Pubblicato il 30/09/2025

N. 07600/2025REG.PROV.COLL.

N. 06625/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6625 del 2021, proposto da
Argentario Mare S.r.l. (Già La Maremmana Soc. Coop A R.L.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Simone Nocentini, con domicilio eletto presso lo studio . Studio Legale Lessona in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;
Argentario Mare S.r.l., non costituito in giudizio;

contro

Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Monte Argentario (Gr), non costituito in giudizio;

nei confronti

Comune di Orbetello, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Loriano Maccari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 1722/2020, resa tra le parti, per l’annullamento del provvedimento n. 70/07 del 18 settembre 2007 del Comune di Monte Argentario con il quale è stata ordinata la demolizione di opere realizzate in località Feniglia del medesimo Comune, del rapporto della Regione Carabinieri Toscana Stazione di Porto S. Stefano allegato a detto provvedimento, della relazione tecnica in relazione alla domanda di accertamento di conformità ex art. 140 L.R.T. n. 1/2005 e di compatibilità paesaggistica presentata dalla società ricorrente il 7 agosto 2007, di ogni altro atto ad essi presupposto, connesso o consequenziale, ancorché incognito.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa e di Comune di Orbetello;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Luigi Simeoli.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n.r.g. 2138/2007 la società cooperativa La Maremmana aveva chiesto al TAR per la Toscana l’annullamento:

- del provvedimento del Comune di Monte Argentario del 18.9.2007, con il quale era stato ingiunta la demolizione di opere ritenute abusive presso un campeggio (alienato alla società cooperativa nel 2003 dal Comune di Orbetello);

- di ogni altro atto ad esso presupposto, connesso e conseguente.

2. Con sentenza n. 1722/2020 pubblicata il 28.12.2020 il TAR per la Toscana, sez. III, ha rigettato il ricorso.

3. Avverso detta sentenza ha proposto appello la società Argentario Maro srl, che ha succeduto la società cooperativa nella proprietà dell’immobile. Con cinque articolati motivi di appello deduce:

a) violazione e/o falsa applicazione art. 4 D.P.R. 20 ottobre 1998 n. 447, art. 2 legge 7 agosto 1990 n. 241, art. 20 Regolamento Edilizio Comune di Monte Argentario. Eccesso di potere per illogicità manifesta, carenza dei presupposti, violazione del giusto procedimento: il Comune avrebbe dovuto procedere ad avviare una conferenza servizi per concordare la risposta all’istanza di sanatoria; il TAR – nella motivazione di rigetto della censura di primo grado – non avrebbe tenuto conto che il Comune aveva omesso di indicare all’istante tale facoltà di richiesta ed avrebbe inoltre errato a ritenere impossibile l’accertamento di conformità paesaggistica, stante la realizzazione delle opere prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 157/2006;

b) violazione e/o falsa applicazione art. 10 bis legge 7 agosto 1990 n. 241. Eccesso di potere per illogicità manifesta, violazione del giusto procedimento, carenza di motivazione: la sentenza sarebbe anche errata laddove avrebbe accertato che il parere negativo espresso in seno al procedimento SUAP era equivalente alle ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza di sanatoria al punto che avverso il medesimo la società avrebbe presentato “osservazioni critiche” in data 3 settembre 2007, confermando l’effettività e la pienezza del contraddittorio procedimentale;

c) violazione e/o falsa applicazione art. 3 e 10 legge 7 agosto 1990 n. 241. Eccesso di potere per illogicità manifesta, carenza di motivazione, violazione del giusto procedimento: con questa censura viene criticato il capo della sentenza in merito alla vincolatività del rigetto della sanatoria, avendo la società dimostrato anche l’irrilevanza sotto il profilo paesaggistico dei manufatti, dovendo semmai il Comune dimostrare il contrario, come invece non avrebbe fatto;

d) violazione e/o falsa applicazione artt. 167 e 181 Decreto Legislativo 22 gennaio 2004 n. 42, artt. 132 e 140 legge regionale toscana 3 gennaio 2005 n. 1, art. 5 e 43 Regolamento Edilizio Comunale. Eccesso di potere per illogicità manifesta, carenza dei presupposti, travisamento: la sentenza risulterebbe inoltre erronea in quanto il TAR avrebbe valutato i manufatti alla stregua di quelli installati da un privato a fini abitativi su un’area libera ed avente vocazione agricola; l’area de qua invece sarebbe destinata a campeggio ed i manufatti sarebbero stati realizzati in funzione dell’attività turistica;

