Pubblicato il 09/04/2025

N. 03019/2025REG.PROV.COLL.

N. 01644/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1644 del 2022, proposto da AN IO, rappresentato e difeso dagli avvocati Giacomo Nurra e Francesco Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia e Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Vincelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti 8;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 1010/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Firenze e della Regione Toscana;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 5 marzo 2025 il Cons. Giovanni Tulumello e uditi i procuratori delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza n. 1010/2021 il T.A.R. della Toscana ha respinto il ricorso proposto dalla signora AN UR, e successivamente riassunto dal signor AN IO, avente causa, per l’annullamento del diniego di concessione edilizia in sanatoria n. 6/2012, prot. n. 53425/12 del 14 novembre 2012.

L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dal signor IO.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Firenze e la Regione Toscana.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria del 5 marzo 2025.

2. Il T.A.R. ha respinto il ricorso di primo grado dopo aver accertato – sulla base delle risultanze documentali, compresa la relazione che la stessa sig.ra UR aveva prodotto in sede procedimentale – che la tettoia oggetto della domanda di sanatoria in questione possiede una superficie utile lorda di 135,00 mq, cui corrisponde un volume di 432,00 mc, superiore al limite stabilito dalla normativa regionale per l’ammissibilità a sanatoria.

Il primo giudice ha negato rilevanza nel caso di specie alla disciplina portata dall’art. 36 del Regolamento Edilizio del Comune di Firenze, che per le logge calcola la superficie utile lorda limitatamente al 20% di quella dell’edificio principale a cui la loggia accede.

Infatti tale norma si riferisce a manufatti che costituiscono mero accessorio di un edificio ovvero porzioni interrate di piano, o ancora piccoli manufatti non eccedenti i 6 mq e i volumi tecnici, laddove nel caso di specie l’abuso consiste in un manufatto strutturalmente autonomo rispetto all’edificio principale, di pianta irregolare e munito di sei lati, di cui uno soltanto aperto (tanto che lo stesso Tar dubita che a tale costruzione possa riconoscersi natura pertinenziale), e pertanto non rientra nel campo di applicabilità dei volumi esenti previsti dalla norma all’esame.

Infine, sempre a tal proposito, viene respinta anche la tesi sostenuta dalla ricorrente per la quale la tettoia costituirebbe pertinenza di altri edifici principali oltre alla casa colonica, dal momento che l’esistenza di tali ulteriori edifici principali è rimasta indimostrata e, peraltro, contrasta con quanto affermato dalla stessa parte ricorrente in sede procedimentale (nella relazione prima citata, infatti, il tecnico incaricato dalla sig.ra UR espressamente qualifica il manufatto come pertinenziale alla sola casa colonica).

Il T.A.R. ha poi richiamato la nota giurisprudenza sull’atto plurimotivato dichiarando superfluo l’esame delle altre censure.

Tuttavia, ritenendo opportuno pronunciarsi nel merito anche relativamente all’asserita applicazione retroattiva del P.R.G. del Comune di Firenze rispetto alla classificazione nell’ambito della ristrutturazione edilizia di tre sottocategorie, ha respinto il relativo motivo di ricorso.

Infatti, la sentenza osserva come l’individuazione di tre diverse categorie, in ordine crescente di importanza, fosse stata introdotta dalla L.R. 21 maggio 1980, n. 59, la quale però partiva da una definizione generale di ristrutturazione edilizia nell’ambito della quale suddivideva tre diversi ordini di importanza.

La successiva L.R. 52/1999, in vigore all’epoca della presentazione dell’istanza, pur non richiamando le tre diverse categorie, non ha modificato la definizione generale già contenuta nella normativa del 1980. Pertanto, la tripartizione successivamente recepita dal P.R.G. era in vigore sin dal 1980, né può ritenersi incompatibile con la sopravvenuta legislazione del 1999 dal momento che le categorie R1, R2 e R3 risultano comunque riconducibili alla definizione generale di ristrutturazione anche nel vigore della L.R. 52/1999.

Infine, il T.A.R. ha ritenuto assorbiti i restanti motivi, ivi comprese le censure di stampo procedimentale con riferimento alla mancata considerazione delle osservazioni presentate dal privato in relazione al preavviso di rigetto, affermando comunque che le stesse non avrebbero potuto trovare accoglimento in virtù del disposto di cui all’art. 21 -octies , co. 2 L. 241/1990.

3. Il ricorso in appello è affidato a cinque motivi di gravame.

3.1. Con il primo motivo l’appellante lamenta che il Tar erroneamente avrebbe ritenuto il rapporto di pertinenzialità sussistente esclusivamente con la casa colonica (di realizzazione antecedente al 1942) e non anche agli altri edifici principali più recenti. Infatti, nonostante la relazione del tecnico incaricato dalla sig.ra UR affermi tale rapporto soltanto rispetto alla casa colonica, l’Amministrazione era comunque edotta dell’esistenza della pertinenzialità con tutti gli altri edifici siti nel podere del sig. IO, perché più volte dichiarato in sede procedimentale e appositamente documentato.

In secondo luogo, per quanto riguarda la datazione degli immobili, deduce come tutti gli immobili diversi dalla casa colonica sono stati realizzati successivamente al 1942, mentre quanto alla casa colonica il solo corpo originario sarebbe antecedente a tale data, ma questa ha subito rilevanti modifiche in seguito, tanto che sia la sagoma che l‘area di sedime risultano significativamente modificate. Da ciò deriva, nella prospettazione del ricorrente, l’inapplicabilità della particolare disciplina degli immobili antecedenti al 1942.

3.2. Con il secondo motivo l’appellante deduce che se si tiene conto della ratio della disciplina relativa al limite degli interventi di ristrutturazione rispetto agli edifici antecedenti al 1942, questa non dovrebbe ragionevolmente trovare applicazione nel caso di specie. Infatti, secondo la prospettazione dell’appellante, tale disciplina impone una particolare tutela per gli interventi da effettuarsi su immobili antichi che non possono condurre ad un’alterazione delle loro caratteristiche – strutturali, volumetriche, architettoniche e decorative – originarie. Nella fattispecie, invece, l’intervento pur formalmente essendo una ristrutturazione edilizia, non va ad incidere sul corpo edilizio della casa colonica trattandosi della realizzazione di una tettoia a grande distanza da tale edificio.

3. Con il terzo motivo di appello ha sostenuto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha affermato l’ultrattività della L.R. 59/1980 (segnatamente, della tripartizione degli interventi di ristrutturazione edilizia in categorie di diversa portata impattante), dal momento che la sopravvenuta L.R. 52/1999 avrebbe disposto espressamente l’abrogazione delle definizioni previste nella precedente legge regionale decorsi due anni dalla sua entrata in vigore, con la conseguenza che il diniego del condono si fonderebbe illegittimamente su previsioni del P.R.G. che già a partire dal 2001 dovevano considerarsi decadute.

4. Con il quarto motivo di appello ha lamentato l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto inapplicabile al caso di specie l’art. 36 del Regolamento Edilizio del Comune di Firenze sul presupposto che l’intervento in esame costituirebbe non già una tettoia/loggia (caso che rientrerebbe in quella norma) bensì una struttura autonoma. Infatti, la stessa Amministrazione Comunale nel provvedimento di diniego riconduce il caso di specie nell’ambito di applicazione dell’art. 36; tuttavia, il Tar osserva come da tale affermazione non deriva alcun effetto pratico dal momento che la superficie utile lorda calcolata dal Comune prescinde dal limite del 20% contemplato da tale norma. Questo stesso – evidentemente – dato è contestato da parte appellante in termini di violazione di legge sul presupposto dell’applicabilità dell’art. 36 citato.

In ogni caso, sia l’Amministrazione che il Tar avrebbero errato nel ritenere il rapporto di pertinenza sussistente con la sola casa colonica, e non già con tutto il complesso di edifici interessati; il limite del 20% sulla base del quale calcolare la S.U.L. sarebbe di gran lunga maggiore rispetto a quello calcolato nel provvedimento di diniego e, segnatamente, tale da farvi rientrare completamente la tettoia per cui è causa.

5. Con il quinto motivo di appello l’appellante ha infine dedotto che il provvedimento di diniego impugnato si limiterebbe a ripetere, pedissequamente, le argomentazioni già svolte nella comunicazione di avvio del procedimento di diniego, senza tenere in minima considerazione le osservazioni procedimentali che l’originaria ricorrente, madre dell’odierno appellante, aveva fornito a seguito del preavviso di rigetto. Peraltro, secondo la prospettazione dell’appellante, nemmeno potrebbe farsi applicazione dell’art. 21 octies, co. 2 L. 241/1990, posta l’illegittimità del provvedimento impugnato per come denunciata nei motivi precedenti.

6. Così sintetizzati i motivi d’appello, va anzitutto osservato, in relazione alle caratteristiche fattuali del manufatto di cui si discute (come risultanti dalla documentazione in atti), che esso consiste in un intervento idoneo a modificare in modo sostanziale il territorio sul quale insiste e risulta destinato, in concreto, ad un utilizzo autonomo e durevole nel tempo diretto a soddisfare esigenze di carattere permanente.

In tal senso va richiamata la giurisprudenza ( ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 5 luglio 2024, n. 5977) secondo la quale le tettoie “ devono essere configurate sotto il profilo urbanistico come interventi di nuova costruzione ogni qual volta integrino un manufatto «non completamente interrato che abbia i caratteri della solidità, stabilità ed immobilizzazione al suolo, anche mediante appoggio, incorporazione o collegamento fisso ad un corpo di fabbrica preesistente o contestualmente realizzato, indipendentemente dal livello di posa e di elevazioni dell'opera» (Cons. Stato, Sez. IV, 2 marzo 2018, n.1309) ”.

7. Tanto premesso, osserva il Collegio che il problema di fondo – che condiziona la fondatezza della pretesa del ricorrente - è che la tettoia in questione è in qualche modo accessoria ad altri edifici, di cui uno realizzato prima del 1942.

Come accennato, il Comune ha valorizzato il rapporto di accessorietà/pertinenzialità rispetto a quest’ultimo, mentre l’appellante – invero senza un adeguato supporto probatorio - tende a spostarlo rispetto agli altri immobili (in argomento va richiamato il pacifico indirizzo giurisprudenziale - ex multis , e da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, Sent., 3 ottobre 2024, n. 7969 – secondo cui il proprietario o il responsabile dell'abuso, ordinariamente in possesso di documenti o attestati probatori, in applicazione del principio di vicinanza alla prova è gravato dell'onere di provare l’epoca di realizzazione e la consistenza del manufatto).

Non potendosi comunque escludere il primo dato, ciò che appare preclusivo rispetto alla tesi dell’appellante è che qui si pretenda di condonare una ristrutturazione edilizia (come da qualificazione dello stesso appellante) su un immobile realizzato anteriormente al 1942.

In questo senso anche il richiamo all’art. 36 del regolamento edilizio sarebbe irrilevante, come ritenuto dal T.A.R.: “ il Comune di Firenze, nel provvedimento impugnato, ventila incidentalmente l’applicazione dell’art. 36 del regolamento edilizio ai fini del computo della S.U.L.. E’ appena il caso di aggiungere che, in realtà, dall’inciso il Comune non fa derivare alcun effetto pratico, atteso che, a fondamento del diniego di condono, è posta la volumetria integrale di 432,00 mc, e non quella inferiore risultante dall’applicazione dell’art. 36 R.E ”.

8. Le superiori considerazioni risultano dirimenti nel senso dell’infondatezza della pretesa edificatoria dell’appellante.

Nondimeno, con riferimento ai singoli motivi di gravame, può ulteriormente osservarsi:

8.1. L’appellante non esclude il rapporto di pertinenzialità con la casa colonica, ma sostiene che la tettoia sarebbe pertinenziale anche agli altri immobili residenziali. Stando così le cose l’esclusività o meno del rapporto di pertinenzialità con la casa colonica non ha alcuna refluenza sulla legittimità dell’impugnata determinazione amministrativa, posto che in ogni caso il manufatto sarebbe pertinenziale ad un immobile antecedente al 1942 (né il fatto che la casa colonica sia andata incontro a successive modifiche può in qualche modo incidere sulla sua qualificazione come edificio realizzato prima del 1942), con tutte le conseguenze che ciò comporta nel giudizio in esame.

8.2. Pur essendo non implausibile l’individuazione della ratio della norma fatta dall’appellante, e la sua rilevanza rispetto alla fattispecie concreta, non si può prescindere dalla qualificazione formale dell’intervento in termini di ristrutturazione edilizia R2 (più volte confermata dallo stesso appellante), e l’applicazione della relativa disciplina prevista in caso di edificio anteriore al 1942; l’alternativa, del resto, sarebbe escludere la pertinenzialità dell’opera rispetto alla casa colonica – come pure ha ventilato il T.A.R. nella sentenza appellata – ma ciò comporterebbe che la realizzazione della tettoia rappresenterebbe una nuova edificazione, la cui sanatoria sarebbe comunque vietata.

8.3. A ben vedere, la norma della legge del 1999 richiamata dall’appellante non dispone l’abrogazione delle definizioni contenute nella precedente legge del 1980, bensì la subvalenza di queste ultime rispetto alle definizioni introdotte; letta in quest’ottica, laddove le definizioni della precedente legge non si pongano in contrasto con le nuove (caso in cui, per l’appunto dovrebbero ritenersi inapplicabili) ma viceversa si possano integrare con quest’ultime, nulla osta a che le prime conservino la loro efficacia sotto tale profilo.

8.4. A ben vedere, la norma di cui all’art. 36 del Regolamento Edilizio è stata correttamente applicata dall’Amministrazione (sulla premessa che la tettoia in esame rientri effettivamente tra i porticati e le logge contemplati in detta norma – circostanza questa comunque esclusa dal giudice di primo grado).

Tale norma, nel porre il limite del 20% della superficie utile lorda dell’edificio principale, stabilendo che vada computata la sola eccedenza, si riferisce pur sempre alla superficie dell’edificio e non già alla superficie della pertinenza, che viene calcolata in maniera del tutto autonoma (tanto che rispetto a quest’ultima si prevede espressamente “La superficie delle logge e dei porticati è calcolata con riferimento al perimetro determinato dalle strutture verticali portanti”).

8.5. Per costante giurisprudenza il dovere della pubblica amministrazione di esaminare le memorie prodotte dall’interessato a seguito della comunicazione del preavviso di rigetto da essa inviata non comporta la confutazione analitica delle allegazioni presentate dall’interessato, essendo sufficiente, ai fini della giustificazione del provvedimento adottato, la sintesi degli elementi di fatto e diritto posti a sostegno dell'atto stesso; la doverosa valutazione degli apporti infraprocedimentali risente inevitabilmente della natura degli stessi, nel senso che l’onere valutativo è maggiormente penetrante con riferimento alla prospettazione da parte del privato di elementi fattuali, mentre è molto attenuato allorché le deduzioni del privato contengano valutazioni giuridiche, laddove è sufficiente che l’Amministrazione ribadisca il proprio intendimento (in tal senso, fra le altre, Consiglio di Stato sez. II, 28/10/2024, n.8591).

9. Il ricorso in appello è pertanto infondato e come tale deve essere respinto.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, vanno poste a carico dell’appellante, secondo la regola della soccombenza, nei confronti del Comune di Firenze che ha adottato il provvedimento impugnato; possono essere invece compensate nei confronti della Regione Toscana, in considerazione della peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento nei confronti del Comune di Firenze delle spese del giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge; compensa le spese nei confronti della Regione Toscana.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO