Pubblicato il 30/06/2025

N. 05662/2025REG.PROV.COLL.

N. 09648/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9648 del 2024, proposto da Istituto Neurologico Mediterraneo Neuromed I.R.C.C.S. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore Di Pardo e Katia Palladino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Commissario Straordinario per l’attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi del Settore Sanitario della Regione Molise, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Regione Molise, la Conferenza Permanente per i Rapporti Stato Regioni e Province Autonome di Trento e Bolzano, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

nei confronti

Asrem – Azienda Sanitaria Regionale per il Molise, Medical Center S.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima) n. 293/2024, resa tra le parti, con cui è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso di prime cure iscritto al n.r.g. 305/2021, proposto dalla attuale appellante, e conseguentemente per l’accoglimento di quest’ultimo.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario Straordinario per l’attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi del Settore Sanitario della Regione Molise, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Regione Molise, della Conferenza Permanente per i Rapporti Stato Regioni e Province Autonome di Trento e Bolzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025, il Cons. LO RO ON e viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con sentenza n. 293/2024, il TAR per il Molise, in accoglimento dell’eccezione sollevata in primo grado dalla Amministrazione regionale intimata, ha dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione, il ricorso proposto dall’odierno appellante – l’Istituto Neurologico Mediterraneo Neuromed I.R.C.C.S. S.p.A. – per ottenere l’annullamento della nota n. prot. 106929/2021 emessa dalla Regione Molise.

Tramite la nota in questione, la Regione ha chiesto all’Istituto di eliminare la fattura n. 125897/2020 – riportante un credito pari a euro 2.157.471,93, ossia la differenza tra la somma “prudenzialmente” accantonata dalla Neuromed con la nota di credito n. 70440/2019 per prestazioni sanitarie rese in favore del S.S.R. (per euro 3.036.610,44) e le contestazioni tecnico-sanitarie di cui alla nota regionale prot. n. 99888/2019 (per euro 879.138,51) – al fine di “ riallineare l’importo di fatturazione complessivo per l’anno 2018 al corrispondente definitivo valore della produzione riconosciuto ” dalla Regione (in misura pari a euro 55.572.386) con la determinazione n. 42940/2019.

2. – Nello specifico, il Tribunale amministrativo regionale ha affermato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, ritenendo le contestazioni di parte ricorrente vertenti non già su un atto autoritativo della P.A., bensì sulla sola fase attuativa del rapporto concessorio – segnatamente, sulla corretta esecuzione del contratto sanitario relativo al triennio 2015-2018.

Secondo il TAR, l’I.R.C.C.S. aveva chiesto al giudice di prime cure di accertare unicamente l’effettiva spettanza in suo favore dei corrispettivi contestati, nell’ambito di un “rapporto paritario” in cui venivano in rilievo solo “ situazioni giuridiche soggettive di debito/credito ” (obbligo/pretesa), senza che venisse in contestazione alcun esercizio di potere autoritativo da parte dell’Amministrazione. Quest’ultima, infatti, con la nota impugnata si era limitata, a detta del primo giudice, a contestare la pretesa economica avanzata dalla Neuromed, senza assumere alcuna iniziativa unilaterale volta alla riduzione del budget già determinato per l’erogazione delle prestazioni sanitarie in regime di accreditamento da parte dell’Istituto per l’anno 2018.

3. – Avverso la pronuncia del Tribunale è insorto in appello l’I.R.C.C.S., che, oltre a riproporre i profili di impugnazione avanzati e non delibati in primo grado, ha formulato un unico motivo di censura, lamentando l’“ erroneità dei presupposti, per error in iudicando in procedendo e violazione e falsa applicazione dell’art. 133 c.p.a .”.

L’appellante sostiene la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, sul presupposto che la causa involga la verifica del corretto esercizio dei poteri autoritativi della Amministrazione ricadenti sull’intera economia del rapporto concessorio. A detta di Neuromed, infatti, l’Amministrazione avrebbe esercitato “ poteri autoritativi e discrezionali ” sulla remunerazione delle prestazioni effettuate dall’Istituto, con conseguente configurazione del binomio “ potere/interesse ”; per tale ragione, il caso di specie non riguarderebbe questioni meramente indennitarie attinenti ad un rapporto paritetico tra le parti, bensì l’esercizio irragionevole e immotivato del potere amministrativo nei confronti della Struttura appellante.

4. – Si sono costituiti in giudizio la Regione Molise, il Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi del Settore Sanitario della Regione Molise, la Conferenza Permanente per i Rapporti Stato Regioni e Province Autonome di Trento e Bolzano e la Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato.

4.1. – La difesa erariale ha eccepito, innanzitutto, l’inammissibilità dell’appello per violazione del principio di specificità dei motivi di impugnazione, qualificando l’atto di controparte come “ una mera riedizione del ricorso introduttivo, ricorso veicolato attraverso una critica solo apparente alla statuizione assunta dal Tribunale ”.

Poi, ha sollevato l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse, per avere l’appellante omesso di impugnare le statuizioni della sentenza di prime cure con cui il TAR avrebbe accertato la mancata impugnazione da parte dell’I.R.C.C.S. degli atti autoritativi sulla base dei quali la sua fattura era stata respinta. Nell’ottica dell’Avvocatura, infatti, non si potrebbe pervenire all’annullamento della nota n. prot. 106929/2021 dinanzi all’intervenuta irrevocabilità – “ per espressa acquiescenza ” – dei relativi presupposti, ossia il provvedimento di determinazione del valore della produzione e la determinazione di pagamento.

4.2. - Infine, le Amministrazioni intimate hanno domandato la reiezione dell’appello nel merito, ritenendolo infondato poiché vertente su un atto privo di qualunque contenuto provvedimentale e di natura privatistica, nonché hanno insistito, nella denegata ipotesi dell’ammissibilità, per l’infondatezza delle censure sollevate in primo grado e riproposte nel presente grado di giudizio da Neuromed.

5. – Effettuato il deposito delle memorie delle parti ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., la causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 6 maggio 2025.

6. – Il Collegio deve dapprima scrutinare le eccezioni di rito spiccate dalle parti intimate.

6.1. – Le due eccezioni dedotte dalla difesa erariale non sono fondate, dal momento che l’appello in questione mira a ottenere l’annullamento e/o la riforma della sentenza del TAR molisano per aver pronunciato la declaratoria di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione senza scrutinare il merito della res controversa .

Orbene, nonostante sia incontroverso che l’odierna appellante abbia tuzioristicamente replicato i motivi di impugnazione avanzati dinanzi al Tribunale di prime cure – l’esame dei quali sarebbe precluso anche laddove questo Collegio decidesse di accogliere l’appello, in virtù dell’obbligo di rimessione al primo giudice prevista dall’art. 105, co. 1, c.p.a. in caso di riforma della sentenza che abbia declinato la giurisdizione –, l’unico motivo di gravame specificamente sollevato da Neuromed nei confronti della sentenza di primo grado contiene un’esposizione delle ragioni della parte appellante con riguardo ad elementi di critica della tesi seguita dal giudice di primo grado, indi non può essere condivisa l’eccezione preliminare per cui il ricorso in appello si riduca ad una mera riedizione del ricorso introduttivo.

6.2. – Del pari, non può essere condivisa l’eccezione concernente la presunta carenza di interesse in quanto essa, inerendo alle condizioni dell’azione, difetterebbe del carattere di pregiudizialità rispetto alla ben più assorbente questione del difetto di giurisdizione, quale presupposto processuale dell’intero giudizio. Nell’ ordo quaestionum non vi è dubbio, infatti, che il giudice investito della controversia debba in primo luogo interrogarsi, su impulso di parte o d’ufficio - quantomeno in primo grado ex art. 9 c.p.a., sulla sussistenza della potestas iudicandi (cfr. Cons. Stato, sez. V, 9 maggio 2024, n. 4153: “ La norma positiva enucleabile dal combinato disposto degli artt. 76, co. 4, c.p.a. e 276, comma 2, c.p.c., impone di risolvere le questioni processuali e di merito secondo l'ordine logico loro proprio, assumendo come prioritaria la definizione di quelle di rito rispetto a quelle di merito, e fra le prime la priorità dell'accertamento della ricorrenza dei presupposti processuali (nell'ordine, giurisdizione, competenza, capacità delle parti, ius postulandi , ricevibilità, contraddittorio, estinzione), rispetto alle condizioni dell'azione ”).

7. – Venendo ora al merito della questione di giurisdizione dedotta nel gravame, l’appello è infondato per le ragioni che si espongono di seguito.

8. – Ad avviso del Collegio, la materia dell’odierno contendere verte su contenuti meramente patrimoniali, inerenti alla corretta determinazione dei rapporti di dare e avere intercorrenti tra l’I.R.C.C.S. e la Regione in forza di parametri previamente definiti a livello contrattuale, non sull’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali da parte dell’Amministrazione sulla remunerazione delle prestazioni effettuate da Neuromed.

8.1. – Soccorre, in particolare, nel caso di specie l’interpretazione sul riparto di giurisdizione in materia di pubblici servizi sancita dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 204/2004 e positivizzata dall’art. 133, comma 1, lett. c) , cod. proc. amm., ai sensi del quale sono devolute alla giurisdizione esclusiva del G.A. “ le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi ”. Segnatamente, con specifico riferimento alla materia della remunerazione da parte degli enti del Servizio sanitario nazionale delle prestazioni rese da strutture private accreditate, la giurisprudenza consolidata sottolinea come i rapporti fra le aziende sanitarie e le strutture private abbiano natura di concessione di pubblico servizio ( cfr., ex multis , Cass. civ., Sez. Un., 14 gennaio 2005, n. 603; Cass. civ., Sez. Un., 2 novembre 2018, n. 28053). Di conseguenza, le controversie ad essi relative appartengono alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo, salva l’eccezione codicistica rappresentata dalle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi.

8.2 – In merito a queste ultime, le Sezioni Unite della Corte di cassazione (sent. 9 giugno 2017, n. 14428) hanno precisato che esse “ rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ove non coinvolgano l’accertamento dell’esistenza o del contenuto della concessione, né la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, ovvero investano l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione delle indennità o canoni stessi, involgendo, quindi, l’accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali sia sull’“ an ”, sia sul “ quantum ” del corrispettivo (Cass., Sez. U, 12 gennaio 2007, n. 411; Cass., Sez. U, 4 luglio 2006, n. 15217) ”.

Pertanto, le controversie in questione – riservate, appunto, alla giurisdizione del giudice ordinario – “sono sostanzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico, contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali. Al contrario, laddove la controversia esula da tali limiti, coinvolgendo la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio “potere-interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass., Sez. U, 20 giugno 2012, n. 10149; Cass., Sez. U, 23 ottobre 2006, n. 22661; Cass., Sez. U, 11 giugno 2001, n. 7861) ”.

9. – Prendendo le mosse dalle coordinate interpretative appena tracciate, il Collegio ritiene che la fattispecie in esame si riduca ad una mera disputa sul quantum del corrispettivo a seguito delle varie operazioni algebriche di computo e scomputo prospettate antiteticamente dalle due parti contrapposte.

Va fatto preliminarmente rilevare che, come correttamente constatato dal giudice di prime cure – e rimarcato dalla difesa erariale nella sua memoria –, l’appellante non ha impugnato in primo grado la determinazione n. 42940/2019, tramite cui era stato individuato il valore della produzione erogabile in regime di accreditamento per l’anno 2018 e rappresentante quindi il presupposto per l’erogazione dei corrispettivi dovuti all’Istituto.

Conseguentemente, Neuromed ha emesso prudenzialmente la nota di credito n. 70440 del 24 aprile 2019, per euro 5.205.669,40 (di cui euro 3.036.610,44 per prestazioni sanitarie 2018) - corrispondente al valore delle prestazioni erogate in eccedenza rispetto al budget determinato, delle quali la ricorrente aveva in precedenza richiesto il pagamento - nelle more che la Regione definisse le procedure di controllo sulle prestazioni rese dall’IRCCS per l’anno di riferimento, come previsto dal contratto di budget.

Una volta quantificato il budget di prestazioni sanitarie erogabili dal ricorrente in regime di accreditamento, a seguito dell’esecuzione dei c.d. controlli di appropriatezza previsti dal contratto la Regione ha contestato all’IRCCS alcune delle prestazioni erogate, per un valore complessivo di € 879.138,51 (nota Regione Molise, prot. 99888 del 9 agosto 2019).

Assumendo che risultasse in suo favore un credito, per le prestazioni rese dall’IRCCS in favore del S.S.R. per l’anno 2018, pari a euro 2.157.471,93 e cioè alla differenza tra la somma prudenzialmente accantonata con la nota di credito n. 70440/2019 per prestazioni sanitarie rese in favore del S.S.R. (per euro 3.036.610,44) e le contestazioni tecnico-sanitarie di cui alla nota regionale prot. n. 99888/2019 (per euro 879.138,51), Neuromed ha emesso, a carico alla Regione, la contestata fattura n. 125897 del 15 ottobre 2020, pari a euro 2.157.471,93, a storno parziale della nota di credito n. 70440/2019: con tale documento contabile Neuromed ha decurtato l’importo delle prestazioni in contestazione dal volume eccedente il budget (non riconoscibile dal SSR come ampiamente noto) e non già dal volume di budget legittimamente assegnato.

