Pubblicato il 29/08/2025

N. 07136/2025REG.PROV.COLL.

N. 01107/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1107 del 2025, proposto da
Comune di Ronco all’Adige, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Manzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Alberico II, 33;

contro

Comune di Albaredo d'Adige, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Gortenuti, con domicilio eletto presso il suo studio in Verona, Lungadige Capuleti, 1/A;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sez. II, n. 2819 del 2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Albaredo d'Adige;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Stivali, in dichiarata delega di Manzi, e Gortenuti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Il Comune di Ronco all’Adige ha interposto appello nei confronti della sentenza 26 novembre 2024, n. 2819 del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sez. II, che ha accolto il ricorso del Comune di Albaredo d’Adige finalizzato all’accertamento dell’inadempimento dell’appellante alla “ convenzione per la gestione in forma associata e coordinata della funzione fondamentale di polizia municipale e polizia amministrativa locale ” stipulata tra i due Comuni in data 1 agosto 2016, con conseguente condanna dell’appellante al pagamento del corrispettivo relativo all’anno 2018 (nella misura di euro 43.000,00).

La convenzione prevedeva quale ente capofila il Comune di Albaredo, cui era dunque attribuito, tramite il proprio Comando di Polizia locale, il coordinamento e la responsabilità del servizio associato.

Con comunicazione in data 28 giugno 2017 il Sindaco del Comune di Ronco all’Adige ha informato il Comune di Albaredo dell’intenzione di recedere dalla convenzione, ai sensi dell’art. 11 della medesima, stante la volontà di conservare un distaccamento operativo di polizia locale sul proprio territorio; con nota del 23/26 gennaio 2018 ha poi dichiarato di prendere atto della risoluzione di diritto della convenzione per inadempimento da parte del Comune di Albaredo (in ragione del rifiuto, da parte del Comandante della Polizia municipale, di porre in essere gli atti gestionali relativi ai compiti affidatigli, e per avere sottoscritto un protocollo di intesa avente lo stesso oggetto con il Comune di Arcole).

Con successiva delibera del 16 maggio 2018 il Consiglio comunale di Ronco all’Adige ha preso atto della risoluzione di diritto della suddetta convenzione con decorrenza 23 gennaio 2018.

2. – Con il ricorso di primo grado il Comune d’Albaredo d’Adige ha chiesto l’accertamento dell’inadempimento, da parte del Comune di Ronco all’Adige, della convenzione, con condanna di quest’ultimo al pagamento della somma di euro 43.000,00 a titolo di risarcimento del danno, contestando altresì la liceità del preteso scioglimento della convenzione da parte dello stesso Comune di Ronco, come pure delle modalità di esercizio della facoltà di recesso.

3. - La sentenza appellata ha accolto il ricorso nell’assunto che le ragioni poste a fondamento del recesso da parte del Comune di Ronco all’Adige, espresso con la nota del 23 gennaio 2018, siano inidonee a legittimare lo scioglimento del vincolo e la liberazione del Comune di Ronco dagli obblighi assunti, anzitutto perché la convenzione non prevedeva alcuna clausola risolutiva espressa (ciò comportando che, in presenza di un eventuale inadempimento, il Comune avrebbe dovuto richiedere la risoluzione giudiziale della convenzione) e comunque in ragione del fatto che non poteva ritenersi configurabile alcun inadempimento grave e definitivo da parte del Comune di Albaredo d’Adige. Ha dunque accertato l’inadempimento del Comune di Ronco alla convenzione per cui è causa, con conseguente obbligo di risarcire il danno, quantificato in euro 43.000, oltre interessi legali dal maturato al saldo, per la somma che, in base all’art. 9 della convenzione, il Comune di Ronco era tenuto a corrispondere al Comune di Albaredo per la gestione dei servizi convenzionati nell’anno 2018.

4.- Con il ricorso in appello il Comune di Ronco all’Adige ha dedotto l’erroneità della sentenza appellata, nell’assunto che recesso e risoluzione (rimedi, entrambi, esperiti dal Comune di Ronco, rispettivamente con la nota del 28 giugno 2017 e con la nota del 23 gennaio 2018) sottendono presupposti giuridici diversi, richiedenti autonoma disamina in sede giudiziale, mentre il primo giudice avrebbe confuso i due istituti. Allega che la condotta del Comune di Albaredo integrava la fattispecie dell’inadempimento della convenzione, ragione per cui non era tenuto al pagamento di euro 43.000, anche in virtù di quanto dispone l’art. 1460 cod. civ.

5. - Si è costituito in resistenza il Comune di Alboredo d’Adige concludendo per la reiezione del ricorso in appello; ha altresì riproposto la prima censura del ricorso di primo grado in quanto, a suo dire, non esaminata, concernente le modalità di recesso del Comune di Ronco all’Adige.

6. – All’udienza del 19 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.– Il primo motivo di appello deduce l’erronea impostazione seguita dalla sentenza, che avrebbe impropriamente unificato le figure del recesso e della risoluzione (di diritto) della convenzione, costituenti invece esercizio di facoltà bene diverse; nel caso di specie il Comune di Ronco all’Adige si è avvalso di entrambi gli strumenti : con la nota del Sindaco in data 28 giugno 2017 (ratificata dal Consiglio comunale con deliberazione n. 26 del 16 maggio 2018) è stata manifestata la volontà di recedere dalla convenzione (come previsto dall’art. 11 della stessa convenzione), mentre con la nota del Sindaco del 23 gennaio 2018 e con la delibera del Consiglio comunale in data 16 maggio 2018 è stata dichiarata la risoluzione per inadempimento della convenzione. La sentenza avrebbe dunque dovuto esaminare entrambe le fattispecie, mentre ha scrutinato solamente l’eccezione di inadempimento del Comune di Albaredo, svolta dal Comune di Ronco all’Adige. In realtà, il recesso esercitato dal Comune di Ronco sarebbe del tutto valido ed efficace, essendo stata la nota del Sindaco in data 28 giugno 2017 (antecedente, quindi, alla scadenza del 30 giugno prevista dall’art. 11 della convenzione) ratificata dal Consiglio comunale con deliberazione n. 26 del 16 maggio 2018, avente efficacia retroattiva; ne consegue, per l’appellante, che il recesso deve ritenersi tempestivo e produttivo di effetti dall’1 gennaio 2018, nulla essendo dunque dovuto dal Comune di Ronco a quello di Albaredo per l’anno 2018.

Il terzo motivo, che può essere trattato congiuntamente al primo, in quanto strettamente connesso, si incentra poi sulla tempestività del recesso esercitato dal Comune di Ronco all’Adige con la nota del Sindaco in data 28 giugno 2017, in forza della ratifica (con efficacia retroattiva) di cui alla deliberazione consiliare n. 26 del 16 maggio 2018.

I motivi, nei termini che seguono, sono infondati.

Va premesso come la sentenza impugnata abbia incentrato la decisione sull’accertamento dell’inadempimento della convenzione da parte del Comune di Albaredo d’Adige secondo la prospettazione del Comune di Ronco all’Adige, benché quest’ultimo, odierno appellante, abbia esperito in sede stragiudiziale sia il recesso dalla convenzione, sia la risoluzione.

La sentenza ha infatti escluso la risoluzione (di diritto) della convenzione in considerazione del fatto che la convenzione non prevedeva una clausola risolutiva espressa, e comunque ha accertato l’insussistenza di un inadempimento grave e definitivo da parte del Comune di Albaredo; come corollario di ciò ha accertato l’inadempimento da parte del Comune di Ronco all’Adige, condannandolo al pagamento dell’importo di euro 43.000, previsto dall’art. 9, ultimo comma, della convenzione a titolo di rimborso delle spese di funzionamento sopportate dal Comune di Albaredo per la gestione del servizio associato di polizia locale, quale ente capofila.

Formalmente, dunque, la sentenza sembra omettere una pronuncia sull’esercizio del diritto di recesso da parte del Comune di Ronco all’Adige.

Occorre però, a questo riguardo, considerare che la nota del Sindaco del Comune di Ronco all’Adige in data 26 giugno 2017, che l’appellante individua quale atto di esercizio del recesso, in realtà non ha tale inequivoca natura, in quanto si limita ad esprimere la « intenzione -(del Comune)- di conservare un distaccamento operativo di Polizia Locale sul territorio e, pertanto, non può accettare che il Personale appartenente allo scrivente Comune abbia come sede di servizio il Comune di Albaredo d’Adige ». Espressa tale esigenza, rilevante alla stregua di motivo (“ condizione imprescindibile per la prosecuzione del servizio in convenzione ”), la nota sindacale comunica la volontà del Comune di Ronco « di recedere dalla Convenzione in essere nel più breve tempo possibile, anche attraverso lo scioglimento consensuale anticipato, compatibilmente con le esigenze di continuità del servizio ».

L’interpretazione letterale della nota pone in chiara evidenza che non sia stato esercitato il recesso dalla convenzione, ma preannunciato l’esercizio di tale facoltà, chiedendosi in alternativa lo scioglimento consensuale anticipato della convenzione.

Dunque, a rigore, difetta l’esercizio del diritto di recesso da parte del Comune di Ronco d’Adige ed al contempo il comportamento successivo del Comune di Albaredo è stato tale da non manifestare il proprio consenso allo scioglimento anticipato della convenzione, richiamando piuttosto l’attenzione sul rispetto delle formalità pattiziamente concordate per l’esercizio del diritto di recesso (cfr. nota in data 22 novembre 2017).

Va peraltro riconosciuto che il Comune di Ronco all’Adige abbia esercitato il recesso dalla convenzione con la deliberazione del Consiglio comunale n. 26 del 16 maggio 2018, pur indicante nell’oggetto, al pari che nel dispositivo. l’indicazione di “ presa d’atto risoluzione di diritto della convenzione per la gestione in forma associata e coordinata della funzione fondamentale di polizia […] ”. Dal corpo della motivazione si evince infatti che, su richiesta di un Consigliere, il Sindaco ha inserito l’inciso “ fermo restando quanto suindicato la presente deliberazione vale comunque come manifestazione di volontà di recesso dalla convenzione al fine di far cessare tutti gli effetti della stessa ”.

Può dunque ritenersi che questa sia la manifestazione corretta del diritto di recesso del Comune di Ronco all’Adige, conforme alla previsione di cui all’art. 11 della convenzione, secondo cui « la presente convenzione assume piena validità, con la sottoscrizione da parte di tutti i rappresentanti degli enti convenzionati, per un periodo pari ad anni cinque. Ad ogni Comune è data facoltà di recedere, previa motivata deliberazione del Consiglio Comunale, e comunicazione notificata agli altri enti convenzionati, a mezzo di raccomandata con ricevuta di ritorni (AR) da spedirsi entro il 30 giugno dell’anno di riferimento. L’eventuale recesso avrà efficacia dal primo gennaio dell’anno successivo ».

Ciò significa che, risalendo la delibera consiliare al 16 maggio 2018, il recesso risulta efficace dall’1 gennaio 2019.

A questo riguardo, il Comune appellante allega che la deliberazione consiliare del 16 maggio 2018 si pone in ratifica dell’inziale atto di recesso del 28 giugno 2017, che risulterebbe dunque rispettoso del termine previsto dall’art. 11 della convenzione, consentendo, nella sua portata retroattiva, di rendere efficace il recesso dall’1 gennaio 2018.

Il Collegio non condivide tale tesi, anzitutto in ragione dell’assorbente considerazione che, come già osservato, la nota del 28 giugno 2017 non è un vero e proprio recesso, ma il preannunzio dell’esercizio di tale facoltà di recesso.

In ogni caso, anche ad accedere ad una concezione “sostanzialistica”, va detto che la retroattività della ratifica (operante sia ragionando in termini provvedimentali, sia in termini negoziali, ai sensi del combinato disposto degli artt. 1399 e 1324 cod. civ.) non può comunque prescindere dal rispetto delle forme proprie del recesso, caratterizzato dall’essere atto recettizio, che dunque produce i propri effetti nel momento in cui è portato a conoscenza del destinatario (artt. 1334 e 1335 cod. civ.).

Ne consegue che il recesso dalla convenzione in data 1 agosto 2016 del Comune di Ronco all’Adige produce effetto dall’1 gennaio 2019, rendendo dovuto, da parte della stessa amministrazione, l’importo di euro 43.000,00, relativamente all’anno 2018, a titolo di rimborso delle spese di funzionamento del servizio associato di polizia locale.

2. - Il secondo motivo critica poi la sentenza per avere escluso l’inadempimento degli obblighi convenzionali da parte del Comune di Albaredo, riconducibile in particolare al mancato esercizio, da parte del Comandante della Polizia locale Medio Adige Veronese, di alcune funzioni relative ai servizi infracomunali (in particolare l’attività di sorveglianza stradale all’ingresso delle scuole) e alla sottoscrizione del protocollo di intesa con il Comune di Arcole, in violazione dei principi di buona fede e correttezza (tale protocollo comportando un’estensione, in via sperimentale, della convenzione senza coinvolgere il Comune di Ronco all’Adige, parte di detta convenzione). Per l’appellante, l’accertamento di tali inadempimenti posti in essere dal Comune di Albaredo avrebbe giustificato il mancato pagamento, da parte dell’appellante, del corrispettivo per l’anno 2018, in virtù del generale principio di cui all’art. 1460 cod. civ.

Anche tale motivo è infondato.

Va anzitutto rilevato che in sede stragiudiziale il Comune di Ronco all’Adige, come emerge chiaramente dalla nota in data 23 gennaio 2018, ha inteso esercitare una risoluzione di diritto della convenzione, in assenza dei presupposti, costituiti da una previa diffida ad adempiere, ai sensi dell’art. 1454 cod. civ. (tale non potendosi ritenere la nota del Sindaco di Ronco in data 22 dicembre 2017, in quanto priva dei requisiti formali, in particolare della manifestazione univoca della volontà dell’intimante di ritenere risolto ope legis il contratto in caso di mancato adempimento della controparte entro un certo termine), dalla presenza di una clausola risolutiva espressa (art. 1456 cod. civ), ovvero di un termine essenziale (art. 1457 cod. civ.).

E’ pur vero che con l’appello si fa riferimento all’inadempimento, a prescindere dalla sussistenza di una clausola risolutiva espressa, ma tale situazione, implicando una sentenza costitutiva, non legittimava la mancata corresponsione del contributo da parte del Comune di Ronco all’Adige, neppure avvalendosi dell’eccezione di inadempimento, sembrando desumersi dalla convenzione termini diversi per l’adempimento, tali da escludere l’operatività dell’art. 1460 cod. civ., e comunque desumendosi, da una valutazione comparativa degli asseriti inadempimenti reciproci, una non proporzionalità degli stessi in termini di incidenza sul sinallagma.

Appare al Collegio condivisibile l’assunto di primo grado, che esclude l’esistenza di un inadempimento grave e definitivo, atteso che, come esposto nella nota del 23 febbraio 2018 del Comune di Albaredo, l’eventuale inottemperanza del Comandante a garantire il servizio di sorveglianza stradale all’ingresso delle scuole configurerebbe una responsabilità disciplinare dello stesso (piuttosto che, sin da subito, un inadempimento della convenzione, che sarebbe ravvisabile solo nel caso in cui l’amministrazione non si fosse adoperata a risolvere l’impedimento funzionale creato da un proprio dipendente), mentre il protocollo di intesa in data 11 settembre 2017 tra il Comune di Albaredo e il Comune di Arcole si caratterizzava come sperimentazione, per un periodo inferiore ai quattro mesi, attivata in assenza di una clausola di esclusività da parte della convenzione, e riguardante attività programmata, tale da non compromettere i compiti istituzionali enucleati dalla stessa convenzione.

3. - Alla stregua di quanto esposto, l’appello va respinto, in ragione dell’infondatezza dei motivi dedotti.

La peculiarità della controversia integra le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Fantini	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO