Pubblicato il 07/08/2025

N. 06975/2025REG.PROV.COLL.

N. 01109/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1109 del 2025, proposto da -OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Oreste Morcavallo, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Arno, n. 6,

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di CI (Sezione Prima) n. 1046/2024, resa tra le parti, sul ricorso ex art. 31 e 117 C.P.A. avverso il silenzio serbato sull’istanza trasmessa via PEC in data 2 maggio 2024, proposta ai sensi dell’art. 91, comma 5 del d.lgs. n. 159/2011.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025, il Cons. Angelo Roberto Cerroni e uditi per le parti gli avvocati come in atti.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – L’odierna appellante, la società -OMISSIS- dopo essere stata attinta nel 2017 da una interdittiva antimafia della Prefettura di Mantova ed essersi vista negare dall’Autorità prefettizia l’iscrizione negli elenchi dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa (c.d. white list ), ha presentato nel 2024 un’istanza di aggiornamento o riesame, ex art. 91, comma 5, d.lgs. n. 159/2011, del diniego di iscrizione, domandando in via subordinata l’applicazione dell’art. 94- bis del codice antimafia.

L’istanza è stata motivata innanzitutto sull’asserita applicazione in subiecta materia degli stessi principi regolatori dell’interdittiva antimafia, quindi sull’obbligo dell’Amministrazione - ex art. 91, co. 5, cod. antimafia - di aggiornare l’informazione a fronte di motivata istanza, poi sull’ampio lasso di tempo trascorso dal diniego iniziale senza che si fosse concretizzato il pericolo paventato nel provvedimento prefettizio, sulla mera incidenza probabilistica degli elementi evidenziati nel provvedimento, sulla scarsa rilevanza del procedimento penale in corso (riferito a due sole fatture di modesto importo) e sull’interruzione del rapporto di lavoro con il sig. -OMISSIS-il 21 dicembre 2022.

2. – A seguito del mancato riscontro da parte della Prefettura, -OMISSIS-ha proposto ricorso ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm. al TAR per la Lombardia, per contestare il silenzio-inadempimento serbato dalla Prefettura di Mantova sull’anzidetta istanza di aggiornamento, lamentandone l’illegittimità per “ violazione dell’art. 91, comma 5 d.lgs. 159/2011. violazione art. 2 l. 241/90. violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione ”. Valorizzando una interpretazione – a proprio dire – letterale e teleologica della soprarichiamata norma di legge del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, la ricorrente ha affermato la sussistenza dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere all’aggiornamento della posizione antimafia, a fronte di elementi sopravvenuti e, secondo la Società, ampiamente documentati.

3. – Il giudice di prime cure, dichiarata preliminarmente la rinuncia implicita alla richiesta subordinata di applicazione delle misure di prevenzione collaborativa, ha proceduto a vagliare la natura giuridica dell’istanza presentata da -OMISSIS-, stanti le evidenti implicazioni sul versante della obbligatorietà o meno di riscontro per la Prefettura. In virtù del “tenore letterale e contenutistico della richiesta ”, il TAR ha escluso la fondatezza della ricostruzione della P.A. resistente secondo cui si sarebbe trattato di “ un mero sollecito all’esercizio del potere di riesame, notoriamente discrezionale anche nell’an e quindi insuscettibile di fare sorgere in capo all’Amministrazione alcun obbligo di provvedere ”, ma ha comunque ritenuto che la circostanza per cui si trattasse della quarta istanza reiterata nei medesimi termini all’Autorità prefettizia nel giro di pochi anni – con le prime tre richieste che erano state respinte e l’ultimo provvedimento di diniego del Prefetto (emesso nel 2021) confermato dal TAR – fosse decisiva, alla luce della violazione del principio di buona fede, che deve informare i rapporti tra cittadino e P.A. ex art. 1, co. 2- bis , l. n. 241/1990, e del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., ai fini della mancata integrazione dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere.

Secondo il primo giudice, infatti, -OMISSIS-non avrebbe addotto nella propria istanza nuovi elementi di rilievo, in grado di “ mutare il complesso degli indizi di rischio di permeabilità mafiosa dell’impresa ”, avendo rappresentato solamente la risoluzione del rapporto di lavoro con il dipendente -OMISSIS-, giudicata dal TAR di importanza marginale rispetto al quadro indiziario complessivamente delineato dalla Prefettura di Mantova nella interdittiva. Pertanto, ravvisando l’assenza nel caso di specie di un obbligo di riscontro in capo alla PA, il giudice di prime cure ha rigettato il ricorso di primo grado e ha affermato la legittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione.

4. – È insorta in appello dinanzi a questo Consiglio di Stato -OMISSIS-, che ha gravato la pronuncia del TAR per la Lombardia articolando due nuclei censori, così rubricati: “ violazione e/o erronea interpretazione dell’art. 91 comma 5 c.a.m. - violazione dell’art. 94 bis c.a.m. ” e “ motivazione illogica e perplessa – travisamento - violazione dell’art. 31 c.p.a. ”.

4.1. – L’appellante, per prima cosa, sottopone a critica l’interpretazione svolta dal giudice di prime cure relativamente all’art. 91, co. 5, cod. antimafia, tacciata di comprimere in maniera eccessiva la libertà di iniziativa economica garantita dall’art. 41 Cost. Poi, lamenta il fatto che il TAR non abbia tenuto conto delle nuove misure di prevenzione collaborativa introdotte all’art. 94- bis del Codice antimafia con la l. n. 233/2021.

4.2. – Al fine di suffragare la censura relativa ai vizi di carenza della motivazione e travisamento dei fatti -OMISSIS-, invece, deduce l’omessa considerazione, da parte dell’Amministrazione, dell’interruzione del rapporto di lavoro con il signor -OMISSIS-quale elemento di novità – successivo alle precedenti istanze revisionali – suscettibile di dar luogo a un mutamento del giudizio prognostico di permeabilità mafiosa compiuto dalla Prefettura di Mantova. In più, a detta dell’appellante, il giudice amministrativo si sarebbe sostituito all’Amministrazione nella valutazione discrezionale circa la rilevanza del nuovo elemento addotto dall’istante nella richiesta di aggiornamento - valutazione di stretta pertinenza della Prefettura ex art. 91, co. 5, d.lgs. n. 159/2011 - con conseguente violazione dell’art. 31 cod. proc. amm., non rientrando il caso in esame nelle ipotesi tassativamente previste dal comma 3 di tale articolo.

5. – Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno per il tramite della difesa erariale che ha domandato la reiezione del gravame.

6. – La causa è venuta in discussione alla camera di consiglio del 5 giugno 2025 ed è stata conseguentemente trattenuta in decisione.

7. – L’appello è fondato per le ragioni che si espongono dappresso.

8. – La controversia all’attenzione del Collegio ruota attorno alla vexata quaestio degli effetti nel tempo della interdittiva antimafia e dell’esercizio del potere ( rectius: dovere) di riesame della Prefettura ai sensi dell’art. 91, co. 5 d.lgs. n. 159 del 2011.

Ai fini di un inquadramento generale della fattispecie concreta, preme richiamare il paradigma normativo di riferimento, ossia l’art. 86, comma 2, Codice antimafia, ai sensi del quale l’informazione antimafia “ ha una validità di dodici mesi dalla data dell’acquisizione, salvo che non ricorrano le modificazioni di cui al comma 3 ” - ossia, le modificazioni relative all’assetto societario o gestionale dell’impresa. La previsione appena richiamata va necessariamente letta in combinato disposto con quanto stabilito dall’ultimo periodo dell’art. 91, comma 5, d.lgs. n. 159/2011, secondo cui “ il prefetto, anche sulla documentata richiesta dell’interessato, aggiorna l’esito dell’informazione al venir meno delle circostanze rilevanti ai fini dell’accertamento dei tentativi di infiltrazione mafiosa ”.

8.1. – Il combinato disposto di tali norme di legge obbliga evidentemente l’Amministrazione, una volta decorso il periodo di validità dell’interdittiva, a verificare – specie laddove pervenga una documentata richiesta di riesame dell’interessato – se persistano ragioni di sicurezza e di ordine pubblico tali da prevalere sulla libertà di iniziativa economica dell’impresa incisa ed eventualmente aggiornare la documentazione antimafia. Ciò si collega, oltre che alla gravità del pregiudizio che ne deriva per l’impresa colpita - impossibilitata a intrattenere rapporti con la P.A. o, comunque, a svolgere attività in settori cui sia estesa la vigenza della normazione antimafia -, anche alla ratio anticipatoria che ispira l’istituto in discorso, il quale “s volge la sua funzione preventiva rispetto alla penetrazione nell’economia delle organizzazioni di stampo mafioso di tipo “statico”, e cioè sulla base di accertamenti di competenza dell’autorità prefettizia rivolti al passato ” (Cons. Stato, Ad. Pl., 13 febbraio 2023, nn. 6-8).

È noto, infatti, come l’informazione antimafia involga contrapposti valori costituzionali, quello della libertà di impresa, da un lato, e i principi di legalità, imparzialità e buon andamento dell’Amministrazione nonché di concorrenza tra imprese nel mercato, dall’altro (Cons. Stato, Ad. Pl., 6 aprile 2018, n. 3). In quest’ottica, considerata la natura preventiva della misura in questione, che mira a prevenire il rischio infiltrativo da parte della criminalità organizzata attestandosi, quindi, su una soglia assai anticipata di tutela, assume cruciale rilievo la validità temporale della stessa in virtù anche dell’orientamento giurisprudenziale consolidato che riconosce la tendenziale ultrattività dell’informativa antimafia interdittiva.

8.2 – Come chiaramente esplicitato dalla giurisprudenza costituzionale, stante la severa dannosità dell’impatto che l’interdittiva produce sul tessuto economico, la relativa provvisorietà della misura rappresenta il necessario contrappeso alla sua irriducibile afflittività, in guisa da assicurarne la tenuta costituzionale configurandola quale misura a spiccata vocazione preventivo-cautelare e non sanzionatoria: “ è questo il senso della disposizione dell’art. 86, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011, secondo il quale l’informativa antimafia ha una validità limitata di dodici mesi, cosicché alla scadenza del termine occorre procedere alla verifica della persistenza o meno delle circostanze poste a fondamento dell’interdittiva, con l’effetto, in caso di conclusione positiva, della reiscrizione nell’albo delle imprese artigiane, nella specie, e in generale del recupero dell’impresa al mercato. E va sottolineata al riguardo la necessità di un’applicazione puntuale e sostanziale della norma, per scongiurare il rischio della persistenza di una misura non più giustificata e quindi di un danno realmente irreversibile ” (Corte cost., sent. n. 57/2020).

Le indicazioni del giudice delle leggi sono state ampiamente recepite da questo Consesso, il quale ha affermato “ che il decorso del termine annuale ex art. 86, comma 2, d.lvo n. 159/2011 non produce ex se la perdita di efficacia del provvedimento interdittivo, il quale, una volta spirato il termine suindicato, dovrebbe considerarsi tamquam non esset , ma produce l’effetto (strumentale e procedimentale) di imporre all’Autorità prefettizia il riesame della vicenda complessiva, ergo dei sintomi di condizionamento dai quali era stato distilllato il pericolo infiltrativo, ai fini dell’aggiornamento della originaria prognosi interdittiva. Tale conclusione interpretativa, del resto, è l’unica coerente con l’esigenza di non prefissare rigidamente la durata della vita del provvedimento interdittivo, ma di commisurarla alla reale natura ed intensità dell’esigenza preventiva cui lo stesso è preordinato, consentendo al soggetto interessato (titolare quantomeno di un potere di impulso) ed all’Amministrazione di apprezzare, in relazione alla concreta situazione ostativa ed alla potenzialità evolutiva che la stessa presenta, la sussistenza dei presupposti per procedere alla revisione, in chiave liberatoria, del provvedimento originario ” (Cons. Stato, Sez. III, 13 dicembre 2021, n. 8309).

9. – Calando queste nitidissime coordinate ermeneutiche nel caso di specie si rileva che l’ultima istanza di aggiornamento, puntualmente respinta dalla Prefettura, risale al 27 agosto 2021, indi sono trascorsi oltre tre anni dall’ultimo aggiornamento prefettizio, a fronte di una validità normativamente fissata in dodici mesi.

Il paradigma normativo di cui all’art. 91 co. 5 cit. fissa poi due requisiti sostanziali:

a . La documentata richiesta, ossia l’istanza corredata da supporti giustificativi degli elementi di novità sottoposti all’attenzione dell’Autorità, atteso che è incontestata in questa sede la granitica giurisprudenza sulla neutralità del mero decorso del tempo in difetto di elementi sostanziali di novità;

b . La rilevanza delle circostanze addotte dall’interessato il cui l’apprezzamento involge l’esercizio di un potere tecnico-discrezionale non surrogabile in alcun modo dal giudice amministrativo.

10. – Nel caso di specie, l’odierna appellante, a distanza di sei anni dall’avvenuto decorso del periodo – annuale – di validità dell’informativa antimafia interdittiva, ha addotto validi supporti giustificativi a corredo della richiesta di aggiornamento del provvedimento di diniego di inserimento nella white list , documentando due sopravvenienze, una fattuale, l’altra giuridica, astrattamente idonee a far venire meno la necessità di mantenere la misura interdittiva e quindi a provocare la necessaria adozione di un provvedimento amministrativo sul punto, essendo queste intervenute dopo l’ultimo riscontro negativo fornito dalla Prefettura – il 27 agosto del 2021 – alle istanze revisionali avanzate dalla Società.

Segnatamente, nell’istanza del 2024 da cui è scaturita l’odierna vicenda giudiziaria, -OMISSIS-, da un lato, ha segnalato l’interruzione del rapporto di lavoro con -OMISSIS-in data 21 dicembre 2022, elemento di fatto che avrebbe dovuto essere preso in considerazione dall’Autorità ai fini della verifica dell’attualità del pericolo infiltrativo; dall’altro, ha evidenziato l’avvenuta introduzione – per opera del d.l. 6 novembre 2021, n. 152, convertito con modificazioni dalla l. 29 dicembre 2021, n. 233 – dell’art. 94- bis nel d.lgs. n. 159/2011, recante la previsione delle misure amministrative di prevenzione collaborativa, ossia di misure più miti, di durata compresa tra sei e dodici mesi, applicabili – in alternativa agli strumenti tipicamente ablatori come l’interdittiva – laddove l’Amministrazione prefettizia accerti che i tentativi di infiltrazione mafiosa siano riconducibili a situazioni di agevolazione occasionale.

11. – Considerata la necessità di assicurare piena effettività alla previsione legislativa di durata annuale dell’interdittiva scongiurandone la cristallizzazione sine die degli effetti perniciosi con l’effetto di una non implausibile fuoriuscita definitiva dell’impresa dal mondo produttivo, con grave danno non solo per l’impresa, ma per l’assetto concorrenziale del mercato di riferimento, il Collegio ritiene che, nel caso in esame, la Prefettura, dinanzi alle due documentate sopravvenienze – l’una di indole fattuale, l’altra di matrice normativa – addotte da -OMISSIS-, avrebbe dovuto dare impulso all’istruttoria e fornire una risposta espressa alla richiesta dell’odierna appellante. Sarebbe, poi, dipeso dall’apprezzamento discrezionale riservato dalla legge all’Amministrazione il carattere positivo o negativo del riscontro, a seconda degli esiti della valutazione relativa al sopraggiungimento di “ obiettivi elementi diversi o contrari che (…) facciano venir meno la portata sintomatica ” delle circostanze ritenute rilevanti dall’Amministrazione nella prognosi inferenziale, “ in quanto ne controbilanciano, smentiscono e superano la forza indiziante ” (Cons. Stato, Sez. III, 21 maggio 2021, n. 3915). Indi, appare ultroneo e inappropriato il sindacato sostitutivo operato dal primo giudice allorché afferma che “ l’unico elemento di novità apportato da -OMISSIS-S.r.l. è la cessazione del rapporto di lavoro nel dicembre 2022 con tale -OMISSIS-: ciò ad avviso del Collegio non è in grado di fare sorgere l’obbligo di provvedere in capo alla Prefettura, essendo detto rapporto di lavoro del tutto marginale nel contesto motivazionale del provvedimento di cui si chiede la revisione ”.

Non convince, inoltre, la tesi sostenuta dal TAR per la Lombardia – e quivi impugnata - che, nel richiamare, inter alia , in modo non pertinente le argomentazioni svolte dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella pronuncia n. 10/2020, relativamente al diverso istituto dell’accesso documentale – ha ravvisato l’asserita violazione dei principi di buon andamento, leale collaborazione e buona fede nel carattere meramente reiterativo delle istanze precedentemente proposte dalla Società appellante concludendo per l’esclusione dell’obbligo di provvedere in capo al Ministero appellato. Siffatto opinare sconta, infatti, una fallacia argomentativa laddove, nell’omologare l’accesso documentale alla ben più delicata materia della documentazione antimafia, pretermette il fondamentale discrimine rappresentato dal dato normativo di cui all’art. 86 cit. che in subiecta materia fissa in dodici mesi la validità delle interdittive sancendo l’intrinseca provvisorietà di tali misure – caratteristica riconosciuta come punto di caduta e contrappeso cruciale nel bilanciamento di costituzionalità dell’istituto, secondo l’autorevole magistero tracciato dal giudice delle leggi nella pronuncia n. 57/2020.

In conclusione, la richiesta oggetto di odierna vertenza è stata corredata da nuovi dati, avvalorati da supporti documentali astrattamente suscettibili di incidere sul giudizio prognostico di permeabilità mafiosa, sicché sono stati integrati gli estremi della fattispecie normativa di cui all’art. 91, co. 5 cit. tali per cui è sorto in capo al Prefetto l’obbligo di provvedere sull’istanza di aggiornamento facendo luogo al riesame del quadro indiziario posto a fondamento del diniego di iscrizione, fermo restando l’apprezzamento discrezionale dell’Autorità prefettizia sulla incidenza dei fatti sopravvenuti sulle “ circostanze rilevanti ai fini dell’accertamento dei tentativi di infiltrazione mafiosa ”.

12. – Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va dichiarato l’obbligo della Prefettura di Mantova di provvedere sull’istanza di riesame presentata dall’appellante nel termine di 60 giorni a decorrere dalla comunicazione ovvero notificazione della presente sentenza, fatto salvo l’apprezzamento discrezionale dell’Amministrazione sugli elementi sopravvenuti allegati nell’istanza.

13. – In considerazione della peculiarità della controversia sussistono giustificati motivi per compensare le spese di lite del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e dichiara l’obbligo di provvedere del Ministero appellato sull’istanza di aggiornamento nei termini di cui in motivazione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Roberto Cerroni	Michele Corradino

IL SEGRETARIO