegittimo e lesivo l’interessata ha proposto ricorso al T.a.r. del Lazio, affidato a sei motivi di censura con cui lamentava la violazione dell’art. 7, comma 4, del D.M. 13.06.2022 e dell’art. 8, comma 4, dell’Avviso del 21.09.2022, dell’art. 10-bis della L. 241/1990, eccesso di potere, difetto di istruttoria, errore nei presupposti, travisamento e difetto di motivazione; con motivi aggiunti, depositati in data 26.4.2024, la società ricorrente ha dedotto ulteriori profili di censura in ordine alle carenze istruttorie di VI in seguito ai chiarimenti richiesti dal Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria nella relazione istruttoria del 19.10.2023.

4. All’esito del giudizio, il Tar del Lazio, con l’appellata sentenza, ritenendo infondati tutti i motivi di ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, li ha respinti.

5. Ne è seguito l’odierno appello affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

I “ Erroneità della sentenza di prime cure nella parte in cui ha ritenuto infondato il primo motivo di ricorso con il quale era stata censurata la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7, comma 4, del D.M. 13.06.2022 e dell’art. 8, comma 4, dell’Avviso del 21.09.2022, prot. n. 452233 ”;

II “ Erroneità della sentenza di prime cure nella parte in cui ha ritenuto infondato il secondo motivo di ricorso (con il quale era stata censurata la Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7, comma 2, lett. b) del D.M. 13.06.2022 e dell’art. 8, comma 2, dell’Avviso del 21.09.2022 (prot. n. 452233). Eccesso di potere per difetto di istruttoria ”;

III “ Erroneità della sentenza di prime cure nella parte in cui ha ritenuto infondato il terzo motivo di ricorso (con il quale era stata censurata la Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7 del D.M. 13.06.2022 e dell’art. 8 dell’Avviso del 21.09.2022) prot. n. 452233). Eccesso di potere per errore sui presupposti ”;

IV “ Erroneità della sentenza di prime cure nella parte in cui ha ritenuto infondato il quarto motivo di ricorso (con il quale era stata censurata la Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/90) ”;

V “ Erroneità della sentenza di prime cure nella parte in cui ha ritenuto infondato il quinto motivo di ricorso (con il quale era stata censurata la Violazione e/o falsa applicazione della legge n. 241/90 in relazione al DM 13.06.2022 e all’Avviso del 21.09.2022 prot. n. 452233. Eccesso di potere per difetto di istruttoria) ”;

VI “ Erroneità della sentenza di prime cure nella parte in cui ha ritenuto infondato il sesto motivo di ricorso (con il quale era stata censurata la ‘Violazione e/o falsa applicazione del D.M. 13.06.2022 e dell’Avviso del 21.09.2022 (prot. n. 452233).Eccesso di potere per errore sui presupposti e per travisamento dei fatti) ”;

VII “ Erroneità della sentenza di prime cure nella parte in cui ha ritenuto infondato l’atto di motivi aggiunti (con il quale era stata censurata la Violazione e/o falsa applicazione dei principi stabiliti dalla legge n. 241/90 in materia di giusto procedimento e eccesso di potere per contraddittorietà e difetto di istruttoria) ”.

6. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’agricoltura della sovranità alimentare e delle foreste in data 31 ottobre 2024 e VI in data 19 dicembre 2024 chiedendo il rigetto del ricorso. Nei termini di rito VI ha depositato memoria difensiva ex art. 73, comma 1, c.p.a. con la quale, tra l’altro, ha eccepito l’inammissibilità di tutte le censure laddove dirette ad impingere nelle valutazioni tecnico-discrezionali e l’inammissibilità, in particolare, del VI motivo che si riporta, senza menzionarle, alle censure dedotte in primo grado con il sesto motivo del ricorso introduttivo. Sia l’appellante sia VI hanno depositato in seguito anche memorie di replica.