In pronta replica, la Regione ha reagito con la nota, questa sì qui impugnata, stigmatizzando che il pagamento da esso richiesto integrerebbe indebitamente “ il fatturato complessivamente già emesso, riferito al 2018, alterando l'esatta corrispondenza con il valore della produzione condiviso, approvato e sottoscritto dall'IRCCS Neuromed con le comunicazioni 44/19 e 45/19 ”. Di conseguenza, l’Amministrazione ha invitato la struttura sanitaria “ ad annullare la fattura n. 125897 del 15/10/2020 ovvero emettere, entro il giorno 30 giugno 2021, apposita nota credito, a storno integrale della fattura citata, in modo da riallineare l'importo di fatturazione complessivo per l'anno 2018 al corrispondente definitivo valore della produzione riconosciuto ”.

10. – Evidentemente, mediante la nota impugnata in primo grado, l’Amministrazione non ha in alcun modo determinato il valore della produzione, né ha inciso sul budget annuale attribuito all’Istituto per l’erogazione delle prestazioni sanitarie. Al contrario, nella fattispecie, le parti controvertono su profili meramente algebrici nel computo e nello scomputo delle voci contestate rispetto al budget finale che non postulano, né sottendono l’esercizio di poteri autoritativi di segno riduttivo delle spettanze riconoscibili a Neuromed per le prestazioni rese nel corso del 2018 e si collocano ben distanti dallo schema “ potere/interesse ”. A ben vedere, essi calzano più correttamente nello schema “ obbligo/pretesa ” venendo in rilievo come disputa dal mero spessore patrimoniale da ricondursi nella locuzione normativa delle controversie “ concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi ”.

A conclusioni diverse non conduce quanto statuito dal TAR Molise nella sentenza – richiamata nuovamente dall’appellante – n. 136/2024, discutendosi in quella circostanza della correttezza dell’esercizio di un potere amministrativo e, specificatamente, della legittimità della nota dell’Amministrazione regionale n. prot. 107639/2020, con la quale la Regione, in aggiunta alle decurtazioni di budget determinate per il 2018 in ragione degli ordinari controlli di appropriatezza delle spese sostenute in regime di accreditamento in virtù del contratto sanitario allora vigente, aveva altresì chiesto alla ricorrente l’emissione di una nota credito per il valore di € 837.083,15 sulla fatturazione relativa alle prestazioni di assistenza ospedaliera erogate nell’annualità 2018.

11. – In definitiva, nella vicenda che occupa questo Collegio, si controverte proprio in merito alla corretta quantificazione delle poste di debito e credito relative alle prestazioni sanitarie eseguite da Neuromed in regime di accreditamento nell’annualità 2018, scaturite tra l’Amministrazione regionale e la struttura privata concessionaria del servizio pubblico in applicazione della disciplina del rapporto determinata nell’accordo contrattuale stipulato tra la Regione e l’Istituto Neurologico. Pertanto, differentemente da quanto sostenuto dall’odierna appellante, non viene in rilievo l’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali da parte della Pubblica Amministrazione, aventi un’incidenza sulla totalità del rapporto concessorio, motivo per cui il Tribunale di prime cure ha legittimamente dichiarato inammissibile – con la sentenza gravata – il ricorso proposto dall’I.R.C.C.S. per difetto di giurisdizione, essendo da esso scaturita una controversia pianamente riconducibile a “ quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi ”(cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 22 novembre 2021, n. 35953) e quindi rientrante nella giurisdizione del G.O. ex art. 133, co. 1, lett. c), cod. proc. amm..

12. – In virtù di quanto esposto sopra, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della pronuncia declinatoria di giurisdizione nel senso dell’affermazione della potestas iudicandi del giudice ordinario per quanto attiene alla delibazione della res controversa . Conseguentemente, la parte appellante avrà l’onere della riproposizione del giudizio innanzi al G.O. con salvezza degli effetti della domanda, nei termini previsti dall’art. 11 c.p.a. in materia di translatio iudicii .

13. – Sussistono giustificate ragioni per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Nicola D'LO, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

LO RO ON, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO RO ON	Michele Corradino

IL SEGRETARIO