e) violazione e/o falsa applicazione artt. 78, 79, 132, 135, 136 e 140 legge regionale toscana 3 gennaio 2005 n. 1, art. 20 legge regionale toscana 23 marzo 2000 n. 42, art. 3 legge 7 agosto 1990 n. 241, art. 5, 6 e 43 Regolamento Edilizio Comunale. Eccesso di potere per illogicità manifesta, carenza dei presupposti, travisamento, carenza di motivazione: l’appellante ribadisce che si tratta di beni non soggetti a permesso di costruire, anche e proprio perché realizzati da soggetti ai quali ex art. 29, ultimo comma, della Legge Regionale Toscana n. 42/2000 sono state affittate le piazzole e costituenti strutture legate all’esercizio dell’attività turistico-ricettiva. Diversamente da quanto affermato dal TAR nell’appellata sentenza, il privato non verrebbe mai messo in condizione di valutare le eventuali alternative che la legge gli pone per rimediare alle sue azioni. Non sarebbe neanche condivisibile l’ulteriore assunto del TAR secondo cui all’attività edilizia contestata andrebbe data una lettura unitaria e non riferita ai singoli manufatti.

4. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Orbetello ed il Ministero della Difesa per resistere all’appello.

5. Il Collegio ha disposto una verificazione con ordinanza n. 1822 del 2024, tesa ad accertare: a) la precisa ed effettiva consistenza delle opere ritenute abusive, con indicazione dei titoli edilizi e la disciplina edilizia ed urbanistica ad essi applicabili; b) se i manufatti costituiscono volumetria e superficie ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. 42/2004 e della legge regionale Toscana n. 1/2005.

In seguito ad alcune richieste di proroga, la verificazione veniva poi depositata in data 7 luglio 2025.

6. Alla pubblica udienza del 25 settembre 2025 la causa passava in decisione.

7. Preliminarmente va dato atto della rinuncia all’appello nei confronti del Comune di Orbetello

8. L’appello è infondato.

9. In relazione al primo motivo di appello, il vizio procedimentale non sussiste.

9.1 Parte appellante lamenta che per una parte dei manufatti oggetto del provvedimento sanzionatorio la società stessa avrebbe presentato al SUAP istanza di accertamento di conformità e di compatibilità paesaggistica ex art. 4 DPR n. 447/1998, per cui, a seguito dell’emissione del negativo parere dell’Ufficio Tecnico Comunale, correva l’obbligo per lo stesso Comune di informare la società ricorrente della facoltà di presentare istanza per la convocazione della conferenza dei servizi prevista dalla norma citata in rubrica.

9.2 Invero tale facoltà, essendo tale e normativamente prevista, non doveva essere oggetto di specifica comunicazione, a pena addirittura di illegittimità di un atto doveroso quale la contestazione di abusi edilizi.

9.3 Valgono in proposito i medesimi principi, coerenti ad una moderna visione sostanziale delle fondamentali garanzie partecipative, a mente dei quali l’ingiunzione di demolizione, emessa successivamente all'adozione di un diniego di concessione edilizia in sanatoria, non necessita del previo avviso di avvio del procedimento amministrativo ex art. 7, l. n. 241 del 1990, trattandosi di atto vincolato e meramente consequenziale, nell'ambito di un procedimento sanzionatorio sostanzialmente unitario (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI, 04/03/2013, n.1268).

A fronte della presentazione di una domanda di sanatoria parte istante è ben consapevole del carattere abusivo e delle conseguenze che l’ordinamento prevede, a livello legislativo e quindi senza ammissibilità della relativa non conoscenza, anche in termini automatici a seguito dell’esito negativo del relativo iter.

9.4 Nel caso di specie il comma 2 dell’evocato art. 4 statuisce quanto segue: “ Se, entro i termini di cui ai commi precedenti, una delle amministrazioni di cui ai medesimi commi si pronuncia negativamente, la pronuncia è trasmessa dalla struttura al richiedente entro tre giorni e il procedimento si intende concluso. Tuttavia il richiedente, entro venti giorni dalla comunicazione, può chiedere alla struttura di convocare una conferenza di servizi al fine di eventualmente concordare quali siano le condizioni per ottenere il superamento della pronuncia negativa ”.

9.5 Orbene, il dato normativo è chiaro nello statuire la facoltatività del privato di attivare l’ulteriore meccanismo procedimentale, senza che possa imporsi in capo all’amministrazione un autonomo onere formale – a pena di illegittimità – di comunicazione di una facoltà normativamente prevista.

10. In relazione al secondo motivo di appello, oltre alle considerazioni predette, vanno condivise le conclusioni raggiunte dal Tar, nel senso che risulta essere stato correttamente comunicato alla parte il parere negativo espresso in seno al procedimento SUAP, contenente le chiare ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza di sanatoria; tale comunicazione è stata poi oggetto delle invocate “osservazioni critiche” del 3 settembre 2007, con conseguente della effettività e pienezza del contraddittorio procedimentale.

Per il resto assume rilievo dirimente il carattere doveroso e vincolato degli atti sanzionatori in relazione agli accertati interventi abusivi.

10. In relazione al terzo ed quarto motivo di appello, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto concernenti il sostanziale presunto difetto di motivazione della sanzione irrogata, premessi i consolidati principi in materia, va ribadito che, in linea generale, in caso di vincolo paesaggistico sull'area, qualsiasi intervento edilizio che risulti idoneo ad alterare il pregresso stato dei luoghi deve essere preceduto da autorizzazione paesaggistica, in sua assenza della quale è soggetto a sanzione demolitoria (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 08/11/2021, n. 7426). Analogamente, la valutazione di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere deve effettuarsi in modo globale e non in termini atomistici (Consiglio di Stato, Sez. VI, 15/02/2021, n. 1350). Infatti, la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprendere l'effettiva portata dell'operazione.

10.1 In caso di abuso edilizio, specie in ambito vincolato, non è dato scomporne una parte per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni. L'opera edilizia abusiva va identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato.

10.2 La valutazione unitaria nel caso di specie assume ulteriore specifico connotato e conferma dal fatto che tutte le opere sono state accertate e contestate come finalizzate all’utilizzo dell’immobile in questione.

10.3 In linea generale, al fine di valutare l'incidenza sull'assetto del territorio di un intervento edilizio, consistente in una pluralità di opere, va compiuto – specie in ambito soggetto a specifica tutela vincolistica - un apprezzamento globale, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l'impatto effettivo complessivo, con la conseguenza che i molteplici interventi eseguiti non vanno considerati, dunque, in maniera “frazionata” (cfr. ad es. Consiglio di Stato , sez. VI , 08/09/2021 , n. 6235).

10.4 In definitiva, risulta corretta la qualificazione fatta propria dall’amministrazione e condivisa dal Giudice di prime cure; le opere abusive accertate, realizzate in zona vincolata di particolare pregio, hanno dato luogo ad un intervento di rilevante impatto, correttamente considerato in termini unitari anche a fronte della incisività su di un’area soggetta a specifica tutela, come desumibile dalla chiara ricostruzione posta a base della statuizione contestata. Trattasi di una pluralità di interventi, compiutamente indicati, anche nelle misure, dall’ordinanza impugnata, realizzati in totale difformità della situazione preesistente.

11. Con particolare riferimento al caso di specie, anche l’approfondimento istruttorio ha confermato la evidente correttezza e congruità degli accertamenti svolti, sia in relazione alla effettiva consistenza degli interventi abusivi, sia in merito alla relativa qualificazione anche unitaria.

12. Dalla chiara verificazione emerge quanto segue.

I bungalow sono delle strutture in legno ancorate permanentemente al suolo con un sistema ad incastro in cui la struttura portante è costituita da pilastrini e travicelli in legno di dimensione 10x10 cm; l’impatto edilizio e soprattutto paesaggistico, nei termini predetti, appare evidente.

Analoghe considerazioni vanno svolte per: i cc.dc. Motor home, di impatto estetico evidente e parimenti a destinazione permanente nell’ambito dell’attività ricettiva; il locale accettazione/segreteria (ingresso campeggio), trattandosi di un edificio in muratura a pianta quadrata con tetto a falde con manto di copertura in tegole di laterizio, realizzato in difformità dal titolo; l’edificio Bar – Ristorante, costituito dalla giustapposizione di tre corpi di fabbrica a formare una C ed ognuno dei quali con una copertura le cui falde presentano inclinazioni diverse, con opere abusive comportanti nuovi volumi e superfici utili avente caratteristiche del tutto incongrue rispetto all’edificio esistente; l’edificio Market (spaccio) - Pronto Soccorso, con tamponamento di una finestra ed incremento volumetrico e di superficie utile (come accertata in sede di verificazione) e mutamento di destinazione d’uso a locale market; il Vano Lavatoi e tettoie, di accertato impatto volumetrico e paesaggistico, a servizio permanente dell’attività in essere; il deposito, parimenti integrante nuovo ingombro volumetrico e paesaggistico a servizio permanente della medesima attività; i box prefabbricati in lamiera (zona depuratore-deposito), di accertato impatto volumetrico e paesaggistico, con analoga destinazione permanente.

13. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va pertanto respinto.

14. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore dell parti intimate costituite, liquidate per ciascuna in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO