Pubblicato il 06/05/2025

N. 03839/2025REG.PROV.COLL.

N. 09127/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9127 del 2023, proposto da TA - Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Labianca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Soc. Fertilis S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Rosalba Genovese, Patrizia Menanno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 896/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Soc. Fertilis S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 il Cons. Dalila Satullo e uditi per le parti l’avv. Vito Aurelio Pappalepore, in sostituzione dell'avv. Maria Labianca, e l’avv. Rosalba Genovese;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento del 3 febbraio 2021 TA S.p.a. ha rigettato la domanda presentata dalla società Fertilis S.r.l. diretta ad ottenere le agevolazioni di cui al d.l. n. 120/1989, conv. in l. n. 181/1989, per la realizzazione nel Comune di Lamezia Terme (CZ) di una nuova unità produttiva per la produzione di biocarburante avanzato (biometano) da matrici autorizzate.

In particolare il provvedimento negativo è stato adottato in quanto il progetto non raggiunge il punteggio minimo relativo ai criteri di valutazione b) (“fattibilità tecnica del programma degli investimenti”), d) (“potenzialità del mercato di riferimento, vantaggio competitivo dell’iniziativa proposta e relative strategie di marketing”) ed e) (“fattibilità e sostenibilità economica e finanziaria del progetto imprenditoriale”).

La società ha impugnato il provvedimento di diniego davanti al Tar Catanzaro deducendo i seguenti motivi:

1) violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/1990; violazione ed errata applicazione del d.m. 9 giugno 2015 e della circolare 6 agosto 2015, n. 59282 nonché del d.m. 2 marzo 2018 di promozione del biometano; eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto assoluto di istruttoria; erroneità dei presupposti, illogicità. Al riguardo la ricorrente, dopo avere evidenziato che non tutti i motivi di diniego erano stati indicati nel preavviso di rigetto, ha censurato il provvedimento impugnato nella parte in cui, invece di valutare unitariamente l’attività svolta come attività di produzione di biometano, l’ha distinta in due separate attività: la prima di produzione di compost (codice Ateco 38.21.01) e la seconda di produzione di biometano (codice Ateco 20.59.90). La ricorrente ha infatti evidenziato che tale artificiosa distinzione ha condotto l’amministrazione a ritenere erroneamente che la parte di attività qualificata come attività di gestione di rifiuti non potesse essere ammessa all’agevolazione (non trattandosi di rifiuti industriali ma civili e agricoli) e che la società non potesse cumulare le agevolazioni di cui alla l. n. 181/1989 con quelle di cui al d.m. 2 marzo 2018 per la “promozione dell’uso del biometano”;

2) violazione ed errata applicazione del d.m. 9 giugno 2015 e della circolare 6 agosto 2015 n. 59282 nonché del d.m. 2 marzo 2018 di promozione del biometano; eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto assoluto di istruttoria; erroneità dei presupposti; illogicità. Con riferimento al criterio di cui alla lett. d) (potenzialità del mercato di riferimento, vantaggio competitivo dell’iniziativa proposta e relative strategie di marketing) la società ricorrente ha affermato di avere fornito all’amministrazione tutti gli elementi per valutare il mercato di sbocco, il vantaggio competitivo e la concorrenzialità;

3) violazione ed errata applicazione del d.m. 9 giugno 2015 e della circolare 6 agosto 2015 n. 59282. Illegittimità derivata ed eccesso di potere per travisamento dei fatti. Al riguardo la società ricorrente ha evidenziato che, avendo l’amministrazione ritenuto che il criterio sub e) (fattibilità e sostenibilità economica e finanziaria del progetto imprenditoriale) non risultava soddisfatto in ragione della mancata valutazione positiva dei criteri b) e d), l’illegittimità della valutazione espressa in relazione a questi ultimi criteri determina in via derivata l’illegittimità della valutazione sul criterio e).

Si è costituita in giudizio TA, difendendo la legittimità del provvedimento impugnato.

Con ordinanza istruttoria il Tribunale ha disposto una verificazione diretta ad accertare “se le informazioni fornite nella domanda originaria della società ricorrente e nelle successive note integrative, siano esaustive e consentano di raggiungere le soglie minime di punteggio necessarie per l’accesso alle agevolazione in relazione ai seguenti criteri “fattibilità tecnica del programma degli investimenti”, “potenzialità del mercato di riferimento, vantaggio competitivo dell’iniziativa proposta e relative strategie di markentig”, “fattibilità e sostenibilità economica e finanziaria del progetto imprenditoriale”; “se l’impianto, per cui la ricorrente ha chiesto l’accesso alle agevolazioni, costituisce nuova unità produttiva”; “se l’attività di compostaggio dei rifiuti e di produzione di biocarburanti avanzati svolte nell’impianto della società ricorrente consistono in due attività autonome ovvero se l’attività di compostaggio costituisce soltanto una fase (iniziale e/o finale) del ciclo per la produzione di biometano, anche tenendo conto delle valutazioni compiute ai fini dell’AIA, rilasciata con Decreto Dirigenziale n. 9154 del 9 settembre 2020 della Regione Calabria”.

Espletata la verificazione e preso atto delle sue risultanze, il Tribunale con sentenza n. 896/2023, rigettata in via preliminare l’istanza con cui TA aveva chiesto il rinnovo delle attività di verificazione in ragione dell’omessa partecipazione al sopralluogo eseguito dal verificatore in data 30 marzo 2023 presso l’impianto della società ricorrente, ha accolto la domanda di annullamento ritenendo sussistente il vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Avverso tale sentenza TA ha proposto appello deducendo i seguenti motivi:

1) errores in iudicando : violazione ed erronea applicazione degli artt. 194 e 201 c.p.c.; violazione ed erronea applicazione dell’art. 24 Cost.; violazione del principio di imparzialità preordinato a garantire l’integrità del contraddittorio. Al riguardo TA ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui non ha disposto il rinnovo della verificazione, nonostante la lesione del contraddittorio consistente nella mancata convocazione al sopralluogo disposto dal verificatore. L’appellante ha inoltre evidenziato che il verificatore, contrariamente a quanto disposto nell’ordinanza istruttoria, ha risposto ai quesiti non sulla base delle informazioni fornite nella domanda originaria e nelle successive note integrative, ma esclusivamente sulla base del sopralluogo effettuato in data 30 marzo 2023. Infine, TA ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto irrilevante la nota della Regione Calabria prot. n. 223770 del 17 maggio 2023, che conferma l’impossibilità di ammissione al finanziamento;

2) errores in iudicando : violazione ed erronea applicazione della l. n. 181/1989; violazione ed erronea applicazione del decreto interministeriale del 2 marzo 2018 “promozione dell’uso del biometano nel settore dei trasporti”; violazione ed erronea applicazione dell’allegato 1 della circolare M.S.E. n. 59282 del 6 agosto 2015. Sotto tale profilo TA ha evidenziato che i provvedimenti erano adeguatamente motivati e il ricorso alla verificazione non avrebbe potuto supplire al mancato assolvimento da parte del privato dell’onere della prova o alle carenze del progetto non sanate in sede procedimentale. Inoltre, secondo TA, il verificatore non ha adeguatamente tenuto conto della documentazione presentata originariamente dalla società con la domanda di partecipazione, in base alla quale è stata adotto il provvedimento di diniego. Infine, anche con riguardo alla distinzione tra l’attività di compostaggio dei rifiuti e l’attività di produzione di biocarburanti avanzati, TA ha evidenziato che, come risulta dalla documentazione prodotta dalla stessa società, l’impianto di compostaggio verrebbe solamente integrato dalla sezione autonoma e non integralmente sostituito e, in ogni caso, l’asservimento dell’attività di trattamento dei rifiuti all’attività di produzione del biometano è stato accertato solamente in sede di sopralluogo.

Si è costituita in giudizio la Fertilis S.r.l. difendendo la correttezza della decisione impugnata.

A seguito del deposito di memorie e repliche, all’udienza pubblica del 29 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il primo motivo di appello è infondato.

Va al riguardo rilevato che, anche prescindendo dalle differenze funzionali e procedurali tra la verificazione e la consulenza tecnica d’ufficio, con riguardo a quest’ultima la giurisprudenza ha affermato, anche di recente, che “ Il principio fissato dall’art. 159, comma 2, c.p.c., a tenore del quale la nullità parziale di un atto non colpisce le altre parti che ne siano indipendenti, trova applicazione anche con riguardo agli atti processuali che costituiscono il risultato di una pluralità di distinte ed autonome attività, sicché la validità di una consulenza tecnica d’ufficio non è inficiata dalla eventuale nullità di alcuni accertamenti o rilevazioni compiute dal consulente, per violazione del principio del contraddittorio per omessa convocazione alle operazioni peritali di una delle parti, salvo che si dimostri che ciò abbia inciso in concreto sul suo atto conclusivo, ossia sulla relazione di consulenza ” (ord. Cass. civ. n. 15383/2023; sentenza Cass. civ., sez. II, n. 3893/2017).

Nel caso in esame, secondo quanto previsto dalla stessa ordinanza istruttoria del Tar, il verificatore doveva svolgere l’accertamento demandatogli sulla base delle informazioni fornite nella domanda originaria della società ricorrente e nelle successive note integrative; la stessa ordinanza istruttoria prevedeva peraltro la possibilità per il verificatore di svolgere un sopralluogo che, in considerazione del quesito posto, non avrebbe in alcun modo potuto supplire all’originaria mancanza degli elementi e delle informazioni rilevanti ai fini dell’ammissione all’agevolazione.

Ciò premesso, conformemente a quanto disposto nell’ordinanza istruttoria, il verificatore ha risposto ai quesiti sulla base della documentazione allegata alla domanda originaria ed alle successive note integrative, utilizzando il sopralluogo svolto (e la documentazione in quella sede esibita, comunque trasmessa immediatamente anche ad TA) al solo fine di chiarire quanto già emergeva dalla documentazione prodotta in sede procedimentale. Tale modus operandi emerge oltre dalla lettura della relazione di consulenza anche da quanto al riguardo espressamente specificato dal verificatore nella relazione finale (v. pagine 4 e 14).

Alla luce di tali circostanze ed alla genericità delle allegazioni di parte appellante in ordine alla decisività del sopralluogo, il collegio non ritiene che vi sia la dimostrazione, necessaria affinché sia dichiarata la nullità della verificazione, che la violazione del contraddittorio nello svolgimento delle operazioni di verificazione abbia inciso in concreto sul contenuto della relazione finale.

Parimenti infondato è il profilo di censura relativo all’erronea dichiarazione di irrilevanza del documento prodotto da TA con la memoria del 19 maggio 2023 (nota della Regione Calabria prt. N. 223770 del 17 maggio 2023, recante parere negativo sull’istanza presentata da Fertilis S.r.l. nell’ambito dei “Contratti di sviluppo”). Ed infatti si tratta di un atto relativo ad una diversa procedura e che comunque non è di per sé idoneo a comprovare la correttezza dell’istruttoria e della valutazione operata da TA nel procedimento oggetto di giudizio.

3. Anche il secondo motivo di appello è infondato.

Va preliminarmente rilevato che il giudice di primo grado ha annullato il provvedimento di diniego per difetto di istruttoria, in considerazione delle risultanze della verificazione da cui è emersa una parziale o erronea valutazione della documentazione prodotta dalla società ai fini dell’ammissione all’agevolazione. Il giudice di primo grado non si è quindi sostituito all’amministrazione, ma si è limitato a ritenere che TA, nel negare l’ammissione all’agevolazione, non abbia tenuto conto della documentazione al contrario ritenuta dal verificatore rilevante e sufficiente ai fini del raggiungimento delle soglie minime di ammissibilità.

Ciò premesso, il collegio condivide le conclusioni a cui è giunto il Tribunale con le precisazioni di cui appresso dirette ad integrare la motivazione della sentenza impugnata che ha fatto proprie per relationem le risultanze della verificazione.

3.1. Con un primo motivo di diniego TA, dopo avere rilevato che nell’impianto della Fertilis S.r.l. coesistono due attività (compostaggio di rifiuti e produzione di biometano) e che la parte dell’impianto strettamente funzionale alla produzione del biometano (sezione di digestione anaerobica della materia prima trattata e la linea biogas comprendente scarico del biogas prodotto, prima pulizia ed upgrading a metano) è già stata oggetto di agevolazione ai sensi del decreto interministeriale del 2 marzo 2018, ha ritenuto che la parte dell’impianto strumentale al compostaggio dei rifiuti non è ammissibile all’agevolazione, ai sensi dell’allegato 1 della circolare 6 agosto 2015, n. 59282, in quanto i rifiuti trattati non sono di provenienza industriale o commerciale bensì civile ed agricola.

Tale ragione di diniego non può ritenersi legittima per le seguenti ragioni.

In base all’allegato 1 della circolare 6 agosto 2015, n. 59282 rientrano tra le attività ammesse relative ai “servizi alle imprese” anche quelle consistenti nel trattamento di rifiuti di origine commerciale o industriale.

Nel caso in esame, come risulta dagli atti esaminati dal verificatore (tra cui l’AIA relativa all’impianto oggetto di giudizio) e dalle risultanze della verificazione, l’attività di trattamento dei rifiuti posta in essere dalla Fertilis S.r.l. è strettamente connessa alla produzione di biometano. In particolare, l’attività di compostaggio ha la funzione di smaltire il digestato da Forsu che costituisce un rifiuto speciale risultante dalla produzione di produzione del biometano: la società appellata, in luogo di smaltire all’esterno tale rifiuto lo tratta in loco mediante un trattamento aerobico di compostaggio (v. pag. 258 della relazione di verificazione). Pertanto, l’affermazione dell’amministrazione secondo cui il trattamento di compostaggio ha ad oggetto rifiuti di origine civile o agricola non tiene conto di quanto appena esposto in ordine alla provenienza del digestato dalla produzione industriale di biometano.

L’amministrazione pertanto, in sede di riesercizio del potere a seguito della sentenza di annullamento, dovrà tenere conto di tale circostanza di fatto, verificando contestualmente se siano soddisfatte le altre condizioni previste dalla circolare del 2015 e dalla disciplina europea da essa richiamata (in particolare, in relazione al trattamento dei rifiuti, le condizioni previste dall’art. 47 del reg. UE n. 651/2014) anche con riferimento all’eventuale necessaria alterità tra il soggetto che produce il rifiuto e il soggetto che lo smaltisce.

3.2. Con un secondo motivo di diniego l’amministrazione ha ritenuto che l’agevolazione richiesta non fosse cumulabile con quella conseguita dalla medesima società in base al Decreto interministeriale del 2 marzo 2018 (Promozione dell’uso del biometano nel settore dei trasporti).

Anche tale ragione di diniego non può essere condivisa atteso che in base all’art. 1 del citato decreto ministeriale, in caso di produzione di biometano mediante impiego di Forsu, ai fini del divieto di cumulo delle agevolazioni non si considerano parti dell’impianto di produzione di biometano le sezioni di ricezione e stoccaggio, pretrattamento ed eventuale trattamento, in quanto comunque funzionali alla gestione del ciclo dei rifiuti. In altri termini, il predetto decreto esclude dal divieto di cumulo le attività di trattamento dei rifiuti ancorché connesse alla produzione del biometano, attività che restano quindi autonomamente agevolabili (v. sul punto anche le considerazioni svolte dal verificatore alle pagine 138 e seguenti della relazione finale).

3.3. Con un terzo ed un quarto motivo di diniego AL ha ritenuto che la documentazione prodotta dalla società in occasione della presentazione della domanda e delle successive integrazioni non consentisse di attribuire il punteggio per i criteri d) (“Potenzialità del mercato di riferimento vantaggio competitivo dell’iniziativa proposta e relative strategie di marketing”) ed e) (“Fattibilità e sostenibilità economica e finanziaria del progetto imprenditoriale”).

Anche tali motivi di diniego non possono ritenersi legittimi, per le ragioni già rappresentate nella sentenza impugnata.

Ed infatti, il verificatore a seguito di un’approfondita analisi dei documenti disponibili e con una valutazione ampiamente motivata ed esente da vizi logici, che anche questo collegio condivide, ha ritenuto che gli elementi forniti dalla società fossero sufficienti ad attribuire i punteggi relativi ai criteri d) ed e) ed ai relativi sub criteri. Inoltre, come già evidenziato dal Tribunale, le risultanze della verificazione non sono state oggetto di specifica contestazione, anche tecnica, da parte dell’amministrazione appellata, la quale non ha presentato osservazioni riguardo al merito della bozza di verificazione, limitandosi a richiedere il rinnovo di quest’ultima per mancata convocazione al sopralluogo, e nel presente giudizio di appello ha ribadito quanto già esposto nel provvedimento di diniego e nel preavviso di rigetto senza dimostrare in modo puntuale l’erroneità o l’inattendibilità tecnica delle specifiche risultanze della verificazione.

4. In conclusione, per le ragioni sopra esposte l’appello va rigettato con conseguente conferma della sentenza impugnata.

5. In applicazione del criterio della soccombenza, parte appellante va condannata al pagamento delle spese processuali del presente grado di giudizio nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’amministrazione appellante al pagamento in favore della società appellata della somma di euro 4.000,00 a titolo di compensi professionali oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’amministrazione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Dario Simeoli, Presidente FF

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dalila Satullo	Dario Simeoli

IL SEGRETARIO