Pubblicato il 04/12/2025

N. 01405/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00457/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 457 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Gianmarco Poli, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, viale 21 Aprile 11;

contro

Comune di Manfredonia, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Teresa Siponta Totaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– dell’ordinanza dirigenziale n. 4/2025 del 28 febbraio 2025, notificata in pari data a mezzo PEC, con cui il dirigente del VI settore del Comune di Manfredonia ha ingiunto la demolizione di opere eseguite in assenza di permesso di costruire su un immobile sito in Manfredonia e catastalmente identificato al -OMISSIS-, p.lle 557 sub. 9 e 2870, nella parte in cui ha ingiunto la demolizione (con tutte le conseguenze di legge in caso di inottemperanza) anche alla ricorrente;

– si opus (e nei limiti dell’interesse del ricorrente), delle comunicazioni di violazione urbanistica del Comando di Polizia Locale prot. n. 31501 del 5 luglio 2024 e prot. n. 61950 del 25 dicembre 2024, non conosciute dalla ricorrente, nonché, ove esistenti, dei relativi verbali di sopralluogo (incogniti dalla ricorrente), si opus e nei limiti di interesse;

– degli atti e documenti adottati in esito al (presunto) approfondimento istruttorio sulla titolarità della p.lla 2870, ove esistenti (e comunque non cogniti dalla ricorrente);

- della deliberazione di G.C. n. 72 del 16 dicembre 2024;

– del Regolamento per la disciplina dell’irrogazione delle sanzioni amministrative (di cui alla Del. C.C. n. 28/2016), per quanto occorrere possa e nei limiti dell’interesse del ricorrente;

– nonché, si opus , di ogni altro atto antecedente, presupposto, successivo e comunque consequenziale e/o connesso, anche non conosciuto.

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 9 giugno 2025:

previa adozione delle opportune misure cautelari,

dell’ordinanza dirigenziale n. 4/2025 del 28 febbraio 2025, notificata in pari data a mezzo PEC, con cui il dirigente del VI settore del Comune di Manfredonia ha ingiunto la demolizione di opere eseguite in assenza di permesso di costruire su un immobile sito in Manfredonia e catastalmente identificato al -OMISSIS-, p.lle 557 sub. 9 e 2870, nella parte in cui ha ingiunto la demolizione (con tutte le conseguenze di legge in caso di inottemperanza) anche alla ricorrente; si opus (e nei limiti dell’interesse del ricorrente), delle comunicazioni di violazione urbanistica del Comando di Polizia Locale prot. n. 31501 del 5 luglio 2024 e prot. n. 61950 del 25 dicembre 2024, non conosciute dalla ricorrente, nonché, ove esistenti, dei relativi verbali di sopralluogo (incogniti dalla ricorrente), si opus e nei limiti di interesse; degli atti e documenti adottati in esito al (presunto) approfondimento istruttorio sulla titolarità della p.lla 2870, ove esistenti (e comunque non cogniti dalla ricorrente); della deliberazione di G.C. n. 72 del 16 dicembre 2024; del Regolamento per la disciplina dell’irrogazione delle sanzioni amministrative (di cui alla Del. C.C. n. 28/2016), per quanto occorrere possa e nei limiti dell’interesse del ricorrente; nonché, si opus , di ogni altro atto antecedente, presupposto, successivo e comunque consequenziale e/o connesso, anche non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Manfredonia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. RE US LE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 17 marzo 2025 e pervenuto in Segreteria in data 26 marzo 2025, la -OMISSIS-, impugnava l'ordinanza dirigenziale n. 4/2025 del Comune di Manfredonia, con la quale gli si ingiungeva la demolizione di talune opere edilizie asseritamente abusive.

La società sosteneva di non essere proprietaria del terreno, censito al foglio 26 particella 2870, su cui insistevano le opere in questione, bensì di rivestire la qualità di titolare di un mero diritto di enfiteusi sull'area medesima, di cui il Comune rimaneva il concedente e, quindi, il proprietario.

Asseriva pertanto che l'ingiunzione, notificatale in qualità di comproprietaria, fosse viziata da un erroneo presupposto fattuale e giuridico.

Deduceva la violazione dell’articolo 31 del d.P.R. n. 380/2001, disciplina che secondo la ricorrente si applica esclusivamente al proprietario dell’immobile e non anche all’enfiteuta, figura giuridica distinta e priva dei poteri di intervento sul manufatto abusivo realizzato da terzi.

Profilava, in alternativa, la violazione dell’articolo 35 del medesimo testo unico, previsto per gli abusi su suoli pubblici, secondo il quale l'ordine di demolizione doveva e deve essere rivolto al solo responsabile materiale dell’abuso, nel caso in esame identificato nella -OMISSIS--.

Il ricorrente lamentava, inoltre, un vizio istruttorio, poiché l’Amministrazione, pur avendo acquisito le visure catastali che indicavano chiaramente lo status di enfiteuta della-OMISSIS-, ne aveva travisato il contenuto.

Sosteneva anche la violazione delle norme sulla partecipazione procedimentale, non essendo stata informata dell’avvio del procedimento, evidenziando, altresì, un eccesso di potere per disparità di trattamento e richiamando un precedente caso analogo in cui il Comune aveva rettificato un'ordinanza applicando proprio il citato articolo 35.

Il Comune di Manfredonia, in sede di costituzione e di successiva memoria, resisteva al ricorso eccependo preliminarmente la carenza di interesse della Società ricorrente.

Sosteneva che, a seguito di un approfondito accertamento del proprio Ufficio Demanio e Patrimonio, il terreno in oggetto non fosse più da considerarsi gravato da enfiteusi, bensì da un livello già oggetto di procedura di affrancazione conclusasi con la determinazione dirigenziale n. 1647 del 10 settembre 2025.

Secondo la ricostruzione comunale, la particella 2870 corrispondeva alla quota n. 43 assegnata in proprietà privata, salvo il pagamento di un canone livellare, a seguito di un'ordinanza prefettizia di quotizzazione del demanio civico "Mezzanelle" risalente al 1879.

Pertanto, l'Amministrazione riteneva corretta l'emanazione dell'ordinanza di demolizione ai sensi degli articoli 31 e 33 del testo unico dell'edilizia, trattandosi ormai di area di proprietà privata.

Il Comune confutava le deduzioni della ricorrente relative alla mancata equivalenza tra la particella 2870 e la quota 43, producendo documentazione storica, tra cui una cartografia del 1932 e estratti del libro matricola dei censi, a sostegno della propria tesi.

Attaccava, inoltre, l'affidabilità della perizia tecnica prodotta dalla ricorrente, redatta da un geometra non iscritto all'albo regionale dei periti demaniali, qualificandola come inaffidabile e redatta da un tecnico non competente in materia di usi civici.

Evidenziava che la precedente sentenza del T.A.R. Puglia n. 368/2025, richiamata dalla-OMISSIS-in atti, era basata sull'erroneo presupposto che i soggetti fossero enfiteuti e non poteva, quindi, costituire precedente giudicato rilevante nel caso di specie.

Sottolineava come la società ricorrente non fosse il responsabile dell'abuso, ma lo fossero i controinteressati, tanto che una successiva ordinanza ingiunzione di pagamento della sanzione per inottemperanza alla demolizione era stata notificata solo a quest'ultimi, a seguito di un verbale di sopralluogo che aveva accertato una parziale ottemperanza.

Concludeva, pertanto, chiedendo il rigetto del ricorso per carenza di interesse e infondatezza.

La -OMISSIS-, con motivi aggiunti e memorie, replicava alle difese comunali insistendo sulle censure già proposte e aggiungendo nuovi profili di illegittimità.

Affermava che la ricostruzione del Comune circa l'avvenuta conversione del demanio in allodio e la successiva affrancazione del livello fosse infondata e non supportata da adeguata documentazione.

Sosteneva che la delibera di Giunta Comunale n. 72/2024, con cui si era disposta l'affrancazione, fosse viziata in radice in quanto adottata in assenza del previsto parere regionale e senza che fosse stato preliminarmente accertato, da un perito demaniale regolarmente iscritto, l'esistenza del livello su bene civico, come prescritto dalla l.r. n. 7/1998.

Osservava, inoltre, che il Comune non aveva mai verificato l'eventuale interversione del processo di conversione in allodio, ad esempio per violazione del divieto di alienazione infraventennale, che avrebbe potuto determinare la decadenza dell'assegnazione e la reintegra del terreno nel demanio civico.

Sottolineava la persistente natura demaniale o di demanio civico dell'area, che imponeva l'applicazione dell'articolo 35 del d.P.R. n. 380/2001, come peraltro affermato in precedenti pronunce giurisdizionali intervenute tra le stesse parti, tra cui l'ordinanza del Consiglio di Stato n. 2831/2024.

Deducendo la violazione del giudicato, la società ricorrente riteneva nulli i provvedimenti impugnati, adottati in contrasto con quanto già accertato in sede giurisdizionale circa lo status giuridico della particella.

Nelle memorie finali depositate in vista dell'udienza pubblica, il Comune di Manfredonia ribadiva integralmente le proprie difese, producendo ulteriore documentazione a sostegno della ricostruzione storico-catastale e dell'avvenuta affrancazione.

Confermava l'eccezione di carenza di interesse del ricorrente, osservando come la-OMISSIS-non fosse il soggetto destinatario degli ultimi provvedimenti sanzionatori e come l' iter di affrancazione si fosse ormai perfezionato, trasformando il terreno in piena proprietà privata.

Concludeva chiedendo il rigetto del ricorso e la condanna della società ricorrente al pagamento delle spese di giudizio.

All’udienza pubblica del 19 novembre 2025, sentite le parti, la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.

Tutto ciò premesso, il ricorso è infondato nel merito e, pertanto, non può essere accolto.

La -OMISSIS- basa la propria contestazione sull'assunto di essere titolare di un diritto di enfiteusi sul terreno censito al foglio 26 particella 2870, desumendo tale qualità da visure catastali che indicherebbero nel Comune di Manfredonia il proprietario del suolo.

Tale ricostruzione giuridica si rivela, tuttavia, infondata alla luce degli approfonditi accertamenti (di per sé aventi peraltro natura certificativa) compiuti dall’Ufficio Demanio e Patrimonio del Comune di Manfredonia, i quali hanno evidenziato come l’assegnazione del terreno risalga all’ordinanza del 24 giugno 1879, emessa in applicazione del decreto reale del 3 dicembre 1808 e delle istruzioni approvate con decreto luogotenenziale del 3 luglio 1861.

Da tali atti anche in parte preunitari, di per sé regolati dal principio del tempus regit actum , è emerso che il terreno fu assegnato in proprietà privata salvo il pagamento di un canone denominato livello, qualificabile come obbligazione propter rem e non già come enfiteusi.

La deliberazione di Giunta Comunale n. 72 del 16 dicembre 2024, disponente l’affrancazione del canone livellare, ha confermato tale assetto giuridico, producendo un effetto espansivo del diritto reale preesistente in capo ai privati, come chiarito dalla circolare dell’Agenzia del Territorio n. 2/2004.

L’espressione "enfiteusi" riportata in catasto è dunque da ritenersi errata, stante la natura essenzialmente fiscale del catasto, il quale non costituisce prova dei diritti reali né della titolarità immobiliare, come affermato dalla Cassazione con sentenza n. 22339/2019.

Il procedimento di affrancazione si è perfezionato con la determinazione dirigenziale n. 1647 del 10 settembre 2025, regolarmente registrata presso l’Agenzia delle Entrate e volturata in catasto, rendendo il terreno di piena proprietà privata della -OMISSIS- e degli altri controinteressati.

Ne consegue che il presupposto per l’applicazione dell’art. 35 del d.P.R. n. 380 del 2001, relativo agli abusi su suoli demaniali o patrimoniali pubblici, è venuto meno, legittimando l’adozione dell’ordinanza di demolizione n. 4/2025 ai sensi degli artt. 31 e 33 del medesimo testo unico, i quali si applicano ai terreni di proprietà privata.

La -OMISSIS-, in qualità di comproprietaria del suolo, è pertanto legittimamente destinataria dell’ordine di demolizione, ancorché non responsabile materiale dell’abuso, secondo la ratio della normativa che impone al proprietario, indipendentemente dalla sua responsabilità, l’onere di garantire il ripristino dello stato dei luoghi.

La sentenza di questo Tribunale n. 368 del 19 marzo 2025, richiamata dalla ricorrente, non può costituire un precedente rilevante in quanto ha semplicemente dichiarato cessata la materia del contendere in relazione a un pregresso provvedimento basato su un erroneo presupposto di enfiteusi, senza precludere la possibilità per l’Amministrazione di adottare nuovi provvedimenti fondati su accertamenti istruttori più approfonditi.

L’Amministrazione comunale, nell’esercizio del suo potere doveroso di rettifica, ha infatti condotto ulteriori indagini che hanno svelato la vera natura giuridica del terreno, rendendo inevitabile la correzione degli atti precedenti e l’emanazione dell’ordinanza impugnata in conformità con la disciplina vigente.

Del pari infondata è la censura relativa alla presunta violazione del principio di partecipazione procedimentale, poiché l’ordinanza di demolizione, in quanto provvedimento a contenuto vincolato una volta accertati gli abusi, non richiede la formale comunicazione di avvio del procedimento per essere legittima, come costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa.

L’intera contestazione della parte ricorrente appare dunque viziata da un erroneo inquadramento dei fatti e della normativa applicabile, frutto di una lettura non integrale della documentazione catastale e di un’impropria equiparazione tra livello ed enfiteusi, istituti giuridici distinti e regolati da discipline differenziate.

L’Amministrazione comunale ha dunque agito in piena conformità con il principio di legalità, adottando provvedimenti fondati su un’istruttoria accurata e documentata, volta a correggere errori pregressi e a garantire l’effettività della tutela urbanistica nel rispetto della proprietà privata e delle procedure di affrancazione previste dalla legge regionale n. 7 del 1998.

Ne consegue la reiezione del ricorso per infondatezza nel merito.

Da ultimo, tenuto conto della complessità e risalenza delle vicende oggetto di causa, sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso principale e su quello per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DO NO, Presidente

RE US LE, Consigliere, Estensore

Maria Luisa Rotondano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RE US LE	DO NO

IL SEGRETARIO