7. All’odierna udienza pubblica il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Si può quindi passare all’esame del primo motivo di impugnazione, con cui la società ha riproposto la doglianza circa l’asserito superamento da parte di VI del termine di 120 giorni di cui all’art. 7, comma 4, del D.M. 13.06.2022 e art. 8, comma 4, dell’Avviso del 21.09.2022, che stabiliscono che “ L'Agenzia, entro il termine massimo di centoventi giorni dalla pubblicazione della graduatoria di cui al comma 3, esegue l'istruttoria, anche mediante una fase di negoziazione con il soggetto proponente […] ”. Con il suddetto motivo del ricorso originario aveva dedotto che, dalla formulazione della citata disposizione e dalla scelta lessicale del superlativo assoluto (che, altrimenti, non risulterebbe giustificata), emergerebbe in modo cristallino la natura perentoria del termine, che l’amministrazione ha liberamente fissato pur avendo contezza della grande mole di lavoro che vi sarebbe stata. Ne conseguirebbe, a dire della ricorrente, che il termine per comunicare i motivi ostativi per tutti i soggetti inseriti nella prima graduatoria sarebbe da ritenersi scaduto il 20.04.2023 con conseguente perdita del potere al riguardo. A conferma dell’illegittimità del comportamento di VI l’appellante evidenzia che, dalla citata formulazione dell’art. 7, comma 4, del D.M., emergerebbe inoltre un preciso obbligo per l’amministrazione di instaurare entro il suddetto termine dei 120 giorni una fase di negoziazione con il soggetto proponente, che nel caso di specie è stata completamente pretermessa. Lamenta inoltre che, nonostante l’amplissimo ritardo per la conclusione della fase istruttoria VI, in preda di un improvviso moto acceleratorio, ha concesso solo 10 giorni per la presentazione di scritti difensivi in replica alle numerosissime contestazioni sollevate, che per di più sono caduti proprio a cavallo dei giorni di Ferragosto dove sia l’Azienda che molti studi professionali erano chiusi, il tutto nonostante tali motivi attenessero alla fase precedente già positivamente conclusa e l’Avviso prevedesse un termine fino a venti giorni. Questo procedere le avrebbe arrecato un danno in quanto impossibilitata di ribattere in modo compiuto.

Lamenta, infine, di aver perso, a causa di questo ingiustificato ritardo, un altro contributo della Regione Abruzzo per l’acquisto di un macchinario oggetto anche della presente procedura al quale era già stata ammessa, per non incorrere nel divieto sul cumulo di finanziamenti pubblici.

1.1. La censura è infondata.

Il termine previsto dall’art. 7, comma 4, del D.M. e dall’art. 8, comma 4, dell’Avviso non è un termine perentorio allo spirare del quale l’amministrazione perde il potere di proseguire le verifiche, di comunicare motivi ostativi e di richiedere ulteriori documenti e chiarimenti. Una tale conseguenza negativa dovrebbe essere espressamente e chiaramente prevista dalla norma e non può desumersi dalla mera scelta lessicale che qui aveva una evidente finalità acceleratoria, trattandosi di misura agevolativa del PNNR. In realtà, le norme citate dalla società appellante prevedono il termine di 120 giorni quale termine massimo in cui il soggetto gestore deve “eseguire” l’istruttoria, il che significa che entro il suddetto termine VI doveva svolgere, e quindi avviare, ma non necessariamente concludere l’istruttoria, anche per il fatto che si tratta di un numero molto elevato di programmi complessi e corposi. Anche la fase negoziale, prevista nel bando, è solo eventuale e, in ogni caso, solo conseguenziale all’esito positivo della verifica sui criteri stabiliti dall’art. 7, comma 4, del Decreto e dall’art. 8, comma 4, dell’Avviso per eventuali esigenze di interesse pubblico.

All’inserimento della società istante nella prima graduatoria – avvenuto in seguito a primo controllo formale sul possesso dei requisiti e delle condizioni generali di ammissibilità del programma - non consegue alcun diritto al finanziamento. L’amministrazione, proprio in base alla normativa della lex specialis, anche successivamente allo spirare del termine dei 120 giorni era quindi legittimata a decidere sull’ammissione o meno delle domande e a contestare l’assenza di requisiti generali o tecnico economici della proposta, trattandosi di procedura volta alla concessione di agevolazioni che possono (e devono) essere revocate anche in un momento successivo alla concessione, qualora si verificasse l’assenza di una delle condizioni o presupposti di ammissibilità.

Ne consegue la correttezza del pronunciamento di prime cure sul punto.

Del tutto infondate sono anche le ulteriori affermazioni (e pretese) della ricorrente in ordine alla presunta presenza in capo alle Aziende partecipanti di situazioni di legittimo affidamento sulla spettanza del finanziamento in seguito all’inserimento nella prima graduatoria. Le norme regolatrici della misura di finanziamento sono chiare nel delineare i singoli iter procedurali e nello specificare che “ solo a seguito della conclusione dell’attività istruttoria con esito positivo, l’Agenzia procede ad inviare le risultanze dell’istruttoria al Ministero il quale, con proprio provvedimento …(..)... determina di approvare il Programma e di concedere le agevolazioni ”. La procedura si conclude quindi con un provvedimento di concessione dell’agevolazione del Ministero e soltanto da quel momento ricorre un legittimo affidamento sulla spettanza del contributo, sempre a condizione che la azienda beneficiaria provveda tempestivamente anche agli ulteriori adempimenti previsti (art. 9 Avviso del 21 settembre 2022).

Conclusivamente, in considerazione del tenore della normativa nonché della complessità della fase valutativa, il Collegio non ritiene sussistere alcun ritardo illegittimo da parte di VI. La mancata ammissione al finanziamento, a tutta evidenza, nel caso che ci occupa, non è conseguenza della lungaggine della procedura di verifica ma della presenza di gravi criticità del programma che, come ha evidenziato l’Agenzia, hanno inciso anche sulla tempistica rendendo necessaria una puntuale analisi e dettagliata contestazione su ogni singolo profilo.

Se, poi, il termine concesso con la nota comunicativa ex art. 10-bis della Legge 241/1990 dei motivi ostativi per le controdeduzioni era troppo ristretto, la società avrebbe potuto chiedere di ottenere un prolungamento, come hanno fatto altri proponenti. Emerge che la società appellante ha presentato le proprie controdeduzioni entro il termine assegnato senza contestazione alcuna.

2. Passando al secondo motivo d’impugnazione lo stesso è rivolto contro il capo della sentenza che ha rigettato il secondo motivo di ricorso, con cui era stato censurato il comportamento dell’Agenzia per aver inviato la comunicazione ex art. 10 bis della legge n. 241/90 in una fase procedimentale differente rispetto a quella - già positivamente completata - per la quale tale avviso era ammesso dalla lex specialis . In merito l’appellante rappresenta che sia l’art. 7 del D.M. che l’art. 8 dell’Avviso consentirebbero una siffatta facoltà solo ed esclusivamente nella prima fase procedimentale, che nel caso di specie avrebbe già avuto esito definitivamente positivo con l’inserimento nella graduatoria. Lamenta quindi una disparità di trattamento rispetto ad altre aziende alle quali era stata inviata una comunicazione ostativa già nella prima fase, il che le avrebbe consentito di difendersi in modo più adeguato.

2.1. Anche questa censura è infondata per le ragioni in parte già anticipate al punto che precede.

L’invio della comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis della Legge 241/1990 è espressamente prevista dall’Avviso, non solo nella prima fase di verifica sul possesso dei requisiti e condizioni generali ai fini della formazione della prima graduatoria dall’art. 8, comma 2, il quale recita “ Laddove dovessero emergere criticità rispetto a quanto precede, l’Agenzia provvede a comunicare all’impresa proponente i motivi che determinano il mancato accoglimento della domanda ai sensi dell’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche e integrazioni, valutando le relative controdeduzioni e dandone comunicazione al Ministero per i provvedimenti conseguenti ”, ma anche nella successiva fase istruttoria di valutazione del programma (verifica dei criteri di affidabilità tecnica, economica e finanziaria dell’impresa, di sostenibilità finanziaria del Programma, la cantierabiltà dei progetti e la pertinenza e congruità generale) proprio dall’art. 9, comma 2, il quale testualmente stabilisce: “ Per i Programmi per i quali l’attività istruttoria si è conclusa con esito negativo, ovvero per le domande che non trovino copertura finanziaria ai sensi dell’articolo 4 comma 5, l’Agenzia provvede a comunicare al soggetto proponente i motivi che determinano il mancato accoglimento della domanda ai sensi dell’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche e integrazioni, dandone comunicazione al Ministero per i provvedimenti conseguenti ”.

E’ pertanto errata la lettura della norma come proposta dall’appellante.

D'altronde, l’istituto del preavviso di rigetto costituisce uno strumento generale, di massima garanzia delle prerogative degli interessati, al pari (o ancor più) della richiesta di chiarimenti prevista all’art. 8, comma 6, dell’Avviso, la cui finalità è proprio quella di assicurare ai soggetti proponenti gli apporti collaborativi atti a chiarire tutte le circostanze utili alla definizione del procedimento e far conoscere alla P.A. le ragioni fattuali e giuridiche che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale derivante dalla ponderazione di tutti gli interessi in campo. Difetta, inoltre, l’interesse alla doglianza, posto che proprio in virtù della contestata comunicazione la società istante ha potuto esercitare l’apporto partecipativo, poi concretamente valutato dall’amministrazione procedente.

E’ infine inconsistente anche il rilievo sulla disparità di trattamento, per il fatto che – come si evince dalle norme della lex specialis - i motivi ostativi rilevati nella prima fase attengono a requisiti essenziali e minimi del proponente e del programma e non invece a caratteristiche tecnico-sostanziali dello stesso, quindi a rilievi diversi.

3. Con il terzo motivo di gravame è stato chiesto il riesame del terzo motivo di ricorso, con cui l’appellante aveva lamentato che la comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 trasmessa da VI in data 02.08.2023, oltre ad essere irrituale, sollevava obiezioni e censure di inammissibilità della proposta in relazione a parametri e a valutazioni che atterrebbero esclusivamente alla prima fase del procedimento, già positivamente conclusa con l’attribuzione di un punteggio. A riguardo l’appellante sostiene che dal chiaro tenore letterale delle disposizioni del D.M. e dell’Avviso emergerebbe che le due fasi, seppur facenti parte di un unico procedimento, risultano essere ben distinte, attenendo alla valutazione di presupposti nettamente differenti. Una volta chiusa la prima valutazione, VI doveva invece limitarsi a valutare i successivi e differenti parametri previsti dal comma 4 dell’art. 8 dell’Avviso. L’errore, nello specifico, riguarderebbe i seguenti punti contestati con il preavviso di diniego, tutti già valutati ai fini dell’inserimento nella graduatoria: al punto 1, dove si preannuncia lo stralcio di investimenti per un valore complessivo di € 4.381.948,27 (pari al 65% del valore dell’intero progetto) ritenendoli non in linea con gli obiettivi del D.M. 13.06.2022 alla luce della loro finalità “ prevalentemente produttiva ”; al punto 5b e 5c, dove si eccepisce l’assenza di una DSAN in merito alla “ indipendenza tra fornitore ed azienda ” e al punto 6, ove si legge che “ non è possibile esprimere un giudizio positivo in merito all’eventuale impatto del progetto sul miglioramento delle capacità logistiche/di stoccaggio, ai sensi dell’art. 2 comma 2 lett. b del D.M” ; al punto 8, invece si legge che ‘ non è possibile accertare il rispetto del principio DNSH; al punto 9 si torna addirittura a mettere in dubbio che, ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. a), del D.M. 13.06.2022 e in conformità all’Allegato A - Tabella 2A, “ i prodotti oggetto del programma siano riconducibili all’Allegato I del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), non essendo stato fornito, per ciascuno di essi, il codice NC della nomenclatura combinata” .

3.1. I rilievi sono tutti privi di fondamento. Da una piana lettura della disciplina contenuta nell’art. 7 del Decreto e nell’art. 8 dell’Avviso, si evince chiaramente che le fasi di verifica delle domande di accesso al finanziamento per cui è causa sono due di cui una, quella iniziale, a carattere generale e di natura provvisoria e la seconda avente natura sostanziale.

Infatti, l’art. 8 dell’avviso del 21.9.2022, che disciplina la procedura per l’accesso alle agevolazioni del PNRR in esame, prevede: (i) una prima fase volta alla “ verifica dei requisiti e delle condizioni di ammissibilità [stabiliti] dal decreto [d.m.13.6.2022] e dal presente Avviso ” (par. 1), che si conclude con “ una prima graduatoria delle imprese proponenti ” (par. 3); (ii) una seconda fase, propriamente denominata “ istruttoria ”, relativa alle sole imprese presenti nella predetta graduatoria, per l’esame di merito da svolgere sulla base di quattro gruppi di criteri tecnico-economici e finanziari.

Con richiamo alla precedente sentenza di questa Sezione n. 3105/2025 relativa alla medesima censura, il Collegio ribadisce che il mancato invio nella prima fase di una comunicazione ostativa ex art. 7, comma 2, del DM e art. 8, comma 1, lett. a) e b), dell’Avviso con conseguente inserimento della proponente nella prima graduatoria con attribuzione di punteggio per alcuni parametri, non significa che il programma di sviluppo abbia ottenuto esito positivo finale su tutti gli aspetti vagliati in sede di verifica generale (e sulla base delle mere dichiarazioni nella proposta) e che VI non possa più tornare, in sede di istruttoria tecnica, a contestare questi aspetti (ossia i costi finanziabili, lo scenario controfattuale, l’impatto sulla logistica, il DNSH e altro), ma significa soltanto che la proposta d’investimento sotto un profilo formale e secondo quando dichiarato nella modulistica possedeva le condizioni minime per essere ammessa alla successiva istruttoria di merito. La graduatoria, come evidenziato dalla difesa di VI, ha la finalità di definire l’ordine di avvio delle attività istruttorie.

Non si ravvisa pertanto il censurato sovvertimento delle fasi procedurali e delle modalità prescritte dal bando ad opera del Soggetto gestore e si considera legittimo l’operato dello stesso laddove ha contestato successivamente tutte le criticità emerse in sede di istruttoria tecnica. Il Soggetto gestore aveva un preciso obbligo di verificare nel complesso l’effettiva validità e sostenibilità tecnico economico e finanziaria dell’iniziativa anche mediante approfondimento di aspetti che nella “prima fase” non erano emersi e di contestare tali aspetti.

Dalla motivazione degli atti emerge che la determinazione di non ammissione della domanda di finanziamento della società appellante in via principale poggia su una serie di difformità sostanziali del progetto che attengono alla fase di merito. Basta considerare la verifica di ammissibilità delle spese del progetto di sviluppo la quale risponde anche al criterio di cui all’art. 8, comma 4, dell’Avviso, secondo cui l’Agenzia, oltre alla sostenibilità tecnica, economica e finanziaria del progetto, deve accertate “la pertinenza e la congruità generale, anche ricorrendo ad elementi di tipo parametrico, delle spese previste dai progetti di investimento” . Di talché, il motivo di non ammissione della proponente al finanziamento dovuto alla riduzione degli investimenti esposti sotto la soglia stabilita dall’art. 11, comma 2, dell’Avviso è conseguenza dell’inammissibilità e del conseguente stralcio delle spese non finanziabili effettuato nella fase di valutazione istruttoria, che non ha consentito di ritenere corretta l’indicazione fornita dall’impresa nella domanda di agevolazione.

La decisione impugnata pertanto è da ritenersi corretta anche su questo aspetto.

4. La quarta doglianza invece riguarda il rigetto del quarto motivo con cui l’appellante in prime cure aveva denunciato che il provvedimento di rigetto e la relazione di VI avessero introdotto nuovi motivi ostativi rispetto a quelli elencati nella (già irrituale e intempestiva) comunicazione ex art. 10 bis della Legge 241/1990. In particolare, come riferisce l’appellante, i motivi nuovi riguarderebbero la non ammissione di € 1.075.286,66 quale stralcio afferente alle spese per l’acquisto del capannone in -OMISSIS-, per non essere stato fornito il contratto di Leasing in essere. Tale voce di spesa non sarebbe stata minimamente messa in discussione nel preavviso. Su questo aspetto sarebbe quindi mancato ogni contraddittorio e anche la possibilità di fornire il contratto che era nella disponibilità della richiedente. Sottolinea che, in ogni caso, l’azienda in relazione a tale edificio aveva allegato alla domanda una relazione peritale giurata che avrebbe dovuto essere considerata sufficiente. Invece, per altre voci di spesa, pari a € 618.211,00 in relazione a macchinari, attrezzature e impianti, sarebbero state adottate nel provvedimento finale argomentazioni completamente differenti e nuove da quelle preannunciate nel preavviso e con un livello più dettagliato. Avendo VI parzialmente accolto i chiarimenti forniti in sede di controdeduzioni il valore complessivo delle spese ritenute non ammissibili avrebbe dovuto essere minore e non maggiore, ciò alla luce di nuovi elementi su cui non vi sarebbe mai stato un confronto.

4.1. La presente censura è infondata.

Dalla lettura della documentazione depositata in giudizio emerge che quanto affermato dalla società appellante non corrisponde alla realtà dei fatti. Tutte le criticità riportate nel provvedimento finale risultano essere state contestate nella comunicazione dei motivi ostativi.

In ordine alla spesa di acquisto per il capannone -OMISSIS-, per un importo di € 1.075.286,66, ritenuta non ammissibile, perché non è stato fornito il contratto di Leasing in essere “ da cui si evincano le specifiche clausole ”, il motivo contenuto a pag. 7 del provvedimento di diniego fornisce il chiaro richiamo al motivo ostativo in cui tale voce compare. Infatti, nel punto 4 a) dei motivi ostativi VI aveva in precedenza precisato che “ non è stata fornita documentazione sufficiente ad attestare la disponibilità in capo alla società proponente delle unità immobiliari interessate dall’iniziativa” . Tale voce di spesa non è stata ritenuta ammissibile per il mancato invio da parte della società proponente del titolo di disponibilità, il quale doveva essere presentato sin dal momento della domanda oppure al più tardi in risposta alla comunicazione dei motivi ostativi, che al punto 4 a) lo aveva espressamente richiesto facendo presente che in assenza dello stesso non sarebbe stato possibile valutare la cantierabiltà e quindi la realizzabilità del progetto.

La decisione di prime cure sul punto è pertanto corretta, in quanto su questa mancanza la parte appellante non può sostenere di non averne avuto contezza o che non vi sia stato sufficiente contraddittorio. A nulla rileva che la prima specifica sia stata riguardo al requisito della cantierabilità, per il fatto si tratta di un criterio fondamentale che si fonda sulla disponibilità incondizionata dell’immobile.

Quanto invece attiene allo stralcio dell’importo pari a € 618.211,00 quale stralcio di investimenti relativi all’unità di -OMISSIS-, anche qui si evince dagli atti che tale voce si riferisce a macchinari, impianti e attrezzature stralciati e comunicati già in fase di preavviso di diniego, assommati ad altri investimenti ritenuti in fase di prima analisi non pertinenti per “ natura prevalentemente produttiva ”. Come ha chiarito la difesa di VI, alla luce dei chiarimenti forniti in sede di controdeduzioni, parzialmente accolti dall’Agenzia, si è resa necessaria una nuova analisi delle spese con un maggiore dettaglio espositivo degli stralci effettuati. Si evince che l’importo stralciato per l’unità -OMISSIS- è stato diminuito da 1.068.000 a euro € 618.211,00.

Correttamente il Tar Lazio ha quindi ritenuto “ che lo stralcio contestato dalla proponente si riferisce ad investimenti che erano già oggetto della comunicazione di cui all’art. 10 bis della legge 241/1990 ”. Alla luce di quanto premesso non si ravvisa la denunciata illegittimità.

5. Con il quinto motivo d’appello è stata denunciata l’erroneità della sentenza nella parte in cui con una conclusione, considerata dalla ricorrente erronea e superficiale, ha giudicato infondato il quinto motivo di ricorso con cui era stata dedotta la palese sommarietà ed insufficienza istruttoria espletata dalle amministrazioni resistenti.

5.1. La censura è infondata.

L’appellante non spiega in quale errore di giudizio sarebbe incorso il giudice ma si limita a contestare l’esito dell’istruttoria per il solo fatto che si dissocia dalle osservazioni dedotte in sede amministrativa.

Nel merito la motivazione degli gli atti e provvedimenti è chiara, coerente, logica e completa e per questo il Collegio ritiene di condividere la decisione sul rigetto del quinto motivo di ricorso facendo propria la motivazione al riguardo assunta secondo cui “ Al contrario, dall’esame del provvedimento finale e degli atti dell’istruttoria svolta, risulta evidente come la determinazione di non ammissione al finanziamento sia sorretta da una motivazione adeguata, tutt’altro che apparente, idonea a dimostrare l’autonoma e diretta valutazione effettuata dall’organo incaricato dell’istruttoria sulla rilevanza delle considerazioni comunicate con i motivi ostativi. L’istruttoria è stata condotta come prescritto dall’art. 4 del d.m. del 13 giugno 2022, puntualmente esaminando non solo la domanda presentata dalla ricorrente, ma anche le controdeduzioni fornite, in quanto ritenute insufficienti a superare le difformità riscontrate. Pertanto, non vi è stato nessun automatismo, ma al contrario un’approfondita analisi che ha comportato lo svolgimento di un contradditorio con l’istante e un attento esame da parte dell’amministrazione, facilmente evincibile dalla lettura della relazione istruttoria depositata in atti” .

6. Con il sesto mezzo si eccepisce l’erroneità della sentenza laddove ha ritenuto infondato il sesto motivo di ricorso con cui in prime cure aveva censurato il comportamento dell’amministrazione resistente, dimostrando - punto per punto - l’infondatezza di tutte le motivazioni contenute nei provvedimenti impugnati con le quali era stato sostenuto che il programma di sviluppo non è coerente con le disposizioni normative di cui al D.M. 13.06.2022 e successivo Avviso del 21.09.2022.

Al riguardo lamenta che il T.a.r. del tutto superficialmente si sarebbe limitato a superare il motivo di gravame ritenendo non sindacabili le valutazioni espresse senza scendere a verificare la correttezza o meno delle censure, come invece fatto in casi del tutto analoghi dallo stesso T.a.r. Lazio. L’appellante ripropone quindi in appello le censure avanzate con il ricorso di primo grado (al motivo n. VI) facendo rinvio al ricorso di primo grado per evitare inutili e tediose ripetizioni.

6.1. Il motivo di appello è inammissibile.

La censura per come formulata è inammissibile per violazione dell’obbligo di specificità imposto sia dall’art. 40, commi 1, lett. d), e 2, c.p.a. sia dall’art. 101, comma 1, c.p.a.. In caso di riproposizione in sede di appello dei motivi di censura di primo grado non è sufficiente un indeterminato rinvio agli atti di primo grado, senza alcuna ulteriore precisazione del loro contenuto che si rivela inidoneo ad introdurre nel giudizio d'appello i motivi in tal modo dedotti, trattandosi di formula di stile insufficiente a soddisfare l'onere di "espressa" riproposizione (Cons. St., Sez. III, 6 giugno 2011, n. 3371; Id., 13 maggio 2011, n. 2908; Id. Cons. St., sez. V, 02 ottobre 2014 n. 4915). Anche nel ricorso in appello, essendo il processo improntato al principio della domanda, è necessaria la formulazione delle specifiche ragioni della domanda ( causa petendi ), posto che su di essa il Collegio è chiamato a pronunciarsi.

7. Infine, l’ultimo motivo di gravame è riferito ai motivi aggiunti di primo grado, con cui l’odierna appellante aveva lamentato che le amministrazioni avrebbero concluso l’istruttoria nonostante la Commissione di valutazione e del coordinamento avesse previsto nella relazione del 19.10.2023 la necessità di chiarimenti da parte dell’Azienda proponente, richiesta che non sarebbe mai pervenuta all’appellante, sospendendo nelle more il giudizio di ammissibilità relativo ad alcuni costi oggetto di richiesta di finanziamento. Lamenta l’appellante che anche questa censura sarebbe stata superata dal T.a.r. senza affrontare il merito della questione posta. Ritiene quindi che l’amministrazione avrebbe dovuto sospendere il procedimento in attesa dei necessari - e indispensabili - chiarimenti richiesti dalla Commissione, la cui attività sarebbe tutt’altro che marginale come, invece, erroneamente affermato in sentenza. Tale iter avrebbe consentito alla proponente di integrare correttamente la documentazione ritenuta mancante.

7.1. Anche questa censura si palesa infondata.

Anzitutto, il Collegio rileva che correttamente il T.a.r. ha dato atto che il Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia (CREA) è un organismo deputato all’esame sull’ammissibilità dei progetti di ricerca e sviluppo, il quale nell’ambito della propria relazione del 19 ottobre 2023 si è limitato a svolgere una attività meramente endoprocedimentale per le amministrazioni procedenti.

Anche in questa sede si richiama a tale fine l’art. 8, comma 5, dell’Avviso, il quale a riguardo prevede “con riferimento alla valutazione dei progetti di ricerca industriale e di sviluppo sperimentale, il Soggetto gestore si avvale di esperti esterni o di enti di ricerca, selezionati e nominati in conformità alle indicazioni fornite dalla Direzione generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell’ippica […] ”. Su questa base VI si è avvalsa di CREA limitatamente alla valutazione del Progetto di ricerca e di sviluppo facente parte del Programma di sviluppo proposto.

La tesi della ricorrente, secondo cui il suddetto organismo avrebbe disposto una sospensione del procedimento in attesa di chiarimenti, è smentita dagli atti.

In primis , una sospensione del procedimento non è prevista dalla normativa e in secondo luogo emerge dalla documentazione versata in atti (doc. 7 bis di primo grado, deposito di VI del 4.3.2024) che la prima relazione provvisoria del CREA del 17.07.2023 è stata propedeutica all’invio della comunicazione dei motivi ostativi del 02.08.2023 da parte di VI. A seguito della mancata trasmissione di controdeduzioni in merito alle criticità sollevate riguardo al Progetto di ricerca e sviluppo (indicate al punto 7 della comunicazione dei motivi ostativi), il detto organismo ha redatto una relazione definitiva in data 19.10.2023 con la quale ha espresso la propria “ valutazione negativa ”.

Tale valutazione si è semplicemente aggiunta a tutti gli ulteriori motivi ostativi mai sanati che hanno poi dato luogo ai motivi di diniego sull’intera iniziativa.

Come evidenziato dalla difesa di VI, la relazione del 19.10.2023, invero, riporta la stessa dicitura già presente nella relazione redatta il 17.07.2023, ossia la relazione predisposta dalla stessa Commissione prima dell’invio dei motivi ostativi. All’interno della relazione del 17.07.2023 si riscontra il medesimo paragrafo 7 poi riportato nella relazione del 19.10.2023, successiva alle controdeduzioni, che conclude evidenziando che “ in assenza di risposta alle richieste di informazioni e chiarimenti avanzate, si esprime giudizio negativo sul Progetto di Ricerca e Sviluppo presentato ”. CREA, pertanto, come osservato dalla difesa di VI e come condiviso da questo Collegio, nella relazione del 19.10.2023 non ha richiesto alcuna sospensione postuma ai motivi ostativi, ma ha riportato quella propedeutica alla trasmissione degli stessi, esprimendo, all’esito dell’esame di quanto presentato dalla proponente, il proprio giudizio negativo con riguardo al Progetto di ricerca e sviluppo che, come ulteriore motivo si aggiunge a quelli plurimi di non ammissione al finanziamento già analizzati nei precedenti capoversi di questa sentenza.

In particolare, all’esito della complessa valutazione istruttoria espletata dal Soggetto gestore, il provvedimento di non ammissione al finanziamento è stato determinato dalla complessiva non coerenza del programma di sviluppo proposto e delle spese in esso previste, in gran parte non esclusivamente funzionali alla logistica, con le disposizioni normative di cui al D.M. 13 giugno 2022 e successivo Avviso del 21 settembre 2022.

8. Per le ragioni tutte sopra esposte l’appello è in parte inammissibile (il sesto motivo) e per il resto infondato. Può prescindersi, conseguentemente, dall’esame dell’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dalla difesa di VI sotto il profilo che il gravame impingerebbe in scelte di merito riservate all’amministrazione.

Le spese del giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza e vanno disposte a favore di VI. Vanno invece compensate nei confronti del Ministero appellato, considerata la limitata attività difensiva svolta dall’Avvocatura dello Stato. Nulla spese nei confronti dell’appellato non costituito.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile (con riguardo al sesto motivo) e per il resto lo rigetta.

Condanna la società Azienda-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , a rifondere le spese di lite della presente fase in favore di VI, che complessivamente liquida in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli oneri e accessori di legge.

Spese compensate nei confronti del Ministero dell'agricoltura della sovranità alimentare e delle foreste. Nulla spese nei confronti dell’appellato non costituito.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.