Pubblicato il 25/07/2025

N. 06641/2025REG.PROV.COLL.

N. 07289/2024 REG.RIC.

N. 07433/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso per revocazione iscritto al numero di registro generale 7289 del 2024, proposto da
-OMISSIS- s.p.a. in proprio e nella sua qualità di capogruppo mandataria di costituendo Rti con il Consorzio Stabile -OMISSIS- s.c.a.r.l., -OMISSIS- Società Cooperativa, Consorzio Nazionale -OMISSIS- - Società Cooperativa, Consorzio Stabile -OMISSIS- nonché -OMISSIS- e -OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 56513601CE, rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Torchia, Gabriele Sabato e Nicolle Purificati, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Roma, viale Bruno Buozzi, 47;

contro

IP s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, è elettivamente domiciliata;
Consorzio -OMISSIS- soc. coop, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Corrado Curzi e Michele Rosario Luca Lioi, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

sul ricorso per opposizione di terzo iscritto al numero di registro generale 7433 del 2024, proposto dal Consorzio Stabile -OMISSIS- – C.S.E.L. s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 56513601CE, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Gentile, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

IP s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, è elettivamente domiciliata;

nei confronti

-OMISSIS- s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Torchia, Gabriele Sabato e Nicolle Purificati, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Roma, viale Bruno Buozzi, 47;
Consorzio -OMISSIS- soc. coop, già -OMISSIS- soc. coop, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Corrado Curzi, Michele Rosario e Luca Lioi, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

quanto al ricorso n. 7289 del 2024:

per la revocazione della sentenza del Consiglio di Stato - Sez. V, 31 luglio 2024, n. 6872, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 7433 del 2024:

per l’annullamento e/o la riforma della sentenza del Consiglio di Stato - Sez. V, 31 luglio 2024, n. 6872, resa tra le parti.

Visti i ricorsi per revocazione e per opposizione di terzo ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di IP s.p.a., del Consorzio -OMISSIS- soc. coop., del Consorzio Stabile -OMISSIS- – -OMISSIS- s.c.a.r.l. e di -OMISSIS- s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 il Cons. Valerio Perotti ed uditi per le parti gli avvocati Torchia, Sabato, Purificati, Curzi, Lioi, Gentile e l’avvocato dello Stato Santini; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso iscritto al r.g. n. 7289 del 2024, la società -OMISSIS- s.p.a. chiedeva la revocazione per errore di fatto della sentenza n. 6872 del 2024 di questo Consiglio di Stato, che aveva accolto

l’appello del Consorzio -OMISSIS- soc. coop. avverso la sentenza di primo grado con cui il Tribunale amministrativo per il Lazio ne aveva respinto il ricorso, seguito da motivi aggiunti, avverso la

riammissione alla procedura e aggiudicazione in favore del Rti capeggiato dalla stessa -OMISSIS- della gara cd. “FM4” indetta nel 2014 da IP s.p.a. per l’affidamento dei servizi integrati, gestionali ed operativi, da eseguirsi negli immobili, adibiti prevalentemente ad uso ufficio, in uso a qualsiasi titolo alle pubbliche amministrazioni, nonché negli immobili in uso a qualsiasi titolo alle Istituzioni universitarie pubbliche e agli enti ed Istituti di ricerca, controversa in giudizio in relazione al lotto n. 15 accessorio.

A tal fine la -OMISSIS- formulava le seguenti doglianze rescindenti:

I) erroneità della sentenza nella parte in cui afferma un’asserita insussistenza di un vincolo contrattuale in essere tra IP ed il Rti -OMISSIS-, relativamente all’appalto FM 4 lotto 15 ;

II) sulla erroneità della sentenza nella parte in cui accoglie il primo motivo di appello; sulla corretta applicazione, da parte di IP, dell’art. 86, comma 3-bis e 3-ter, e dell’art. 87, comma 4, d.lgs. n. 163 del 2006, nonché del paragrafo 6.3, ultimo periodo, del bando di gara e punto 1.1, sesto capoverso, ultimo periodo, del disciplinare di gara; sulla insussistente violazione degli artt. 2, 32 e 41 Cost .

La ricorrente riproponeva a seguire, ai sensi dell’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm., difese ed eccezioni già svolte in appello e in primo grado.

