Pubblicato il 13/06/2025

N. 05203/2025REG.PROV.COLL.

N. 07225/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7225 del 2024, proposto da Alaimo Costruzioni s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Carlo Comandè, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 326;

contro

Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Fraccastoro e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via del Corso, n. 509;

nei confronti

Comune di Favara, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III, 17 giugno 2024, n. 12344, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il consigliere Alessandro Enrico Basilico e viste le conclusioni scritte delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante impugna la sentenza che ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento del provvedimento di accertamento della carenza dei requisiti necessari per l’ammissione agli incentivi per la produzione di energia termica da fonti rinnovabili e interventi di efficienza energetica, con conseguente restituzione delle somme indebitamente percepite.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. L’appellante è una “ Energy Service Company ”, c.d. E.S.Co., che è stata individuata quale affidataria per la gestione dei servizi energetici e per l’implementazione di progetti e servizi energetico-ambientali negli immobili del Comune di Favara, con il quale ha stipulato un contratto di rendimento energetico, ai sensi del d.lgs. 30 maggio 2008, n. 115, per la realizzazione d’interventi di efficientamento energetico del locale palazzetto dello sport mediante installazione di collettori solari termici per il riscaldamento dell’acqua calda sanitaria e per il riscaldamento ambientale.

2.2. Per tale intervento l’appellante ha presentato, in qualità di soggetto responsabile, istanza di accesso agli incentivi di cui al decreto del Ministro dello sviluppo economico 28 dicembre 2012, ai quali è stato ammesso con provvedimento del 6 settembre 2016.

2.3. Con nota del 24 marzo 2017 (prot. GSE/P20170027165) il Gestore ha comunicato l’avvio di un procedimento di verifica, da espletarsi mediante sopralluogo, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, e dell’art. 14 del d.m. 28 dicembre 2012.

2.4. Dopo aver acquisito le osservazioni dell’interessata, con nota del 7 luglio 2017 (prot. GSE/P20170053217) il GSE ha disposto la sospensione del procedimento di verifica e dato termine alla società per presentare ulteriori deduzioni e documenti.

2.5. Assunte le memorie dell’interessata, con provvedimento del 5 settembre 2017 (prot. GSE/P20170066257), il Gestore ha comunicato la chiusura del procedimento di verifica rappresentando che « sulla base del contraddittorio intercorso e dei documenti resi disponibili, l’intervento in oggetto non dispone dei requisiti per l’ammissione agli incentivi riconosciuti dal Decreto ».

2.6. Quindi, con nota del 16 ottobre 2017 (prot. GSE/P20170075881), ha intimato la restituzione degli incentivi indebitamente percepiti.

3. La società ha impugnato il provvedimento di conclusione del procedimento di verifica e la richiesta di restituzione degli incentivi dinanzi al T.a.r. per il Lazio.

4. Con sentenza 17 giugno 2024, n. 12344, il Tribunale ha respinto l’impugnativa, condannando la ricorrente al pagamento delle spese di lite del primo grado.

5. La società ha proposto appello contro la sentenza.

5.1. Nel giudizio di secondo grado si è costituito il Gestore, chiedendo il rigetto del gravame.

5.2. Nel corso del processo le parti hanno depositato scritti difensivi, approfondendo le rispettive tesi.

5.3. All’udienza pubblica del 29 aprile 2029 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Con il primo motivo di appello si deduce: « ERRONEITÀ DELLA SENTENZA IMPUGNATA LADDOVE I GIUDICI NON HANNO RAVVISATO LA CARENTE ISTRUTTORIA E L’EVIDENTE DIFETTO DI MOTIVAZIONE CHE AFFLIGGE I PROVVEDIMENTI IMPUGNATI IN PRIME CURE CON RIFERIMENTO ALLA VIOLAZIONE DELL’ART. 10 BIS DELLA L. 241/1990 NONCHÉ ALLA MANCATA INDICAZIONE DETTAGLIATA DELLE VIOLAZIONI CHE HANNO DETERMINATO L’ADOZIONE DELLA DECLARATORIA DI DECADENZA DAGLI INCENTIVI (I E II MOTIVO DI RICORSO DI PRIME CURE) ».

6.1. Diversamente da quanto affermato dal T.a.r., il provvedimento sarebbe viziato dalla violazione delle garanzie partecipative e in particolare dell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, oltre che da carenza d’istruttoria e di motivazione, in quanto il Gestore non avrebbe dato ragione del mancato accoglimento delle osservazioni presentate dalla società.

6.2. Il motivo è infondato.

Una giurisprudenza consolidata, richiamata anche dal T.a.r. e ribadita anche da questo collegio, ha da tempo chiarito che l’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 non impone una confutazione analitica delle argomentazioni svolte dalla parte privata, essendo sufficiente che essa emerga dalla motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto stesso, alla luce delle risultanze acquisite (tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 19 novembre 2024, n. 9263, e precedenti ivi citati).

Nella specie, il provvedimento dà conto delle osservazioni presentate dalla società – la cui acquisizione non è stata un mero formalismo, come si evince anche dal confronto tra tale atto e la nota del 7 luglio 2017, che conteneva alcune contestazioni ulteriori, che sono poi state abbandonate al termine del procedimento, per esempio, quelle relative alla supposta carenza dei requisiti minimi del contratto di rendimento energetico di cui alle lettere c) e i) – ed espone plurime ragioni a sostegno del dispositivo, pertanto non si ravvisa alcuna violazione delle garanzie partecipative o dell’obbligo di motivare adeguatamente la decisione.

7. Con il secondo motivo di appello si deduce: « ERRONEITÀ DELLA SENTENZA GRAVATA NELLA PARTE IN CUI NON HA ACCOLTO IL TERZO MOTIVO DI RICORSO RECANTE “VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 42 DEL D.LGS 28/2011 – ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA” ».

7.1. Diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., il provvedimento del GSE sarebbe illegittimo anche sul piano sostanziale, non essendo fondate le contestazioni da questo sollevate per negare gli incentivi, come sarebbe dimostrato dalla relazione tecnica di parte prodotta nel giudizio di primo grado.

7.2. Per decidere sulla censura è opportuno esaminare partitamente le plurime ragioni addotte dal Gestore a sostegno del provvedimento, che l’appellante tenta di confutare.

7.3. Sotto un primo profilo, il GSE sostiene che non sia stata fornita documentazione idonea ad attestare che l’impianto sia in grado di garantire la corretta termoregolazione degli ambienti, dato che lo scambiatore di calore, interposto fra il circuito primario e secondario dell’impianto solare termico, alimenta direttamente l’impianto di climatizzazione invernale con temperature comprese tra 65° e 85° C, e « non si ha evidenza di come la sola regolazione tramite valvole a tre vie, poste in un circuito chiuso, possa permettere una termoregolazione compatibile con il mantenimento della temperatura richiesta nei diversi ambienti dell’edificio ».

Secondo l’appellante, invece, la corretta termoregolazione degli ambienti sarebbe assicurata dal fatto che, per il campo di gioco, sono presenti sei unità di trattamento aria dotate di valvole a tre vie e collegate da apposite centraline di termoregolazione, mentre per spogliatoi e uffici vi sono dei venticonvettori.

7.4. Sotto un secondo profilo, per il GSE non vi sarebbe corrispondenza del contratto di rendimento energetico ai requisiti minimi previsti per l’accesso agli incentivi, in quanto:

- mentre il soggetto responsabile dovrebbe avere disponibilità di accesso a tutti gli spazi dell’impianti, l’appellante non ha dato disponibilità alla verifica del locale in cui erano situati i bollitori di acqua calda sanitaria preesistenti, che secondo il Gestore sarebbero « tutt’ora parte integrante dell’impianto » (requisito di cui alla lettera o);

- la società non ha fornito il libretto di centrale aggiornato (lettera r);

- l’appellante non avrebbe provveduto all’installazione ovvero alla verifica di sistemi di termoregolazione dei singoli locali idonei a impedire il surriscaldamento conseguente ad apporti aggiuntivi gratuiti interni ed esterni (requisito di cui alla lettera w);

Invece, secondo la società:

- i bollitori di acqua calda sanitaria preesistenti non sarebbero collegati al sistema termico gestito dall’appellante;

- al momento del sopralluogo, il libretto centrale non era stato in effetti aggiornato, ma solo perché l’impianto, dopo pochi giorni di funzionamento, era stato fermato per ordine del Comune;

- sarebbero state correttamente verificate la presenza di un sistema di termoregolazione già esistente e la sua idoneità a evitare il surriscaldamento;

7.5. Sotto un terzo profilo, il GSE contesta che la relazione tecnica presentata dalla società non riporta informazioni in merito alla determinazione del fabbisogno energetico dell’edificio né contiene tutte le informazioni necessarie a verificare il corretto dimensionamento dell’impianto, non essendovi indicazione del fabbisogno termico per l’acqua calda sanitaria (numero di docce e presenze giornaliere) e per la climatizzazione, ed essendo esposto un dato determinato sulla sola base dei consumi storici di gasolio relativi a un periodo limitato e datato (gennaio-agosto 2011), peraltro non comprovati.

Inoltre, l’impianto sarebbe privo di sistemi di smaltimento di calore in eccesso e la sua producibilità verrebbe ridotta solo applicando teli di copertura sulla superficie dei collettori solari.

Per queste ragioni, non sarebbe possibile verificare che l’incentivo erogato sia commisurato alla produzione di energia termica da fonti rinnovabili ovvero ai risparmi energetici generati dall’intervento, il quale non sarebbe correttamente dimensionato.

Secondo l’appellante, invece, l’impianto sarebbe correttamente progettato rispetto ai fabbisogni, come verrebbe dimostrato da una relazione tecnica di parte e l’uso di dati risalenti al 2011-2012 come base di calcolo sarebbe giustificato dal fatto che si tratta dell’ultimo periodo in cui la struttura è stata utilizzata, dunque, in sostanza, delle ultime informazioni disponibili.

Sotto altro profilo, l’impianto sarebbe dotato di un adeguato sistema di smaltimento del calore in eccesso, consistente in un serbatoio di accumulo da 5.000 litri, correttamente dimensionato e interposto nell’impianto.

7.6. Sotto un quarto profilo, l’appellante non avrebbe registrato l’attestato di prestazione energetica post intervento nel sistema informatico del catasto energetico degli edifici della Regione Siciliana.

La società sostiene invece di aver adempiuto.

7.7. Sotto un quinto profilo, la società non avrebbe prodotto fatture sufficienti per dimostrare che l’incentivo non superi il limite del 60% delle spese sostenute.

La società sostiene che, essendo un’ESCO, non avrebbe obbligo di fornire le fatture delle spese sostenute.

8. L’appello non merita accoglimento.

8.1. In via preliminare occorre ribadire che il giudice, in determinati casi, può derogare al dovere di esaminare tutti i motivi e risolvere la lite rigettando il ricorso – compreso il ricorso di primo grado, nei limiti dell’effetto devolutivo determinatosi con l’appello – in base a una ben individuata “ragione più liquida”, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali in connessione con quello del rispetto della scarsità della risorsa-giustizia (Cons. Stato, Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5, § 9.3.4.3, c.d. assorbimento per ragioni di economia processuale).

In questo caso, il provvedimento emesso dal GSE è “plurimotivato” ed è sufficiente accertare la sussistenza di una delle ragioni addotte dal Gestore perché esso possa comunque ritenersi giustificato e ne sia precluso l’annullamento.

8.2. A tal proposito, vi sono almeno due contestazioni formulate dal GSE che risultano fondate.

Sotto un primo profilo, effettivamente, la stima del fabbisogno energetico dell’edificio, necessaria per verificare il corretto dimensionamento dell’impianto, non è sorretta da adeguati elementi, perché essa muove da dati “storici” risalenti a un periodo ormai relativamente remoto, quando invece si sarebbero dovute stimare le presenze giornaliere degli utenti in relazione al possibile uso per il futuro della struttura.

La stessa relazione tecnica di parte ricostruisce questo dato “a posteriori”, compiendo però l’operazione inversa – dalla stima complessiva al numero di presenze – di quella che si sarebbe dovuta fare – da una stima del numero di presenze ragionevolmente prefigurabili al calcolo del fabbisogno complessivo (come si evince dallo stesso appello, in cui riferisce che il centro incaricato dell’analisi « ha dimostrato come con i dati presenti nella Diagnosi Energetica (prodotta al GSE in fase di verifica che riportava i fabbisogni energetici globali annui) si desume altresì il calcolo analitico dei fabbisogni per ACS e del fabbisogno termico per il riscaldamento »).

Sotto un secondo profilo, è condivisibile la tesi del GSE e del T.a.r. secondo cui l’esonero delle ESCO dalla produzione delle fatture che dimostrino le spese effettuate, sancito dall’art. 7 del d.m. 28 dicembre 2012, riguarda solo il procedimento di ammissione – e si risolve, dunque, in un alleggerimento degli oneri documentali correlati alla presentazione della domanda (come si evince anche dalla rubrica della disposizione, dedicata alla “procedura di accesso agli incentivi”) – ma non implica certo che le fatture non debbano essere conservate (com’è necessario, peraltro, per assolvere obblighi di natura tributaria) e, all’occorrenza, esibite in caso di verifica (come sancito dall’art. 10 del medesimo decreto, secondo cui il soggetto responsabile deve conservare gli originali dei documenti di cui all’art. 7 « nonché le fatture attestanti le spese effettivamente sostenute e le relative ricevute dei bonifici bancari o postali effettuati per il pagamento » e ribadito dalle regole applicative elaborate dal Gestore).

9. La sussistenza di tali circostanze ostative all’ammissione agli incentivi è sufficiente a sorreggere il provvedimento emesso dal GSE, con la conseguenza che l’appello è meritevole di rigetto nel suo complesso.

10. Secondo la regola generale della soccombenza, dalla quale non vi è ragione di discostarsi nel caso di specie, l’appellante deve essere condannato al pagamento delle spese processuali del grado in favore del GSE, nella misura indicata in dispositivo, con distrazione a favore dei procuratori dichiaratisi antistatari.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali del grado in favore del GSE, nella misura di 4.000 euro (quattromila/00) oltre oneri e accessori come per legge, con distrazione a favore dei procuratori dichiaratisi antistatari.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Enrico Basilico	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO