Pubblicato il 25/07/2025

N. 06640/2025REG.PROV.COLL.

N. 00148/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 148 del 2025, proposto da MA VA OI, in proprio e quale amministratore unico e legale rappresentante della società OI & AN s.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Longheu, Carlo Longheu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Dorgali, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Patrizio Mereu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Euro Immobiliare s.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Antonello Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la DE (Sezione Seconda) n. 00747/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società Euro Immobiliare s.r.l. e del Comune di Dorgali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. La signora OI MA VA ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. DE ha dichiarato inammissibile, per difetto di legittimazione attiva, il ricorso di primo grado proposto per l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale n. 20 del 24 giugno 2021, avente per oggetto la variante non sostanziale al piano di lottizzazione convenzionata OL , in zona D di P.R.G. del Comune di Dorgali.

2. Con deliberazione 24 giugno 2021 n. 20, il Consiglio comunale di Dorgali ha approvato una variante al piano di lottizzazione OL (approvato con deliberazione consiliare 8 marzo 1983 n. 6 del medesimo Comune, nonché oggetto di convenzione urbanistica sottoscritta in data 19 marzo 1985).

La suddetta variante, proposta nel 2021 dalla Euro Immobiliare s.r.l., riguarda i terreni indicati al catasto del Comune di Dorgali al foglio 56, mappali 116, 842, 113, 119,583, 609, 421, 804, 806, 803, 805, 807, 808, 786, 784, 608, 86, 118, 627, 625/parte, nonché distinti nel piano di lottizzazione ai numeri 16, 17/p e 19.

Detta variante prevede:

- la modifica di una porzione di superficie fondiaria di 190 mq in area per standard urbanistici;

- la modifica di una porzione di area destinata a viabilità, e di 190 mq, in superficie fondiaria;

- la successiva cessione al Comune di Dorgali di un’area di 190 mq di superficie fondiaria di proprietà della Euro Immobiliare S.r.l. e la conseguente acquisizione dal Comune di un’area di pari dimensioni annualmente individuata come viabilità di piano.

Il giudice di primo grado ha ritenuto il ricorso inammissibile, in quanto la signora OI MA VA non ha esplicitato “ il titolo giuridico cui dovrebbe essere riconducibile il bene della vita leso dagli atti impugnati ”.

3. L’odierna appellante ha contestato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

3.1 Con il primo motivo di gravame, l’appellante deduce: difetto ed erroneità della motivazione; omesso esame di atti; travisamento di atti e fatti; ingiustizia manifesta; illogicità; violazione dell’art. 115 c.p.c. e dell’art. 64 comma 2 c.p.a.; violazione dell’art. 73 co. 3 c.p.a.; nullità della sentenza.

In primo luogo, l’appellante evidenzia che il T.a.r. ha dichiarato inammissibile il ricorso, per difetto di legittimazione attiva, in accoglimento di una eccezione sollevata sia dal Comune che dalla società controinteressata.

Sostiene che né l’Amministrazione comunale, né la controinteressata avrebbero mai sollevato una tale eccezione, “ essendosi limitate nelle proprie memorie, depositate in vista dell’udienza pubblica, a rilevare il difetto di titolarità attiva del rapporto dedotto in giudizio e non, invece, il difetto di una condizione dell’azione, nonché il difetto di interesse al ricorso, essendo asseritamente rimasta improvata la cd. “Vicinitas ”.

Secondo la prospettazione dell’appellante, il giudice di primo grado avrebbe dovuto prospettare la questione di rito, ai sensi dell’art. 73 co. 3 c.p.a.

In ogni caso, pur a fronte della mancata indicazione nel ricorso introduttivo dell’indicazione della propria qualità di legale rappresentante e amministratrice della società OI & AN s.r.l., sarebbe emerso nel corso del giudizio che la signora OI MA VA aveva agito in tale qualità, atteso altresì che alla sola società era riferibile il rapporto giuridico allegato e documentato.

A suo giudizio, l’omessa specificazione nell’atto introduttivo della qualità della ricorrente costituirebbe un mero errore materiale, una svista inidonea a determinare l’inammissibilità del ricorso.

Non sarebbe quindi condivisibile quanto sostenuto dal giudice di primo grado, secondo cui la indicazione della qualità di legale rappresentante della società OI & AN SR “ …è stata introdotta solo a giudizio in corso e non è certamente rintracciabile all’interno dell’atto introduttivo del giudizio, rispetto al quale deve essere verificata la sussistenza degli ordinari presupposti processuali ”.

A giudizio dell’appellante, “ …ciò che rileva è la concreta emergenza nel processo della titolarità sostanziale del diritto all’impugnativa, ovvero del concreto interesse a ricorrere. Ed è incontestabile che, nel caso de quo, lo stesso sia emerso e sia stato comprovato in capo alla società OI & AN srl, quale coincidenza dell’appartenenza del diritto d’azione con la titolarità dell’interesse sostanziale leso ”.

3.2. L’appellante ripropone quindi le censure non esaminate dal giudice di primo grado: violazione dell’art 28 della l. 1150/1942 e dell’art. 1372 c.c.; violazione dell’art 21 comma 2 bis della l.r. 45/89; violazione degli artt. 192 del d.lgs. n. 267/2000, violazione dell’art. 12 comma 2 della l n. 127/1997 e dell’art. 41 del r.d. n. 827/1924; eccesso di potere, per travisamento dei fatti e per disparità di trattamento.

L’appellante si duole del fatto che il Comune di Dorgali abbia approvato una variante urbanistica del piano di lottizzazione “OL” - di iniziativa prettamente privata - senza la necessaria partecipazione dei lottizzanti e senza la previa acquisizione del loro consenso.

Evidenzia che la convenzione di lottizzazione si sostanzia in un accordo bilaterale, intercorrente fra i privati e l’ente pubblico, alternativo rispetto agli strumenti urbanistici attuativi, avente ad oggetto la definizione dell’assetto urbanistico di una parte del territorio comunale.

Pertanto, la variante del piano, avendo ad oggetto una porzione della sua viabilità, presupporrebbe - quale elemento essenziale - l’accordo tra i tutti i proprietari co-lottizzanti.

Di nessun rilievo sarebbe l’intervenuta pubblicazione nell’albo pretorio dell’ente locale della deliberazione impugnata.

In sostanza, oltre alla violazione dell’art. 28 della l. 1150/1942, sussisterebbe anche quella dell’art. 1372 c.c., in quanto la variante urbanistica prevede la sostanziale soppressione di una parte della viabilità di piano e l’alterazione dell’originario equilibrio fissato dai lottizzanti.

In secondo luogo, la deliberazione impugnata non sarebbe finalizzata a perseguire un interesse generale, neppure coincidente con quello del privato istante; l’agire dell’amministrazione sarebbe esclusivamente finalizzato a consentire alla controinteressata il perseguimento di un proprio interesse economico - speculativo, mediante la rimozione di un “ostacolo” alla realizzazione del rilevante intervento di edilizia commerciale poi effettivamente autorizzato, pur in contrasto col PUA “OL”, con il P.R.G. vigente, con il PUC, ma anche con la d.G.R. DE 55/2014, avente valore regolamentare; oltre al difetto di motivazione e alla violazione di legge, verrebbe in rilievo l’eccesso di potere, per sviamento.

Con riguardo alla permuta deliberata dalla Amministrazione, l’appellante fa rilevare che l’alienazione dei beni pubblici deve necessariamente avvenire, mediante pubblici incanti ai sensi dell’art. 87 del r.d. 3 marzo 1934 n. 383; il ricorso alla trattativa privata, infatti, è consentita soltanto, secondo la stessa norma, allorché ricorrano circostanze eccezionali e ne sia evidente la necessità e la convenienza, che nel caso di specie non sarebbero state esplicitate dalla Amministrazione.

La variante adottata dal Comune comporterebbe una modificazione sostanziale del piano di lottizzazione a suo tempo approvato, incidendo sul dimensionamento, anche volumetrico, del comparto e una modifica del suo perimetro interno.

La trasformazione della porzione di viabilità in superficie fondiaria, successivamente acquisita al lotto n. 17 mediante la permuta, da una parte produrrebbe un aumento della relativa consistenza del predetto lotto e della potenzialità edificatorie, incrementando pertanto l’originaria previsione insediativa; essa inoltre determinerebbe la riperimetrazione del lotto e della lottizzazione stessa (superficie fondiaria – superficie coperta massima – volume massimo). Ciò anche in ragione del fatto che, a seguito della stessa, il lotto n. 16 sarebbe divenuto intercluso.

Sostiene che la viabilità del comparto era stata originariamente concepita dal soggetto attuatore in funzione servente non solo rispetto al singolo lotto, ma, per l’esiguità delle superfici territoriali interessate dal piano “OL”, anche al fine di favorire la nascita e l’operatività di una piccola realtà artigianale interconnessa, il cui equilibrio si fonda anche sul singolo metro di superficie utile di fruizione comune.

La variante in questione sarebbe finalizzata all’accorpamento dei lotti 16, 17 e 19 (effettivamente avvenuto) e della relativa volumetria, ai fini della realizzazione di un intervento commerciale illegittimo.

La variante urbanistica in questione non costituirebbe un mero sviluppo della pianificazione già approvata, ma una variazione sostanziale della stessa; per la sua adozione l’amministrazione comunale avrebbe dovuto rispettare i passaggi procedimentali richiesti dalla normativa regionale sarda per le varianti c.d. sostanziali di cui all’art. 20 della l.r. n. 45/1989.

Infine, ai fini della legittima approvazione di una variante urbanistica in una Zona D come quella in oggetto, sottoposta a vincolo paesaggistico e in aree ricomprese in quelle di pericolosità moderata da frana e rischio idraulico (HG1 del PAI), sarebbe stata anche necessaria la relativa valutazione da parte dell’amministrazione, invece del tutto omessa.

4. Si sono costituiti in giudizio per resistere al proposto gravame il Comune di Dorgali e la società Euro Immobiliare s.r.l., contestando le deduzioni di parte appellante, in rito e nel merito.

Hanno evidenziato inoltre che, con deliberazione di C.C. n. 5 dell’1 aprile 2025, il Comune di Dorgali ha approvato definitivamente la variante non sostanziale all’art. 12 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del Piano Regolatore Generale (PRG) vigente; tale definitiva approvazione renderebbe in ogni caso il ricorso in appello improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse.

5. Con memorie di replica depositate in data 24 aprile 2025, le parti costituite hanno ribadito sostanzialmente le rispettive prospettazioni difensive.

6. All’udienza pubblica del 15 maggio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. Il ricorso in appello è infondato e la sentenza impugnata deve essere confermata.

8. Secondo principi giurisprudenziali consolidati, il processo amministrativo, non qualificandosi come una giurisdizione di diritto oggettivo, volta a ristabilire una legalità violata, ha la funzione di dirimere una controversia tra l’amministrazione che ha emanato il provvedimento e un soggetto che si afferma leso in modo diretto, concreto e attuale da tale provvedimento (Consiglio di Stato, Sez. I, 7 agosto 2024 n. 931; Sez. V, 5 aprile 2024 n. 3148).

9. Il ricorso introduttivo del giudizio è stato proposto dalla signora OI MA VA, che nel predetto ricorso ha indicato il fondamento della propria legittimazione ad agire nel seguente modo:

“ L’odierna ricorrente è proprietaria di un edificio ricadente su un lotto della medesima lottizzazione, tale fabbricato è adibito alla locazione di un importante esercizio commerciale, e detta variante appare in realtà attività finalizzata, attraverso variazioni graduali della lottizzazione, apparentemente immotivate, alla realizzazione di un fabbricato in un'area adiacente che accolga la medesima attività svolta sul fabbricato della ricorrente ”.

E’ ammesso dalla stessa appellante (“pur a fronte dell’erronea omissione nel ricorso introduttivo dell’indicazione della propria qualità di legale rappresentante e amministratrice della società OI & AN SR”, pagina 10 dell’appello) che nell’ambito del ricorso introduttivo del giudizio, che delimita la legittimazione attiva in relazione alla posizione giuridica soggettiva che si assume lesa, manca qualsiasi riferimento alla società di capitali (OI & AN s.r.l.), di cui l’odierna appellante dichiara nell’atto di appello di essere socia di maggioranza, amministratrice unica e legale rappresentante.

10. Secondo principi di teoria generale del diritto, le società di capitali hanno personalità giuridica autonoma e quindi sono titolari di posizioni giuridiche soggettive attive (diritti e interessi legittimi) autonome e differenziate rispetto ai soci che fanno parte della compagine societaria; l’amministratore unico di una società di capitali è il soggetto che gestisce e rappresenta la società nei rapporti interni ed esterni ed opera in nome e per conto della società, rimanendo ben distinta la sfera giuridica della società da quella personale.

11. Ritiene conseguentemente il Collegio che non possa essere condivisa la tesi secondo la quale la legittimazione ad agire non debba necessariamente essere individuata nell’atto introduttivo del giudizio, ma possa essere delimitata nel corso del giudizio. Per la proposizione di un ricorso dinanzi al giudice amministrativo è necessario, invero, il conferimento al difensore di una procura speciale, come si ricava dall’art. 40, comma 1, c.p.a., che, disciplinando il contenuto del ricorso prevede (alla lett. g) “ la sottoscrizione del ricorrente, se esso sta in giudizio personalmente, oppure del difensore, con indicazione in questo caso, della procura speciale ”; in base al successivo art. 44, comma 1, lett. a), dello stesso codice, l’assenza di procura speciale, nei casi in cui è richiesta (ricorso sottoscritto dal difensore), rende l’impugnazione inammissibile.

La specificazione del titolo in relazione al quale si agisce in giudizio già nell’atto introduttivo del giudizio si rivela quindi necessaria, al fine di verificare il potere rappresentativo del soggetto che agisce in giudizio in nome e per conto della società.

12. Non può, pertanto, considerarsi rilevante, ai fini della ammissibilità del ricorso di primo grado, il fatto che la signora OI MA VA nella memoria di replica depositata nel giudizio di primo grado in data 2 ottobre 2024 (pagg. 3 e ss.), in relazione alle eccezioni sollevate dalle controparti, abbia precisato quanto segue: “ - Ebbene, come risulta ben documentato in atti, MA VA OI oltrechè il socio di maggioranza della società OI & AN SR (per la quota di € 34.086,16 su € 51.129,24 del capitale sociale, interamente versato), ma sopratutto la amministratrice unica e legale rappresentante della stessa società (doc. 10 visura camerale storica). Essa, pertanto, da una parte vi ha investito ingenti capitali, ed è proprietaria effettiva della stessa, ma sopratutto ne cura l’andamento in prima persona e la rappresenta all’esterno, affichè il risultato societario riverberi positivi effetti economici sul patrimonio della società e dei propri soci, che è poi il senso stesso di esistere dell’ente societario. La società in questione è piena proprietaria dei lotti n. 3 e 4 situati all’interno del comparto della lottizzazione “OL” (doc. 3 e doc. 21) di cui al F. 56 mapp. 579-84-629-631-99 (doc. 13 atto pubblico di compravendita notaio Goveani del 1.10.2002) e sul lotto n. 3, nell’anno 2007 vi ha edificato una struttura di vendita tutt’ora in esercizio (v. doc. 3 bis e doc. 22). - La ricorrente così ha agito nella sua duplice veste di socio di maggioranza della suddetta società e di amministratore unico e legale rappresentante della stessa. In ordine a tale ultima qualità essa non abbisogna di alcuna autorizzazione ai fini della rappresentanza dell’ente societario in giudizio, tale che la sua stessa dichiarazione in tal senso appare bastevole. Essa, così, agisce altresì dichiaratamente in nome e per conto della società OI & AN SR (P.IVA 00527350912) con sede in Dorgali alla via Lamarmora 190 quale amministratore unico e legale rappresentante della medesima (doc. 10 e doc. 22). Ed è evidente nel caso de quo la legittimazione e l’interesse della medesima società alla caducazione dell’atto impugnato che, per i motivi dedotti, patisce una concreta ed attuale lesione a causa dalla variante illegittimamente adottata dall’amministrazione e dalla susseguente permuta. Ciò sia in qualità di co-lottizzante e sia in qualità di proprietaria di una struttura di vendita in attività sul lotto n. 3 del comparto “OL”. D’altra parte, MA VA OI sarebbe di per se stessa investita del potere rappresentativo di natura sostanziale in ordine al rapporto dedotto in giudizio, come pure risultante da un atto soggetto a pubblicità legale, qual’è l’iscrizione presso il registro delle imprese (Cass. civ. n. 16251/2018). In subordine: ove, in ragione delle doglianze contenute nelle avverse memorie, fosse ritenuto necessario, si formula istanza ai fini della concessione di un termine per il rilascio della procura (Cass. civ. n. 6799/2020; Cass. civ. n. 23274/2016 quest’ultima sulla sanatoria in qualunque stato e grado del giudizio), ovvero, in ulteriore subordine, si formula istanza per la rimessione in termini per sanare l’eventuale errore materiale contenuto nell’originaria procura, evidentemente trattandosi di un errore di comunicazione tra il precedente difensore ed il legale rappresentante della società, anche alla luce di quanto documentato in giudizio ”.

La ricorrente avrebbe dovuto specificare nell’atto introduttivo del giudizio il titolo giuridico in relazione al quale ha proposto ricorso giurisdizionale, non potendo il ricorso instaurato in qualità di persona fisica essere modificato nel corso del giudizio, sostenendo che in realtà si intendeva agire in giudizio in qualità di socio di maggioranza e/o amministratore unico di una società di capitali. Ragionando diversamente, un giudizio iniziato come persona fisica potrebbe poi riverberare i suoi effetti sulla società – che come detto è un soggetto diverso – che quella stessa persona fisica amministra.

13. Né può essere accolta l’istanza di rimessione in termini, ai fini della rinnovazione della procura alle liti, formulata nella memoria sopra richiamata, in quanto l’applicazione del predetto istituto processuale presuppone la sussistenza di un errore scusabile che, nel caso di specie, non si ravvisa (non potendo la mancata specificazione nell’atto introduttivo del giudizio della qualità di legale rappresentante della società essere considerata un errore materiale o una mera svista).

14. Il fatto che la signora OI MA VA abbia indicato, nella memoria di replica depositata in data 2 ottobre 2024, in relazione alle eccezioni sollevate dalle controparti, le sue ragioni in ordine alla ammissibilità del ricorso di primo grado, rende prive di fondamento le censure formulate in appello in ordine alla dedotta violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a. La signora OI MA VA ha avuto la possibilità (concretamente utilizzata) di estrinsecare nel giudizio di primo grado le ragioni per le quali ritiene il ricorso introduttivo del giudizio ammissibile, sotto il profilo della legittimazione attiva.

15. In conclusione, per le ragioni sopra indicate, il ricorso in appello si rivela infondato, con assorbimento delle altre doglianze riproposte, e conseguente conferma della sentenza impugnata.

16. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nel dispositivo, sono poste a carico della appellante, secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, per ciascuna delle parti costituite, Comune di Dorgali e Euro Immobiliare s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO