Pubblicato il 13/02/2025

N. 01213/2025REG.PROV.COLL.

N. 04631/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4631 del 2021, proposto da IG IE, AM TE, rappresentati e difesi dall'avvocato Marcello Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cardito, via Murillo De Petti n. 8;

contro

Comune di Casoria, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Emma Galiero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Seconda) n. 6483/2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Casoria;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 dicembre 2024 il Cons. Raffaello Sestini;

Preso atto delle memorie delle parti come da verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Signor IE IG propone appello contro la sentenza n. 4631 del 29/12/2020, resa tra le parti, con la quale il TAR per la Campania, nel giudizio con RG n. 2273/2014, ha rigettato il ricorso per l’annullamento del provvedimento emesso dal comune di Casoria di diniego definitivo dell'istanza di condono proposta dal ricorrente.

2. Il Comune di Casoria, costituitosi in resistenza, insiste per la reiezione e conseguente conferma della precedente statuizione, difendendo la correttezza del rigetto considerati i) la tardività dell’istanza; ii) la mancata prova del completamento delle trasformazioni prima del 31/03/2003.

3. La vicenda per cui è causa attiene all’istanza di condono edilizio formulata dall’odierno ricorrente in adesione al condono di cui al D.L. n. 269/2003, convertito in l. 326/2003, relativa al cambio di destinazione d’uso da deposito a residenziale di locali ubicati al pianterreno di uno stabile. Dopo un primo preavviso di rigetto - non impugnato - l’amministrazione procedente, anche tenuto conto della nota con cui il Sig. IE chiedeva l’archiviazione della pratica, ha definitivamente rigettato l’istanza, per i seguenti motivi:

“- il termine perentorio a pena di decadenza per la presentazione delle istanze ai sensi della legge 326/03 era il 10/12/2004, mentre l’istanza perveniva solo il giorno 16 del predetto mese;

- dal titolo di proprietà allegato all’istanza risulta che alla data di acquisto (18/03/2004) l’immobile aveva ancora destinazione “cantina” non residenziale per cui la variazione d’uso di cui si chiede la sanatoria non era ancora stata effettuata. Tanto confermato dalla visura catastale da cui risulta che la variazione è stata dichiarata in data 26/11/2004 prot. N. NA0778609 “.

3.1. L’impugnativa di primo grado era affidata a cinque profili di violazione di legge ed eccesso di potere, in particolare censurando:

I) la mancata considerazione dell’esistenza di una pregressa istanza di condono per la sanatoria dell’intero fabbricato (n. 3843 del 31.7.1986);

II) l’omessa considerazione che sulla domanda si era formato il silenzio-assenso per essere trascorsi i termini di legge (24 mesi ex art. 7 L.R. 10/2004 e art. 32 co. 37 del D.L. 269/2003), per cui il Comune avrebbe, al più, potuto agire in autotutela;

III) l’illegittima contestazione della violazione del termine di presentazione della domanda di condono (avvenuta in data 16.12.2004; il termine di legge era il 10.12.2004) in quanto la presentazione delle domande in Campania è stata assistita da una previsione legale dei tempi quantomeno confusa (spostamento del termine operato dall’art. 5 del D.L. n. 168 del D.L. 168/2004, Sentenza della Corte costituzionale n. 196/2004, legge regionale campana n.10/2004 dichiarata in gran parte incostituzionale con Sentenza n. 49/2006 della medesima Corte Costituzionale);

IV) il difetto di motivazione per essere il rigetto motivato dalla tardività della stessa modifica edilizia, asseritamente avvenuta oltre il 31.3.2003 alla luce della circostanza che, nell’atto di vendita ancora si facesse riferimento a un “deposito”: i manufatti di cui si discute, infatti, avevano acquisito la fisionomia attuale ben prima di quel termine e solo il gravissimo ritardo con cui l’amministrazione ha definito l’istanza di condono aveva determinato l’impossibilità di verificare tale circostanza;

V) l’irragionevolezza della disposizione nella parte in cui non considera che la pianificazione urbanistica più recente e, comunque, di prossima approvazione consentirebbe la realizzazione di tali opere.

3.2. Il comune di Casoria, oltre che l’infondatezza del ricorso, deduceva altresì e che la parte con nota n. 1013 del 9.1.2013 aveva chiesto l’archiviazione della pratica, dimostrando il venir meno dell’interesse alla questione, e che non era stato fornito alcun supporto probatorio alla tesi della tempestiva ultimazione dell’opera.

3.3. Con la sentenza oggi gravata il Tar per la Campania ha rigettato il ricorso.

Il primo giudice ha dichiarato infondate le doglianze, ritenendo che:

- La domanda di condono è tardiva. La legge regionale campana n.10/2004 ha prorogato il termine per presentare l’istanza di condono dal 31 marzo al 10 dicembre 2004, da considerarsi perciò come termine ultimo, non suscettibile di interpretazione.

- La domanda si riferisce, inoltre, a un mutamento di destinazione d’uso che non si prova essere avvenuto entro il termine ultimo del 31.3.2003 – i.e. termine fissato dall’art. 32, co. 25, D.L. 269/2003 entro il quale l’opera doveva essere completata per poter rendere applicabile la disciplina del condono. La parte ricorrente non documenta in alcun modo che il mutamento di destinazione d’uso sia avvenuto prima del termine suddetto. Peraltro l’atto notarile di compravendita, in atti, reca ancora la dizione “cantina” ad una data ben successiva il termine suddetto (18.3.2004), sì da provare che a quella data nessun intervento fosse stato ancora ufficialmente realizzato.

- È da escludere la formazione del silenzio assenso considerato che tale fattispecie opera – in questa materia – soltanto ove la domanda sia conforme al relativo modello legale e, quindi, sia in grado di comprovare che ricorrano tutte le condizioni previste per il suo accoglimento (inclusa la ultimazione entro il termine di legge).

- Parimenti infondata è la censura sub V in quanto la – comunque non dimostrata – conformità dell’opera alla strumentazione urbanistica vigente non vale a derogare i presupposti a cui la legge di riferimento (art. 32 D.L. 269/2003 cit.) collega la concedibilità del condono; tale conformità, qualora dimostrata, potrebbe al più fondare un altro tipo di richiesta di sanatoria (cd. accertamento di conformità, art. 36 D.P.R. n. 380/2001) sempre che ne ricorrano gli altri presupposti.

A giudizio del Tar l’istanza, dunque, non poteva che essere respinta, a maggior ragione a seguito dell’istanza di archiviazione per difetto di interesse formulata dal privato in riscontro al preavviso di diniego.

4. Avverso la prefata decisione propone appello il Sig. IG IE, riproponendo le medesime censure formulate in primo grado, censurando l’error in procedendo e in iudicando dovuti a violazione e falsa applicazione delle norme di riferimento nonché a eccesso di potere per difetto di motivazione e travisamento dei fatti.

4.1. Anzitutto la sentenza sarebbe errata laddove enfatizza oltremodo l’istanza di archiviazione, quasi a determinare una carenza di interesse dei ricorrenti. Al contrario la stessa istanza non sarebbe stata nemmeno considerata dal Comune, il quale ha invece statuito nel merito. Sarebbe dunque non probante detta istanza ai fini dell’inammissibilità del ricorso, e la stessa sarebbe stata erroneamente valorizzata dal giudice di primo grado.

Altrettanto erronea sarebbe la statuizione del Tar nella parte in cui ritiene tardiva l’istanza di condono. Il primo giudice non avrebbe infatti tenuto in debita considerazione:

i) la buona fede degli appellanti i quali, nonostante il generale clima di incertezza, hanno effettuato il versamento degli acconti di sanzioni ed oneri in data 10.12.2004, ossia entro il termine utile per l’ammissibilità della domanda, circostanza che – secondo l’interpretazione offerta da Corte Cost. 28 giugno 2004, n. 196 – mette al riparo da un rigetto per tardività;

ii) a dispetto della formale perentorietà dei termini per la presentazione della domanda di condono, non pondera adeguatamente l’iter tormentato delle norme, statali e regionali, che hanno disciplinato l’ultimo condono. Dalla considerazione di questi aspetti sarebbe dovuta invece discendere una decisione favorevole al ricorrente, anche in considerazione della buona fede e dell’affidamento riposto.

4.2. Altrettanto erronea sarebbe la sentenza nella parte in cui ha ritenuto non provata l’ultimazione dell’intervento a data anteriore al 31 marzo 2003. Il Tar avrebbe in tesi travisato le circostanze dedotte, nonché trascurando un consolidato orientamento giurisprudenziale in materia di condonabilità di interventi di variazione di destinazione d’uso. Si tratterebbe in particolare delle decisioni secondo cui “ai fini dell’applicabilità della normativa in materia di condono edilizio, in caso di mutamento della destinazione d’uso, la locuzione “ultimazione” riferita alle opere abusive va intesa in senso funzionale, con riguardo cioè al momento in cui l’immobile ha acquisito caratteristiche oggettivamente e univocamente idonee alla nuova destinazione, anche se i lavori non risultino completati con gli interventi di finitura ” (Cons. Stato, sez. IV, 26 gennaio 2009, n.393; Id., sez. V, 23 maggio 2005, n. 2578). Su questo presupposto, si sostiene, il giudice di primo grado avrebbe dovuto concludere per la condonabilità dell’opera la quale alla data limite era già fornita di opere indispensabili a rendere effettivamente possibile un uso diverso da quello asserito, in modo tale da risultare “ incompatibile con l'originaria destinazione ”. La prova sarebbe infatti assolta sia mediante produzione fotografica, sia – soprattutto – nel corpo dell’atto di compravendita del 18.3.2004 il quale, pur qualificando ancora i locali come cantine, consentirebbe di presumere l’esistenza dell’abuso a data precedente – e utile alla sanatoria.

4.3. L’appellante deduce poi l’erroneità della decisione gravata laddove ha ritenuto di escludere la formazione del silenzio assenso sul titolo richiesto. Sul punto la decisione sarebbe erronea – rectius adottata in violazione di legge – non essendosi adeguata al dato normativo che invece chiaramente dispone, all’art. 32, co. 37, Legge n. 326/2003: “ il titolo edilizio in sanatoria si considera rilasciato, se dopo ventiquattro mesi dall’attestazione del pagamento dell’intera oblazione, il comune non si è espresso in termini negativi sulla domanda ”. Del resto una simile interpretazione sarebbe confortata dalla copiosa giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui “ il silenzio assenso sull’istanza di rilascio della concessione edilizia in sanatoria si perfeziona anche se mancano i presupposti per l’accoglimento della domanda ” potendo esser rimosso “ il silenzio assenso, solo mediante l’esercizio del potere di annullamento di ufficio da parte del Comune. ” (Consiglio di Stato Sez. V, 27 giugno 2006, n. 4114).

4.4. Con un secondo motivo si censura l’erroneità della sentenza nella misura in cui “ non pondera che tanto nel provvedimento impugnato quanto nell’interlocutorio preavviso di rigetto, manca qualsivoglia riferimento alla natura dell’abuso vanificandosi, a prescindere, ogni cognizione in ordine alla sua potenziale “continenza” nella domanda originaria formulata dal dante causa che aveva edificato il fabbricato di tre livelli sul lotto a sua volta acquistato nel lontano 1976 dal sig. MI Di RI ”. Si sostiene dunque che se l’amministrazione avesse tenuto in debito conto la pendenza della precedente istanza di condono, sarebbe necessariamente giunta a considerarla circostanza decisiva ai fini della istanza per cui è causa, conducendo al suo accoglimento. E parimenti avrebbe errato il Tar nel non ritenere illegittimo il diniego, anche sotto questo aspetto.

4.5. L’erroneità della sentenza si coglierebbe anche sotto un terzo profilo, in particolare “ nella misura in cui la stessa non considera, com’era invece opportuno, che il Comune di Casoria colpevolmente ha eluso l’adeguata ponderazione della fattispecie sottoposta alla sua attenzione, omettendo in particolare di considerare la suscettività edilizia oramai prossima del contesto immobiliare di riferimento”.

Il Comune intimato infatti, con delibera n. 9 del 28/1/2016, ha adottato il nuovo Piano Urbanistico Comunale. La nuova zonizzazione, includendo l’area in oggetto in categoria sub B4, renderebbe dunque compatibili allo strumento urbanistico interventi diretti nell’area interessata, come anche specificato dall’art. 37 N.T.A. del piano adottato. Dunque l’amministrazione avrebbe dovuto prenderne atto ed accogliere l’istanza di sanatoria, trattandosi di un bene ormai assentibile secondo gli strumenti autorizzativi ordinari. Il Tar avrebbe, dunque, dovuto censurarne l’operato perché condotto in spregio dei principi di buon andamento e ragionevolezza, oltre che vin violazione dell’affidamento giuridicamente rilevante riposto dagli odierni appellanti nel mutato contesto normativo.

5. L’appello non è fondato.

5.1. Preliminarmente è opportuno chiarire che il Comune di Casoria ha ritenuto l’opera non suscettibile di sanatoria in quanto:

a) l’istanza di condono è stata formalmente presentata in data 16.12.2004, ossia oltre il termine del 10.12.2004 imposto dall’art. 32, co. 32, D.L. 269/2003;

b) non è stata fornita prova di ultimazione delle opere abusive entro il termine del 31.3.2002, come previsto dal precedente art. 32, co. 25, D.L. 269/2003.

L’art. 32, co. 32, D.L. 269/2003 conv. dalla L. 326/2003 prevede che “ la domanda relativa alla sanatoria dell’illecito edilizio, con l’attestazione del pagamento dell’oblazione e dell’anticipazione degli oneri concessori, deve essere presentata al comune competente, a pena di decadenza, tra l’11 novembre 2004 e il 10 dicembre 2004, unitamente alla dichiarazione di cui al modello allegato e alla documentazione di cui al comma 35 ”.

5.2. Dunque la disposizione sopra richiamata sancisce chiaramente che: i) la domanda di condono deve essere presentata entro il termine ivi indicato; ii) il termine è a pena di decadenza.

Il dato letterale esclude qualunque incertezza interpretativa.

Sul punto questa stessa Sezione ha avuto modo di pronunciarsi, in termini da cui non si intende in questa sede discostarsi. In particolare si è chiarito che nessuna incertezza interpretativa “ può discendere […]dal ritardo nell’adozione della legge regionale n. 10 del 18.11.2004e dalla successiva proposizione della questione di legittimità costituzionale avverso la medesima, atteso che: i) la legge regionale si limita a disciplinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l’ammissibilità a sanatoria delle tipologie di abuso di cui all’allegato 1 del d.l. 269, come previsto dal comma 26 dell’art. 32 del medesimo decreto (ciò a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione di cui alle sentenze della Corte cost. n. 196 e 198 del 2004), mentre il procedimento di sanatoria, ivi compresi i termini per la presentazione della domanda, rimane disciplinato dalla legge statale; ii) la pendenza della questione di legittimità costituzionale della legge regionale in questione non è suscettibile di determinare alcun affidamento o anche solo la “logica aspettativa” […] in capo all’interessata alla riapertura dei termini che, essendo disciplinati dalla legge statale, sono rimasti estranei al giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale. Peraltro, l’eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale trova un limite invalicabile nei rapporti esauriti, quale quello determinato dal maturarsi di un termine di decadenza, come osservato dal TAR; iii) la mera pendenza del giudizio di legittimità costituzionale non priva la legge della sua portata precettiva né potrebbe giustificarne un’eventuale disapplicazione ad opera del cittadino, come riconosciuto dalla stessa appellante (pag. 7 dell’appello) poiché è solo a seguito di una sentenza di illegittimità costituzionale che essa non può più trovare applicazione” (Cons. Stato 13 novembre 2023, n. 9728).

Il primo giudice ha dunque correttamente constatato la decadenza in cui è incorso l’appellante, nel depositare tardivamente l’istanza.

6. Il rigetto del presente motivo è sufficiente a stabilizzare il precedente giudicato. Restano pertanto assorbiti gli ulteriori motivi di appello in ossequio al principio della ragione più liquida. La disamina degli ulteriori motivi infatti non può in nessun caso condurre all’annullamento del provvedimento fondato su più ragioni giustificatrici (come è il caso odierno), atteso che è sufficiente che almeno una di esse superi il vaglio giurisdizionale in ciò precludendone l’annullamento. Come già esposto nei paragrafi che precedono le ragioni sufficienti a sorreggere il provvedimento consistono nella tardività dell’istanza e nella mancata prova della data di ultimazione delle trasformazioni.

7. Resta, infine, estranea all’oggetto del presente giudizio d’appello la considerazione secondo cui la non contestata conformità dell’opera alla sopravvenuta strumentazione urbanistica, ad oggi vigente, potrebbe, in ipotesi, condurre ad un nuovo tipo di richiesta di sanatoria mediante accertamento di conformità ex art. 36 D.P.R. n. 380/2001, dovendone l’amministrazione valutare i presupposti.

8. In conclusione l’appello deve essere respinto ma la descritta complessità e non univocità della fattispecie riferita al cambio di destinazione d’uso giustifica la compensazione, fra le parti, delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2024, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Sestini	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO