Pubblicato il 03/04/2025

N. 02845/2025REG.PROV.COLL.

N. 00460/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 460 del 2022, proposto dai signori EL CI e IE SO, rappresentati e difesi dall’avvocato Alfonso Vuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Angri, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Rosaria Violante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

del Condominio Palazzo D’Acunzo, in persona dell’Amministratore pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Villano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno, Sezione Seconda, n. 2256 del 2021, concernente un provvedimento di decadenza del permesso di costruire per il mancato effettivo inizio dei lavori nei termini previsti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Angri e del Condominio Palazzo D'Acunzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 5 febbraio 2025 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi per le parti gli avvocati Alfonso Vuolo, Rosaria Violante e Alfonso Attianese in delega dell’avvocato Antonio Villano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Ai fini della compiuta illustrazione dei fatti di causa, occorre riportare quanto segue.

In data 11/10/2016 veniva rilasciato il Permesso di Costruire n. 3498 ai sig.ri CI EL e SO IE per la realizzazione di un fabbricato ad uso attività commerciale.

Con la nota prot. n. 30090 del 12.10.2016 i ricorrenti trasmettevano la comunicazione di inizio dei lavori e, inoltre, affidavano l’incarico per l’esecuzione degli stessi alla società "I.C.G. s.r.l. – Unipersonale Iozzino Costruzioni Generali".

In data 19/11/2018 il Condominio D’Acunzo, nella persona del legale rappresentante p.t., depositava al Comune di Angri formale istanza affinché il su indicato permesso di costruire fosse dichiarato decaduto ai sensi e per gli effetti del d.P.R. 380/2001, con espressa richiesta di essere informato, in qualità di controinteressato, sull’attività e sui provvedimenti adottandi dall’Ente.

Il Comune di Angri in data 04/01/2019, con provvedimento n. prot. G. 392/2019, dichiarava la decadenza del permesso di costruire n. 3498 rilasciato in data 11.10.2016 con prot. 29908 ai sig.ri CI EL e SO IE per il mancato effettivo inizio dei lavori nei termini previsti all’art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 380/01.

Avverso detto provvedimento i sig.ri CI EL e SO IE avanzano in data 31.01.2019 - con prot. N. 3562 - richiesta di annullamento in autotutela.

Con successiva nota prot. 7937 del 6.3.2019, il Responsabile dell’Uoc comunicava l’avvio del procedimento per “ la verifica della sussistenza dei requisiti di cui all’art. 15, c. 2, d.P.R. 380/2001, con conseguente annullamento in autotutela della dichiarazione prot. n. 392 del 4.1.2019 di decadenza del permesso di costruire n. 3498 ”. Ad oggi tale procedimento non risulta essere ancora definito.

2. Con il ricorso iscritto al n.R.G. n. 443/2019, proposto dinanzi al T.a.r. Salerno, gli odierni appellanti hanno impugnato i seguenti atti:

a ) nota del responsabile U.O.C. – promozione, sviluppo e gestione territoriale – del Comune di Angri, prot. n. 392 del 4.1.2019, notificata il 7.1.2019, con cui il Comune di Angri dichiarava la decadenza del permesso di costruire n. 3498 rilasciato in data 11.10.2016 con prot. 29908 ai sig.ri CI EL e SO IE per il mancato effettivo inizio dei lavori nei termini previsti all’art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 380/01;

b ) verbale n. 7644 del 12.12.2018 del tecnico comunale, geom. Aniello Pentangelo, dell’U.O.C. “Promozione, sviluppo e gestione territoriale”;

c ) richiesta di sopralluogo del responsabile della medesima U.O.C., prot. n. 42119 del 21.11.2018, non conosciuta;

d ) nota del responsabile della medesima U.O.C., prot. n. 7937 del 6.3.2019;

e ) ogni altro atto presupposto connesso e consequenziale, che possa ledere gli interessi dei ricorrenti.

In particolare hanno dedotto l’assenza della comunicazione di avvio del procedimento, nonché la carenza di una motivazione adeguata e dei relativi presupposti.

3. Il T.a.r. competente, con la sentenza n. 2256/2021 pubblicata il 27/10/2021, ha respinto il ricorso ritenendolo infondato, stante la natura strettamente vincolata dell’atto impugnato. Ha compensato le spese di lite.

4. Avverso tale pronuncia sono insorti gli odierni appellanti, con atto di appello, depositato il 20/01/2022 e notificato in data 30/12/2021, a mezzo del quale hanno chiesto l’annullamento della sentenza di prime cure articolando i seguenti sei motivi di ricorso.

I) Parte appellante con il primo motivo di gravame censura la sentenza impugnata, in quanto, a suo dire, avrebbe omesso qualsiasi pronuncia o considerazione in ordine alla eccepita mancata comunicazione di avvio del procedimento lamentata nel primo motivo di ricorso di primo grado.

II) Parte appellante, col secondo motivo di gravame, lamenta un error in iudicando della sentenza impugnata nella parte in cui ha statuito che non possono considerarsi quale concreto ed effettivo inizio dei lavori le opere indicate nel ricorso (oltre all’installazione del cantiere, sono state poste in essere quelle di demolizione dei muretti di contenimento e delle aiuole in cemento armato, di pavimentazione in materiale calcareo con massetto di sottofondo, di rimozione del sotto masso costituito in calcestruzzo non armato, di tracciamento per l’esecuzione dei pali di fondazione e allo scarico in cantiere delle armature/palificata come prevista dal progetto).

III) Gli appellanti, poi, lamentano che la sentenza impugnata avrebbe tralasciato “ snodi cruciali della vicenda ”, tra cui la circostanza che, con la nota prot.7937 del 06.03.2019, il Comune di Angri avrebbe manifestato dubbi sul suo operato avendo dato avvio al procedimento teso all’annullamento in autotutela della dichiarazione di decadenza. L’effettiva sussistenza dei presupposti per la dichiarazione della decadenza sarebbe dunque sconfessata dalla stessa condotta dell’ufficio competente.

IV) Gli appellanti lamentano, ancora, che la sentenza di primo grado avrebbe errato nel non considerare l’inizio dei lavori effettivo sia sotto il profilo oggettivo che soggettivo, allo scopo rappresentando che l’esistenza della pendenza del giudizio di denuncia di nuova opera in sede civile (a seguito di ricorso presentato dall’appellato Condominio) da un lato giustificherebbe il ritardo nell’esecuzione delle opere e, dall’altro, proverebbe il concreto inizio dei lavori.

V) Con il quinto motivo gli appellanti lamentano che il provvedimento di decadenza impugnato sarebbe illegittimo per sviamento in quanto posto in essere non con lo scopo di sanzionare l’inerzia nell’esecuzione dei lavori, bensì per assicurare la nuova previsione di piano, in quanto richiamato nel provvedimento di decadenza.

VI) Con l’ultima doglianza gli appellanti lamentano la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, in quanto il rigetto della domanda principale, volta all’annullamento della decadenza, avrebbe dovuto quanto meno comportare l’accoglimento della domanda spiegata in via subordinata nel ricorso di prime cure per la restituzione degli oneri concessori e del costo di costruzione già versati.

5. Hanno concluso chiedendo l’accoglimento dell’appello e quindi la riforma della sentenza di primo grado.

6. Il 23 febbraio 2022 il Condominio si è costituito in giudizio con memoria di controdeduzioni concludendo per il rigetto dell’avverso gravame.

6.1. Rispetto al primo motivo d’appello ne oppone l’infondatezza, in quanto sarebbe oltremodo pacifico e assodato in giurisprudenza che l’impugnato provvedimento di dichiarazione di decadenza dal permesso di costruire non necessitava e non necessita tuttora di alcuna preventiva comunicazione di avvio del procedimento; invero, in conformità ad autorevole e prevalente giurisprudenza, il provvedimento di pronuncia di decadenza del titolo edilizio, per la sua natura di atto urgente e dovuto, costituisce espressione di un potere strettamente vincolato, non implicante quindi valutazioni discrezionali, ma meri accertamenti tecnici, e non necessita della comunicazione di avvio del procedimento. Rispetto al secondo motivo d’appello ritiene che il provvedimento di decadenza risulta correttamente motivato nei presupposti di legge, avendo correttamente rilevato il mancato inizio dei lavori attraverso un idoneo sopralluogo effettuato sul sito ove doveva essere edificato il manufatto, nonché l’assenza di una specifica richiesta di proroga dei termini da parte dei ricorrenti. Infatti, a seguito di segnalazione fatta dal vicino Condominio Palazzo D’Acunzo, in persona del legale rappresentante p.t., l’Ente ha provveduto in data 12/12/2018, ad effettuare un sopralluogo, con verbale n. 7644, ove era stata evidenziata l’assenza del cartello cantiere, l’assenza di lavori in corso e la mancata realizzazione, neanche in parte, delle opere di cui al permesso di costruire n. 3498. Circa il terzo motivo obietta che gli appellanti si sono semplicemente limitati a rappresentare che “ la sussistenza dei presupposti per la dichiarazione della decadenza sarebbe apertamente sconfessata dalla stessa condotta dell’ufficio competente ” senza argomentazioni a sostegno della tesi prospettata. Rispetto al quarto motivo il Condominio sostiene che i giudici di prime cure hanno giustamente ritenuto, secondo i principi e gli orientamenti già sopra richiamati, che le opere di fatto poste in essere dagli appellanti non possono costituire un concreto ed effettivo inizio dei lavori se rapportate alla considerevole mole dell’intervento da realizzare (un fabbricato ad uso terziario). In secondo luogo, la sentenza correttamente ha respinto le deduzioni dei ricorrenti sul presupposto che “Il costruttore, invero, anche in presenza di un’ipotesi di forza maggiore - in tesi: il contenzioso civile pendente -, è sempre tenuto a chiedere la proroga del termine di inizio o fine dei lavori, antecedentemente alla scadenza dello stesso (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 16 giugno 2021, n. 4648)”. I ricorrenti non hanno provveduto a richiedere all’ente alcuna proroga del termine dei lavori, né hanno segnalato la presenza del giudizio civile che a loro dire avrebbe comportato un rallentamento dei lavori, e ciò risulta anche nella parte motiva del provvedimento impugnato. Inoltre, nell’ambito del procedimento giudiziario in sede civile non vi è stato alcun provvedimento da parte del Tribunale Civile di sospensione dell’opera intrapresa. V) Rispetto al quinto motivo evidenzia che il Comune di Angri si è dotato di un nuovo piano urbanistico divenuto effettivo ed efficace in data 11/09/2018 e il provvedimento di decadenza giustamente ne fa menzione nella parte motiva, in quanto il permesso di costruire n. 3498 in capo ai ricorrenti è risultato oramai in contrasto con le nuove previsioni.

Orbene, quanto affermato sia in primo grado che in appello è del tutto infondato, in quanto il nuovo piano è oramai divenuto operativo ed efficace e ciò anche laddove il permesso di costruire de quo non fosse stato dichiarato decaduto. Inoltre, ai sensi del comma 4 dell’art. 15 TUE “Il permesso decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio” che a maggior ragione rende la prosecuzione dell’opera impossibile” .

7. Il 22 giugno 2022 il Comune di Angri si è a sua volta costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

8. In data 7 settembre 2022 il Comune di Angri ha depositato memoria al fine di insistere argomentatamente per la reiezione del gravame. Ha evidenziato che il provvedimento di decadenza dal permesso di costruire non necessita di alcuna comunicazione di avvio del procedimento in quanto atto dovuto, vincolato, che opera di diritto senza margine per valutazioni discrezionali (essendo atto dichiarativo e non costitutivo) e che le opere menzionate dagli appellanti non costituiscono inizio dei lavori in base a consolidati orientamenti giurisprudenziali.

9. In data 2 gennaio 2025 parte appellante ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del gravame.

10. All’udienza, svoltasi in modalità telematica, del 5 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione. Parte appellante evidenzia, in sede di discussione orale, che il Comune ha avviato un procedimento di autotutela sulla decadenza, che pertanto non costituisce una determinazione vincolata così sottolineando la fondatezza del sesto motivo. Il difensore del Comune insiste per l’infondatezza del gravame mentre non si sofferma sul preteso diritto alla restituzione degli oneri. Il condominio evidenzia che la nota comunicava soltanto che sarebbe stata decretata la decadenza mentre nulla è stato deliberato ai fini dell’autotutela.

11. L’appello è suscettibile di parziale accoglimento nei sensi e nei limiti di cui alla motivazione che segue.

12. Come esposto in narrativa l’appello verte su un provvedimento di decadenza per il mancato effettivo inizio dei lavori nei termini previsti dall’art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 380/01 (“ salvo quanto previsto dal quarto periodo, il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo ”); parte appellante, in questa sede di giudizio, articola sei motivi di censura al fine di compromettere la pronuncia di prime cure, con la quale il T.a.r. ha respinto il ricorso.

13. Premesso che, come eccepito da parte resistente, il provvedimento di decadenza non richiede alcuna preventiva comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di un potere vincolato (Cons. giust. amm. Sicilia, 28/04/2022, n. 521) il nucleo centrale che connota il quadro censorio risulta infondato, in quanto emerge per tabulas che le opere non hanno avuto correttamente inizio nel termine di legge e l’appellante non ha presentato alcuna formale istanza di proroga.

Nulla di quanto evidenziato avrebbe avuto carattere ostativo sia alla realizzazione delle opere in progetto, anche se allo stato iniziale ma sostanziale, sia in ordine alla presentazione di istanza di proroga.

14. Ripercorrendo esattamente il quadro censorio che connota i primi cinque motivi di gravame (pagine 5-12), se ne deve rilevare l’infondatezza per le seguenti ragioni.

14.1. Con il primo motivo, parte appellante, richiamando un preciso orientamento giurisprudenziale, lamenta la mancata instaurazione del contraddittorio endoprocedimentale, ma l’infondatezza del rilievo si deve alla natura del tutto vincolata del provvedimento col quale l’amministrazione ha preso atto del mancato tempestivo inizio dei lavori. Tanto più che nemmeno ricorre l’esigenza di adottare una specifica determinazione provvedimentale. Si è affermato infatti da questo Consiglio che “ al fine della produzione dell'effetto decadenziale, di cui all'art. 15, comma 2, d.P.R. n. 380/2001, non è necessaria l'adozione, da parte della P.A., di un provvedimento espresso sul punto, in quanto la decadenza dal permesso di costruire costituisce l’effetto automatico dell’inutile decorso del termine entro cui i lavori si sarebbero dovuti iniziare e concludere ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 26 marzo 2024, n. 2851). Ad ogni modo, anche a voler propendere per l’orientamento giurisprudenziale richiamato da parte appellante favorevole alla sua prospettazione, deve ritenersi il motivo ininfluente ai fini della decisione stante la mancanza di elementi idonei a suffragare la tesi secondo cui gli interventi realizzati nel termine previsto sarebbero tali da integrare l’effettivo inizio dei lavori.

14.2. Infondato è anche il secondo motivo.

Premesso che non è dato ravvisare alcuna indebita integrazione motivazionale ad opera del giudice di primo grado laddove evidenzia la “ considerevole mole dell’intervento da realizzare ”, trattandosi della semplice presa d’atto di una circostanza fattuale reputata rilevante ai fini della decisione della controversia alla luce delle deduzioni all’uopo formulate, non può essere condiviso quanto dedotto a proposito del fatto che le opere realizzate sarebbero tali da integrare il corretto inizio dei lavori sia in considerazione della loro effettiva consistenza (“ demolizione dei muretti di contenimento e delle aiuole in cemento armato, di pavimentazione in materiale calcareo con massetto di sottofondo, di rimozione del sotto masso costituito in calcestruzzo non armato, di tracciamento per l'esecuzione dei pali di fondazione e allo scarico in cantiere delle armature/palificata come prevista dal progetto ”) sia in ragione dell’esborso di denaro per l’acquisto dei materiali. Tanto più che assumerebbe carattere decisivo l’emersione di elementi in grado di denotare l’effettiva volontà di procedere con l’esecuzione dei lavori de quibus .

Ebbene tale censura, avente rilievo centrale nell’economia del gravame, non può reputarsi fondata.

Invero il provvedimento impugnato trae fondamento dal “ sopralluogo effettuato in data 12.12.2018 dall’Ufficio Controllo Territoriale, nel quale si rilevava che i lavori di cui al permesso di costruire n. 3498 non sono effettivamente mai iniziati, come da nota prot. n. 44842 del 13.12.2018 corredata da documentazione fotografica ”. In tale nota si rinviene quanto segue: “ non era esposto il cartello di cantiere; non vi erano lavori in corso; non risultavano realizzate, nemmeno in parte, le opere di cui il richiamato permesso di costruire n, 3498; sul fondo si rilevava la presenza di ferri di armatura e tavolame, delimitati, in parte, con rete ”. Tale descrizione trova conforto nell’allegata documentazione fotografica, dalla quale è dato quindi inferire, peraltro con particolare evidenza, il mancato inizio dei lavori, come contestato dall’Ufficio.

Anche il motivo in esame è quindi da reputare infondato, in quanto le circostanze fattuali evidenziate da parte appellante, a prescindere dalla loro idoneità ad integrare l’effettivo inizio dei lavori, non trovano adeguato riscontro negli atti di causa.

14.3. Infondato è anche il terzo motivo, col quale si lamenta che il T.a.r. non avrebbe considerato che “ la stessa amministrazione ha manifestato dubbi sul suo operato alla luce della nota prot. 7937 del 6.3.2019, con la quale ha dato avvio al procedimento teso all’annullamento in autotutela della dichiarazione di decadenza ”. Tale iniziativa endoprocedimentale, siccome non sfociata in alcuna determinazione opposta rispetto a quella assunta con l’atto impugnato in prime cure (nota prot. n. 392 del 4.1.2019) non è in grado di sovvertirne l’esito. Né possono assumere rilievo le fatture emesse per l’acquisto dei materiali da costruzione, non implicando tale circostanza che i lavori abbiano avuto materialmente inizio.

14.4. Infondato è anche il quarto motivo, in quanto non è dato rilevare dagli atti quale effettiva incidenza abbia avuto sul puntuale inizio dei lavori l’attivazione del contenzioso da parte del Condominio.

Al riguardo parte ricorrente si limita a ribadire in maniera apodittica che tale iniziativa avrebbe determinato il “rallentamento” dei lavori, fermo restando che, come correttamente osservato dal T.a.r., tale evenienza non avrebbe comunque sottratto l’appellante dalla necessità di presentare apposita istanza di differimento del termine di inizio dei lavori all’amministrazione comunale. Né è dato inferire l’effettivo inizio dei lavori alla semplice natura dell’iniziativa giurisdizionale assunta dal Condominio (in termini di “ denuncia di nuova opera ”) e quindi dall’avvenuta presa di conoscenza della stessa da parte del Comune non potendosi decampare dalla necessità di verificare la sussistenza del provvedimento impugnato in prime cure secondo precise circostanze fattuali.

14.5. Infondato è anche il quinto motivo, in quanto il provvedimento impugnato trae fondamento da quanto rilevato a proposito del mancato tempestivo inizio dei lavori invece che, come denunciato, dall’ “ obiettivo di assicurare la nuova previsione di piano ”.

15. Parte appellante ripropone (pagine 12-16) altresì le censure di primo grado che, per le ragioni anzidette, in disparte ogni possibile considerazione circa la loro inammissibilità in quanto semplicemente riprodotte nel loro tratto testuale originario, sono da considerare infondate.

16. Va accolto invece il sesto motivo, in relazione al rimborso che gli appellanti lamentano la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato in quanto, il rigetto della domanda principale, volta all’annullamento della decadenza, avrebbe dovuto quanto meno comportare l’accoglimento della domanda spiegata in via subordinata nel ricorso di prime cure per la restituzione degli oneri concessori e del costo di costruzione già versati.

17. Tanto premesso, l’appello in esame è suscettibile di accoglimento solo con riguardo al sesto motivo mentre per il resto è da respingere. Ne consegue che, in riforma dell’impugnata sentenza, va disposta la restituzione degli oneri di costruzione e del costo di costruzione già versati.

18. In considerazione della soccombenza del Comune in ordine al sesto motivo, si impone che le spese del doppio grado di giudizio siano poste a suo carico mentre vanno compensate nei riguardi del Condominio appellato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.R.G. 460/2022), lo accoglie limitatamente alla restituzione degli oneri concessori e del costo di costruzione già versati. Lo respinge per il resto.

Condanna il Comune di Angri al rimborso, in favore dell’appellante, delle spese del doppio grado di giudizio nell’importo di € 4.000,00 (quattromila/00) oltre IVA, CPA ed accessori di legge se dovuti.

Spese compensate con il Condominio Palazzo D’Acunzo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del 5 febbraio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO