Pubblicato il 30/01/2025

N. 00734/2025REG.PROV.COLL.

N. 06981/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6981 del 2023, proposto da Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo - Prefettura di Roma, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

contro

il signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Valerio Cassio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 7128/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025, il Cons. Roberto Prossomariti;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

FATTO

1. In data -OMISSIS- il sig. -OMISSIS- ha presentato istanza per la concessione della cittadinanza italiana ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. f ), della legge n. 91 del 1992.

Con decreto adottato il -OMISSIS-, la Prefettura di Roma ha dichiarato l’inammissibilità della domanda sul presupposto della “ non genuinità della legalizzazione del certificato di nascita e del certificato penale prodotto dall’interessato ”, in ragione della comunicazione pervenuta dall’Ambasciata Italiana a -OMISSIS-.

Nella motivazione del decreto si è dato espressamente conto di aver omesso il preavviso di diniego di cui all’art. 10- bis della legge n. 241/1990, invocando la previsione dell’art. 21- octies , comma 2, della legge n. 241/1990, tenuto conto che, “ per la natura vincolata del provvedimento, è palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”.

2. Avverso tale decreto di inammissibilità ha proposto ricorso l’interessato, deducendo un unico articolato motivo di diritto rubricato “ Violazione e falsa e/o erronea applicazione di legge; travisamento dei fatti; eccesso di potere; violazione art. 10/bis legge 241/90; mancata considerazione delle difese svolte dal ricorrente in fase procedimentale ”.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata per resistere al ricorso, depositando memoria e documenti, tra i quali anche la circolare del Ministero dell’Interno -OMISSIS-, con la quale si è stabilito che, a seguito dell’emersione di numerosi episodi di falsificazione delle legalizzazioni dei certificati di nascita e penali rilasciati dalle autorità -OMISSIS- e allegati ad istanze di concessione della cittadinanza proposte da cittadini di quella nazionalità, “ in caso di documentazione contraffatta, la presentazione di altra documentazione non genuina non sana la procedura, che si dovrà concludere invece con una dichiarazione di inammissibilità ”.

3. Con sentenza n. 7128/2023 il TAR del Lazio ha accolto il ricorso, ritenendo fondato il profilo di censura in ordine alla frustrazione delle garanzie partecipative dell’istante per violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello il Ministero dell’Interno, svolgendo le seguenti censure.

In primo luogo si sostiene che sarebbe erroneo applicare l’art. 2, comma 2 del D.P.R. n. 362 del 1994 (che disciplina una sorta di soccorso istruttorio per i procedimenti di concessione della cittadinanza) anche ai casi di falsità della documentazione.

In secondo luogo si afferma che non vi sarebbe violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990, poiché, a fronte di una riscontrata falsità documentale, il decreto di inammissibilità avrebbe natura vincolata, con conseguente applicabilità dell’art. 21- octies , comma 2, legge n. 241 cit.

In terzo luogo si censura un passaggio della sentenza del TAR che valorizzerebbe l’assenza di colpa dell’istante (ma, in realtà, si può osservare fin d’ora come sul punto il giudice di prime cure si sia limitato a enunciare, nella parte in fatto, uno degli argomenti del ricorrente). Vi sarebbe, infatti, un principio di autoresponsabilità del richiedente, alla stregua del quale la presentazione di documentazione falsa porterebbe inevitabilmente all’adozione di un decreto di inammissibilità.

4.1. Il Ministero, inoltre, considerati i contrasti giurisprudenziali e l’ingente dimensione del fenomeno dei falsi nelle domande di concessione della cittadinanza, propone istanza di rimessione all’Adunanza Plenaria sulle questioni sollevate, ex art. 99, comma 1, c.p.a.

5. Si è costituito il sig. -OMISSIS-, il quale chiede il rigetto dell’appello.

6. All’udienza del 23 gennaio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In primo luogo va rigettata l’istanza di rimessione all’Adunanza plenaria avanzata dall’appellante. Lo stesso Ministero, nel rilevare il contrasto di giurisprudenza del giudice d’appello, si limita infatti a citare due soli precedenti discordanti di questa Sezione e cioè le sentenze 28 dicembre 2022, n. 11512 (che risulterebbe in linea con le tesi dell’appellante) e 10 maggio 2023, n. 4756 (in linea con la sentenza appellata), senza peraltro considerare che la prima era stata emessa a fronte di fatti che presentavano delle peculiarità non irrilevanti.

In quel caso, infatti, lo straniero aveva presentato, nell’ambito della procedura volta al rilascio della concessione di cittadinanza italiana, documentazione priva di legalizzazione ed era stato, in due successive occasioni, invitato a regolarizzare la propria posizione. Solo a seguito della seconda richiesta di integrazione lo straniero aveva prodotto la documentazione con le legalizzazioni rivelatesi poi contraffatte, così che il Collegio aveva ritenuto applicabile non già il comma 2 dell’art. 2 del D.P.R. n. 362 del 1994 (Regolamento recante disciplina dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana), ma il successivo comma 3, ai sensi del quale « Qualora l’adempimento risulti insufficiente, o la nuova documentazione prodotta sia a sua volta irregolare, l’autorità dichiara inammissibile l’istanza, con provvedimento motivato, dandone comunicazione all’interessato ed al Ministero ». Neppure quella decisione peraltro, escludeva in radice la possibilità, per lo straniero, di dimostrare la propria estraneità rispetto alla falsità riscontrata, pur facendo ricadere sullo stesso il relativo onere probatorio.

In ogni caso la più recente giurisprudenza della Sezione è orientata nel senso di ammettere che in sede procedimentale l’istante possa essere ammesso a provare la propria buona fede a fronte della falsità accertata, nonché a produrre documentazione veritiera attestante il possesso dei requisiti richiesti (cfr. anche Cons. Stato, sez. III, 18 settembre 2023, n. 8394, e 28 marzo 2023, n. 3173). Non si ravvisa, pertanto, la necessità della rimessione all’Adunanza plenaria richiesta dalla parte appellante, trattandosi di questione afferente unicamente alla competenza di questa Sezione, sulla quale l’orientamento si è consolidato in modo univoco.

2. Nel merito l’appello deve essere rigettato.

Il provvedimento impugnato in primo grado richiama l’art. 21- octies , comma 2, legge n. 241 del 1990 e dichiara di aver omesso l’adempimento di cui all’art. 10- bis della medesima legge poiché, per la natura vincolata del provvedimento, il suo contenuto dispositivo non sarebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Tale motivazione appare però in contraddizione con la comunicazione inviata al sig. -OMISSIS- in data -OMISSIS-, proprio ai sensi dell’art. 10- bis cit., con la quale si invitava lo stesso a far pervenire osservazioni a fronte della riscontrata non genuinità del certificato di nascita e del certificato penale del paese di origine, entrambi debitamente tradotti e legalizzati.

In risposta a tale comunicazione, -OMISSIS-, l’odierno appellante affermava di aver affidato le pratiche amministrative per la legalizzazione ad un’agenzia di servizi in -OMISSIS- e di ignorare la non genuinità di tali pratiche; a riprova della propria buona fede ed estraneità ad ogni eventuale vicenda penale, lo stesso inviava nuovamente le certificazioni debitamente e regolarmente tradotte e legalizzate.

L’Amministrazione, tuttavia, adottava il decreto di inammissibilità ancor prima di attendere il perfezionamento della notifica del preavviso di rigetto e dei correlativi dieci giorni per svolgere osservazioni e produzioni documentali.

A fronte di tale circostanza, correttamente il TAR ha rilevato una violazione dell’art. 10- bis , legge n. 241/1990 e delle garanzie di partecipazione da esso approntate, tanto più che, nella materia che occupa, trova applicazione anche l’art. 2 del D.P.R. n. 362 del 1994. Detta norma prevede, al comma 2, che, nel caso di incompletezza o irregolarità della domanda o della relativa documentazione, l’autorità inviti il richiedente ad integrarla e regolarizzarla; solo qualora l’adempimento risulti insufficiente, o la nuova documentazione prodotta sia a sua volta irregolare, l’autorità dichiara inammissibile l’istanza, con provvedimento motivato (comma 3).

Il giudice di primo grado ha condivisibilmente ritenuto che « l’omessa comunicazione del preavviso di inammissibilità dell’istanza abbia dato luogo ad una frustrazione delle garanzie partecipative del richiedente, al quale è stato illegittimamente impedito di rappresentare le proprie considerazioni e, in particolare, di produrre la documentazione autentica in suo possesso, considerato che l’accertata falsità sembra riguardare soltanto la legalizzazione dei certificati e non il loro contenuto materiale. La circostanza che l’apporto collaborativo dell’istante avrebbe verosimilmente inciso sul contenuto del provvedimento di inammissibilità adottato appare, dunque, dirimente ai fini della fondatezza del primo motivo di ricorso ».

3. La non genuinità della legalizzazione non rende, infatti, automaticamente vincolata l’adozione del provvedimento di inammissibilità e pertanto appare erroneo il richiamo all’art. 21- octies legge n. 241/1990 (anche nella versione ratione temporis applicabile).

Neppure induce a diverse conclusioni il contenuto della circolare -OMISSIS- del Ministero dell’Interno, secondo cui, nei procedimenti per la concessione della cittadinanza, in caso di documentazione contraffatta, la presentazione di altra documentazione genuina non sana la procedura, che si dovrà concludere con una dichiarazione di inammissibilità. Tale circolare è infatti già stata, condivisibilmente, ritenuta illegittima da questo Consiglio di Stato « perché in contrasto con i principi che reggono l’attività amministrativa, quali quello della completezza dell’istruttoria, dell’efficienza, dell’imparzialità e del buon andamento » (sent. n. 4756/2023) e, peraltro, neppure risulta richiamata nel provvedimento impugnato in primo grado.

Alla luce della normativa su richiamata, infatti, è doveroso per l’Amministrazione prendere in considerazione le osservazioni e la documentazione prodotte dell’istante, il cui apporto collaborativo può condizionare il contenuto del provvedimento.

Ciò ferma restando la doverosità della denuncia all’autorità giudiziaria delle riscontrate falsità e le conseguenze che un eventuale procedimento penale a carico dell’istante potrebbe produrre anche con riferimento alla valutazione discrezionale del Ministero dell’Interno in merito alla concessione della cittadinanza.

3.1 Come messo in luce dall’Adunanza plenaria n. 13 del 2021 « il decreto di inammissibilità non preclude la possibilità, per l’interessato, di ripresentare la domanda anche il giorno successivo all’adozione del decreto prefettizio, mentre il decreto di rigetto, adottato centralmente dal Ministero dell’Interno, preclude allo straniero la riproposizione della domanda per cinque anni. Anche sotto il profilo del procedimento amministrativo, peraltro, il trasferimento delle competenze in capo all’amministrazione centrale è solo eventuale e subordinato, appunto, alla previa verifica di ammissibilità della domanda, svolta dalla prefettura, che ha il compito in una fase preliminare di verificare la regolarità e la completezza della domanda, ma non ha il potere di entrare nel merito della sussistenza dei presupposti per l’accoglimento della domanda di concessione della cittadinanza, la cui valutazione spetta, in una fase successiva e in via esclusiva, all’amministrazione centrale ».

Risulterebbe contrario al principio di buon andamento della pubblica amministrazione impedire alle Prefetture di considerare la documentazione prodotta dagli istanti ex art. 10- bis legge n. 241/1990, salvo consentire la riproposizione della medesima domanda, corredata della corretta documentazione, anche il giorno successivo a quello di adozione del decreto di inammissibilità.

D’altra parte la vicenda relativa alla falsità documentale potrebbe comunque trovare rilievo ai fini della valutazione discrezionale operata, in una seconda fase, a livello centrale, dal Ministero. È proprio in tale fase procedimentale che la vicenda potrà essere apprezzata nelle sue peculiarità per comprendere se, anche a prescindere da eventuali risvolti penali a carico dell’istante, emergano comunque elementi tali da far ritenere quest’ultimo responsabile di una condotta scorretta. Infatti, come affermato dalla giurisprudenza, « costituendo la concessione della cittadinanza la consacrazione della piena integrazione dello straniero nella comunità nazionale anche dal punto di vista della condivisione sincera dei suoi valori ispiratori, non potrebbe non risultare paradossale il conferimento della stessa ad un soggetto che, proprio al fine di ottenerla secondo modalità sostanzialmente fraudolente, abbia dimostrato di essere lontano dai principi ai quali dovrebbe conformare la sua condotta » (Cons. Stato, sez. III, 5 giugno 2023 n. 5508).

Per quanto sopra si ritiene che gli art. 10- bis legge n. 241/1990 e 2, comma 2, D.P.R. n. 362 del 1994 debbano trovare applicazione anche in un caso come quello di specie, in cui si sia riscontrata la falsità della legalizzazione dei certificati, con conseguente rigetto dei motivi di appello.

4. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese di lite, che si liquidano in euro 3000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Prossomariti	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.