Pubblicato il 29/01/2026

N. 00772/2026REG.PROV.COLL.

N. 05406/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5406 del 2023, proposto da
La IC S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Cerisano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Carpino, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Giuseppe Maccarone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Prima), 19 dicembre 2022, n. 1753, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Carpino;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il consigliere CA MA IC e udito per il Comune appellato l’avvocato Maccarone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del giudizio sono i provvedimenti che hanno disposto l’annullamento in autotutela del permesso di costruire rilasciato a favore della società appellante e disposto la messa in sicurezza dell’area e la rimozione delle opere, oltre alla presupposta delibera di nomina del funzionario responsabile.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- la società La IC S.n.c. ha acquistato nel 2017 un lotto di terreno sito nel centro urbano del Comune di Carpino (FG), già interessato da una complessa vicenda, caratterizzata da sospensioni e annullamenti di precedenti titoli edilizi;

- a seguito della variante urbanistica adottata nel 2014 (deliberazione consiliare n. 6 del 4 febbraio 2014), approvata dalla Regione nel 2015 (deliberazione n. 816 del 23 aprile 2015), il Comune ha rilasciato un nuovo permesso di costruire (n. 7 del 23 maggio 2017) successivamente volturato in favore della società appellante;

- il permesso è stato poi annullato nel 2018, limitatamente alla parte di progetto relativa a un locale separato destinato a garage, insistente su area classificata come verde pubblico attrezzato;

- la società ha quindi presentato una nuova istanza di permesso di costruire, escludendo dal progetto la realizzazione del predetto garage, cui ha fatto seguito il rilascio del permesso di costruire n. 1 del 16 gennaio 2019, limitato alla realizzazione del fabbricato residenziale sulla via Roma;

- con atto del 27 febbraio 2019, il Comune – nella persona dell’assessore Silvestri, cui era stata conferita la responsabilità gestionale del III Settore tecnico con deliberazione di Giunta comunale n. 23 del 9 febbraio 2019 – ha disposto la sospensione dei lavori e l’avvio del procedimento di annullamento in autotutela del permesso;

- all’esito del procedimento, con determinazione n. 74 del 29 maggio 2019, il Comune ha annullato in autotutela il permesso di costruire n. 1 del 2019, sul presupposto che l’area interessata dall’intervento fosse priva di capacità edificatoria, in quanto interamente asservita, in base alla concessione edilizia n. 63 del 1987, alla realizzazione di un fabbricato confinante,

- con successiva ordinanza n. 25 del 24 giugno 2019, l’amministrazione comunale ha ordinato la demolizione delle opere eseguite in esecuzione del permesso di costruire n. 9 del 28 agosto 2017 e la messa in sicurezza dell’area.

3. La società La IC ha proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, contestando sia i provvedimenti da ultimo menzionati, sia la presupposta delibera di conferimento delle funzioni gestionali all’assessore Silvestri.

3.1. Con sentenza n. 1753 del 19 dicembre 2022, il T.a.r. ha respinto tutte le censure, rilevando che:

- l’attribuzione ad un assessore della responsabilità gestionale di un settore comunale è conforme a quanto previsto dall’art. 53, comma 23, della legge n. 388 del 2000 per i Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, quale è il Comune di Carpino; trattandosi di deroga espressamente prevista dalla fonte legislativa, tale attribuzione non comporta una modifica stabile dei principi generali di organizzazione degli uffici, né viola il principio di separazione tra funzioni di indirizzo politico e funzioni gestionali;

- conseguentemente, i provvedimenti di annullamento in autotutela del permesso e l’ordinanza di ripristino non risultano affetti da illegittimità derivata;

- quanto alle ragioni dell’annullamento in autotutela, l’amministrazione comunale ha fornito adeguata motivazione in ordine all’esistenza di un pregresso asservimento dell’area interessata dall’intervento, risalente alla concessione edilizia n. 63 del 1987 e idoneo a determinare l’esaurimento definitivo della capacità edificatoria del fondo. Su di esso non incidono le successive modificazioni della disciplina urbanistica, neppure in presenza di varianti che attribuiscano nuova destinazione edificatoria all’area;

- risultano conseguentemente legittime anche le misure ripristinatorie adottate, in quanto fondate sull’accertata carenza originaria di capacità edificatoria dell’area e sulle condizioni dei luoghi.

4. La società propone appello avverso la sentenza, articolando i seguenti motivi:

I. «Error in iudicando: Errata applicazione di legge: art. 107 del D. Lgs. n. 267 del 2000 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali); art. 4 del D. Lgs. 30/03/2001, n. 165 (recante "Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche"); art. 53, comma 23, L.388/2000. Violazione statuto comunale e del regolamento per l’organizzazione degli uffici del comune di Carpino, anche in relazione agli artt. 42 e 48 del D. Lgs. n. 267/ 2000. Perplessità della motivazione» ;

II. «Error in iudicando : Errata applicazione e travisamento art. 21 nonies legge 241/1990 - Carenza di motivazione »;

III. «Error in iudicando : Carenza assoluta di motivazione e travisamento in ordine al rigetto del motivo di ricorso afferente l’atto n. 25 del 24.06.2019 con il quale è stata ordinata la remissione in pristino dei luoghi» .

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Carpino, eccependo l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità dei motivi di impugnazione, in quanto meramente ripropositivi delle censure articolate in prime cure. Nel merito, ha argomentato per il rigetto del ricorso.

6. Il giudizio è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 14 gennaio 2026.

7. Può essere assorbita l’eccezione di inammissibilità formulata dal Comune, stante l’infondatezza nel merito del gravame.

8. Con il primo motivo, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha respinto la doglianza relativa all’illegittimità dell’atto di conferimento delle funzioni gestionali all’assessore (delibera di Giunta n. 23 del 9 febbraio 2019) senza verificare la sussistenza delle condizioni richieste per l’applicazione della deroga. La società precisa, infatti, di non aver contestato l’astratta applicabilità al Comune di Carpino dell’art. 53, comma 23, della legge n. 388 del 2000, bensì la mancanza delle esigenze di contenimento della spesa e della relativa documentazione in sede di bilancio, nonché l’assenza di un intervento del Consiglio comunale, in violazione del principio di separazione tra funzioni di indirizzo politico e funzioni gestionali.

8.1. Il motivo è infondato.

8.2. L’art. 53, comma 23, della legge n. 388 del 2000 non subordina la legittimità dell’atto organizzativo di conferimento delle funzioni gestionali alla preventiva dimostrazione del risparmio di spesa, limitandosi a prevedere che esso sia « documentato annualmente, con apposita deliberazione, in sede di approvazione del bilancio ». Trattandosi di un adempimento successivo, la sua omissione può eventualmente rilevare sul piano dei controlli finanziari o della responsabilità amministrativa, ma non può incidere – retroattivamente – sulla validità del provvedimento organizzativo e dei provvedimenti adottati nell’esercizio dell’attribuzione conferita. Questo Consiglio ha peraltro rilevato che il contenimento della spesa rappresenta solo « una delle possibili ragioni per l’attribuzione discrezionale della responsabilità degli uffici ai membri dell’organo esecutivo » (Cons. Stato, sez. I, 5 luglio 2023, n. 1059).

8.3. La delibera, peraltro, non è priva di un riferimento, sia pure in termini prospettici e non analitici, alle esigenze di contenimento della spesa, laddove dà atto che, per i dipendenti appartenenti alla categoria D, responsabili di area, il vigente contratto collettivo nazionale di lavoro prevede una retribuzione di posizione compresa tra euro 5.164,57 ed euro 12.911,42, oltre alla retribuzione di risultato. Tale indicazione consente di individuare la ratio economica dell’assetto organizzativo prescelto, considerato che l’attribuzione delle funzioni gestionali a un componente dell’organo esecutivo si pone in alternativa alla nomina di un dipendente, con i correlati oneri finanziari e che il componente dell’organo esecutivo, a differenza del dipendente dell’Amministrazione, non è remunerato per lo svolgimento dell’incarico in parola (cfr. Cons. Stato, 1059/2023 cit.).

8.4. Quanto alla dedotta mancanza di un intervento del Consiglio comunale, in asserita violazione del principio di separazione tra funzioni di indirizzo politico e funzioni gestionali, la censura non è fondata. Lo Statuto del Comune di Carpino prevede, infatti, che spetti alla Giunta l’adozione del regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal Consiglio comunale (art. 33, comma 4), in linea con quanto disposto dall’art. 48, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000. L’attribuzione all’assessore Silvestri della responsabilità degli uffici e dei servizi del III settore, disposta dalla Giunta, risulta quindi coerente con tale assetto normativo e non richiedeva il preventivo intervento del Consiglio comunale, non avendo comportato alcuna modifica stabile dell’organizzazione dell’ente né l’alterazione dei criteri generali la cui definizione è riservata alla competenza consiliare.

8.5. Si osserva, inoltre, che il motivo d’appello in esame veicola una ipotesi di incompetenza relativa, atteso che la questione concernente l’attribuzione di funzioni gestionali a un assessore attiene, in definitiva, al riparto di competenze tra organi appartenenti alla medesima amministrazione (cfr., in termini, Cons. Stato, sez. II, 27 giugno 2025, n. 5662). Ne consegue che l’eventuale invalidità della nomina sarebbe comunque sottoposta al regime di cui all’art. 21- octies della legge n. 241 del 1990, con conseguente necessità di scrutinare l’incidenza del vizio sulla legittimità sostanziale dell’atto. A tale proposito, benché riconducibile all’autotutela, l’annullamento del titolo edilizio risulta, nella specie, vincolato nel suo esito dall’accertata carenza originaria di capacità edificatoria dell’area.

9. Con il secondo motivo, l’appellante deduce l’illegittimità del provvedimento finale in quanto fondato su una motivazione “a sorpresa”, diversa da quella prospettata in sede di sospensione e di preavviso, e imperniata sul presunto asservimento edificatorio dell’area, già escluso dagli uffici tecnici comunali e comunque privo di adeguata dimostrazione. Lamenta, inoltre, che la motivazione sarebbe stata integrata solo in sede processuale, mentre l’atto non recherebbe alcuna comparazione tra l’interesse pubblico e l’affidamento maturato dalla società, in violazione dei principi che regolano l’esercizio dell’autotutela.

9.1. Il motivo è infondato.

9.2. Quanto alla difformità tra i profili di irregolarità rappresentati nella comunicazione di avvio e la motivazione del provvedimento finale, essa può incidere sulla legittimità di quest’ultimo – alla stregua di ogni vizio inerente alla comunicazione di cui all’art. 7 della legge n. 241 del 1990 – solo in quanto abbia effettivamente inciso sui diritti partecipativi della parte, tenuta a « indicare o allegare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento "» (Cons. Stato, sez. III, 4 novembre 2024,n. 8765; sez. II, 7 aprile 2025, n. 2972).

9.3. L’appello, tuttavia, non reca argomentazioni idonee a confutare il fondamento fattuale e giuridico del provvedimento finale – costituito dall’accertata carenza di capacità edificatoria dell’area quale effetto di un pregresso asservimento – confermato dalla sentenza di prime cure, ma si limita a valorizzare una corrispondenza interna agli uffici comunali, del tutto priva di rilievo ai fini della legittimità del titolo edilizio.

9.4. Parimenti infondata è la censura relativa a una pretesa integrazione postuma della motivazione in sede processuale. Il riferimento, operato dall’amministrazione in giudizio, a elementi catastali e documentali riconducibili alla vicenda edilizia del 1987 costituisce mera specificazione e illustrazione difensiva delle ragioni giuridiche già compiutamente esplicitate nell’atto impugnato.

9.5. Quanto, infine, alla dedotta violazione dell’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990, va rilevato che, in presenza di una carenza originaria e insanabile della capacità edificatoria, l’interesse pubblico al ripristino della legalità urbanistica assume senz’altro carattere prevalente sull’affidamento del privato – da valutarsi, peraltro, tenendo conto che il procedimento di autotutela è stato avviato a breve distanza temporale dal rilascio del titolo (poco più di un mese) – sicché l’assenza di una comparazione analitica degli interessi non inficia la legittimità dell’esercizio dell’autotutela.

10. Il terzo motivo è rivolto avverso l’ordinanza n. 25 del 24 giugno 2019, in relazione alla quale l’appellante deduce il travisamento dei presupposti di fatto, risultante dall’indicazione di una destinazione urbanistica dell’area (zona S3 – verde attrezzato) asseritamente erronea e dalla menzione di una « parete rocciosa » che, secondo la prospettazione difensiva, non troverebbe riscontro nella realtà dei luoghi.

10.1. Il motivo è infondato.

10.2. La censura muove dall’erroneo presupposto secondo cui l’ordinanza impugnata sarebbe consequenziale all’annullamento in autotutela del permesso di costruire n. 1 del 16 gennaio 2019 e riguarderebbe le aree interessate da tale titolo. Il provvedimento in esame ha invece disposto la remissione e la messa in sicurezza delle aree interessate dall’intervento edilizio assentito con il precedente permesso di costruire n. 7 del 2017 (divenuto permesso n. 9 del 27 agosto 2017 a seguito di voltura alla società appellante) ed è consequenziale all’annullamento in autotutela di tale titolo, intervenuto con determinazione n. 304 del 4 dicembre 2018.

10.3. In tale prospettiva, il riferimento alla destinazione urbanistica S3, così come la menzione dello scavo di una «parete rocciosa» , fonte di pericolo per la circolazione stradale, attengono alle aree destinate a parcheggio secondo il predetto permesso di costruire – e successivamente espunte dal progetto di cui al permesso n. 1 del 2019.

10.4. L’ulteriore doglianza secondo cui l’atto individuerebbe un’area estranea alla proprietà dell’appellante (in particolare, la particella n. 309), risulta tardivamente proposta, trattandosi di censura che non si rinviene nell’originario ricorso, pur attenendo ad un profilo agevolmente evincibile da una piana lettura del provvedimento impugnato (che fa inequivoco riferimento alle aree di cui al « foglio 17, mappali 293, 295, 297 e 309 »).

10.5. Per costante giurisprudenza, in ogni caso, l’ordine di rimessione in pristino è legittimamente rivolto a colui che si trovi « in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato » (Cons. Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 9), indipendentemente dalla responsabilità nella sua commissione e dalla proprietà dei manufatti o delle aree interessate (Cons. Stato, sez. VII, 9 gennaio 2023, n. 237). Nel caso di specie, le opere di cui il Comune ha ordinato il ripristino sono state realizzate in esecuzione del permesso poi volturato alla società appellante, la quale si trova, pertanto, in un rapporto qualificato con le stesse, tale da legittimare l’adozione nei suoi confronti dell’ordine ripristinatorio.

11. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

11.1. Le particolarità in fatto della vicenda giustificano la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AB AN, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

CA MA IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA MA IC	AB AN

IL SEGRETARIO