Costituitosi in giudizio, il Consorzio -OMISSIS- proponeva a sua volta ricorso per revocazione incidentale per i seguenti motivi (a valere anche quali censure relative all’eventuale fase rescissoria):

I) avvenuta riproposizione della domanda di inefficacia del contratto e subentro ;

II) in nessun caso potrebbe ritenersi che la eventuale mancata riformulazione in appello della domanda di inefficacia del contratto possa comportare la decadenza del diritto sostanziale a richiedere in successivo giudizio il risarcimento in forma specifica sub specie di subentro nel contratto, come incidentalmente affermato al paragrafo 10.3 della sentenza impugnata ;

III) la stipula di un accordo quadro non consente di valutarne lo stato di esecuzione e quindi di valutare l’opportunità del subentro sia al ricorrente che al giudice amministrativo .

Rinnovava inoltre i motivi di gravame rimasti assorbiti e non esaminati dalla sentenza d’appello.

Anche IP s.p.a. si costituiva, aderendo al ricorso principale e resistendo invece (così come -OMISSIS-) a quello incidentale.

Si costituiva infine anche il Consorzio Stabile -OMISSIS- – -OMISSIS- s.c.a.r.l., mandante del Rti capeggiato da -OMISSIS- e già costituito nel giudizio di primo grado, chiedendo l’accoglimento del

ricorso della stessa -OMISSIS-.

Con distinto ricorso sub r.g. n. 7433 del 2024, la medesima sentenza veniva altresì impugnata, con opposizione di terzo revocatoria, dal medesimo Consorzio Stabile -OMISSIS- – -OMISSIS- s.c.a.r.l.

Deduceva al riguardo l’opponente, a fini rescindenti, di essere stato illegittimamente pretermesso dal giudizio di appello, non avendo ricevuto alcuna notifica del relativo ricorso, né avendo il giudice disposto l’integrazione del contraddittorio a norma dell’art. 95, comma 3, Cod. proc. amm.

In tale contesto, considerata la posizione del Consorzio -OMISSIS- quale litisconsorte processuale – il cui intervento ad opponendum in primo grado era stato espressamente dichiarato ammissibile dal Tar – il processo d’appello e la stessa sentenza sarebbero stati affetti da nullità, come tali meritevoli di riforma.

In sede rescissoria, l’opponente si duoleva dell’errore che avrebbe commesso il giudice d’appello nel ritenere che i profili di eventuale incompleta indicazione degli oneri di sicurezza aziendale potessero giustificare l’esclusione del Rti -OMISSIS- dalla gara; indicazione rispetto alla quale peraltro il suddetto raggruppamento si era limitato a chiarire, nei giustificativi, che la base imponibile era da intendersi coincidente coi costi della manodopera totale, sicché del tutto correttamente IP aveva disposto l’aggiudicazione della procedura, una volta accertata

la congruità di tale voce di costo.

Ciò tanto più considerando che l’affidamento riguardava, nella specie, un accordo quadro, il che rendeva ancora più difficoltosa la previsione di un’incidenza esatta dei costi della sicurezza riferibili alle diverse tipologie di servizio, tant’è, d’altra parte, che non si era in presenza di un’omissione dell’indicazione di tali costi.

In via subordinata, il ricorrente domandava il rinvio all’Adunanza plenaria, o in ulteriore subordine, alla Corte di giustizia UE, delle questioni inerenti all’imprecisa indicazione dei costi di sicurezza

aziendali ed eventuali effetti escludenti, nonché richiede l’accertamento del proprio diritto ad un ulteriore contraddittorio sull’offerta in caso di conferma della sentenza opposta, contestando la

sentenza ove rimette a IP s.p.a. la decisione finale sulla sorte della convenzione stipulata.

Resisteva all’opposizione il Consorzio -OMISSIS- (che altresì formulava alcune domande per l’eventuale fase rescissoria e riproponeva i motivi di doglianza non esaminati dal giudice d’appello), mentre vi aderiva -OMISSIS- s.p.a., che insisteva per il suo accoglimento.

Per contro, IP s.p.a. la IP si limitava alla richiesta di trattazione congiunta con la causa sub r.g. n. 7289 del 2024.

Con sentenza non definitiva 6 febbraio 2025, n. 926, il giudice adito, previa riunione dei contenziosi (trattandosi di impugnazioni – pur se aventi diversa natura – proposte avverso la stessa sentenza), accoglieva l’opposizione di terzo, conseguentemente dichiarando la nullità della sentenza impugnata. Dichiarava inoltre l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza d’interesse, dei ricorsi principale ed incidentale per revocazione, essendone venuto meno l’oggetto (la sentenza revocanda) per effetto dell’accoglimento dell’opposizione di terzo.

Dovendosi a tal punto nuovamente celebrare il giudizio di appello (a contraddittorio integrato), il Collegio fissava al 15 maggio 2025 l’udienza pubblica per la trattazione – nel merito – della causa, ferma la possibilità per le parti di precisare le loro difese sulle residue questioni da trattare.

A tal punto il Consorzio -OMISSIS- soc. coop. depositava motivi aggiunti, chiedendo al giudice di “ accertare e dichiarare l’inefficacia della Convenzione Lotto 15 stipulata tra la IP ed il RTI -OMISSIS- - Csel, del successivo provvedimento di proroga della convenzione per una ulteriore durata annuale, e, si opus, l’inefficacia delle adesioni alla predetta Convenzione nelle more perfezionate dagli Enti destinatari delle prestazioni costituenti oggetto del Lotto 15 della gara ”.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 15 maggio 2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello, il Consorzio -OMISSIS- soc. coop. deduceva – come già nell’introduttivo ricorso di primo grado – che l’aggiudicatario Rti facente capo ad -OMISSIS- s.p.a. avesse modificato, in sede di giustificativi, il costo relativo agli oneri per la sicurezza, che erano stati indicati nell’offerta nella misura dell’1% del prezzo globale dell’appalto, salvo poi, in sede di sub -procedimento di anomalia, ridurlo – per ciò che concerne l’attività di pulizia e

manutenzione degli immobili – allo 0,37% dei costi totali per gli edifici di grandi dimensioni, ossia superiori ai 2000 metri quadri, ed allo 0,50% dei costi totali per gli edifici di piccole dimensioni, altresì sostenendo che tali oneri corrispondessero all’1,50 % del costo della manodopera per l’attività di manutenzione.

Sempre nelle giustificazioni sulla anomalia dell’offerta, il Rti -OMISSIS- aveva inoltre dichiarato, in

contrasto con quanto indicato in sede di offerta, che gli oneri per la sicurezza per l’attività di pulizia non erano stati quantificati in via autonoma, ma erano compresi nel costo di struttura operativa, ossia quindi inglobati in una delle voci di prezzo soggette a ribasso d’asta.

A fronte di tali censure, il primo giudice aveva però ritenuto corretto l’operato della stazione appaltante (che aveva alla fine ritenuto non anomala l’offerta), “ ove in particolare si consideri che, in sede di giustificazioni, il raggruppamento -OMISSIS- ha chiarito che gli oneri per sicurezza ammontano all’1% del costo globale della manodopera, chiarendo, per così dire, la “base imponibile” del coefficiente indicato nel modulo dichiarativo dell’offerta economica ; non si è dunque trattato di una rettifica rispetto alla dichiarazione resa nel modulo di offerta economica, ma di una specificazione, peraltro in assenza di vincoli o indicazioni rinvenienti dalla lex specialis. Peraltro, essendo la Convenzione un accordo quadro per servizi in larga prevalenza caratterizzati da alta intensità di manodopera, è fisiologico che gli oneri per la sicurezza, in quanto finalizzati

precipuamente a garantire la sicurezza delle prestazioni a beneficio, essenzialmente, dei lavoratori,

venga indicato in termini percentuali rispetto al costo della manodopera; in ogni caso, tale indicazione non impediva alla stazione appaltante, nell’ipotesi in cui avesse nutrito dubbi sulla congruità della stima, di richiedere adeguati chiarimenti all’operatore economico.

Inoltre, come risulta evidente dal prospetto riepilogativo fornito da -OMISSIS- a giustificazione dei costi

e dei ricavi di commessa per il lotto 15, le percentuali di incidenza sono rapportate, in percentuale, ai ricavi, e non alla manodopera. Analogamente, per la pulizia, le parti intimate hanno efficacemente contrastato le argomentazioni di parte ricorrente, nel senso, ad esempio, che il costo pro capite è comunque superiore all’importo applicato nelle tabelle di euro 150,00 e/o comunque inferiore all’incidenza stimata dell’1% sui costi complessivi di manodopera. Occorre peraltro considerare che i valori individuati nelle tabelle sono, naturaliter, valori medi, suscettibili di essere ridotti, sia pure in modo non stravolgente, per l’effetto dell’organizzazione aziendale e delle politiche dell’appaltatore ”.

L’erroneità di tali rilievi, secondo l’appellante, sarebbe emersa dal confronto tra l’offerta economica e le giustificazioni addotte da -OMISSIS-, dalle quali risulterebbe evidente una modifica degli oneri per la sicurezza, in contrasto con la clausola del bando e con la norma di cui all’articolo 87, comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006, applicabile ratione temporis .

L’offerta del Rti -OMISSIS- sul punto così ripotava (pag. 7, p.to 9): “ ai sensi dell’art. 87, comma 4, del D.Lgs. n. 163/2006, i costi relativi alla sicurezza afferenti all’esercizio dell’attività svolta dall’impresa sono: 1,00% (unovirgolazeropercento) ”, laddove nei giustificativi prodotti in sede di giudizio di anomalia (pagg. 7 ed 8, p.to 3.2) si legge che “ Gli importi degli oneri della sicurezza indicati nei conti economici allegati CC Lotto 15 FM, 15 FML sono calcolati nella misura del 1,5% dei costi della manodopera, ma riguardano specificatamente i Servizi Operativi di Manutenzione. Per i Servizi operativi di pulizie ed igiene ambientale e per gli altri servizi operativi gli importi indicati per la “Struttura operativa” comprendono al loro interno già gli oneri della Sicurezza afferenti all’esercizio delle attività svolte e non vi è stata una esplicitazione diretta degli stessi. A comprova di quanto affermato, è corretto riscontrare che gli oneri indicati sono inferiori all’1,5% della manodopera totale.

Esplicitando tali costi, avendo essi un peso specifico diverso a seconda del Servizio considerato, è possibile affermare che globalmente la loro incidenza percentuale sui costi della manodopera totale è pari all’1% come dichiarato in offerta economica ”.

Secondo il TAR, sarebbe stato corretto l’avere inglobato tali oneri per l’attività di pulizia nei costi di struttura, i cui importi, ovviamente, rientrano tra quelli soggetti a ribasso d’asta; sennonché, obietta l’appellante, i costi per gli oneri della sicurezza, non possono essere oggetto di ribasso d’asta.

Il motivo è fondato.

Come si desume per tabulas dai relativi giustificativi, è lo stesso Rti -OMISSIS- a dichiarare, nelle proprie giustificazioni, che i costi per gli oneri della sicurezza per il servizio di pulizie non erano stati, in realtà, puntualmente quantificati nell’offerta, bensì computati nel costo globale di struttura.

Tale spiegazione si pone però, da un lato, in evidente contrasto con quanto evincibile per tabulas nella stessa offerta, nella quale invece veniva dichiarato (cfr. retro ) che tali oneri erano pari all’1% del valore dell’appalto, dall’altro non si concilia con la previsione del bando di gara (anch’essa precedentemente richiamata, in uno con l’art. 87, comma 4, d.lgs. n. 163 del 2006) secondo cui

I medesimi oneri andavano indicati in sede di offerta in modo autonomo, dunque non nelle voci di costo soggette a ribasso d’asta, proprio al fine di garantirne l’immodificabilità.

Erroneamente, sotto tale profilo, il primo giudice non ha considerato che un costo per gli oneri di sicurezza pari all’1% del valore dell’appalto (dichiarato in offerta) è necessariamente sarebbe stato di molto superiore all’1% del costo complessivo della manodopera (dichiarato invece in sede di giustificazioni), visto che quest’ultimo rappresentava solo una parte del prezzo complessivo dell’appalto, di talché l’1% del costo della manodopera era pacificamente un valore inferiore rispetto all’1% del prezzo dell’intero appalto dichiarato in sede di offerta.

Basti considerare, al riguardo, che se la manodopera rappresenta la parte principale del costo del servizio di pulizia, ciò non vale anche per il servizio di manutenzione (pur esso oggetto di affidamento), nel quale è invece ben più consistente il costo delle attrezzature e dei materiali necessari.

La quantificazione operata dall’operatore economico nei propri giustificativi necessariamente si traduce in una modificazione delle percentuali originariamente indicate in offerta, essendo queste ultime indicate nelle stesse tabelle di costo allegate alle dette giustificazioni, determinando una diminuzione degli oneri per la sicurezza dall’1% allo 0,37% del valore dell’appalto per la pulizia e la manutenzione degli immobili di ampiezza superiore ai 10.000 m² quadri (e dello 0,5% per quelli di dimensioni inferiori).

Secondo i giustificativi prodotti, infatti, gli oneri per la sicurezza per il personale addetto alle pulizie non erano stato esplicitati, bensì ricompresi nel costo delle singole strutture operative, sì che facendo una media tra gli oneri per la sicurezza del personale addetto alle manutenzioni, pari a circa

l’1,5% del costo della manodopera, e quello di misura inferiore necessario per il personale addetto alle pulizie, “ è possibile affermare che globalmente la loro incidenza percentuale sui costi della manodopera totale è pari all’1% come dichiarato in offerta economica ”: dato però incoerente con le tabelle riportate negli stessi giustificativi, che indicano tali costi – come già detto – nella misura dello 0,37% dei costi totali, per gli edifici di grandi dimensioni e dello 0,50% per quelli di ridotte dimensioni.

Non solo: a rimarcare lo strutturale mutamento di prospettiva, valga rilevare che se nell’offerta il costo in esame era riferito al valore dell’appalto, nei giustificativi lo stesso viene invece parametrato all’importo della manodopera (anche in tal caso, peraltro, avrebbero comunque dovuto essere “ chiaramente evincibili i distinti importi ”, in ossequio al principio imperativo di cui all’art. 87, comma 4 cit.: ex multis , Cons. Stato, V, 16 febbraio 2023, n. 1652).

Va al riguardo confermato il consolidato principio (valevole nella vigenza del Codice dei contratti pubblici del 2006) secondo cui, ancorché il giudizio sull’anomalia postuli un apprezzamento globale e sintetico sull’affidabilità dell'offerta nel suo complesso (cfr. ex multis Cons. Stato, IV, 26 febbraio 2015, n. 963) e siano consentite, nel contraddittorio procedimentale afferente al relativo segmento procedurale, compensazioni tra sottostime e sovrastime di talune voci dell’offerta economica, ferma restando la sua strutturale immodificabilità (Cons. Stato, VI, 10 novembre 2015, n. 5102), purtuttavia l’applicazione di tali principi incontra il duplice limite, in generale, del divieto di una radicale modificazione della composizione dell’offerta (da intendersi preclusa) che ne alteri l’equilibrio economico (allocando diversamente rilevanti voci di costo nella sola fase delle giustificazioni) e, in particolare, di una revisione della voce degli oneri di sicurezza aziendale che, quale elemento costitutivo dell’offerta, esige una separata identificabilità ed una rigida inalterabilità, a presidio degli interessi pubblici sottesi alla relativa disciplina legislativa ( ex multis , Cons. Stato, V, 24 aprile 2017, n. 1896).

Diversamente opinando, infatti, si perverrebbe all’inaccettabile conseguenza di consentire un’indiscriminata ed arbitraria modifica postuma della composizione dell’offerta economica (nella fase del controllo dell’anomalia), con il solo limite del rispetto del saldo complessivo, il che si porrebbe in contrasto con le esigenze conoscitive, da parte della stazione appaltante, della sua struttura di costi, e, segnatamente, degli interessi sottesi alla specifica individuazione degli oneri di sicurezza aziendale (la cui necessaria integrità viene espressamente sancita dal sovra richiamato art. 87, comma 4, d.lgs. n. 163 del 2006), che resterebbero in tal modo irrimediabilmente vanificati.

L’accoglimento del primo motivi di appello – che determina l’esclusione ex lege dalla gara del raggruppamento aggiudicatario – è assorbente delle ulteriori censure dedotte dall’appellante, che di per sé, ove anche dovessero essere accolte, non comporterebbero per contro analogo risultato, ma al più la necessità per IP s.p.a. di nuovamente pronunciarsi sull’affidabilità morale dell’operatore economico, non potendo il giudice sostituirsi alla stazione appaltante nella formulazione di tale giudizio.

Alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va dunque accolto.

Possono peraltro interamente compensarsi tra le parti le spese di lite del doppio grado di giudizio, in ragione della particolarità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, per l’effetto accogliendo il ricorso introduttivo ab origine proposto dal Consorzio -OMISSIS- avverso il provvedimento con cui IP s.p.a. aveva aggiudicato la gara al raggruppamento guidato da -OMISSIS- s.p.a.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Perotti	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO